1

Evropská komise se svou žalobou domáhá toho, aby Soudní dvůr určil:

2

Článek 7 směrnice Rady 96/62/ES ze dne 27. září 1996 o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší (Úř. věst. 1996, L 296, s. 55; Zvl. vyd. 15/03, s. 95), nadepsaný „Zlepšování kvality vnějšího ovzduší – Obecné požadavky“, v odstavcích 1 a 3 stanovil:

„1.   Členské státy učiní nezbytná opatření k zajištění dodržování mezních hodnot.

[…]

3.   Členské státy vypracují akční plány, v nichž uvedou krátkodobá opatření, která mají být přijata v případě rizika překročení mezních hodnot nebo výstražných prahových hodnot s cílem snížení tohoto rizika a zkrácení doby trvání takové situace. V některých případech mohou uvedené plány stanovit opatření na kontrolu a v nezbytném případě i na pozastavení činností, které přispívají k překračování mezních hodnot, včetně provozu motorových vozidel.“

3

Článek 8 této směrnice, nadepsaný „Opatření pro oblasti, v nichž hodnoty překračují mezní hodnotu“, v odstavcích 1, 3 a 4 stanovil:

„1.   Členské státy vypracují seznam oblastí a aglomerací, v nichž hodnoty jedné nebo několika znečišťujících látek překračují součet mezní hodnoty a meze tolerance.

[…]

3.   Pro oblasti a aglomerace uvedené v odstavci 1 přijmou členské státy opatření k zajištění vypracování nebo uplatňování plánu či programu, na jehož základě bude ve stanovené lhůtě dosaženo mezní hodnoty.

Uvedený plán nebo program musí být zpřístupněn veřejnosti a musí obsahovat přinejmenším informace vyjmenované v příloze IV.

4.   Pro oblasti a aglomerace uvedené v odstavci 1, v nichž je hodnota více než jedné znečišťující látky vyšší než mezní hodnoty, vypracují členské státy integrovaný plán zahrnující všechny takové znečišťující látky.“

4

Podle článku 11 uvedené směrnice, nadepsaného „Předávání informací a zpráv“, měly členské státy povinnost předkládat Komisi výroční zprávy o dodržování mezních hodnot stanovených pro koncentrace NO2.

5

Článek 4 směrnice Rady 1999/30/ES ze dne 22. dubna 1999 o mezních hodnotách pro oxid siřičitý, oxid dusičitý a oxidy dusíku, částice a olovo ve vnějším ovzduší (Úř. věst. 1999, L 163, s. 41; Zvl. vyd. 15/04, s. 164), nadepsaný „Oxid dusičitý a oxidy dusíku“, zní:

„1.   Členské státy učiní nezbytná opatření k zajištění toho, aby koncentrace oxidu dusičitého a popřípadě oxidů dusíku ve vnějším ovzduší posuzované podle článku 7 nepřekračovaly mezní hodnoty přílohy II oddílu I ode dne v ní uvedeného.

Meze tolerance stanovené v příloze II oddílu I se uplatní podle článku 8 [směrnice 96/62].

2.   Výstražná prahová hodnota pro koncentrace oxidu dusičitého ve vnějším ovzduší je stanovena v příloze II oddílu II.“

6

Pokud jde o ochranu lidského zdraví, příloha II směrnice 1999/30 stanovila 1. leden 2010 jako datum, od kterého musely být dodrženy mezní hodnoty pro NO2.

7

Podle článku 12 uvedené směrnice členské státy měly uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 19. července 2001.

8

Směrnice 2008/50, která vstoupila v platnost dne 11. června 2008, nahrazuje pět dříve existujících legislativních aktů týkajících se vývoje a řízení kvality vnějšího ovzduší, a to zejména směrnici 96/62 a 1999/30, které byly zrušeny s účinkem od 11. června 2010, jak vyplývá z článku 31 směrnice 2008/50.

9

Příloha XI této směrnice nicméně uvádí, že den, ke kterému musí být dodržena mezní hodnota pro NO2, je 1. ledna 2010.

10

Článek 1 směrnice 2008/50, nadepsaný „Předmět“, v bodech 1 až 3 stanoví:

„Tato směrnice stanoví opatření zaměřená na

11

Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, v bodech 5, 8, 16 až 18 a 24 stanoví:

„Pro účely této směrnice se rozumí:

[…]

[…]

[…]

[…]

12

Článek 13 uvedené směrnice, nadepsaný „Mezní hodnoty a varovné prahové hodnoty pro ochranu lidského zdraví“, v odstavci 1 stanoví:

„Členské státy zajistí, aby úrovně oxidu siřičitého, PM10, olova a oxidu uhelnatého ve vnějším ovzduší nepřekračovaly v žádné části jejich zón a aglomerací mezní hodnoty stanovené v příloze XI.

Pokud jde o oxid dusičitý a benzen, nesmějí být mezní hodnoty uvedené v příloze XI překračovány ode dne v ní uvedeného.

Splnění těchto požadavků se posuzuje podle přílohy III.

Meze tolerance stanovené v příloze XI se použijí podle čl. 22 odst. 3 a čl. 23 odst. 1.“

13

Článek 22 téže směrnice, nadepsaný „Prodloužení lhůt pro dosažení některých mezních hodnot a zproštění povinnosti tyto mezní hodnoty uplatňovat“, zní takto:

„1.   Pokud v dané zóně nebo aglomeraci nelze splnit mezní hodnoty pro oxid dusičitý nebo benzen v rámci lhůt stanovených v příloze XI, může členský stát tyto lhůty pro konkrétní zónu nebo aglomeraci prodloužit nejvýše o pět let, a to za podmínky, že pro zónu nebo aglomeraci, na niž by se prodloužení vztahovalo, se v souladu s článkem 23 vypracuje plán kvality ovzduší; tento plán kvality ovzduší se doplní informacemi uvedenými v oddíle B přílohy XV v souvislosti s danými znečišťujícími látkami a ukazuje, jak bude dosaženo cíle dodržování mezních hodnot před uplynutím nové lhůty.

