1.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě ( 2 ).

2.

Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi V. M., albánskou státní příslušnicí pobývající v Itálii, proti Istituto nazionale della previdenza sociale (Národní institut sociálního zabezpečení, Itálie) (dále jen „INPS“), který se týká odmítnutí přiznat jí peněžitou dávku vyhrazenou pro osoby starší 67 let, které se nacházejí v tíživé ekonomické situaci.

3.

Tato žádost poskytuje Soudnímu dvoru možnost objasnit věcnou působnost čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98, který stanoví rovné zacházení v oblasti sociálního zabezpečení migrujících pracovníků, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí a jsou držiteli jednotného povolení, ve srovnání se státními příslušníky členského státu, ve kterém pobývají. Vysvětlím, proč je podle mého názoru sociální příspěvek, který je předmětem sporu v původním řízení, z této působnosti vyloučen.

4.

V rámci tohoto stanoviska budu odkazovat na body 19 a 20 odůvodnění směrnice 2011/98, jakož i na čl. 2 písm. b) a c), čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) a článek 12 této směrnice.

5.

Rovněž budu odkazovat na bod 1 odůvodnění nařízení (ES) č. 883/2004 ( 3 ), na články 3 a 70 tohoto nařízení a na přílohu X tohoto nařízení.

6.

Článek 3 odst. 6 legge n. 335 – Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare (zákon č. 335 o reformě povinného a doplňkového důchodového systému) ze dne 8. srpna 1995 ( 4 ) stanoví, že namísto sociálního důchodu a jeho zvýšení dostávají italští státní příslušníci s bydlištěm v Itálii, kteří dosáhli věku 65 let (67 let od 1. ledna 2019) a splňují podmínky týkající se příjmů stanovené v tomto odstavci, sociální příspěvek. Pokud má osoba vlastní příjmy, je příspěvek v zásadě poskytován ve snížené výši až do výše čisté roční částky stanovené zákonem. Následné zvýšení příjmů nad maximální hranici má za následek pozastavení poskytování sociálního příspěvku ( 5 ).

7.

Článek 80 legge n. 388 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001) [zákon č. 388 o ustanoveních k sestavení ročního a víceletého státního rozpočtu (finanční zákon 2001)] ( 6 ) ze dne 23. prosince 2000 stanoví ve svém odstavci 19, že sociální příspěvky a dávky sociálního zabezpečení, které představují subjektivní práva podle platných právních předpisů v oblasti sociálních služeb, se poskytují za podmínek stanovených těmito právními předpisy cizincům, kteří jsou držiteli pobytové karty ( 7 ); pokud jde o ostatní sociální dávky a služby, jsou cizinci, kteří jsou alespoň držiteli povolení k pobytu na dobu nejméně jednoho roku, postaveni na roveň italským státním příslušníkům.

8.

Článek 20 odst. 10 decreto-legge n. 112 – Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (nařízení vlády s mocí zákona č. 112 o naléhavých ustanoveních v zájmu hospodářského rozvoje, zjednodušení, konkurenceschopnosti, stabilizace veřejných financí a fiskálního přerozdělování) ( 8 ) ze dne 25. června 2008, které bylo se změnami přeměněno na zákon prostřednictvím legge n. 133 (zákon č. 133) ze dne 6. srpna 2008 ( 9 ), stanoví:

„Od 1. ledna 2009 se sociální příspěvek uvedený v čl. 3 odst. 6 [zákona č. 335/95] vyplácí oprávněným osobám za předpokladu, že oprávněně a nepřetržitě pobývaly na území státu po dobu nejméně deseti let.“

9.

Paní V. M., albánská státní příslušnice, oprávněně pobývá v Itálii od roku 2006 a je držitelkou povolení k pobytu z rodinných důvodů ( 10 ) s povolením pracovat v tomto členském státě, jak vyplývá ze spisu zaslaného Soudnímu dvoru.

10.

INPS jí odmítl vyplatit sociální příspěvek stanovený v čl. 3 odst. 6 zákona č. 335/95 z důvodu, že neměla povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU.

11.

Poté, co byla její žaloba proti tomuto rozhodnutí v prvním stupni zamítnuta, Corte d’appello di Firenze (odvolací soud ve Florencii, Itálie) její žalobě vyhověl s odůvodněním, že přiznání sociálního příspěvku je podmíněno pouze podmínkou pobytu v Itálii po dobu nejméně deseti let.

12.

