–

za Friends of the Irish Environment CLG: N. Steenn, SC, J. Kenny, BL, a F. Logue, solicitor,

–

za Irsko: M. Browne, Chief State Solicitor, A. Joyce a M. Tierney, jako zmocněnci, ve spolupráci s: M. Gray, SC, F. Valentine, SC, a E. Synnott, BL,

–

za českou vládu: A. Edelmannová, L. Langrová, M. Smolek a J. Vláčil, jako zmocněnci,

–

za Evropskou komisi: C. Hermes a M. Noll-Ehlers, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (Úř. věst. 2001, L 197, s. 30; Zvl. vyd. 15/06, s. 157, oprava Úř. věst. 2022, C 271, s. 20).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Friends of the Irish Environment CLG, nevládní organizací působící v oblasti životního prostředí, na jedné straně a Government of Ireland (irská vláda), Minister for Housing, Planning and Local Government (ministr pro bydlení, územní plánování a místní správu, Irsko), Irskem a Attorney General (nejvyšší státní zástupce, Irsko) na straně druhé ve věci rozhodnutí irské vlády, kterým se přijímá národní rámec pro plánování a národní plán rozvoje.

3

Článek 1 směrnice 2001/42, nadepsaný „Cíle“, uvádí:

„Cílem směrnice je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s touto směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí.“

4

Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:

„Pro účely této směrnice se:

5

Článek 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:

„1.   Posouzení vlivů na životní prostředí se v souladu s články 4 až 9 provádí u plánů a programů uvedených v odstavcích 2 až 4, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.

2.   S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů,

[…]

4.   Členské státy určí, zda plány a programy neuvedené v odstavci 2, které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů, mohou mít významný vliv na životní prostředí.

[…]

8.   Směrnici nepodléhají tyto plány a programy:

9.   Tato směrnice se nevztahuje na plány a programy spolufinancované v rámci probíhajících příslušných období programování […] pro nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 [ze dne 21. června 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech (Úř. věst. 1999, L 161, s. 1; Zvl. vyd. 14/01, s. 31)] a [nařízení Rady] (ES) č. 1257/1999 [ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení (Úř. věst. 1999, L 160, s. 80; Zvl. vyd. 03/25, s. 391)].“

6

Článek 4 odst. 3 této směrnice zní následovně:

„Tvoří-li plány a programy část hierarchie, vezmou členské státy za účelem zamezení opakovaného posuzování v úvahu skutečnost, že posuzování bude v souladu se směrnicí prováděno na různých úrovních hierarchie. Za účelem mimo jiné zamezení opakovaného posuzování uplatňují členské státy čl. 5 odst. 2 a 3.“

7

Článek 5 směrnice 2001/42, nadepsaný „Zpráva o vlivech na životní prostředí“, stanoví:

„1.   Pokud je podle čl. 3 odst. 1 vyžadováno posouzení vlivů na životní prostředí, vypracuje se zpráva o vlivech na životní prostředí, ve které se určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumných variant s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti působnosti plánu nebo programu. Informace vyžadované za tímto účelem jsou uvedeny v příloze I.

2.   Zpráva o vlivech na životní prostředí vypracovaná podle odstavce 1 obsahuje informace, které lze rozumně vyžadovat, s přihlédnutím ke stávajícím znalostem a metodám posuzování, obsahu a úrovni podrobnosti plánu nebo programu, jeho fázi v procesu rozhodování a k rozsahu, ve kterém lze některé aspekty vhodněji posuzovat na různých úrovních, aby se zabránilo opakovanému posuzování.

3.   Příslušné informace o vlivech plánů a programů na životní prostředí, které jsou k dispozici a které byly získány na jiných úrovních rozhodování nebo prostřednictvím jiných právních předpisů Společenství, lze použít k poskytnutí informací uvedených v příloze I.

[…]“

8

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1), která vstoupila v platnost dne 17. února 2012, zrušila a nahradila směrnici 85/337.