2.   Pokud v dané zóně nebo aglomeraci nelze mezní hodnoty pro PM10 uvedené v příloze XI dodržet v důsledku specifických rozptylových vlastností lokality, nepříznivých klimatických podmínek nebo přeshraničního příspěvku, je členský stát zproštěn povinnosti uplatňovat tyto mezní hodnoty do 11. června 2011, pokud jsou splněny podmínky stanovené v odstavci 1 a pokud členský stát prokáže, že na celostátní, regionální a místní úrovni byla přijata veškerá náležitá opatření nutná k dodržení lhůt.

3.   Pokud členský stát použije odstavec 1 nebo 2, zajistí, aby mezní hodnota nebyla u žádné znečišťující látky překročena o více než o maximální mez tolerance uvedenou v příloze XI pro každou příslušnou znečišťující látku.

4.   Členské státy oznámí Komisi, kde lze podle jejich názoru použít odstavec 1 nebo 2, a oznámí plán kvality ovzduší uvedený v odstavci 1 včetně všech příslušných informací nezbytných k tomu, aby Komise mohla posoudit, zda jsou či nejsou splněny příslušné podmínky. V rámci posuzování Komise zohlední odhadované účinky opatření, která byla přijata členskými státy, na kvalitu vnějšího ovzduší v členských státech v současnosti i v budoucnosti, jakož i odhadované účinky stávajících i plánovaných opatření na úrovni Společenství, která Komise navrhne, na kvalitu vnějšího ovzduší.

Pokud do devíti měsíců od obdržení tohoto oznámení Komise nevznese žádné námitky, považují se příslušné podmínky pro použití odstavce 1 nebo 2 za splněné.

Pokud jsou námitky vzneseny, může Komise členské státy požádat, aby plány kvality ovzduší upravily nebo předložily nové.“

14

Článek 23 směrnice 2008/50, nadepsaný „Plány kvality ovzduší“, v odstavci 1 stanoví:

„Pokud v daných zónách nebo aglomeracích překračují úrovně znečišťujících látek ve vnějším ovzduší jakoukoli mezní hodnotu nebo cílovou hodnotu, a v každém případě navíc i jakoukoliv příslušnou mez tolerance, členské státy zajistí, aby byly pro tyto zóny nebo aglomerace vypracovány plány kvality ovzduší za účelem dosažení příslušné mezní nebo cílové hodnoty uvedené v přílohách XI a XIV.

V případě překročení mezních hodnot, u nichž již uplynula lhůta, od které je třeba hodnoty dodržovat, stanoví plány kvality ovzduší náležitá opatření, aby bylo období překročení co možná nejkratší. Plány kvality ovzduší mohou navíc zahrnovat zvláštní opatření zaměřená na ochranu citlivých skupin obyvatelstva, včetně dětí.

Tyto plány kvality ovzduší obsahují alespoň informace uvedené v oddíle A přílohy XV a mohou zahrnovat opatření podle článku 24. Tyto plány se Komisi sdělí neprodleně a nejpozději dva roky po skončení roku, v němž bylo zaznamenáno první překročení.

Pokud je třeba připravit nebo provést plány kvality ovzduší pro více znečišťujících látek, členské státy případně připraví a provedou integrované plány kvality ovzduší týkající se všech příslušných znečišťujících látek.“

15

Příloha XI směrnice 2008/50 stanoví pro NO2 následující mezní hodnoty:

16

Dne 7. března 2012 požádala Francouzská republika na základě čl. 22 odst. 1 směrnice 2008/50 o prodloužení lhůty stanovené pro povinnost dodržovat mezní hodnoty NO2. Tato žádost se týkala ročních mezních hodnot 24 zón nacházejících se na francouzském území a hodinových mezních hodnot tří z těchto zón. Rozhodnutím ze dne 22. února 2013 Komise na základě čl. 22 odst. 4 této směrnice vznesla vůči této žádosti o prodloužení lhůty námitky. Francouzská republika toto rozhodnutí nezpochybnila. Tento členský stát tedy měl podle přílohy XI uvedené směrnice povinnost dodržovat mezní hodnoty NO2 vypočtené za hodinu nebo za kalendářní rok od 1. ledna 2010.

17

Z důvodu překročení ročních mezních hodnot NO2 v mnohých zónách na francouzském území od 1. ledna 2010 Komise zahájila dne 12. února 2014 řízení v rámci mechanismu EU Pilot.

18

Dne 19. června 2015 zaslala Komise francouzským orgánům výzvu dopisem, v němž měla za to, že Francouzská republika nedodržela mezní hodnoty pro NO2, a to v 19 zónách na francouzském území uvedených v příloze I tohoto dopisu. Komise měla rovněž za to, že přestože tento členský stát přijal plány kvality ovzduší nebo jiná opatření směřující ke snížení emisí NO2, nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50, a zejména z druhého pododstavce tohoto odstavce, který stanoví povinnost zajistit, aby bylo období překročení co možná nejkratší. Mimoto Komise konstatovala, že nedodržování této povinnosti stále pokračovalo.

19

Ve svém dopise ze dne 3. prosince 2015, jakož i v dalším dopise ze dne 27. července 2016 francouzské orgány odpověděly na výzvu Komise dopisem. Kromě toho předložily dne 30. října 2015 svou výroční zprávu za rok 2014 a dne 22. října 2016 svou výroční zprávu za rok 2015.

20

Vzhledem k tomu, že Komise považovala odpověď Francouzské republiky za neuspokojivou, vydala dne 15. února 2017 odůvodněné stanovisko, které bylo Francouzské republice doručeno dne 16. února 2017 a v němž dospěla k závěru, že tento členský stát od 1. ledna 2010 ve třinácti oblastech na francouzském území, tj. ve dvanácti oblastech, které jsou předmětem projednávané žaloby pro nesplnění povinnosti, jakož i v oblasti Saint-Étienne Rhône-Alpes (FR29A01), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/50 ve spojení s přílohou XI této směrnice, a dále z čl. 23 odst. 1 uvedené směrnice ve spojení s oddílem A přílohy XV této směrnice. V důsledku toho Komise vyzvala Francouzskou republiku, aby přijala opatření nezbytná k tomu, aby tomuto odůvodněnému stanovisku vyhověla ve lhůtě dvou měsíců od jeho doručení.