V návaznosti na kasační opravný prostředek, který proti tomuto rozhodnutí podal INPS, Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie) usnesením ze dne 8. března 2023 předložil Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie), předkládajícímu soudu, otázky, založené na různých ustanoveních Costituzione (Ústava), ve spojení s článkem 34 Listiny základních práv Evropské unie ( 11 ) a čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98, týkající se ústavnosti čl. 80 odst. 9 zákona č. 388/2000 v rozsahu, v němž podřizuje přiznání dotčeného příspěvku dodatečné podmínce, že cizinci jsou držiteli povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU.

13.

S odkazem na předchozí judikaturu Corte costituzionale (Ústavní soud) zvážil Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud) existenci ústavní povinnosti přiznat sociální příspěvek cizinci bez povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU z důvodu „uznaného prolínání hodnot, na nichž spočívá článek 3 Ústavy a článek 34 Listiny“, jakož i odlišného výkladu článku 12 směrnice 2011/98, který podal Soudní dvůr ( 12 ).

14.

Kromě toho měl Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud) za to, že čl. 3 odst. 6 zákona č. 335/95 je v rozporu s čl. 38 prvním pododstavcem Ústavy, „jelikož nelze zpochybnit úzký vztah mezi tímto článkem a článkem 34 Listiny, který zakotvuje právo na sociální pomoc a pomoc v oblasti bydlení a jehož cílem je zajistit ‚důstojnou existenci pro všechny, kdo nemají dostatečné prostředky‘ (rozsudek ze dne 24. dubna 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233)“.

15.

Corte costituzionale (Ústavní soud) zdůrazňuje, že nové otázky ústavnosti, které mu byly předloženy, vycházejí z ustanovení Listiny a že nemůže upustit od jejich zodpovězení, ale musí na ně odpovědět pomocí nástrojů, které má k dispozici ( 13 ). Domnívá se, že tyto otázky spočívají především v určení, zda je dotčený sociální příspěvek zahrnut mezi dávky sociální zabezpečení, u nichž mají státní příslušníci třetích zemí, kteří mají povolení k pobytu vydané za účelem zaměstnání nebo alespoň umožňující výkon pracovní činnosti, právo na rovné zacházení podle čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98.

16.

Za tímto účelem Corte costituzionale (Ústavní soud) upřesňuje, že dotčený sociální příspěvek je peněžitou dávkou, kterou INPS přiznává na žádost osobám starším 65 let (od 1. ledna 2019 starším 67 let), které se nacházejí v tíživé ekonomické situaci, jelikož nemají příjem nebo mají příjem nižší než je roční hranice stanovená zákonem pro maximální výši tohoto příspěvku.

17.

Corte costituzionale (Ústavní soud) připomíná svou judikaturu, podle níž je dotčený sociální příspěvek přiznán nezávisle na tom, zda byl příjemce pracovníkem, a představuje „čistě sociální dávku“ ( 14 ). Jejím jediným účelem je pomoci osobám, které se nacházejí v nouzi z důvodu nedostatku adekvátních ekonomických prostředků a z důvodu svého věku mají omezenou pracovní schopnost.

18.

Dále Corte costituzionale (Ústavní soud) ve svém nálezu č. 50/2019 ze dne 4. prosince 2018 rozhodl, že je na „volném uvážení zákonodárce, aby peněžitou dávku poskytl cizinci, který je nemajetný a nepobírá důchod, pouze tehdy, když si jeho začlenění do společnosti zaslouží stejnou pomoc, jaká je poskytována italskému státnímu příslušníkovi“. Ústavní soud měl za to, že rovný přístup italských státních příslušníků nebo občanů Unie k sociální pomoci a státních příslušníků třetích zemí musí být omezen na služby a dávky, které tím, že uspokojují „základní potřebu jednotlivce, která nepřipouští žádné rozlišování založené na územním zakořenění“, konkretizují požívání základních práv jednotlivců. V takovém případě nelze připustit žádná omezení související s omezenou dostupností finančních prostředků. Naproti tomu si může zákonodárce vyhradit poskytování jiných dávek osobám, které prokázaly svou stabilní a aktivní integraci do italské společnosti získáním povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU. Na rozdíl od pouhého oprávněného pobytu v Itálii to předpokládá, že mají příjem, bydliště a znalost italského jazyka, což jsou prvky, které představují „nikoli nerozumné známky [jejich] účasti“ na životě společnosti, která přispívá k jejímu pokroku.

19.