9

Článek 28 odst. 2 irské Ústavy stanoví:

„Výkonná moc státu je vykonávána vládou nebo z jejího pověření, nestanoví-li tato Ústava jinak.“

10

Článek 2 odst. 1 Planning and Development Act 2000 (zákon o územním plánování a rozvoji z roku 2000) ve znění rozhodném pro spor v původním řízení (dále jen „zákon z roku 2000“) stanovil:

„ ‚Národní strategií územního plánování‘ se rozumí ‚národní strategie územního plánování: 2002–2020‘ zveřejněná vládou dne 28. listopadu 2002 nebo jakýkoli vládou zveřejněný dokument, který tuto strategii mění nebo nahrazuje.“

11

Po nabytí účinnosti Planning and Development (Amendment) Act 2018 (novela zákona o územním plánování a rozvoji z roku 2018, dále jen „zákon z roku 2018“) dne 22. října 2018 zní kapitola IIA části II zákona z roku 2000 takto:

„Národní rámec pro plánování

[…]

Záležitosti řešené v národním rámci pro plánování

20C. […]

12

Rozhodnutím ze dne 16. února 2018 přijala irská vláda National Planning Framework (národní rámec pro plánování, dále jen „NPF“) a National Development Plan (národní plán rozvoje, dále jen „NDP“), dvě součásti Project Ireland 2040 (projekt Irsko 2040). Toto rozhodnutí bylo „potvrzeno“ rozhodnutím této vlády ze dne 29. května 2018.

13

Cílem projektu Irsko 2040 je vytvořit jednotný a koherentní plán pro využití území a rozvoj v dané zemi. NPF stanoví rámec pro plánování, kterým se v dalších letech budou řídit investice do rozvoje, a podle své předmluvy stanoví „národní cíle a klíčové zásady, od nichž se budou odvíjet podrobnější a propracovanější plány“. Nestanoví tedy všechny podrobnosti pro každou část země, ale spíše „zmocňuje každý region, aby řídil plánování a rozvoj svých obcí“. NPF je doprovázen NDP, který je popsán jako desetiletá strategie v oblasti veřejných investic ve výši 116 miliard eur, která stanoví, jakým způsobem budou poskytovány finanční prostředky na realizaci určitých projektů považovaných za klíčové pro dosažení strategických výstupů identifikovaných v NPF, a určuje hlavní infrastrukturní projekty, které navrhuje financovat, přičemž otázkami plánování a rozvoje se nezabývá.

14

Rozsudkem a usnesením ze dne 24. dubna 2020, jakož i usnesením ze dne 13. května 2020, High Court (Vrchní soud, Irsko) zamítl návrh podaný žalobkyní v původním řízení na vydání usnesení certiorari, jimiž se ruší rozhodnutí ze dne 16. února 2018, jak bylo potvrzeno rozhodnutím ze dne 29. května 2018.

15

Rozsudkem ze dne 26. listopadu 2021 a usnesením ze dne 7. prosince 2021 Court of Appeal (Odvolací soud, Irsko) zamítl odvolání podané žalobkyní v původním řízení proti těmto rozhodnutím High Court (Vrchní soud).

16

Dne 4. ledna 2022 podala žalobkyně v původním řízení proti těmto rozhodnutím Court of Appeal (Odvolací soud) k Supreme Court (Nejvyšší soud, Irsko), předkládajícímu soudu, opravný prostředek, kterým zpochybňuje platnost NPF a NDP. V podstatě tvrdí, že při jejich přijetí nebyly dodrženy požadavky směrnice 2001/42, a pokud jde konkrétně o NPF, nebyly rozumné varianty dostatečně popsány a posouzeny na správném základě ve vztahu k analýze provedené v souvislosti s upřednostňovanou možností.

17

Žalovaní v původním řízení před předkládajícím soudem tvrdí, že i když byl NPF předmětem posouzení podle směrnice 2001/42, tato směrnice toto posouzení nevyžadovala, neboť NPF není plánem nebo programem uvedeným v čl. 2 písm. a) uvedené směrnice, jelikož není „vyžadován právními a správními předpisy“ ve smyslu uvedeného ustanovení. Totéž platí pro NDP, který je kromě toho vyloučen z působnosti této směrnice na základě jejího čl. 3 odst. 8.

18

Za těchto okolností se Supreme Court (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

19

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42 musí být vykládán v tom smyslu, že opatření přijaté vládou členského státu pouze na základě ustanovení Ústavy tohoto státu, které stanoví, že výkonná moc státu je vykonávána vládou nebo z jejího pověření, může představovat „plán“ nebo „program“ ve smyslu tohoto čl. 2 písm. a), pokud toto opatření stanoví rámec pro budoucí schválení nebo zamítnutí realizace některých projektů.