21

Francouzské orgány odpověděly na toto odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 24. dubna 2017, doplněným korespondencí ze dne 16. října 2017, 8. února 2018 a 19. dubna 2018, v nichž tyto orgány připomněly, že překročení mezních hodnot od roku 2010 musí být posuzováno s přihlédnutím ke strukturálním obtížím, které brání dosažení těchto hodnot ve lhůtě stanovené směrnicí 2008/50, a dále s přihlédnutím k vynaloženému úsilí, které umožnilo zjevné zlepšení kvality vnějšího ovzduší v posuzovaných oblastech.

22

Dne 8. září 2017 se rovněž uskutečnilo technické zasedání. Dne 30. ledna 2018 následovalo jednání organizované Komisí týkající se kvality ovzduší, na němž jednali ministři pro životní prostředí několika členských států, včetně Francouzské republiky, jakož i komisař příslušný v této oblasti.

23

Avšak vzhledem k tomu, že Francouzská republika nepřijala všechna nezbytná opatření, aby splnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice 2008/50, Komise podala dne 11. října 2018 projednávanou žalobu.

24

V rámci svého prvního žalobního důvodu Komise tvrdí, že Francouzská republika systematicky a trvale porušovala povinnosti vyplývající z čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/50 ve spojení s její přílohou XI, jelikož roční mezní hodnoty stanovené touto směrnicí týkající se NO2 byly překročeny ve dvanácti zónách a aglomeracích uvedených v bodě 1 tohoto rozsudku, a že hodinové mezní hodnoty byly překročeny ve dvou z těchto zón, a sice v l’Île-de-France-Paris a Lyon Rhône-Alpes.

25

Komise tvrdí, že v bodě 69 rozsudku ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267), který se týkal znečišťování vnějšího ovzduší PM10, na něž se rovněž vztahuje směrnice 2008/50, Soudní dvůr rozhodl, že překročení mezních hodnot postačuje pro konstatování nesplnění povinností vyplývajících z čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/50 ve spojení s přílohou XI této směrnice. V projednávané věci přitom výroční zprávy za roky 2010 až 2016 předané tomuto orgánu samotnými francouzskými orgány v souladu s článkem 27 směrnice 2008/50, jakož i některé informace poskytnuté těmito orgány v rámci postupu před zahájením soudního řízení prokazují toto nesplnění povinnosti. Předběžné údaje vztahující se k roku 2017 byly francouzskými orgány oznámeny, ale ještě nebyly potvrzeny útvary Komise.

26

Francouzská republika úvodem uplatňuje dva argumenty.

27

Francouzská republika zaprvé zpochybňuje reprezentativní povahu překročení mezních hodnot NO2 zjištěných Komisí, která byla zaznamenána omezeným množstvím měřicích stanic, které se všechny nacházejí poblíž určitých hlavních pozemních komunikací. Tato překročení tedy nevypovídají o kvalitě ovzduší ve všech dvanácti posuzovaných zónách a aglomeracích, v nichž došlo k celkovému zlepšení.

28

V této souvislosti Francouzská republika tvrdí, že použití nejvyšší hodnoty v každé oblasti neumožňuje poskytnout reprezentativní představu o vývoji kvality ovzduší v celé této zóně.

29

Zadruhé má Francouzská republika za to, že opatřením, která přijala, brání účinek demografického růstu, který je zesílen vývojem různých druhů dopravy. Kromě toho by podle jejího názoru měla opatření, která mají být přijata členskými státy a jejichž cílem je zejména omezit dopravu na silnicích s velkým provozem, zohledňovat charakteristiky územního plánování v dotčených zónách a aglomeracích. Je totiž třeba, aby uvedená opatření nevedla k přesunutí provozu jinam, a tedy nutně k přemístění znečišťujících emisí do jiných městských oblastí a na jiné dopravní trasy, které jsou nevhodné nebo poddimenzované, a aby zohledňovala dopravní potřeby obyvatelstva. Francouzská republika v tomto ohledu zdůrazňuje, že prostor pro uvážení, který mají členské státy k dispozici při provádění směrnice 2008/50, musí být vykonáván v souladu s ustanoveními Smluv, zejména se základní zásadou volného pohybu zboží a osob, která například neumožňuje zavést odvětvové zákazy provozu.

30

Kromě toho podle jejího názoru vývoj jiných alternativních řešení mobility vyžaduje rozsáhlé a nákladné investice, které mohou být uskutečněny pouze v dlouhodobém horizontu. Účinnost opatření přijatých Francouzskou republikou závisí rovněž na modernizaci vozového parku, která je obtížnější proto, že si domácnosti ponechávají své vozidlo čím dál déle.

31

Francouzská republika dále tvrdí, že taková přísnější právní úprava, jako je právní úprava směřující ke zvýšení daně z pohonných hmot, nepřichází v současné době v úvahu z důvodu citlivosti této otázky pro veřejné mínění, což může vést k narušení veřejného pořádku. Obecně účinnost přijatých opatření závisí na chování obyvatel a měnících se postojích.

32

V závěru těchto předběžných poznámek se Francouzská republika dovolává nedbalosti, o níž podala důkaz samotná Komise, když na unijní úrovni sama se zpožděním přijala opatření nezbytných k dosažení cílů sledovaných směrnicí 2008/50. Zejména uvádí, že očekávaný dopad norem stanovených na unijní úrovni nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 715/2007 ze dne 20. června 2007 o schvalování typu motorových vozidel z hlediska emisí z lehkých osobních vozidel a z užitkových vozidel (Euro 5 a Euro 6) a z hlediska přístupu k informacím o opravách a údržbě vozidla (Úř. věst. 2007, L 171, s. 1), na emise NO2 je menší než rozsah očekávaného snížení emisí při stanovení mezních hodnot v rámci přijetí směrnice 2008/50.