S ohledem na unijní právo předkládající soud nejprve uvádí, že dotčený sociální příspěvek je výslovně zařazen mezi zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky, tzv. „smíšené dávky“, definované v článku 70 nařízení č. 883/2004, jelikož je uveden v příloze X tohoto nařízení. Dále přistoupil k analýze znění čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 a právního režimu těchto „smíšených“ dávek. Připomíná zejména podmínky jejich přiznání, jak je upřesnil Soudní dvůr, a to jak pro občany Unie ( 15 ), tak pro státní příslušníky třetích zemí oprávněně pobývající na území Unie ( 16 ), a to před tím, než je zakotvil unijní normotvůrce. Z toho vyvozuje, že státní příslušníci třetích zemí, kteří se pohybují na území Unie, podobně jako občané členských států, musí mít vztah příspěvku k systému sociálního zabezpečení státu, u něhož žádají o tuto dávku.

20.

Konečně má předkládající soud za to, že zásada rovného zacházení zakotvená v čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 nemůže poskytovat státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou držiteli povolení k pobytu, uvedeným v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) této směrnice, širší ochranu, než je ochrana stanovená režimem koordinace systémů sociálního zabezpečení stanoveným nařízením č. 883/2004, na které prvně uvedené ustanovení odkazuje.

21.

Předkládající soud je tedy toho názoru, že státní příslušníci třetích zemí, na které se vztahuje čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98, mohou požívat stejného zacházení jako státní příslušníci členského státu, v němž pobývají, pouze pokud jsou pracovníky a pouze v případě dávek spadajících do odvětví sociálního zabezpečení uvedených v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 883/2004, zatímco pro to, aby mohli požívat zvláštních dávek uvedených v článku 70 tohoto nařízení, pod které spadá sociální příspěvek v projednávané věci, musí nutně splňovat podmínky výslovně stanovené pro tento účel režimem koordinace a právními předpisy hostitelského členského státu.

22.

V důsledku toho má pochybnosti o tom, že pouhá skutečnost, že jsou držiteli povolení k pobytu opravňujícího k výkonu práce v členském státě ve smyslu směrnice 2011/98, přiznává státním příslušníkům třetích zemí právo na přístup ke „smíšeným“ dávkám za stejných podmínek jako státním příslušníkům členského státu, v němž pobývají.

23.

Za těchto podmínek se Corte costituzionale (Ústavní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Musí být čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice [2011/98], jakožto konkrétní vyjádření ochrany práva na přístup k dávkám sociálního zabezpečení stanoveného v čl. 34 odst. 1 a 2 Listiny, vykládán v tom smyslu, že do jeho oblasti působnosti spadá taková dávka, jako je sociální příspěvek podle čl. 3 odst. 6 zákona č. 335/95, a brání tedy unijní právo takové vnitrostátní právní úpravě, která cizincům, jež jsou držiteli jednotného povolení uvedeného v této směrnici, nepřiznává nárok na výše uvedenou dávku, která již byla přiznána cizincům pod podmínkou, že jsou držiteli povolení k pobytu v Unii pro dlouhodobě pobývající rezidenty?“

24.

Paní V. M., INPS, italská vláda, jakož i Evropská komise předložili písemná vyjádření a zúčastnili se jednání, které se konalo dne 7. května 2025, na němž odpověděli na otázky k ústnímu zodpovězení položené Soudním dvorem.

25.

Předběžná otázka vyžaduje podle mého názoru dvě úvodní poznámky.

26.

Zaprvé předkládající soud uvádí, že čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 konkretizuje právo na přístup k dávkám sociálního zabezpečení stanovené v čl. 34 odst. 1 a 2 Listiny.

27.

Přebírá tak to, co Soudní dvůr rozhodl v rozsudku INPS C‑350/20, když vycházel z odkazu na nařízení č. 883/2004 učiněného v čl. 12 odst. 1 písm. e) této směrnice vykládaném ve světle bodu 31 jejího odůvodnění, který mimo jiné uvádí, že uvedená směrnice ctí zásady uznávané v Listině ( 17 ).

28.

Zadruhé předkládající soud poukazuje na situaci „cizinců, kteří jsou držiteli jednotného povolení“. Vzhledem k závěru, k němuž dospěl Soudní dvůr ve vztahu k osobní působnosti čl. 12 odst. 1 směrnice 2011/98 v rozsudku INPS C‑350/20 ( 18 ) je třeba vyjasnit, že výklad tohoto ustanovení, o který požádal předkládající soud, není omezen na situace, v nichž byli státní příslušníci třetích zemí přijati do členského státu za účelem výkonu práce v souladu s unijním nebo vnitrostátním právem ( 19 ). Jak je výslovně uvedeno, článek 12 odst. 1 této směrnice se vztahuje také na státní příslušníky třetích zemí, kteří byli přijati do členského státu za jiným účelem, než je výkon práce, v souladu s unijním nebo vnitrostátním právem, kteří jsou oprávněni pracovat a jsou držiteli povolení k pobytu v souladu s nařízením (ES) č. 1030/2002 ( 20 ).