20

Článek 3 směrnice 2001/42 stanoví, že některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhají posouzení vlivů na životní prostředí.

21

Konkrétně podle čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2001/42 musí být posouzení vlivů na životní prostředí provedeno u všech plánů a programů, které splňují dvě kumulativní podmínky, a sice zaprvé připravují se v odvětvích uvedených v tomto ustanovení a zadruhé, stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice 2011/92 [rozsudek ze dne 9. března 2023, An Bord Pleanála a další (Oblast St Teresa’s Gardens), C‑9/22, EU:C:2023:176, bod 36].

22

V projednávané věci podle předkládajícího soudu splňuje NPF druhou podmínku článku 3 odst. 2 písm. a) této směrnice.

23

Je však třeba zdůraznit, že pod směrnici 2001/42, a tedy její článek 3, spadají pouze „plány a programy“, které odpovídají definici tohoto pojmu uvedené v čl. 2 písm. a) této směrnice.

24

V této souvislosti čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42 definuje „plány a programy“ ve smyslu této směrnice jako ty, které splňují dvě kumulativní podmínky, jež toto ustanovení obsahuje, a sice že zaprvé podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo je připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou (první podmínka), a že zadruhé jsou vyžadovány právními a správními předpisy (druhá podmínka) [rozsudek ze dne 9. března 2023, An Bord Pleanála a další (Oblast St Teresa’s Gardens), C‑9/22, EU:C:2023:176, bod 27 a citovaná judikatura].

25

Co se týče druhé podmínky uvedené v předchozím bodě tohoto rozsudku, z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že za „vyžadované“ ve smyslu a pro použití směrnice 2001/42, a tudíž podléhající posouzení jejich vlivů na životní prostředí za podmínek, které tato směrnice stanoví, musí být považovány plány a programy, jejichž přijímání je upraveno ustanoveními vnitrostátního práva, která určí orgány příslušné pro jejich přijímání, jakož i postup jejich přípravy. Soudní dvůr judikoval, že s ohledem na účel čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42, kterým je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí, a za účelem zachování jeho užitečného účinku, je třeba mít za to, že plán nebo program je „vyžadován“ tehdy, jestliže ve vnitrostátním právu existuje konkrétní právní základ opravňující příslušné orgány k jeho přijetí, i když toto přijetí není povinné (rozsudek ze dne 22. února 2022, Bund Naturschutz in Bayern,C‑300/20, EU:C:2022:102, bod 37 a citovaná judikatura).

26

V projednávaném případě s ohledem na skutečnosti, které má k dispozici Soudní dvůr, nebyl NPF podle všeho přijat na základě takového konkrétního právního základu.

27

Podle předkládajícího soudu byl NPF přijat rozhodnutím vlády, která jednala výlučně na základě pravomoci, jež jí svěřuje čl. 28 odst. 2 irské Ústavy.

28

Toto ustanovení stanoví, že „[v]ýkonná moc státu je vykonávána vládou nebo z jejího pověření, nestanoví-li [irská Ústava] jinak“.

29

Uvedené ustanovení tedy ani zdaleka neupravuje přijímání plánů nebo programů tím, že by určovalo orgány příslušné pro jejich přijímání a postup jejich přípravy, nýbrž pouze v souladu s ústavní zásadou dělby moci stanoví, že na rozdíl od moci zákonodárné a soudní je výkonná moc státu zpravidla vykonávána vládou nebo z jejího pověření.

30

Je pravda, že s ohledem na účel směrnice 2001/42, kterým je podle jejího článku 1 zajistit takto vysokou úroveň ochrany životního prostředí, musí být ustanovení vymezující její oblast působnosti, a zejména ustanovení definující opatření, která jsou zamýšlena touto směrnicí, vykládána široce (rozsudek ze dne 22. února 2022, Bund Naturschutz in Bayern,C‑300/20, EU:C:2022:102, bod 44 a citovaná judikatura).

31

Výklad směrnice 2001/42, podle kterého opatření odpovídající podmínkám přijetí NPF spadá do působnosti této směrnice, jde však nad rámec širokého výkladu uvedené směrnice. Takový výklad by totiž zbavil druhou z obou kumulativních podmínek uvedených v čl. 2 písm. a) této směrnice její podstaty.