33

Francouzská republika nezpochybňuje přetrvávání překročení hodinových a ročních mezních hodnot NO2 v zónách a aglomeracích, které jsou předmětem žaloby podané Komisí. Zpochybňuje však údajně systematickou povahu těchto překročení.

34

Francouzská republika mimoto připomíná, že většina členských států čelí strukturálním obtížím, které ztěžují dodržování roční mezní hodnoty NO2 stanovené směrnicí 2008/50.

35

V této souvislosti Francouzská republika tvrdí, že při zkoumání hodnot zaznamenaných těmito měřicími stanicemi by mělo být zohledněno jejich umístění, přičemž je třeba vzít v úvahu, že některé z nich se nacházejí blíže ke zdrojům emisí NO2, než vyžaduje směrnice 2008/50. Rovněž je třeba zohlednit celkové zlepšení kvality ovzduší ve Francii. Francouzská republika v tomto ohledu uvádí, že opatření, která přijala, umožnila významně snížit emise NO2. Na celém území státu se počet měřicích stanic, které zaznamenaly překročení roční mezní hodnoty NO2, mezi rokem 2000 a rokem 2017 snížil na méně než polovinu. Od roku 2010 do roku 2017 se podíl městských měřicích stanic umístěných do oblasti vlivu silničního provozu, které zaznamenaly překročení roční mezní hodnoty NO2, snížil na polovinu. Ve stejném období došlo ke snížení průměrné koncentrace NO2 měřené těmito městskými měřícími stanicemi dvakrát rychleji než u množiny všech měřicích stanic. Podíl obyvatelstva, který je vystaven účinkům překročení této mezní hodnoty, se tudíž snížil.

36

Francouzská republika dospívá k závěru, že navzdory překážkám vytvořeným uvedenými strukturálními faktory ukazuje přezkum vývoje kvality ovzduší na celém francouzském území významný pokles emisí a koncentrací NO2 od roku 2010 v důsledku opatření přijatých francouzskými orgány.

37

Žalobní důvod vycházející z porušení povinnosti uvedené v čl. 13 odst. 1 prvním pododstavci směrnice 2008/50 je třeba posuzovat s ohledem na ustálenou judikaturu, podle níž je řízení podle článku 258 SFEU založeno na objektivním zjištění nedodržení povinností členským státem, které mu ukládá Smlouva o FEU nebo akt sekundárního práva (viz rozsudek ze dne 22. února 2018, Komise v. Bulharsko,C‑336/16, EU:C:2018:94, bod 61 a citovaná judikatura).

38

V projednávané věci tudíž překročení mezních hodnot pro NO2 ve vnějším ovzduší samo o sobě postačuje ke konstatování, že nebyla splněna povinnost vyplývající z čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/50 ve spojení s přílohou XI této směrnice (obdobně viz rozsudek ze dne 22. února 2018, Komise v. Bulharsko, C‑336/16, EU:C:2018:94, bod 62 a citovaná judikatura).

39

V projednávané věci přitom údaje vyplývající z výročních zpráv týkající se kvality ovzduší, které předložila Francouzská republika na základě článku 27 směrnice 2008/50, ukazují, že mezi lety 2010 a 2016 tento členský stát pravidelně překračoval roční mezní hodnoty pro NO2 ve dvanácti francouzských aglomeracích a oblastech a dále hodinovou mezní hodnotu pro tuto znečišťující látku ve dvou z těchto aglomerací a oblastí.

40

Z toho vyplývá, že takto zjištěné překročení hodnot musí být považováno za trvalé, jak to ostatně uznává Francouzská republika od fáze před zahájením soudního řízení, ale také za systematické, a to aniž by Komise musela předložit další důkazy o tomto překročení.

41

Pokud jde o argument uplatňovaný Francouzskou republikou, podle kterého musí být nesplnění povinností, které pro ni vyplývají z čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/50 ve spojení s její přílohou XI, posuzováno s ohledem na strukturální obtíže, se kterými se potýkala při provádění této směrnice, je třeba připomenout, že podle přílohy XI uvedené směrnice datum, od kterého byla třeba dosahovat mezních hodnot pro NO2, bylo stanoveno na 1. ledna 2010.

42

Jestliže objektivní zjištění nedodržení povinností členským státem, které mu ukládá Smlouva o FEU nebo akt sekundárního práva, bylo prokázáno, není přitom relevantní, zda nesplnění povinnosti vyplývá z vůle členského státu, které mu je přičitatelné, z jeho nedbalosti nebo třeba technických či strukturálních obtíží, se kterými se tento členský stát potýká (rozsudek ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 76 a citovaná judikatura).

43

Argument Francouzské republiky týkající se existence strukturálních obtíží tedy nemůže být uznán.

44

Totéž platí pro argument tohoto členského státu týkající se nereprezentativní povahy případů překročení mezních hodnot NO2. Zaprvé, co se týče skutečnosti, že Komise zohlednila pouze roční a hodinové hodnoty koncentrací NO2 ve vnějším ovzduší pocházející z měřicí stanice, která zaznamenala nejvyšší hodnoty v dotyčné oblasti, stačí připomenout, že Soudní dvůr rozhodl, že čl. 13 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 musí být vykládány v tom smyslu, že má-li být konstatováno překročení mezní hodnoty stanovené v příloze XI této směrnice pro dobu průměrování jednoho kalendářního roku, postačuje, aby byla úroveň znečištění překračující tuto hodnotu naměřena na jednom místě odběru vzorků (rozsudek ze dne 26. června 2019, Craeynest a další, C‑723/17, EU:C:2019:533, body 60, 66 a 68). Z toho vyplývá, že Komise mohla pro každou z dvanácti oblastí nebo aglomerací, na které se vztahuje tato žaloba, použít roční a hodinové hodnoty koncentrace NO2 ve vnějším ovzduší pocházející z měřicí stanice, která zaznamenala nejvyšší hodnoty v dotyčné oblasti nebo aglomeraci.