29.

S ohledem na rozsudek INPS C‑350/20 ( 21 ) proto navrhuji, aby Soudní dvůr analogicky s přeformulováním předběžné otázky učiněným v tomto rozsudku ( 22 ) měl za to, že podstatou jediné otázky předkládajícího soudu je to, zda čl. 12 odstavec 1 písm. e) směrnice 2011/98 musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje státní příslušníky třetích zemí uvedené v článku 3 odst. 1 písm. b) a c) této směrnice z nároku na příspěvek přiznaný podle této právní úpravy osobám starším 65 let (od 1. ledna 2019 starším 67 let), které se nacházejí v tíživé ekonomické situaci a mají v důsledku stáří omezenou pracovní schopnost ( 23 ).

30.

Článek 12 odst. 1 směrnice 2011/98 zakotvuje zásadu rovného zacházení s pracovníky ze třetích zemí ( 24 ), kteří jsou uvedeni v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) této směrnice, ve srovnání se státními příslušníky členského státu, ve kterém pobývají, v různých oblastech, jako jsou zejména pracovní podmínky, vzdělávání a odborná příprava, jakož i daňové výhody. Konkrétně v oblasti sociálního zabezpečení odkazuje čl. 12 odst. 1 písm. e) uvedené směrnice na „oblasti sociálního zabezpečení, jak jsou definovány v nařízení […] č. 883/2004“ ( 25 ).

31.

Z bodu 19 odůvodnění směrnice 2011/98 jasně vyplývá, že se jedná o minimální harmonizaci, neboť cílem této směrnice je vymezit oblasti, ve kterých je zajištěna rovnost zacházení.

32.

V jiných směrnicích se nachází stejný odkaz ( 26 ). Tato shoda by měla být rozšířena na směrnici 2003/109/ES ( 27 ), pokud by návrh Komise na zavedení odkazu na nařízení č. 883/2004 v rámci přepracování této směrnice byl přijat ( 28 ).

33.

Pokud jde o osobní působnost čl. 12 odst. 1 směrnice 2011/98, jak byla připomenuta v bodě 28 tohoto stanoviska, dodávám zaprvé, že se nevyžaduje, aby státní příslušníci třetích zemí byli trvale skutečně zaměstnáni ( 29 ).

34.

Nelze tedy souhlasit s tvrzením INPS, že „k tomu, aby cizinec mohl uplatnit právo na rovné zacházení v oblasti sociálního zabezpečení, nestačí, že je držitelem povolení k pobytu, ale musí také přispívat k hospodářství hostitelského členského státu výkonem výdělečné činnosti a placením příslušných daní“.

35.

Zadruhé bod 20 odůvodnění směrnice 2011/98 týkající se práva na rovné zacházení stanoveného v jejím článku 12 se vztahuje rovněž na „rodinn[é] příslušník[y] pracovníků ze třetích zemí, kteří byli přijati členským státem v souladu se směrnicí Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny [ ( 30 )]“. Pokud jde o situaci, v níž mají rodinní příslušníci pracovníka, který je státním příslušníkem třetího státu a je držitelem jednotného povolení, přímo právo na rovné zacházení, na které se odkazuje zejména v tomto bodě odůvodnění, Soudní dvůr rozhodl, že „[t]oto právo je […] přiznáno těmto osobám jakožto pracovníkům, i když přijely do hostitelského členského státu z důvodu, že byly rodinnými příslušníky pracovníka státní příslušnosti třetí země“ ( 31 ).

36.

V projednávané věci bylo na jednání upřesněno, že V. M. nikdy v Itálii nepracovala a žije se svým synem, který má právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU. Vzhledem k tomu, že má povolení k výkonu práce ( 32 ), patrně spadá do osobní působnosti čl. 12 odst. 1 směrnice 2011/98.

37.

Pokud jde o věcnou působnost práva na rovné zacházení stanoveného v čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98, tato působnost je určena nařízením č. 883/2004, na které odkazuje ( 33 ). Otázka předkládajícího soudu se týká významu a rozsahu výrazu „oblasti sociálního zabezpečení, jak jsou definovány v nařízení […] č. 883/2004“.

38.

Oblasti sociálního zabezpečení jsou uvedeny v článku 3 tohoto nařízení, nadepsaném „Věcná oblast působnosti“.

39.

Článek 3 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví zásadu, podle které se toto nařízení „vztahuje na veškeré právní předpisy týkající se […] oblastí sociálního zabezpečení“, které se týkají devíti kategorií dávek, jež jsou v něm taxativně vyjmenovány.