32

Takové opatření, jako je NPF, přijaté pouze na základě takového ustanovení Ústavy členského státu, jako je ustanovení uvedené v bodě 27 tohoto rozsudku, tedy nelze považovat za opatření spadající do působnosti směrnice 2001/42, i kdyby splňovalo druhou podmínku článku 3 odst. 2 písm. a) této směrnice, připomenutou v bodě 21 tohoto rozsudku.

33

Takový výklad není zpochybněn ani okolností uvedenou předkládajícím soudem, že čl. 2 odst. 1 zákona z roku 2000 stanovil, že „národní strategie územního plánování“ nebo jakákoli její změna se zveřejní. Je totiž nutno konstatovat, že se toto ustanovení omezilo na stanovení požadavku zveřejnění, nestanovilo však postup přípravy NPF. Ani s přihlédnutím k uvedenému ustanovení tedy nelze mít za to, že přijetí NPF na základě čl. 28 odst. 2 irské Ústavy bylo „upraveno“ ve smyslu judikatury uvedené v bodě 25 tohoto rozsudku.

34

Z toho vyplývá, že opatření odpovídající podmínkám přijetí NPF nesplňuje druhou ze dvou podmínek uvedených v čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42, a nepředstavuje tedy „plán nebo program“ ve smyslu tohoto ustanovení.

35

Tímto závěrem není dotčeno posouzení plánů nebo programů, které budou případně přijaty k provedení NPF, z hlediska směrnice 2001/42.

36

Pokud jde o takové plány nebo programy, které splňují podmínky stanovené směrnicí 2001/42 k tomu, aby se na ně vztahovala povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí, je třeba předně poznamenat, že jelikož NPF není „plánem“ nebo „programem“ ve smyslu čl. 2 písm. a) této směrnice, a není tedy částí „hierarchie“ ve smyslu čl. 4 odst. 3 uvedené směrnice, žádné ustanovení této směrnice neopravňuje vnitrostátní orgány, aby odůvodnily případné vlivy těchto plánů nebo programů na životní prostředí tím, že takové vlivy vyplývají ze zásad vytyčených v takovém opatření, jako je NPF.

37

Závěrem uvedeným v bodě 34 tohoto rozsudku není dotčeno ani posouzení, z hlediska této směrnice, plánů nebo programů, které budou případně přijaty podle příslušných ustanovení zákona z roku 2000 ve znění zákona z roku 2018, včetně zejména případné změny nebo nahrazení NPF provedených postupem stanoveným těmito předpisy.

38

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba odpovědět na první otázku tak, že čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42 musí být vykládán v tom smyslu, že opatření přijaté vládou členského státu pouze na základě ustanovení Ústavy tohoto členského státu, které stanoví, že výkonná moc státu je vykonávána vládou nebo z jejího pověření, nesplňuje podmínku, že je „vyžadován[o] právními a správními předpisy“, a nemůže tedy představovat „plán“ nebo „program“ ve smyslu tohoto čl. 2 písm. a).

39

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 3 odst. 1 směrnice 2001/42 ve spojení s jejím čl. 3 odst. 8 a 9 musí být vykládán v tom smyslu, že:

40

Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že se tato otázka týká NDP.

41

Z této žádosti však rovněž vyplývá, že NDP, který je jednou ze dvou součástí projektu Irsko 2040, byl irskou vládou přijat na stejném právním základě jako NPF.

42

S ohledem na úvahy uvedené v bodech 26 až 34 tohoto rozsudku a na odpověď na první otázku tedy není třeba odpovídat na druhou otázku.

43

Z odpovědi na první otázku vyplývá, že takové opatření, jako je NPF, nepředstavuje „plán“ nebo „program“ ve smyslu čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42, a nespadá tudíž do působnosti této směrnice.

44

Za těchto podmínek není třeba zkoumat třetí otázku týkající se článku 5 směrnice 2001/42 a metodiky použitelné pro účely posuzování plánů a programů, na které se vztahuje tato směrnice.

45

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

Článek 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí

musí být vykládán v tom smyslu, že

opatření přijaté vládou členského státu pouze na základě ustanovení Ústavy tohoto členského státu, které stanoví, že výkonná moc státu je vykonávána vládou nebo z jejího pověření, nesplňuje podmínku, že je „vyžadován[o] právními a správními předpisy“, a nemůže tedy představovat „plán“ nebo „program“ ve smyslu tohoto čl. 2 písm. a).