45

Pokud jde zadruhé o argument, podle kterého byla vytýkaná překročení hodnot zaznamenána měřicími stanicemi, které se nacházejí v největší blízkosti hlavních pozemních komunikací, z nichž některé by byly navíc umístěny blíže ke zdrojům emisí NO2, než vyžaduje směrnice 2008/50, je třeba konstatovat, že i když je pravda, že poloha míst odběru vzorků má v rámci systému posuzování a zlepšování kvality ovzduší upraveného touto směrnicí stěžejní význam a že by byl narušen samotný účel této směrnice, pokud by místa odběru vzorků umístěná v určité zóně nebo aglomeraci nebyla zřízena v souladu s kritérii, která tato směrnice stanoví (rozsudek ze dne 26. června 2019, Craeynest a další, C‑723/17, EU:C:2019:533, body 47 a 49), Francouzská republika nezpochybňuje, že umístění měřicích stanic nacházejících se v blízkosti hlavních pozemních komunikací je v souladu s kritérii týkajícími se rozmístění míst odběru vzorků v makroměřítku definovanými v příloze III směrnice 2008/50.

46

Co se týče argumentu Francouzské republiky, podle kterého nutnost dodržovat unijní právo, a zejména volný pohyb zboží omezuje prostor pro uvážení, který mají členské státy k dispozici při přijímání opatření směřujících ke snížení emisí NO2 způsobených silniční dopravou, jako je odvětvový zákaz provozu, je třeba připomenout, že jak vyplývá z bodů 117, 138 a 140 rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Komise v. Rakousko (C‑28/09, EU:C:2011:854), Soudní dvůr rozhodl, že takový odvětvový zákaz může být vhodný k zajištění dosažení cíle ochrany životního prostředí, a odůvodnit tak překážku zásady volného pohybu zboží za předpokladu, že neexistují opatření, která by méně omezovala svobodu pohybu ve vztahu k takto sledovanému cíli.

47

Pokud jde o argument, podle kterého Komise přijala opatření nezbytná k dosažení cílů směrnice 2008/50 se zpožděním, je třeba uvést, že toto Francouzskou republiku nemůže zprostit plnění jejích povinností, které pro ni vyplývají z čl. 13 odst. 1 této směrnice ve spojení s její přílohou XI.

48

Francouzská republika se dále domnívá, že očekávaný účinek norem stanovených nařízením č. 715/2007 na emise NO2 byl menší než rozsah očekávaného snížení emisí při stanovení mezních hodnot v rámci přijetí směrnice 2008/50. V tomto ohledu je třeba kromě skutečnosti, že motorová vozidla podléhající těmto normám nejsou jedinou příčinou emisí NO2, což Francouzská republika ostatně uznala, a že unijní právní úprava použitelná na schvalování typu motorových vozidel nemůže členské státy zprostit jejich povinnosti dodržovat mezní hodnoty stanovené od 1. ledna 2010 směrnicí 2008/50, uvést, že Francouzská republika pomíjí, že podle čl. 1 bodu 1 ve spojení s čl. 2 bodem 5 směrnice 2008/50 ve smyslu bodů 1 až 3 odůvodnění této směrnice nebyly mezní hodnoty stanoveny vzhledem k očekávanému účinku norem stanovených nařízením č. 715/2007, nýbrž na základě vědeckých poznatků a zkušeností členských států, tak aby se v nich odrazila úroveň, kterou Unie a členské státy považují za vhodnou za účelem zabránění a předcházení škodlivým účinkům znečišťujících látek unikajících do ovzduší na lidské zdraví a životní prostředí jako celek nebo jejich snížení.

49

Dále na rozdíl od toho, co tvrdí Francouzská republika, nemůže případný částečný pokles doložený nashromážděnými údaji, který však není dostatečný na to, aby tento členský stát vyhověl mezním hodnotám, které jsou pro něj závazné, vyvrátit závěr o tom, že tento stát nesplnil své povinnosti (rozsudek ze dne 22. února 2018, Komise v. Polsko, C‑336/16, EU:C:2018:94, bod 65).

50

Za těchto okolností je prvnímu žalobnímu důvodu třeba vyhovět.

51

Svým druhým žalobním důvodem Komise v podstatě tvrdí, že Francouzská republika od 11. června 2010 neplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50.

52

Komise v tomto ohledu uvádí, že ačkoli je pravda, že v rámci provádění tohoto ustanovení má členský stát při vypracovávání svých plánů kvality ovzduší k dispozici určitý prostor pro uvážení, pokud jde o volbu opatření, která mají být přijata, tato opatření musí v každém případě umožňovat, aby bylo období překročení mezních hodnot co možná nejkratší.

53

S cílem určit, zda plán kvality ovzduší stanoví opatření vhodná k zajištění toho, aby bylo období překročení co nejkratší, což vyžaduje analýzu v každém jednotlivém případě, Komise tvrdí, že je třeba zohlednit šest faktorů odvozených zejména z judikatury uvedené v bodech 37 a 42 tohoto rozsudku.

54

Zaprvé dlouhodobé překračování mezních hodnot, jakož i zadruhé odhadované budoucí období překračování mezních hodnot jsou významnými ukazateli toho, že dotyčný členský stát neplní povinnost, která pro něj vyplývá z čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 2008/50.

55

Zatřetí je třeba vzít v úvahu absolutní úroveň překračování mezních hodnot. Čím rozsáhlejší je nedodržování mezních hodnot stanovených směrnicí 2008/50, zejména v posledních letech, tím více nasvědčuje nedostatek ambicióznosti opatření stanovených v daném plánu tomu, že došlo k porušení povinností uvedených v článku 23 směrnice 2008/50.