40.

Článek 3 odst. 5 nařízení č. 883/2004 definuje výjimky. Podle bodu a) tohoto ustanovení se nařízení „nevztahuje na sociální pomoc a lékařskou péči […]“ ( 34 ).

41.

Článek 3 odst. 3 nařízení č. 883/2004 stanoví, že toto nařízení „se také vztahuje na zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky, na které se vztahuje článek 70“ uvedeného nařízení.

42.

Pochybnosti mohou vyplývat jednak ze znění odstavce 3, jednak z kritérií, která unijní normotvůrce použil v článku 70 pro vymezení zvláštních nepříspěvkových peněžitých dávek.

43.

Pokud jde o použití příslovce „také“ v čl. 3 odst. 3 nařízení č. 883/2004, jsem toho názoru, že je třeba jej vykládat s ohledem na cíl tohoto nařízení, kterým je podpora volného pohybu pracovníků ( 35 ) stanovením pravidel pro koordinaci systémů sociálního zabezpečení mezi členskými státy ( 36 ). Proto jeho věcná působnost zahrnuje nepříspěvkové dávky v souladu s omezeními stanovenými v bodě 37 odůvodnění uvedeného nařízení.

44.

Kritéria pro určení zvláštních nepříspěvkových peněžitých dávek jsou následující:

45.

Kromě toho čl. 1 písm. l) první pododstavec nařízení č. 883/2004 definuje pojem „právní předpisy“ tak, že se jimi „pro každý členský stát rozumí právní a správní předpisy a jiné statutární předpisy a všechna ostatní prováděcí opatření týkající se odvětví sociálního zabezpečení, na které se vztahuje čl. 3 odst. 1 [uvedeného nařízení]“ ( 39 ).

46.

Mohou tedy zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky, pokud jsou určeny k částečnému nebo dokonce úplnému krytí „proti sociálním událostem zahrnutým do odvětví sociálního zabezpečení uvedeným v čl. 3 odst. 1“ nařízení č. 883/2004, spadat do oblasti působnosti rovného zacházení stanoveného v čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 ve prospěch státních příslušníků třetích zemí, kteří mají povolení pracovat v členském státě?

47.

Na prvním místě je třeba zdůraznit, že výrazy uvedené v bodech 44 a 45 tohoto stanoviska nesmějí snižovat význam dalšího znaku uvedeného v čl. 70 odst. 1 nařízení č. 883/2004, a to znaku „sociální pomoci“, který je uveden v odst. 2 písm. a) bodě i) tohoto článku ( 40 ).

48.

V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že „zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky“, uvedené v čl. 70 odst. 2 tohoto nařízení, spadají pod pojem „sociální pomoc“ ve smyslu čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38/ES ( 41 ). Upřesnil, že tento pojem odkazuje na všechny systémy pomoci zavedené orgány veřejné správy, ať již na celostátní, regionální nebo místní úrovni, k nimž se může uchýlit osoba, která nemá dostatečné prostředky na pokrytí základních potřeb ani svých, ani svých rodinných příslušníků ( 42 ).

49.

Z rozsudku Alimanovič navíc vyplývá, že k tomu, aby bylo možné mít za to, že může být kvalifikován jako „zvláštní nepříspěvková peněžitá dávka“, je třeba hledat převažující funkci dotčeného příspěvku. Tak je tomu v případě, že tento příspěvek zaručuje zajištění minima existenčních prostředků nezbytných pro důstojný život ( 43 ).

50.

Konečně podle ustálené judikatury dávka přiznaná příjemcům na základě zákonem vymezené situace a bez jakéhokoliv individuálního a diskrečního posouzení osobních potřeb, a dále pokud se vztahuje k některému z rizik výslovně uvedených v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 883/2004, může být považována za dávku sociálního zabezpečení ( 44 ).

51.

Na druhém místě je třeba uvést, že dvě dodatečná kritéria uvedená v nařízení č. 883/2004 umožňují odlišit dávky uvedené v článku 70 tohoto nařízení od dávek spadajících do oblastí sociálního zabezpečení, a sice:

52.

Na třetím místě je třeba zdůraznit skutečnost, že tyto dávky podléhají zvláštnímu právnímu režimu. Zejména podle čl. 70 odst. 4 nařízení č. 883/2004 se tyto dávky poskytují výlučně v členském státě, v němž dotyčné osoby bydlí, v souladu s jeho právními předpisy. Tyto dávky poskytuje instituce místa bydliště na své náklady.

53.

Za těchto podmínek zaprvé uvádím, že výraz „oblasti sociálního zabezpečení, jak jsou definovány v nařízení […] č. 883/2004“ ( 47 ) použitý v čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 je dostatečně přesný, aby z něj bylo možné vyvodit, že označuje oblasti sociálního zabezpečení taxativně vyjmenované v čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení ( 48 ).

54.

Na podporu této analýzy je však třeba uvést další úvahy, neboť z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že pro účely výkladu ustanovení unijního práva je třeba zohlednit nejen jeho znění, ale rovněž kontext tohoto ustanovení a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí ( 49 ).

55.

Zadruhé, pokud jde o užitečné kontextové upřesnění, zdůrazňuji, že odůvodnění odkazu na oblasti sociálního zabezpečení uvedené v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 883/2004 lze nalézt v osobním rozsahu působnosti práva na rovné zacházení stanoveného v čl. 12 odst. 1 směrnice 2011/98 ( 50 ). Toto právo je omezeno na pracovníky, kteří z titulu svého postavení pobírají odměny podléhající povinnosti přispívat na sociální pojištění kryjící rizika související se zaměstnáním ( 51 ). Podle nařízení č. 883/2004 a (ES) č. 987/2009 jsou totiž zaměstnanci, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinní příslušníci v zásadě kryti systémem sociálního zabezpečení členského státu, v němž vykonávají svou činnost, a to za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. V důsledku toho je kritérium založené na vazbě na hostitelský členský stát irelevantní ( 52 ).

56.

Unijní normotvůrce se tak výslovně rozhodl nerozšířit právo na rovné zacházení stanovené v čl. 12 odst. 1 směrnice 2011/98 na dávky, které nelze kvalifikovat jako „dávky sociálního zabezpečení“ ve smyslu článku 3 nařízení č. 883/2004, tedy včetně dávek uvedených v článku 70 tohoto nařízení, z důvodu jejich vlastností, které v zásadě souvisejí s individuálním a diskrečním posouzením potřeb příjemců, kteří nejsou výlučně pracovníky ( 53 ).

57.

Naopak rovnost práv v oblasti sociální pomoci byla zakotvena pro státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty ( 54 ), a to z důvodu jejich „výhodnějšího právního postavení“, jak je uvedeno v bodě 8 odůvodnění směrnice 2011/98, které jim bylo přiznáno na základě jejich úrovně integrace ( 55 ).

58.

Tento rozdíl v rovnosti práv v oblasti dávek sociální pomoci, který je odůvodněn délkou pobytu jakožto podmínkou integrace dotyčných osob, bez omezení povahy zdrojů dostatečných k zajištění jejich výživy a výživy jejich rodinných příslušníků, s výjimkou nečerpání systému sociální podpory dotčeného členského státu ( 56 ), je srovnatelný s rozdílem stanoveným pro „mobilní“ občany Unie ( 57 ).

59.

To je totiž případ občanů Unie, kteří nabývají v hostitelském členském státě právo trvalého pobytu, pokud tam nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let ( 58 ). Pro předchozí období se unijní normotvůrce podle stejné logiky integrace rozhodl rovněž v oblasti nároku na sociální pomoc stanovit v čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38, s ohledem na krátkou délku pobytu nečinných občanů, výjimku ze zásady zákazu diskriminace, která je v odstavci 1 tohoto článku připomenuta pro občany Unie, jejichž pobyt splňuje podmínky stanovené touto směrnicí ( 59 ). Kromě toho jsou ve lhůtě od tří měsíců do pěti let fakticky vyloučeni z přístupu k sociální pomoci v hostitelském členském státě občané Unie, kteří splňují podmínky pro přiznání práva pobytu na základě výše svých příjmů ( 60 ).

60.

Stále však existuje významný rozdíl. Státní příslušníci třetích zemí, na něž se vztahuje směrnice 2011/98, nepožívají stejných práv v oblasti sociální pomoci, zatímco občané Unie, kteří jsou rovněž zaměstnanými osobami nebo osobami samostatně výdělečně činnými nebo kteří si toto postavení ponechávají ( 61 ), a jejich rodinní příslušníci mají od počátku svého pobytu nárok na stejné dávky sociální pomoci jako tuzemští státní příslušníci ( 62 ).

61.

Zatřetí je tedy třeba připomenout cíl unijního normotvůrce, jak je vyjádřen v bodě 19 odůvodnění směrnice 2011/98, v jehož světle je třeba vykládat její čl. 12 odst. 1 písm. e) ( 63 ).

62.

Uvádím, že tento bod odůvodnění konstantně definuje míru rovného zacházení, která je stanovena.

63.

Vzhledem k tomu, že při neexistenci horizontální unijní právní úpravy se práva přiznaná státním příslušníkům třetích zemí v členských státech lišila, bylo rozhodnuto zejména upřesnit oblasti, v nichž je zajištěno rovné zacházení se státními příslušníky členského státu a státními příslušníky třetích zemí, kteří ještě nemají právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta.

64.

Konkrétně je cílem uvedeným v tomto bodě odůvodnění „zavést minimální rovné podmínky v rámci Unie a uznat, že tito státní příslušníci třetích zemí přispívají hospodářství Unie svou prací a daňovými odvody; kromě toho mají uvedená ustanovení sloužit jako ochrana, díky níž bude omezena nekalá soutěž mezi vlastními státními příslušníky členského státu a státními příslušníky třetích zemí v důsledku možného vykořisťování státních příslušníků třetích zemí“ ( 64 ).

65.

Je tedy v souladu s takto vyjádřeným záměrem unijního normotvůrce striktně vymezit pro pobyty určité délky minimální základ společných práv v mezích vlastní pravomoci v oblasti sociálního zabezpečení, jak je připomenuto v bodě 26 odůvodnění směrnice 2011/98 ( 65 ), a vyhradit rovnost práv na dávky upravené právními předpisy členského státu, v němž byl státní příslušník třetího státu oprávněn pracovat ( 66 ) nebo je po uplynutí minimální doby zaměstnání registrován jako nezaměstnaný ( 67 ).

66.

Z bodu 19 odůvodnění směrnice 2011/98 tedy jasně vyplývá, že jejím cílem je dosáhnout minimální harmonizace, a nikoli striktní rovnocennosti mezi situací státních příslušníků třetích zemí a situací státních příslušníků členského státu, v němž žijí.

67.

Tento cíl je opět téměř totožně ( 68 ) vyjádřen ve směrnici 2024/1233 ( 69 ).

68.

Tím se potvrzuje, že shoda členských států ohledně zásady rovnosti práv, jak je zakotvena v článku 12 směrnice 2011/98 i v článku 11 směrnice 2003/109, spočívá v omezení oblastí, v nichž je tato zásada zaručena, a v možnosti se za určitých podmínek od této zásady odchýlit ( 70 ).

69.

Všechny tyto kontextové a teleologické podrobnosti potvrzují rámec výkladu Soudního dvora stanovený odkazem na „oblasti sociálního zabezpečení, jak jsou definovány v nařízení […] č. 883/2004“ v čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 ( 71 ). Právo na rovné zacházení osob spadajících do působnosti této směrnice se tedy nevztahuje na zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky, jak jsou definovány v článku 70 tohoto nařízení.

70.

V projednávané věci sice V. M. nezpochybňuje skutečnost, že dotčený příspěvek je „smíšenou“ ( 72 ) dávkou uvedenou v příloze X, oddíl Itálie, písm. g) nařízení č. 883/2004, avšak tvrdí, že „dávka na zajištění živobytí poskytovaná starším osobám jednoznačně nesouvisí s ‚rizikem stáří‘, a jistě tedy odpovídá některé z oblastí uvedených v [čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení]“. Je tedy odůvodněné, aby dotčený příspěvek spadal do působnosti čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98.

71.

Domnívám se, že takový přístup znamená zpochybnění rozdílu mezi dávkami uvedenými v čl. 3 odst. 1 a 3 nařízení č. 883/2004 ( 73 ).

72.

Připomínám, že Soudní dvůr rozhodl, že přiznání dávek ve stáří podle čl. 3 odst. 1 písm. d) nařízení č. 883/2004 nesmí záviset na individuálním posouzení osobních potřeb žadatele, které je kvalifikačním kritériem pro přiznání dávky sociální pomoci, a že se tyto dávky vyznačují zejména tím, že jejich účelem je zajistit prostředky na živobytí osobám, které při dosažení určitého věku odejdou ze zaměstnání a nejsou již povinny registrovat se na úřadu práce ( 74 ). Proto samotná skutečnost, že jsou vypláceny dávky na doplnění prostředků na živobytí osob, které dosáhly určitého věku, nestačí k tomu, aby byly tyto dávky považovány za dávky ve stáří ( 75 ).

73.

V souladu s judikaturou Soudního dvora tedy postačuje konstatovat, že zvláštní a nepřispívající povaha dotčeného příspěvku, která je uvedena v příloze X nařízení č. 883/2004, není sporná ( 76 ). Kromě toho předkládající soud zdůrazňuje, že dotčený příspěvek je dávkou sociální pomoci, neboť jejím jediným účelem je pomoci osobám, které se nacházejí v nouzi z důvodu nedostatku adekvátních ekonomických prostředků a z důvodu svého věku mají omezenou pracovní schopnost ( 77 ).

74.

Je tedy třeba dospět k závěru, že dotčený sociální příspěvek nespadá do působnosti čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98, přestože uspokojuje základní potřeby ve smyslu judikatury Soudního dvora vykládající čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 týkající se zásady rovného zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty.

75.

Tyto „základní potřeby“ definoval Soudní dvůr jako potřeby potravy, bydlení a zdraví. Soudní dvůr uvedl, že spadají pod pojem „základní dávky“, jejichž přiznání nemohou členské státy vyloučit na základě čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/109 v oblasti sociální podpory a sociální ochrany ( 78 ).

76.

Konkrétně lze u státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, legitimně předpokládat, že podmínky pro udělení a prodloužení tohoto povolení týkající se výkonu zaměstnání a splnění požadavku na dostatečné zdroje příjmů činí nepravděpodobnou nutnost požádat o takové základní dávky. Situace těchto osob se však může před prodloužením uvedeného povolení změnit, což je případ, který Komise na jednání správně zmínila. Podle analýzy předkládajícího soudu je přitom dotčený příspěvek určen k zajištění důstojné existence pro osoby, které nemají dostatečné prostředky.

77.

V této souvislosti se mi jeví jako vhodné poukázat na to, že Corte costituzionale (Ústavní soud) zdůraznil, že dávky jsou vypláceny za účelem uspokojení „základní potřeby jednotlivce, která nepřipouští žádné rozlišování založené na územním zakořenění“ ( 79 ). Italská vláda na jednání uvedla, že tyto různé dávky slouží k zajištění péče o osoby, jejichž zdraví nebo bezpečnost jsou v ohrožení. Převzala vysvětlení předkládacího soudu, že „v tomto případě není dávka ani tak složkou sociální pomoci (kterou čl. 38 první pododstavec Ústavy vyhrazuje ‚občanům‘), jako spíše nezbytným nástrojem k zajištění základního práva jednotlivce (článek 2 Ústavy)“ ( 80 ).

78.

Dále se domnívám, že je třeba zohlednit i jiné individuální situace, které nejsou tak závažné, ale které porušují důstojnost státního příslušníka třetího státu, jenž je držitelem jednotného povolení. Pokud se totiž takový státní příslušník oprávněně zdržuje na území členského státu, měly by být vnitrostátní orgány příslušné pro poskytování sociální pomoci povinny ověřit, zda odmítnutí poskytnout mu tyto dávky z důvodu jeho povolení k pobytu nevystavuje dotyčného státního příslušníka, který nemá žádné prostředky k zajištění svých potřeb, konkrétní a aktuální hrozbě porušení jeho základních práv, zejména práva zakotveného v článku 1 Listiny ( 81 ).

79.

Sdílím tedy názor, který Komise vyjádřila na jednání. Podle mého názoru totiž některé individuální situace odůvodňují zavedení „záchranné sítě“ ( 82 ).

80.

Stručně řečeno, jsem toho názoru, že neexistence rovného zacházení v oblasti sociální pomoci pracovníkům ze třetích zemí uvedeným v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) směrnice 2011/98 ve srovnání se státními příslušníky členského státu, ve kterém pobývají, vyplývá z výkladu pojmu „oblasti sociálního zabezpečení“, na které odkazuje čl. 12 odst. 1 písm. e) uvedené směrnice. Tento výklad však nevylučuje, že v obzvláště kritických situacích z hlediska dodržování základních práv mohou příslušné orgány hostitelského členského státu provést celkové posouzení, aniž musí vyčkávat, až vznikne povinnost řešit život ohrožující situaci.

81.

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie) následovně:

„Článek 12 odst. 1 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě

musí být vykládán v tom smyslu, že

nebrání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje státní příslušníky třetích zemí uvedené v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) této směrnice z nároku na příspěvek, který je podle této právní úpravy přiznáván osobám starším 65 let (od 1. ledna 2019 starším 67 let), jež se nacházejí v tíživé ekonomické situaci a mají z důvodu svého věku omezenou pracovní schopnost.

Vnitrostátní orgány příslušné v oblasti dávek sociální pomoci jsou však povinny ověřit, zda odmítnutí přiznat takové dávky nevystavuje tyto státní příslušníky, kteří nemají žádné prostředky na pokrytí svých základních potřeb, konkrétní a aktuální hrozbě porušení jejich základních práv, zejména práva zakotveného v článku 1 Listiny základních práv Evropské unie.“