56

Začtvrté relativní vývoj roční koncentrace NO2 ve vnějším ovzduší, a to zejména v posledních letech, může naznačovat, že došlo k porušení uvedeného ustanovení. Pokud tento trend narůstá nebo stagnuje, jde rovněž o významný ukazatel nedostatečnosti opatření stanovených v plánu. I klesající trend by mohl být ukazatelem porušení požadavků stanovených v článku 23 směrnice 2008/50, pokud je rytmus tohoto poklesu ve vztahu k rozsahu překročení, příliš nízký k tomu, aby mohl být tento trend v co nejkratší době odstraněn.

57

Zapáté je třeba vzít v úvahu formální obsah plánů, zejména to, zda tyto plány obsahují veškeré informace požadované v oddíle A přílohy XV směrnice 2008/50. V tomto ohledu Komise odkazuje na bod 113 stanoviska generální advokátky Kokott ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267), z něhož vyplývá, že tyto informace mají zásadní význam.

58

Zašesté Komise rovněž navrhuje zohlednit věcný obsah plánů, zejména přiměřenost diagnózy uvedené v těchto plánech a plánovaných opatření, analýzu všech možných opatření, geografické a odvětvové pokrytí opatření zvolených v uvedených plánech, jakož i to, zda mají závaznou nebo pouze pobídkovou povahu.

59

Komise uznává, že v projednávané věci se na každou z dvanácti oblastí nacházejících se na francouzském území, kterých se týká její žaloba, formálně vztahoval plán kvality ovzduší ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, tedy ke dni 16. dubna 2017. Domnívá se však, že tyto plány jsou neúčinné, jelikož neukončily přetrvávající překročení mezních hodnot existující ve Francii od roku 2010. Komise navíc poté, co analyzovala uvedené plány a další opatření přijatá Francouzskou republikou, jakož i informace sdělené orgány tohoto členského státu v průběhu postupu před zahájením soudního řízení, vytkla těmto orgánům pasivní postoj a přijetí opatření nezávazné povahy a tvrdí, že dotčené plány nestanoví opatření vhodná k tomu, aby bylo období překročení mezních hodnot NO2„co možná nejkratší“. Kromě toho žádný z těchto plánů neuvádí potřebu strukturálních přeměn.

60

Konečně Komise uvádí, že různé právní akty přijaté Francouzskou republikou po 16. dubnu 2017 – nejzazší datum stanovené v odůvodněném stanovisku – potvrzují, že došlo k porušení článku 23 směrnice 2008/50.

61

Komise uvádí, že Francouzská republika přijala dne 10. května 2017 plán snižování emisí látek znečišťujících ovzduší, který stanoví řadu opatření ke snížení emisí ve všech odvětvích, a zejména opatření ke snížení emisí souvisejících se silniční dopravou, jako je sbližování zdanění benzínu a motorové nafty nebo podpora nákupu čistých vozidel. Z tohoto plánu však vyplývá, že k dosažení mezních hodnot dojde nejdříve v roce 2030.

62

V této souvislosti Komise připomíná, že Conseil d’État (Státní rada, Francie) v rozsudku ze dne 12. července 2017 konstatovala porušení francouzské právní úpravy provádějící články 13 a 23 směrnice 2008/50 v šestnácti zónách na francouzském území.

63

Kromě toho Komise tvrdí, že z informací poskytnutých Francouzskou republikou v jejím dopise ze dne 8. února 2018 vyplývá, že v roce 2020 bude deset měřicích stanic vykazovat stále ještě nesoulad, přičemž tento počet se v roce 2030 sníží na tři stanice, aniž je však uvedeno umístění těchto stanic. To podle jejího názoru v každém případě potvrzuje, že tento členský pokračuje v nedodržování povinností, které pro něj vyplývají z článku 23 směrnice 2008/50, po uplynutí nejzazší lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku povinností.

64

Komise rovněž tvrdí, že francouzské orgány jí dne 20. dubna 2018 zaslaly seznam dalších vnitrostátních opatření, která nabyla účinnosti nebo byla oznámena. Nebyla však poskytnuta žádná kvantifikace dopadu těchto opatření, ani uvedeno žádné datum, kdy má být ukončeno překračování mezních hodnot NO2 ve všech dvanácti oblastech, na které se vztahuje tato žaloba.

65

Podle názoru Komise se navíc argument předložený Francouzskou republikou, který vychází z existence strukturálních obtíží, nezakládá na analýze v každém jednotlivém případě pro každou z dvanácti oblastí, na které se vztahuje tato žaloba. Vzhledem k tomu, že ve skutečnosti se jedná o obecný argument, měl by být odmítnut jako nepodložený průkaznými fakty.

66

Komise rovněž tvrdí, že analýza skutečností předložených Francouzskou republikou v její žalobní odpovědi potvrzuje, že ani na jednu z dotčených oblastí se nevztahuje plán, který by stanovoval opatření vhodná k tomu, aby bylo období překročení mezních hodnot co možná nejkratší. Kromě toho se většina důkazů předložených francouzskou vládou týká opatření, která jsou plánována až po uplynutí lhůty pro odpověď na odůvodněné stanovisko a která by v některých případech měla být provedena i více než patnáct let po vstupu mezních hodnot NO2 v platnost.

67

Komise kromě toho odmítá argument, že překročení mezních hodnot NO2 by mělo dopad pouze na malou část populace, jelikož takový argument není relevantní ve vztahu ke směrnici 2008/50, která neobsahuje pravidla de minimis.

68

Francouzská republika se dovolává strukturálních obtíží, jimž čelila při provádění opatření přijatých k zajištění toho, aby období překročení mezních hodnot NO2 bylo co nejkratší, a které bránily účinnosti těchto opatření.

69

Francouzská republika rovněž tvrdí, že Komise nesprávně vykládá čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 ve spojení s přílohou XV této směrnice.

70

V tomto ohledu Francouzská republika zpochybňuje způsob, jakým se Komise opírala o judikaturu Soudního dvora týkající se překročení mezních hodnot PM10 ve vnějším ovzduší za účelem posouzení vhodnosti plánů kvality ovzduší k tomu, aby bylo období překročení mezních hodnot NO2 v souladu s čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 co možná nejkratší, neboť omezení týkající se opatření směřujících k boji proti emisím těchto dvou znečišťujících látek jsou zcela odlišná. Komisi zejména vytýká, že při nezbytném přezkumu v každém jednotlivém případě týkajícím se vhodnosti opatření přijatých s ohledem na požadavek, aby byla délka překročení co možná nejkratší, nezohlednila specifické charakteristiky emisí NO2, lokalizaci překročení v městských oblastech ovlivňovaných dopravou, ani strukturální omezení, jež jsou vlastní emisím NO2, takže trvající překračování mezních limitů NO2 od 1. ledna 2010 samo o sobě – na rozdíl od toho, co tvrdí Komise – neumožňuje prokázat nevhodnost těchto opatření.

71

Francouzská republika dále zdůrazňuje, že předmětné plány, které na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, obsahují proaktivní a vhodná opatření, z nichž některá mají závaznou povahu, umožnily celkově a velmi významným způsobem zlepšit kvalitu ovzduší ve Francii. Toto zlepšování pokračuje, i když ještě neumožnilo odstranit překračování mezních hodnot NO2, na která Komise poukazuje v rámci projednávané žaloby.

72

Pokud jde o to, že Komise navrhuje, aby plány kvality ovzduší uváděly datum, kdy budou dosaženy mezní hodnoty stanovené v příloze XI směrnice 2008/50, Francouzská republika poznamenává, že žádné ustanovení této směrnice výslovně nevyžaduje, aby orgány členských států uváděly takové datum ve svých plánech. Příloha XV uvedené směrnice stanoví, že mezi informace, které je třeba zahrnout do místních, regionálních nebo národních plánů kvality ovzduší pro zlepšování kvality vnějšího ovzduší, patří informace o „časovém plánu provádění“ a „očekávaném zlepšení kvality ovzduší a předpokládané době potřebné k dosažení uvedených cílů“. Z toho však nevyplývá, že uvedené plány musí uvést datum, ke kterému budou dodržovány mezní hodnoty. Výraz „dosažení uvedených cílů“ se týká cílů zlepšení kvality vnějšího ovzduší stanovených v těchto plánech, a nikoli dodržování mezních hodnot stanovených v uvedené příloze.

73

Francouzská republika tvrdí, že vhodnost plánů kvality ovzduší musí být posuzována v každém jednotlivém případě s ohledem na specifická místní omezení, která je třeba překonat v každé z dvanácti dotčených zón nebo aglomerací, a v tomto ohledu poskytuje přehled některých těchto specifických omezení pro každou zónu, jakož i nejnovějších opatření zavedených k ukončení překračování mezních hodnot NO2. Francouzská republika dospívá k závěru, že se nedopustila nesplnění povinností, které pro ni vyplývají z čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50.

74

Z článku 23 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 2008/50 vyplývá, že pokud k překročení mezních hodnot pro NO2 došlo po uplynutí lhůty, od které je třeba tyto hodnoty dodržovat, je dotčený členský stát povinen vypracovat plán kvality ovzduší, který splňuje určité požadavky.

75

Tento plán tedy musí stanovit opatření vhodná k zajištění toho, aby bylo období překročení co možná nejkratší, a může zahrnovat další specifická opatření zaměřená na ochranu citlivých skupin obyvatelstva, včetně dětí. Kromě toho podle čl. 23 odst. 1 třetího pododstavce směrnice 2008/50 musí tento plán obsahovat alespoň informace uvedené v oddíle A přílohy XV této směrnice a může rovněž zahrnovat opatření podle jejího článku 24. Uvedený plán musí být zaslán Komisi neprodleně a nejpozději do dvou let po skončení roku, během něhož bylo zaznamenáno první překročení.

76

Podle judikatury Soudního dvora má čl. 23 odst. 1 směrnice 2008/50 obecnou působnost, jelikož se bez omezení v čase vztahuje na překročení jakékoliv mezní hodnoty pro znečišťující látku stanovené touto směrnicí po uplynutí lhůty, od které je třeba ji dodržovat, ať je stanovena uvedenou směrnicí, nebo Komisí na základě článku 22 této směrnice (rozsudek ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 104).

77

Pokud jde v této souvislosti o argumentaci Francouzské republiky týkající se ustálené judikatury Soudního dvora v rozsudcích ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267), jakož i ze dne 22. února 2018, Komise v. Polsko (C‑336/16, EU:C:2018:94), které se týkají překročení mezních hodnot PM10 ve vnějším ovzduší, pro účely posouzení plánů kvality ovzduší s cílem zajistit, aby bylo období překročení mezních hodnot NO2 co možná nejkratší, je třeba poznamenat, že znění článků 13 a 23 směrnice 2008/50 se použije bez rozdílu na všechny látky znečišťující vnější ovzduší, na něž se vztahuje tato směrnice. Uvedenou judikaturu lze tedy použít jako analytický rámec pro posouzení toho, zda členský stát dodržuje povinnosti, které pro něj vyplývají z tohoto článku 23, pokud jde o jinou znečišťující látku než částice PM10, pokud se na tuto znečišťující látku vztahuje uvedená směrnice.

78

Rovněž je třeba uvést, že naposled uvedené ustanovení zavádí přímou vazbu mezi překročením mezních hodnot pro NO2, které jsou upraveny v čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/50 ve spojení s přílohou XI této směrnice, a vypracováním plánů kvality ovzduší (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 83, a ze dne 22. února 2018, Komise v. Polsko, C‑336/16, EU:C:2018:94, bod 76).

79

Tyto plány mohou být vypracovány pouze na základě rovnováhy mezi cílem snížení rizika znečištění a jednotlivými dotčenými veřejnými a soukromými zájmy (rozsudky ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 106, a ze dne 22. února 2018, Komise v. Polsko, C‑336/16, EU:C:2018:94, bod 93).

80

Skutečnost, že členský stát překročil mezní hodnoty pro NO2 ve vnějším ovzduší, tedy sama o sobě nestačí k učinění závěru, že tento členský stát nesplnil povinnosti stanovené v čl. 23 odst. 1 druhém pododstavci směrnice 2008/50 (obdobně viz rozsudky ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 107, a ze dne 22. února 2018, Komise v. Polsko, C‑336/16, EU:C:2018:94, bod 94).

81

Z tohoto ustanovení totiž vyplývá, že i když členské státy mají při určování opatření, která mají být přijata, určitý prostor pro uvážení, musí tato opatření každopádně umožňovat, aby bylo období překročení mezních hodnot co možná nejkratší (rozsudky ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 109, a ze dne 22. února 2018, Komise v. Polsko, C‑336/16, EU:C:2018:94, bod 95).

82

Za těchto podmínek je třeba prostřednictvím analýzy v každém jednotlivém případě ověřit, zda jsou plány vypracované dotyčným členským státem v souladu s čl. 23 odst. 1 druhým pododstavcem směrnice 2008/50 (rozsudek ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 108).

83

V projednávané věci Francouzská republika tvrdí, že lhůty uvedené v souvislosti s opatřeními, která přijala v plánech kvality ovzduší, jež vypracovala, jsou přiměřené rozsahu strukturálních přeměn nezbytných pro ukončení překročení mezních hodnot pro NO2, přičemž zdůrazňuje zejména obtíže vyplývající z náročnosti a nákladů na investice, které mají být provedeny, a dále omezení existující v oblasti boje proti emisím NO2, jako je nárůst počtu vozidel mimo jiné v důsledku nárůstu počtu obyvatel, okolnost, že provádění opatření nezbytných pro modernizaci vozového parku je nutně dlouhodobým procesem, obtížnost měnit hlavní dopravní trasy nebo citlivosti některých otázek pro veřejné mínění, pokud jde o určitá opatřením, jako je zejména zvýšení daně z pohonných hmot, jakož i přetrvávající používání motorových vozidel.

84

V této souvislosti je třeba konstatovat, že Francouzská republika uvedla v těchto plánech právě tyto informace obecné povahy, aniž poskytla další upřesnění nebo provedla hlubší analýzu v každém jednotlivém případě pro každou z dvanácti oblastí, kterých se týká žaloba Komise.

85

Kromě toho je třeba připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že strukturální obtíže spojené se socioekonomickým a rozpočtovým významem investic, které je třeba vynaložit, nejsou mimořádné a nemohou vyloučit možnost stanovit kratší doby (obdobně viz rozsudek ze dne 22. února 2018, Komise v. Polsko (C‑336/16, EU:C:2018:94, bod 101).

86

Existence takových strukturálních obtíží, spojených zejména s omezeními existujícími v oblasti boje proti emisím NO2, a to zejména za okolností, kdy jsou překročení zjištěna výhradně na místech poblíž hlavních dopravních tras, by však mohla být v rámci rovnováhy zmíněné v bodě 77 tohoto rozsudku relevantní pro posouzení, zda doba překročení je co možná nejkratší, pokud členský stát za tímto účelem přijal veškerá náležitá opatření.

87

Přitom je třeba uvést, že Francouzská republika v rámci svého přezkumu v každém jednotlivém případě různých oblastí a aglomerací, kterých se týká projednávaná žaloba – i když prokazuje určité snížení úrovně překračování v některých dotčených oblastech a aglomeracích – systematicky uváděla opatření bez poskytnutí podrobností o zohledňovaných místech, o harmonogramu opatření a jejich kvantifikovanému dopadu, a dále, která byla v případě většiny z nich přijata nebo plánována po uplynutí lhůty pro odpověď na odůvodněné stanovisko, anebo jsou právě přijímána nebo plánována, přičemž v některých případech stanoví dobu jejich provedení v délce překračující patnáct let po vstupu mezních hodnot pro NO2 v platnost.

88

V této souvislosti je třeba připomenout, že povinnost stanovit v případě překročení mezních hodnot pro NO2 ve vnějším ovzduší plány kvality ovzduší zavazuje dotčený členský stát od 11. června 2010. Jak vyplývá ze spisu předloženého Soudnímu dvoru, překročení mezních hodnot bylo k tomuto datu již ve Francii zaznamenáno. Od tohoto data, ke kterému měla Francouzská republika uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí 2008/50 v souladu s čl. 33 odst. 1 uvedené směrnice, měl tedy tento členský stát povinnost přijmout a co nejrychleji realizovat náležitá opatření podle čl. 23 odst. 1 uvedené směrnice.

89

Za okolností uvedených v bodě 87 tohoto rozsudku je třeba uvést, že Francouzská republika zjevně nepřijala včas opatření vhodná k zajištění co možná nejkratšího období překročení. Překračování dotčených mezních hodnot po dobu sedmi po sobě následujících let zůstává v tomto členském státě systematické a trvalé navzdory povinnosti, aby tento členský stát přijal veškerá náležitá a účinná opatření pro dosažení souladu s požadavkem, aby doba překročení byla co možná nejkratší.

90

Taková situace sama o sobě prokazuje, aniž je třeba se podrobněji zabývat obsahem plánů kvality ovzduší vypracovaných Francouzskou republikou, že v projednávaném případě tento členský stát neuplatnil náležitá a účinná opatření k tomu, aby období překročení mezních hodnot pro NO2 bylo „co možná nejkratší“ ve smyslu čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 2008/50 (rozsudek ze dne 5. dubna 2017, Komise v. Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 117).

91

Argumenty přednesené Francouzskou republikou tudíž samy o sobě nemohou odůvodnit, proč trvalo tak dlouho ukončit taková překračování vzhledem k požadavku zajistit, aby bylo období překračování co možná nejkratší.

92

Za těchto podmínek musí být druhý žalobní důvodu uplatňovaný Komisí uznán.

93

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba určit:

94

Podle 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Francouzská republika z podstatné části neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (sedmý senát) rozhodl takto: