1.

Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud, Finsko) se svou žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce táže Soudního dvora na výklad čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice 92/43/EHS ( 2 ), běžně nazývané jako „směrnice o stanovištích“.

2.

Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla podána v rámci sporu mezi Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola – Pohjois Savo Kainuu ry (Sdružení na ochranu životního prostředí Tapiola – Pohjois Savo Kainuu, dále jen „sdružení Tapiola“) a Suomen riistakeskus (finský úřad pro volně žijící živočichy, dále jen „Úřad“). Sdružení Tapiola se domáhá toho, aby předkládající soud zrušil dvě rozhodnutí, kterými Úřad povolil pro myslivecký rok 2015–2016 usmrcování vlků v rámci tzv. „lovu za účelem regulace stavu populace vlka“.

3.

Účelem tohoto regulačního lovu bylo v podstatě zvýšit „společenskou toleranci“ k přítomnosti vlků na straně obyvatel oblastí sousedících s oblastmi obývanými vlky, a to s cílem omezit pytláctví, a zlepšit tak stav populace vlků z hlediska ochrany. Předkládající soud si klade otázku, zda a případně za jakých podmínek mohou členské státy na základě čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích povolit lov za účelem regulace stavu populace zvěře. Zmíněné ustanovení členským státům umožňuje, aby se za dodržení určitých podmínek odchýlily od povinnosti zajistit zákaz úmyslného usmrcování vlků jakožto jedinců přísně chráněného druhu ve smyslu této směrnice.

4.

Podle čl. 1 písm. g) směrnice o stanovištích se „druhy v zájmu Společenství“ rozumí druhy, které na území definovaném v článku 2 této směrnice, jsou „ohrožené“, „zranitelné“, „vzácné“ nebo „endemické a vyžadují[cí] zvláštní pozornost z důvodů specifického charakteru jejich stanoviště a/nebo možného dopadu jejich využívání na jejich stanoviště a/nebo možného dopadu jejich využívání na jejich stav z hlediska ochrany“. Takové druhy „jsou nebo mohou být uvedeny v příloze II a/nebo příloze IV nebo V“.

5.

Článek 1 písm. i) uvedené směrnice definuje „stav druhu z hlediska ochrany“ jako „souhrn vlivů působících na příslušný druh, které mohou ovlivnit jeho dlouhodobé rozšíření a početnost jeho populací na území uvedeném v článku 2“ a vymezuje kritéria, za kterých lze považovat stav druhu z hlediska ochrany za „příznivý“.

6.

Článek 2 téže směrnice stanoví:

„1.   Cílem této směrnice je přispět k zajištění biologické rozmanitosti prostřednictvím ochrany přírodních stanovišť a volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin na evropském území členských států, na které se vztahuje Smlouva.

2.   Cílem opatření přijímaných na základě této směrnice je zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství.

3.   Opatření přijímaná na základě této směrnice musí brát v úvahu hospodářské, sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky.“

7.

Článek 12 odst. 1 směrnice o stanovištích stanoví:

„Členské státy přijmou nezbytná opatření pro vytvoření systému přísné ochrany živočišných druhů uvedených v příloze IV a) v jejich přirozeném areálu rozšíření, který zakazuje:

[…]“

8.

V příloze IV a) této směrnice je mezi druhy živočichů v zájmu Společenství, které vyžadují přísnou ochranu, uveden Canis lupus, běžně nazývaný vlk, a to s výjimkou zejména „finských populací uvnitř oblasti péče o soby […]“.

9.

Článek 16 odst. 1 uvedené směrnice zní:

„Neexistuje-li žádné jiné uspokojivé řešení a za podmínky, že populace příslušného druhu přetrvávají navzdory udělené odchylce ve svém přirozeném areálu rozšíření bez negativního ovlivnění v dobrém stavu z hlediska jejich ochrany, mohou se členské státy odchýlit od ustanovení článků 12, 13, 14 a čl. 15 písm. a) a b):

10.

Podle čl. 37 třetího pododstavce zákona č. 615/1993 o lovu, ve znění zákona č. 159/2011 (dále jen „zákon o lovu“) se na vlka vztahuje režim trvalé ochrany. Článek 41 první pododstavec tohoto zákona nicméně opravňuje Úřad k tomu, aby povolil výjimky [odchylky] z takto stanovené ochrany, jsou-li dodrženy podmínky stanovené v článcích 41a až 41c uvedeného zákona.

11.

Článek 41 čtvrtý pododstavec zákona o lovu stanoví, že nařízením vlády lze určit pravidla týkající se postupu povolování výjimek a podmínky a náležitosti těchto výjimek. Podle čl. 41 pátého pododstavce tohoto zákona je možné vyhláškou ministerstva zemědělství a lesního hospodářství stanovit maximální množství odstřelů na základě výjimek za rok.

12.

Článkem 41a první pododstavec zákona o lovu byl do finského práva proveden čl. 16 odst. 1 písm. a) a ž d) směrnice o stanovištích. Článek 41a třetí pododstavec tohoto zákona provádí čl. 16 odst. 1 písm. e) uvedené směrnice tím, že stanoví, že „[v]ýjimku týkající se vlka […] lze za přísně kontrolovaných podmínek povolit také pro odchyt nebo usmrcení některých jedinců v omezeném rozsahu a na základě výběru“.

13.

Článek 3 nařízení vlády č. 452/2013 stanoví, že výjimku ve smyslu čl. 41a třetího pododstavce zákona o lovu lze povolit pro odchyt nebo usmrcování vlků v oblastech péče o soby v období od 1. října do 31. března a na zbývajícím území v období od 1. listopadu do 31. března.

14.

Článek 4 první pododstavec tohoto nařízení vlády stanoví, že výjimku lze povolit pouze pro vymezené území, ve kterém jsou splněny podmínky uvedené v článku 41a zákona o lovu. Článek 4 třetí pododstavec uvedeného nařízení upřesňuje, že výjimky podle čl. 41a třetího pododstavce zákona o lovu je možné povolit toliko pro lov v oblastech se silným zastoupením daného druhu.

15.

Článek 1 vyhlášky ministerstva zemědělství a lesního hospodářství č. 1488/2015, kterou se upravuje lov vlků povolený na základě výjimky mimo oblast péče o soby (dále jen „vyhláška č. 1488/2015“), přijaté na základě čl. 41 pátého pododstavce zákona o lovu, stanovil pro myslivecký rok 2015–2016 maximální počet jedinců, jejichž odchyt nebo odstřel lze povolit podle čl. 41a třetího pododstavce tohoto zákona, na 46.

16.

Pokud jde o myslivecké roky v období 2016–2018, článek 1 vyhlášky ministerstva zemědělství a lesního hospodářství č. 1335/2016, kterou se upravuje lov vlků povolený na základě výjimky mimo oblast péče o soby (dále jen „vyhláška č. 1335/2016“) omezil počet jedinců, které lze odebrat na základě všech výjimek uvedených v čl. 41 prvním pododstavci zákona o lovu, na 53. Podle čl. 3 třetího pododstavce uvedené vyhlášky tento počet zahrnoval i vlky utracené na pokyn policie, usmrcené v dopravě nebo vlky, jejichž úhyn byl konstatován z jiného důvodu.

17.

Dne 22. ledna 2015 přijalo ministerstvo zemědělství a lesního hospodářství nový plán péče o populaci vlků ve Finsku (dále jen „plán péče“) ( 3 ). Tento plán si kladl za cíl obnovu a zachování této populace ve stavu příznivém z hlediska ochrany. Minimální velikost životaschopné populace vlků byla v tomto plánu odhadována na 25 reprodukujících se párů. Zmíněný plán upravoval místní péči o populaci vlků mající zajistit životaschopnost každé smečky a současně podpořit soužití člověka a vlka.

18.

V plánu péče se upozorňovalo na skutečnost, že od roku 2007 nebyla povolena žádná výjimka pro usmrcení vlků z důvodu regulace stavu populace vlka (dále jen „výjimka z důvodu regulace“). Navzdory tomu se populace vlků ve Finsku po roce 2007 snížila a v roce 2013 dosáhla nejnižší úrovně čítající okolo 120 jedinců. V průběhu tohoto období bylo usilováno o zvýšení této populace prostřednictvím politiky přísné ochrany. Upraveny byly pouze odchylky z důvodu prevence škod. Ačkoliv populace vlků klesala, ve venkovských oblastech přetrvávala, ba dokonce sílila kritika ohledně přítomnosti vlků a škod z této přítomnosti plynoucích. Neúspěch politiky přísné ochrany lze vysvětlit tím, že příslušné orgány nebyly schopny reagovat na obavy osob žijících v sousedství vlků. Frustrace podle všeho prohloubila pocit společenské přijatelnosti nelegálního usmrcování vlků.

19.

S ohledem na uvedené úvahy vycházel plán péče z předpokladu, že úspěch politiky v oblasti ochrany populace vlků vyžaduje, aby byly zohledněny obavy a potřeby těchto osob. Za tímto účelem a s cílem zakotvit legální postupy regulace populace vlků, které umožní zasáhnout proti jedincům způsobujícím škody, a tím zamezit pytláctví, upravoval plán péče možnost udělení výjimek z důvodu regulace. Tyto výjimky neměly překročit maximální počet vlků, které lze usmrtit každoročně na finském území v rámci lovu za účelem regulace stavu populace vlků, který by stanovilo ministerstvo zemědělství a lesního hospodářství vyhláškou na základě informací poskytnutých Luonnonvarakeskus (ústav pro přírodní zdroje, Finsko).

20.

Výjimky z důvodu regulace bylo možné udělit pouze pro odchyt nebo usmrcení některých jedinců vlka, v omezeném rozsahu a na základě výběru, v oblastech se silným zastoupením tohoto druhu, a za přísně kontrolovaných podmínek. Úřad měl v jednotlivých případech posoudit životaschopnost dané smečky. V některých případech byla kromě toho dána možnost povolit výjimku z důvodu regulace v oblastech obývaných jedinci, kteří způsobují škody nebo mají škodlivý vliv, a to za podmínky, že v nich je tento druh silně zastoupen.

21.

Za nezbytný k zajištění životaschopnosti smečky byl považován zejména výběr jedinců, které lze usmrtit. V tomto ohledu plán péče stanovil, že lov se musí zaměřit na mladého jedince ze smečky nebo případně na jedince, který způsobuje škody nebo je na obtíž obyvatelům předmětných území nebo na jejich majetku. Úřad musel v každém jednotlivém případě posoudit, zda namísto udělení výjimky neexistují jiná uspokojivá řešení.

22.

Rozhodnutími ze dne 18. prosince 2015 (dále jen „sporná rozhodnutí“) udělil Úřad na základě článku 41 a čl. 41a třetího pododstavce zákona o lovu Ristoovi Mustonenovi a Kaiovi Ruhanenovi povolení k lovu, která je opravňovala k usmrcování vlků v provincii Severní Savo (Finsko) v období od 23. ledna do 21. února 2016.

23.

Rozhodnutí, jehož adresátem byl R. Mustonen, povolovalo usmrcení čtyř vlků, rozhodnutí, jehož adresátem byl K. Ruhanen, usmrcení tří vlků. Pro každý odstřel bylo povolení omezeno na území dané smečky, které bylo v těchto rozhodnutích vymezeno. Každá z dotčených smeček čítala pět až sedm jedinců a byla považována za životaschopnou a stabilní. V okolí oblastí, na něž se vztahovala předmětná povolení k lovu, žilo několik dalších smeček.

24.

Úřad v těchto rozhodnutích uvedl, že někteří jedinci náležející ke smečkám, které v těchto oblastech žijí, opakovaně způsobili škody nebo měli škodlivý vliv. Vlci zejména způsobili zranění psům při lovu. Držení těchto psů v klecích vedlo sice k omezení těchto škod, toto řešení však bylo vnímáno neuzpůsobené pro lov. Tyto, byť odlehlé oblasti, obývaly rodiny s dětmi. Rodiče se obávali o bezpečnost dětí.

25.

Součástí sporných rozhodnutí byla doporučení. Zaprvé bylo doporučeno nezabíjet samce s dominantním postavením a zaměřit se při lovu na mladé jedince nebo jedince způsobující škody. Zadruhé se v těchto rozhodnutích doporučovalo nezabíjet jedince, který byl označkován. Zatřetí byli adresáti těchto rozhodnutí vyzýváni k tomu, aby případně vzali v potaz úhyn jedinců ve smečce, na kterou se výjimka vztahuje, konstatovaný příslušnými orgány před zahájením povoleného lovu. Doporučovalo se tudíž snížení počtu odstřelů tak, aby celková úmrtnost nepřekročila počet jedinců, kteří byli původně uvedeni v povolení lovu.

26.

Uvedená rozhodnutí odkazovala na použitelnou vnitrostátní právní úpravu, jakož i na plán péče. Úřad v nich uvedl, že podle jeho názoru odstřely, k nimž může dojít na základě výjimek z důvodu regulace, které byly uděleny v rámci limitu maximálního počtu 46 jedinců stanoveného v článku 1 vyhlášky č. 1488/2015, nebudou mít nepříznivý vliv na zachování nebo obnovu druhu v jeho přirozeném areálu rozšíření ve stavu příznivém z hlediska jeho ochrany. Úřad dále poukázal na neexistenci jiného uspokojivého řešení, než kterým je přijetí výjimek z důvodu regulace v předmětných oblastech. Lov bude podle něho probíhat za přísně kontrolovaných podmínek. Skutečnost, že se jedná o lov v omezeném rozsahu a na základě výběru, má být vyjádřena v podobě zeměpisných a kvantitativních omezení, která stanoví sporná rozhodnutí, a prostřednictvím dodržování v nich předepsaného způsobu lovu.

27.

Dne 31. prosince 2015 podalo sdružení Tapiola u Itä-Suomen hallinto-oikeus (správní soud pro východní Finsko) žaloby, kterými se domáhalo zrušení sporných rozhodnutí a zákazu jejich provádění. Rozhodnutími ze dne 11. února 2016 tento soud prohlásil žaloby za nepřípustné. Sdružení Tapiola podalo proti těmto rozhodnutím kasační opravný prostředek. Usneseními ze dne 29. května 2017 Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud) tomuto kasačnímu opravnému prostředku částečně vyhověl.

28.

Sdružení Tapiola na podporu svého kasačního opravného prostředku uvádí, že sporná rozhodnutí porušují zejména články 12 a 16 směrnice o stanovištích. Článek 16 odst. 1 písm. e) této směrnice se podle něj týká výlučně případů, kdy příznivý stav dané populace z hlediska ochrany vyžaduje nebo umožňuje odchýlit se od povinností přísné ochrany tohoto druhu. Sdružení Tapiola má přitom za to, že lov by mohl negativně ovlivnit stav uvedeného druhu z hlediska ochrany, který je ve Finsku již tak vážně ohrožen. Ostatně podle sdružení Tapiola nebylo prokázáno, že lov vlka umožní dosáhnout cílů, které mu připisoval plán péče. Sdružení Tapiola dále poukazuje na to, že Úřad povolil každou z výjimek z důvodu regulace na základě posouzení týkajícího se pouze území dotčeného danou výjimkou a nevzal v úvahu kumulovaný dopad všech výjimek týkajících se jednotlivých území na stav vlka z hlediska ochrany.

29.

Ve své kasační odpovědi Úřad uvádí, že lov za účelem regulace stavu populace vlka vycházel z testu spojeného se zaváděním plánu péče, které mělo omezenou časovou platnost na dobu dvou let. Tento test nebyl prodloužen, jak o tom svědčí přijetí vyhlášky č. 1335/2016. Úřad tvrdí, že důkladně prověřil dodržení podmínek stanovených v čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích. Dále uvádí, že to, na jaké úrovni je třeba posuzovat dopad odchylky, závisí na biologii druhu. V případě vlků podle Úřadu tato úroveň odpovídá nikoliv smečce, ale souhrnu populací, a to včetně těch, které překračují vnitrostátní hranice.

30.

V tomto kontextu předkládající soud připomíná, že druh Canis lupus je ve Finsku vážně ohrožen. V průběhu let zde počet vlků značně kolísal, přičemž tyto výkyvy pravděpodobně souvisely s pytláctvím. Malá velikost populace vlků navíc činí tuto populaci zranitelnější vůči rizikovým faktorům.

31.

Předkládající soud si zaprvé klade otázku, jaký vliv má na soulad odchylky s čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích skutečnost, že spadá do rámce vymezeného vnitrostátním plánem péče a vnitrostátní právní úpravou, která stanoví maximální počet odstřelů za rok, povolených na celém území příslušného členského státu. Předkládající soud se dále táže, zda toto ustanovení umožňuje, aby lov za účelem regulace stavu populace vlka byl zaměřen na místní populaci, jejíž stav z hlediska ochrany je příznivý, aniž byl posouzen stav populace vlků z hlediska ochrany na úrovni území státu. Dále by chtěl předkládající soud vědět, zda lze odchylku z důvodu regulace povolit i v případě, že stav této populace z hlediska ochrany není příznivý, za podmínky, že tato odchylka tento stav dále nezhorší.

32.

Zadruhé předkládající soud má pochybnosti o tom, zda jsou sporná rozhodnutí v souladu s podmínkou uvedenou v návětí čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích týkající se neexistence jiného uspokojivého řešení. V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že není nijak vědecky doloženo, že lov za účelem regulace stavu populace vlka může snížit pytláctví do té míry, aby měl celkově vzato pozitivní vliv na stav populace vlka z hlediska ochrany. Předkládající soud dále poukazuje na to, že odchylky dotčené ve věci v původním řízení měly také zamezit škodám způsobeným na psech a zvýšit obecný pocit bezpečí obyvatel daných území. Není však výslovně uvedeno, že by tyto odchylky spadaly pod případy uvedené v čl. 16 odst. 1 písm. b) a c) směrnice o stanovištích.

33.

S ohledem na tyto úvahy se Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud, Finsko) rozhodnutím ze dne 28. listopadu 2017, došlým kanceláři Soudního dvora dne 1. prosince 2017, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

34.

Sdružení Tapiola, Úřad, finská a dánská vláda, jakož i Evropská komise předložily Soudnímu dvoru písemná vyjádření. Tyto zúčastněné strany, jakož i K. Ruhanen a švédská vláda, přednesli ústní vyjádření na jednání konaném dne 9. ledna 2019.

35.

Obě sporná rozhodnutí umožňovala usmrcení celkem sedmi vlků na základě ustanovení finského práva provádějícího čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích. Přijetí těchto rozhodnutí bylo využitím možnosti, kterou Úřadu poskytoval plán péče, totiž možnosti povolit lov za účelem regulace stavu populace vlka v rámci limitu 46 jedinců stanoveného vnitrostátní právní úpravou pro myslivecký rok 2015–2016.

36.

V plánu péče Úřad zdůraznil jakožto překážku úspěšné politiky ochrany vlků skutečnost, že se venkovské obyvatelstvo usazené v blízkosti oblastí obývaných vlky s touto politikou neztotožňuje. Nedostatečná legitimita této politiky v očích těchto obyvatel měla vést k fenoménu pytláctví v širokém měřítku. Plán péče byl testem, na jehož základě se mělo posoudit, zda legalizace lovu předem stanoveného počtu vlků povede k omezení pytláctví, a v konečném důsledku ke zlepšení stavu populace vlků z hlediska ochrany. Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, v tomto kontextu byl zohledněn rovněž cíl spočívající v zamezení tomu, aby byli vlky zraňováni psi, a ve zvýšení obecného pocitu bezpečí na straně venkovského obyvatelstva.

37.

Předkládající soud nicméně uvedl, že tento test neumožnil učinit závěr, že lov za účelem regulace stavu populace vlka je účinný v boji proti pytláctví v tom směru, že by vedl ke zlepšení stavu populace vlků z hlediska ochrany, což finská vláda na jednání potvrdila. K opakování uvedeného testu ostatně nedošlo a odchylky ze zákazu úmyslného usmrcování byly následně povolovány pouze z důvodů uvedených v ustanoveních finského práva provádějících čl. 16 odst. 1 písm. b) a c) směrnice o stanovištích.

38.

Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu je, zda sporná rozhodnutí v rozsahu, v němž stanoví odchylku od povinnosti zajistit zákaz úmyslného usmrcování vlka, který je zakotven v čl. 12 odst. 1 písm. a) ve spojení s přílohou IV a) směrnice o stanovištích, dodržela podmínky uvedené v čl. 16 odst. 1 písm. e) této směrnice a byla tedy v souladu s těmito ustanoveními ( 4 ).

39.

Článek 16 odst. 1 směrnice o stanovištích váže jakoukoliv odchylku od této povinnosti na splnění dvou obecných podmínek. Zaprvé, povolení odchylky předpokládá, že neexistuje žádné jiné uspokojivé řešení (část B). Zadruhé, populace příslušného druhu mohou přetrvávat navzdory udělené odchylce ve svém přirozeném areálu rozšíření bez negativního ovlivnění v dobrém stavu z hlediska jejich ochrany (část C).

40.

Použití tohoto ustanovení musí kromě toho být podřaditelné pod některý z důvodů odchylek, které jsou uvedeny v písmenech a) až e). Článek 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích, který je relevantní v projednávané věci, připouští povolení odchylek, jejichž předmětem je zejména umožnit usmrcování jedinců druhů uvedených v příloze IV a) této směrnice ( 5 ), a to za splnění určitých specifických podmínek (část D).

41.

Ověření toho, zda jsou splněny všechny tyto podmínky, předpokládá skutkové posouzení, ke kterému je příslušný výhradně předkládající soud. Odpovědi Soudního dvora na předběžné otázky nicméně mohou předkládajícímu soudu při plnění tohoto úkolu pomoci.

42.

Než přistoupím k analýze těchto otázek, považuji za užitečné připomenout některé obecné principy, které již Soudní dvůr vymezil a které pro mě budou vodítkem v průběhu této analýzy.

43.

Soudní dvůr předně opakovaně rozhodl, že čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích musí být vykládán restriktivně, jelikož stanoví režim upravující odchylky od povinností přísné ochrany druhů uvedených v příloze IV a) této směrnice ( 6 ).

44.

Dále vzhledem k tomu, že toto ustanovení zavádí režim výjimky, pro každou odchylku nese důkazní břemeno splnění požadovaných podmínek orgán členského státu, který o ní rozhoduje. Odchylku je nadto možné povolit pouze na základě rozhodnutí obsahujících přesné a náležité odůvodnění, jež odkazuje na důvody, podmínky a požadavky stanovené v uvedeném ustanovení ( 7 ).

45.

Konečně judikatura týkající se článku 9 směrnice o ochraně ptáků ( 8 ), který umožňuje členským státům odchýlit se od povinností ochrany druhů volně žijících ptáků za podmínek srovnatelných s těmi, které stanoví čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích, je pro účely výkladu tohoto ustanovení také relevantní ( 9 ). Soudní dvůr zejména rozhodl, že každá odchylka přijatá podle článku 9 směrnice o ochraně ptáků musí být založena na vědeckých údajích geografické, klimatické, environmentální a biologické povahy ( 10 ). Mám za to, že tato zásada je podobně jako ostatní závěry, které vyplývají z judikatury týkající se tohoto ustanovení a které zmíním dále ve své analýze ( 11 ), použitelná i v rámci čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích.

46.

V rámci návětí a bodě b) své první i druhé předběžné otázky se předkládající soud v podstatě táže, zda cíl spočívající v boji s pytláctvím, a to případně ve spojení s cíli zamezit tomu, aby vlci způsobovali zranění psům, a uklidnit místní obyvatelstvo, může odůvodnit povolení odchylky z důvodu regulace na základě čl. 16 odst. 1 písm. e) této směrnice. Předkládající soud si zejména klade otázku, zda s ohledem na praktické obtíže, kterým čelí dohled nad pytláctvím, taková odchylka splňuje podmínku uvedenou v návětí čl. 16 odst. 1 této směrnice, podle které je odchylka povolena pouze, „neexistuje-li žádné jiné uspokojivé řešení“.

47.

Tuto podmínku lze podle mého názoru vnímat jako konkrétní vyjádření obecné zásady proporcionality, kterou se řídí unijní právo ( 12 ). Vyžaduje totiž, aby členský stát, který zamýšlí povolit odchylku, jasným způsobem určil legitimní cíl, který odchylka sleduje (oddíl 1). Jakmile je tento cíl zřejmý, musí daný členský stát prokázat, že odchylka je způsobilá (oddíl 2) a nezbytná (oddíl 3) k jeho dosažení ( 13 ).

48.

Jak uvádí předkládací rozhodnutí, odchylky dotčené ve věci v původním řízení, stejně jako plán péče, do jehož rámce spadaly, sledovaly současně cíle omezení pytláctví, zamezení škodám způsobených na psech a zvýšení obecného pocitu bezpečí obyvatel žijících v blízkosti oblastí obývaných vlky. Dva posledně uvedené cíle byly prezentovány jako úzce spojené s prvním cílem, a to z toho důvodu, že jejich dosažení má podle Úřadu přispět ke zvýšení „společenské tolerance“ vůči vlkovi ze strany místního obyvatelstva, a tím pádem k omezení nelegálního lovu. Účel odchylek z důvodu regulace tak v sobě spojoval cíl ochrany populací vlků a proti němu stojící zájmy člověka.

49.

Jak vyplývá z doslovného, systematického a teleologického výkladu čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích, výše zmíněné cíle představují, podle mého názoru, legitimní cíle, které lze uplatnit na podporu odchylky zakládající se na tomto ustanovení.

50.

Zaprvé poukazuji na to, že na rozdíl od ostatních důvodů odchylek vyjmenovaných v čl. 16 odst. 1 této směrnice písm. e) tohoto ustanovení neuvádí cíle, které mohou být přijetím odchylky sledovány. Toto ustanovení písm. e) nicméně stanoví dodatečné podmínky spočívající především v omezeném počtu odebíraných jedinců, odebírání na základě výběru a podrobení odchylky přísně kontrolovaným podmínkám. Tyto konkrétní požadavky vyvažují širokou posuzovací pravomoc, kterou mají členské státy při určení cílů, jejichž dosažení odchylkou sledují.

51.

Za těchto podmínek mohou cíle způsobilé odůvodnit přijetí odchylky podle čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích zahrnovat jak snahu o zlepšení stavu druhu z hlediska ochrany, tak ochranu zájmů protichůdných. Těmito zájmy jsou, ale nikoliv výlučně, zájmy uvedené pod písm. a) až d) tohoto ustanovení. S ohledem na zvlášť přísné podmínky zakotvené v bodě e) nevede přijetí odchylky na tomto základě za účelem dosažení cílů, které se překrývají s cíli uvedenými pod písmeny a) až d) uvedeného ustanovení, na rozdíl od toho, co tvrdí sdružení Tapiola a Komise, k obcházení důvodů odchylek v nich stanovených.

52.

Jak uvedly finská a dánská vláda, vzhledem k tomu, že podmínky stanovené v čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích jsou přísnější než podmínky, na které jsou vázány ostatní důvody odchylky, bude v praxi použití tohoto ustanovení za účelem dosažení cílů, které již pokrývá čl. 16 odst. 1 písm. a) až d) této směrnice, přicházet v úvahu v případě, že není prokázáno, že jsou splněny podmínky umožňující uplatnění těchto důvodů odchylek ( 14 ).

53.

Zadruhé mnou navržený výklad respektuje účel čl. 16 odst. 1 písm. e) ve spojení s článkem 2 směrnice o stanovištích. Tím je poskytnout určitou flexibilitu, která členským státům umožní zohlednit hospodářské, sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky ( 15 ), při souběžném zajištění, že tím nebude ohroženo dosažení obecného cíle režimu přísné ochrany druhů v zájmu Společenství, a sice zachování nebo obnova jejich příznivého stavu z hlediska ochrany ( 16 ).

54.

Jak ovšem uvedla Komise, musí být cíle, které jsou uplatněny na podporu odchylky, v rozhodnutí o odchylce jasně, přesně a podloženým způsobem definovány ( 17 ). Pouze takové vymezení totiž umožňuje provést kontrolu přiměřenosti a nezbytnosti odchylky, kteréžto vlastnosti závisí na cílech, které odchylka sleduje ( 18 ). Jak vyplývá z použití par analogiam judikatury týkající se čl. 9 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků, odchylka založená na čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích může být „pouze konkrétním a dílčím použitím reagujícím na přesně vymezené požadavky a specifické situace“ ( 19 ).

55.

Bude na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda odchylky dotčené ve věci v původním řízení měly řešit konkrétní problémy, které byly jasně a přesně definovány v rozhodnutích, která jsou základem pro tyto odchylky. Při tomto posouzeni mohou být předkládajícímu soudu vodítkem následující úvahy.

56.

Na straně jedné nikdo nepopírá, že – jak uvedl Úřad ve sporných rozhodnutích – pytláctví bylo v okamžiku přijetí těchto rozhodnutí výraznou překážkou úspěchu politiky ochrany vlků, přičemž předkládající soud konstatoval, že toto zjištění je hodnověrné. Úřad kromě toho poukázal na to, že vlci působili zranění psům. Skutečnost tvrzená sdružením Tapiola, že Úřad nedoložil statisticky vysoké riziko vzniku škod na psech, i kdyby byla prokázána, nezpochybňuje, že se jedná o reálný problém zjištěný tímto Úřadem, i kdyby byl případně omezeného rozsahu.

57.

Naproti tomu na straně druhé cíl spočívající ve zvýšení obecného pocitu bezpečí obyvatel v oblastech, na které se vztahují odchylky, se zdá být, jak tvrdí Komise, formulován příliš obecně na to, aby mohla být posouzena jejich přiměřenost ve vztahu k tomuto sledovanému cíli. Z předkládajícího rozhodnutí především nevyplývá, že by Úřad doložil, že obavy těchto obyvatel skutečně existují a jak velké tyto obavy jsou, a nedoložil ostatně ani ohrožení jejich bezpečnosti ( 20 ).

58.

Stanovení míry dokazování požadované pro prokázání toho, že je odchylka způsobilá dosáhnout předem stanovených cílů, je v kontextu projednávané věci spojeno se zvláštními obtížemi.

59.

Zaprvé vzhledem k tomu, že odchylky dotčené ve věci v původním řízení vycházely z testu, který měl ověřit, zda povolení legálního lovu v omezeném rozsahu může omezit pytláctví a v konečném důsledku přispět ke zlepšení stavu populace vlka z hlediska ochrany, byla jejich způsobilost dosáhnout těchto cílů v okamžiku povolení těchto odchylek Úřadem nejistá.

60.

Za těchto okolností na rozdíl od toho, co tvrdí sdružení Tapiola, nelze podle mého názoru požadovat, aby bylo již v okamžiku povolení takových odchylek prokázáno, přestože ohledně této otázky nepřetrvává vědecká nejistota, že odchylky povedou k omezení nelegálního lovu, a to v té míře, že se sníží celková úmrtnost přičitatelná člověku.

61.

Jak jsem již uvedl ( 21 ), čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích podle mého názoru poskytuje právní základ pro povolení odchylek, které mají za cíl zlepšit stav populací příslušného druhu z hlediska ochrany za situace, kdy účinnost těchto odchylek, co se týče dosažení tohoto cíle, je spojena s určitou mírou nejistoty. Jak uvedla finská vláda, takové odchylky z důvodu regulace, jako jsou odchylky dotčené ve věci v původním řízení, lze chápat tak, že sledují cíl boje proti pytláctví tím, že umožňují posoudit vliv povolení lovu z důvodu regulace na rozsah nelegálního lovu. V tomto ohledu skutečnost, že test nepřinesl jednoznačnou odpověď, sama o sobě neznamená, že takové odchylky jsou nezpůsobilé k dosažení takto popsaného cíle.

62.

Mám za to, že k prokázání toho, že odchylky z důvodu regulace mohou vést k dosažení tohoto cíle, je s ohledem na zásady zmíněné v bodech 44 a 45 tohoto stanoviska příslušný vnitrostátní orgán toliko povinen, na základě spolehlivých vědeckých poznatků, prokázat předpoklad, že povolení lovu za účelem regulace stavu populace vlka povede ke snížení nelegálního lovu, a to v té míře, že bude mít zřetelný pozitivní vliv na stav populace vlků z hlediska ochrany ( 22 ). Tento předpoklad je třeba posoudit zejména tak, že se provede srovnání zamýšlených odchylek s nejnovějšími odhady počtu nelegálních odstřelů.

63.

Tento závěr není zpochybněn zásadou obezřetnosti, jíž se dovolává sdružení Tapiola. V kontextu směrnice o stanovištích tato zásada v podstatě znamená, že pokud s ohledem na nejlepší vědecké poznatky v dané oblasti existují důvodné pochybnosti o neexistenci škodlivých účinků lidské činnosti na ochranu přírodních stanovišť a chráněných druhů, nelze tuto činnost povolit ( 23 ). Jak přitom vysvětlím dále, tento požadavek je již obsažen v podmínce, taktéž vyjádřené v návětí čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích, podle které musí být před povolením odchylky prokázáno, že odchylka nebude mít negativní vliv na zachování nebo obnovu populací příslušného druhu v příznivém stavu z hlediska ochrany ( 24 ). Zásada obezřetnosti nezavazuje příslušné vnitrostátní orgány k tomu, aby doložily, že tato odchylka zlepší stav těchto populací z hlediska ochrany.

64.

V projednávané věci nejsou v předkládacím rozhodnutí uvedeny skutečnosti, ze kterých by vyplývalo, že Úřad před přijetím sporných rozhodnutí doložil na základě vědeckých poznatků výše zmíněný předpoklad. Předkládající soud bude tedy muset posoudit, zda Úřad tento úkol splnil.

65.

Úřad v tomto ohledu tvrdí, že podle něho bylo prokázáno, že lov za účelem regulace stavu populace vlka může pytláctví omezit, a to minimálně v krátkém časovém horizontu. Sdružení Tapiola a Komise tvrdí, že dostupné vědecké práce nasvědčují opaku ( 25 ).

66.

Kromě toho podle informací, které mají sdružení Tapiola a Komise k dispozici, na základě odchylek z důvodu regulace bylo ve Finsku v mysliveckém roce 2015–2016 usmrceno 43 nebo 44 vlků z celkové populace čítající mezi 275 a 310 jedinci. I za předpokladu, že tyto údaje budou předkládajícím soudem potvrzeny, teze, že usmrcení téměř 15 % této populace, nepočítáme-li úmrtnost konstatovanou z jiných důvodů přičitatelných člověku, mohla zlepšit stav této populace z hlediska ochrany, by měla být na straně předkládajícího soudu přinejmenším důvodem k určité obezřetnosti.

67.

Sdružení Tapiola v tomto ohledu dodává, že počet vlků, na něž se vztahují odchylky z důvodu regulace, byl vyšší než počet nelegálních odstřelů za rok, odhadovaný podle plánu péče na přibližně 30 jedinců ( 26 ). Lov za účelem regulace stavu populace vlka tedy podle sdružení vedl k tomu, že bylo usmrceno o 14 jedinců více, než by byl počet jedinců usmrcených z důvodu pytláctví, a to za předpokladu, že by zmíněný lov vedl, o čemž lze pochybovat, k ukončení veškerého nelegálního lovu. Tyto údaje, s výhradou ověření jejich spolehlivosti, které musí provést předkládající soud, nasvědčují tomu, že tyto odchylky nejsou způsobilé dosáhnout cíle spočívajícího v boji proti pytláctví v zájmu ochrany druhu.

68.

Co se týče zadruhé způsobilosti odchylek z důvodu regulace zamezit tomu, aby vlci způsobovali zranění psům, v zásadě to závisí, jak zdůraznila Komise, na tom, zda tyto odchylky byly zacíleny na jedince, kteří zjištěná zranění zapříčinili. Jak ovšem vyplývá z předkládacího rozhodnutí a jak to i na jednání potvrdila finská vláda, sporná rozhodnutí adresátům pouze doporučila, nikoliv uložila, zaměřit se na jedince způsobující škody.

69.

Nelze nicméně vyloučit, jak vyplývá z rozsudku ze dne 14. června 2007, Komise v. Finsko ( 27 ), že usmrcení jednoho jedince ze smečky, z níž někteří vlci způsobují škody, může vést i v případě, že není zacíleno na jedince působící problémy, k vyloučení nebo omezení těchto škod tím, že u vlka probudí strach z člověka. Podle Soudního dvora ovšem orgán, který rozhoduje o odchylce, musí tuto domněnku podložit konkrétními skutečnostmi. Předkládající soud neupřesnil, zda v projednávané věci byly takové skutečnosti uplatněny, a bude na něm, aby to ověřil.

70.

Jak vyplývá z judikatury ( 28 ), čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích ukládá členským státům povinnost poskytnout přesné a náležité odůvodnění, pokud jde o neexistenci jiného uspokojivého řešení umožňujícího dosažení cílů uplatněných na podporu odchylky ( 29 ).

71.

Soudní dvůr dále upřesnil, že obdobná povinnost uvést odůvodnění, která je spojena s použitím čl. 9 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků, není splněna, jestliže odchylka neobsahuje zmínku týkající se neexistence jiného uspokojivého řešení a neodkazuje ani na relevantní technické, právní a vědecké zprávy ( 30 ).

72.

V projednávané věci, jak zdůraznily sdružení Tapiola a Komise, neobsahuje předkládací rozhodnutí žádnou skutečnost, ze které by vyplývalo, že Úřad odůvodnil, na základě čeho je jediným prostředkem dosažení cílů, které jsou uplatněny na podporu odchylek z důvodu regulace, částečná legalizace lovu vlka, ani na základě čeho je k takovému účelu nutné tak vysoké množství odchylek.

73.

V tomto ohledu, jak zdůrazňuje Komise, z tohoto rozhodnutí nevyplývá, že Úřad provedl podrobnou analýzu praktických obtíží spojených s dohledem nad pytláctvím, na základě které by bylo možné dospět k závěru, že politika přísnějšího dohledu a postihu spolu s dalšími preventivními opatřeními by nebyla uspokojivou možností ( 31 ). Předkládající soud rovněž neupřesnil, zda byla vzata do úvahy a odůvodněným způsobem odmítnuta alternativní řešení doporučovaná sdružením Tapiola, jako například navýšení úvěrů přidělovaných na nákup elektrifikovaných ohrad a provádění aktivnější politiky v oblasti informování místního obyvatelstva ( 32 ).

74.

Úřad, přestože výslovně nepopřel neexistenci takové předběžné analýzy, tvrdí, že by zpřísnění sankcí nemohlo od pytláctví odradit, jelikož tyto sankce jsou vnímány jako nespravedlivé. Podle Úřadu a jak také uvedl K. Ruhanen a finská vláda, plán péče ostatně stanovil, vedle použití lovu za účelem regulace stavu populace vlka, nezbytná doplňková opatření mající zamezit pytláctví v dlouhodobějším horizontu. Tato opatření zahrnovala informační kampaně, konzultace místních obyvatel a náhradu škod způsobených vlky.

75.

Kromě toho co se týče cíle zamezit tomu, aby vlci způsobovali zranění psům, předkládací rozhodnutí, jak zdůraznila Komise, neuvádí, že by Úřad vysvětlil, z jakého důvodu by odchylka zacílená na jedince působící problémy, spojená s jejich případným usmrcením profesionály, nemohla tohoto cíle dosáhnout.

76.

Pokud předkládající soud potvrdí, že Úřad povolil odchylky dotčené ve věci v původním řízení, aniž by předtím přesným a náležitým způsobem odůvodnil, že sledovaných cílů by nebylo možno dosáhnout žádným jiným způsobem, měl by z toho dovodit, že tyto odchylky jsou v rozporu s čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích.

77.

Za účelem ověření, zda je dodržena podmínka uvedená v návětí čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích, podle které navzdory udělené odchylce „populace příslušného druhu přetrvávají […] ve svém přirozeném areálu rozšíření bez negativního ovlivnění v dobrém stavu z hlediska jejich ochrany“, příslušné vnitrostátní orgány musí v první řadě posoudit aktuální stav těchto populací z hlediska ochrany. Teprve poté budou tyto orgány s to posoudit, jaký dopad může odchylka mít na stav uvedených populací z hlediska ochrany ( 33 ).

78.

Bod a) třetí předběžné otázky se týká zeměpisných úrovní, ve vztahu k nimž je třeba v tomto kontextu posoudit stav určité populace vlka z hlediska ochrany. Předkládající soud se dotazuje na to, zda se toto posouzení musí provést nejen ve vztahu k určité oblasti, ale i ve vztahu k celému území členského státu, či dokonce na přeshraniční úrovni, jestliže se přirozený areál rozšíření dané populace rozkládá na území více států.

79.

V tomto ohledu, i když směrnice o stanovištích nedefinuje pojem „populace“ ani pojem „přirozený areál rozšíření“, význam těchto pojmů v kontextu čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích lze dovodit s ohledem na účel této směrnice. Tím je podle čl. 2 odst. 1 ve spojení s odst. 2 zajistit zachování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u druhů v zájmu Společenství „na evropském území členských států“. Pojem „příznivý stav z hlediska ochrany“ je kromě toho definován v čl. 1 písm. i) uvedené směrnice, a to s odkazem na populace obývající totéž území.

80.

S ohledem na tyto úvahy nelze pojem „populace“ ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích redukovat na místní smečku, na niž se vztahuje odchylka. V tomto smyslu posuzoval Soudní dvůr v rozsudku ze dne 14. června 2007, Komise v. Finsko ( 34 ), stav vlka z hlediska ochrany na úrovni území státu ( 35 ).

81.

Ve stejném duchu definují pokyny Komise pojem „populace“ jako pojem zahrnující skupinu téhož druhu jedinců, kteří žijí současně ve stejné zeměpisné oblasti a jsou schopni vzájemné reprodukce ( 36 ). Pojem „přirozený areál rozšíření“ podle tohoto dokumentu vymezuje prostorové hranice, v nichž se populace vyvíjí ( 37 ).

82.

Jak doporučuje uvedený dokument a pokyny LCIE a jak tvrdí sdružení Tapiola, finská a dánská vláda, jakož i Komise, stav populací příslušného druhu z hlediska jejich ochrany, stejně jako dopad, jaký na něj může zamýšlená odchylka mít, je třeba posuzovat na úrovni území členského státu, nebo případně na území příslušné biogeografické oblasti, pokud hranice tohoto členského státu protínají více biogeografických oblastí ( 38 ).

83.

Jak nadto zdůraznily všechny zúčastněné strany, které předložily písemná vyjádření, a jak se uvádí v pokynech Komise ( 39 ), posouzení dopadu odchylky na úrovni území místní smečky se jeví jako obecně nezbytné za účelem určení jejího vlivu na stav příslušné populace z hlediska ochrany v širším měřítku. Jelikož má odchylka reagovat na specifický problém v konkrétní situaci ( 40 ), lze předpokládat, že její důsledky budou pociťovány v první řadě v místní oblasti, na níž odchylka cílí. Stav dané populace z hlediska ochrany na celostátní a biogeografické úrovni přitom závisí na kumulovaném dopadu jednotlivých odchylek, které se dotýkají místních oblastí, jakož i případně na jiných příčinách úhynu přičitatelných člověku zasahujícímu lokálně ( 41 ).

84.

Naproti tomu se neztotožňuji s argumentací, kterou Úřad uplatnil před předkládajícím soudem, a sice že by pro prokázání splnění posuzované podmínky v projednávané věci postačovalo doložit, že odchylka neohrožuje zachování populace vlků v jejich přirozeném areálu rozšíření ve stavu příznivém z hlediska ochrany na přeshraniční úrovni. I když Úřad neupřesnil rozsah přirozeného areálu rozšíření dotčené populace vlků, z informací, které poskytlo sdružení Tapiola, vyplývá, že tento areál by mohl zahrnovat některé části území Finska a Ruska ( 42 ).

85.

V této souvislosti zaprvé připomínám, že cílem směrnice o stanovištích je výlučně zajištění ochrany populací druhů v zájmu Společenství na území členských států. Zadruhé třetí státy nejsou vázány povinnostmi přísné ochrany těchto druhů, které vyplývají ze směrnice. Členský stát tedy z praktických důvodů nemá možnost ověřit ani rozumně předvídat počet a typ jedinců uvedených druhů, jejichž usmrcení by daný třetí stát mohl povolit nebo tolerovat ( 43 ). I když tedy dopad odchylky na stav určité populace z hlediska ochrany závisí na kumulovaném účinku různých příčin úhynu přičitatelných člověku, nelze jej posuzovat na úrovni území překračujícího hranice třetího státu.

86.

Mám za to, že na zmíněném přístupu je postaveno posouzení Soudního dvora v rozsudku ze dne 14. června 2007, Komise v. Finsko ( 44 ). Jak uvedlo sdružení Tapiola, Soudní dvůr se v tomto rozsudku vyslovil ke stavu vlka z hlediska ochrany pouze na úrovni finského území, aniž se zabýval stavem na úrovni přeshraniční populace.

87.

Tento závěr nepředjímá odpověď na otázku, zda členský stát může prokázat, že se daná populace nachází ve stavu příznivém z hlediska ochrany, jestliže její přirozený areál rozšíření protíná území více členských států, tím, že doloží, že se v takovém stavu nachází na úrovni příslušné přeshraniční oblasti ( 45 ).

88.

Mám tedy za to, že v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, nelze odchylku podle čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích povolit, aniž dojde k posouzení stavu populací příslušného druhu z hlediska ochrany, jakož i dopadu, který může zamýšlená odchylka na tento stav mít, a to na úrovni celého území členského státu nebo na úrovni biogeografické oblasti v rámci tohoto území, ve které má být tato odchylka použita.

89.

V bodech b) a c) své třetí otázky, které posoudím společně, se předkládající soud ptá, zda čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích nutně brání povolení odchylky v případě, že stav populací příslušného druhu z hlediska ochrany není příznivý.

90.

Vzhledem k tomu, že znění tohoto ustanovení zmiňuje „[zachování] populací, [na něž se vztahuje odchylka], v dobrém stavu z hlediska jejich ochrany“, mohlo by to naznačovat, že příznivý stav z hlediska ochrany u těchto populací je předpokladem přijetí této odchylky.

91.

Soudní dvůr nicméně tento výklad v rozsudku ze dne 14. června 2007, Komise v. Finsko ( 46 ), odmítl. Rozhodl, že výše uvedená podmínka je splněna i v případě, že se dotčené populace nenacházejí ve stavu příznivém z hlediska ochrany, pokud je náležitě prokázáno, že odchylka nemůže zhoršit již nepříznivý stav uvedených populací z hlediska ochrany ani zabránit jejich navrácení do příznivého stavu z hlediska ochrany. Postačí tedy, aby odchylka byla, co se týče stavu druhu z hlediska ochrany, přinejmenším neutrální, což se dle Soudního dvora týká výjimečných situací.

92.

Dodávám, že ustanovení směrnice o stanovištích je třeba vykládat ve světle zásady obezřetnosti zakotvené v čl. 191 odst. 2 SFEU ( 47 ), na který odkazuje sdružení Tapiola a Komise. Z této zásady plyne, že pokud s ohledem na nejlepší vědecké poznatky přetrvává významná nejistota stran toho, zda odchylka bude či nebude mít negativní vliv na zachování nebo obnovu populací příslušného druhu v příznivém stavu z hlediska ochrany, členský stát by měl upustit od povolení odchylky či od její realizace ( 48 ).

93.

V bodě a) první předběžné otázky se předkládající soud táže, zda je pro účely posouzení souladu odchylky s čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích relevantní, že se jedná odchylku spadající do rámce vymezeného plánem péče a vnitrostátní právní úpravou, které stanoví maximální počet jedinců, které lze na základě tohoto ustanovení v daném mysliveckém roce na vnitrostátním území usmrtit.

94.

Obdobně jako sdružení Tapiola, Úřad, finská a dánská vláda, jakož i Komise mám za to, že tato okolnost představuje v tomto ohledu relevantní faktor. Stanovení maximálního počtu odstřelů, které lze na tomto území povolit, je totiž způsobilé zaručit, že kumulovaný roční účinek individuálních odchylek neohrozí zachování nebo obnovu populací příslušného druhu ve stavu příznivém z hlediska ochrany ( 49 ). Pokyny Komise ostatně doporučují přijetí plánů péče s tím, že představují nejlepší způsob, jak doložit soulad s přísnými požadavky článku 16 [směrnice o stanovištích] ( 50 ).

95.

Podmínky předmětného plánu péče a vnitrostátní právní úpravy musí za tímto účelem samozřejmě skutečně zajistit dodržení těchto požadavků. K tomu, aby usmrcení určitého počtu jedinců v rámci předem stanoveného maximálního počtu bylo v souladu s uvedenými požadavky, musí být zejména tento počet stanoven s přihlédnutím ke kumulativnímu účinku odchylek založených na čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích, odchylek, které byly povoleny na základě jiných důvodů odchylky, jakož i jiných příčin úhynu přičitatelných člověku ( 51 ). Jak uvedlo sdružení Tapiola, z hlediska stavu dané populace z hlediska ochrany je rozhodující pouze počet a typ jedinců, kteří uhynuli, aniž je podstatná příčina jejich úhynu.

96.

V projednávané věci Úřad ve sporných rozhodnutích uvedl, že horní hranice 46 jedinců stanovená v článku 1 vyhlášky č. 1488/2015 umožní zajistit, aby nebyly ohroženy zachování či obnova populace vlků ve stavu příznivém z hlediska ochrany.

97.

Sdružení Tapiola a Komise tuto úvahu zpochybňují, a to zejména s ohledem na údaje uvedené v bodě 66 tohoto stanoviska. Sdružení Tapiola předně tvrdí, že tato hranice je s přihlédnutím k velikosti populace vlků a stavu jejich ochrany příliš vysoká. Navíc na rozdíl od doporučení obsažených v plánu péče a odchylkách povolených na jeho základě se dále lov za účelem regulace stavu populace vlka týkal značného množství reprodukujících se jedinců. Podle sdružení přibližně polovina z 43 nebo 44 vlků, k jejichž usmrcení na základě těchto odchylek došlo, a zejména čtyři ze sedmi vlků usmrcených R. Mustonenem a K. Ruhanenem, byli reprodukující se jedinci. Připomínám přitom, že podle plánu péče životaschopnost smečky vyžadovala soustředit se na nereprodukující se jedince ( 52 ). Sdružení Tapiola a Komise poukazují na to, že populace vlků zaznamenala po provedení těchto odchylek dramatický pokles.

98.

Údaje, jichž se sdružení Tapiola a Komise dovolávají, za předpokladu, že je předkládající soud potvrdí, jsou silnými indiciemi toho, že maximální počet, který byl předem stanoven ve finské právní úpravě, ve spojení se skutečností, že nebylo zakázáno usmrcování reprodukujících se jedinců, nezaručoval, že odchylky z důvodu regulace přijaté v mezích tohoto maximálního počtu, včetně odchylek, které jsou dotčeny ve věci v původním řízení, nebudou mít negativní vliv na zachování nebo obnovu populace vlka ve stavu příznivém z hlediska její ochrany.

99.

Článek 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích podřizuje použití v něm uvedeného důvodu odchylky dodržení podmínek, které se týkají odebírání na základě výběru, omezeného a specifikovaného množství odebíraných jedinců, jakož i přísné kontroly podmínek, za nichž k odebrání dochází. Úplná odpověď na první předběžnou otázku předpokládá, že Soudní dvůr poskytne předkládajícímu soudu určitá upřesnění stran obsahu těchto požadavků v situaci, jako je situace dotčená v původním řízení.

100.

Jak dokládají výše uvedené úvahy, již obecná předběžná podmínka, na jejíž dodržení váže čl. 16 odst. 1 této směrnice každou odchylku, a sice že negativně neovlivní zachování nebo obnovu populací příslušného druhu ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany, ukládá určitá omezení, co se týče počtu, popřípadě typu jednotlivců, které lze odebrat.

101.

Má-li být specifickým podmínkám uvedeným v písm. e) tohoto ustanovení přiznán vlastní obsah a zachován tak jejich užitečný účinek, musí být tyto podmínky podle mého názoru vykládány v tom smyslu, že omezují možnost odchýlit se od povinností přísné ochrany populací příslušných druhů ještě dále i v případě, že zamýšlená odchylka nebude bránit zachování nebo obnově těchto populací ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany.

102.

V tomto směru pokyny Komise uvádějí, že důvod odchylky podle čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích je v porovnání s požadavky vyplývajícími z důvodů odchylek uvedených v ostatních písmenech tohoto ustanovení spojen s „významnými“ dodatečnými požadavky, takže jeho použití „je podle všeho v praxi výjimečné“ ( 53 ).

103.

Komise v pokynech, podle mého názoru správně, navrhuje test, podle něhož odchylku podle čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích nelze povolit, pokud by mohla mít „významný negativní dopad na příslušnou populaci kvantitativně nebo kvalitativně (tedy na její strukturu)“ ( 54 ). Existuje-li takové riziko, je podle pokynů Komise taková odchylka vyloučena, a to i když není takového rozsahu, že by bránila zachování nebo obnově těchto populací ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany.

104.

Význam těchto tří specifických podmínek uvedených v písm. e) tohoto ustanovení je třeba určit s ohledem na tyto úvahy.

105.

Zaprvé výklad podmínky vztahující se k „omezenému počtu“ odebírání povolených ve smyslu čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích lze objasnit na základě judikatury týkající se srovnatelné podmínky „malého množství“ odebíraných jedinců, která je uvedena v čl. 9 odst. 1 písm. c) směrnice o ochraně ptáků.

106.

V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že počet ptáků, který lze na základě tohoto ustanovení lovit, závisí na početnosti populace daného druhu, stavu této populace z hlediska její ochrany a jejích biologických znacích. Tento počet je třeba určit ve světle údajů geografické, klimatické, environmentální a biologické povahy, jakož i s ohledem na posouzení situace, pokud jde o celkovou roční reprodukci a úhyn příslušného živočišného druhu přirozenou smrtí ( 55 ).

107.

Zadruhé podle pokynů Komise ( 56 ), požadavek týkající se odebírání jedinců příslušného druhu na základě výběru označuje v první řadě zacílení na určitý druh a vyloučení druhů ostatních ( 57 ). Mám za to, že tento požadavek, vykládaný ve světle obecného významu specifických podmínek uvedených v čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích tak, jak je popsán v bodě 103 tohoto stanoviska, si může podle okolností vyžadovat i přesnější zacílení na určité jedince nebo kategorie jedinců ( 58 ).

108.

Z tohoto úhlu pohledu závisí požadovaná míra výběru, jak v zásadě tvrdí dánská a švédská vláda, jakož i Komise, rovněž na početnosti dotčené populace, stavu této populace z hlediska její ochrany a jejích biologických znacích ( 59 ). V případě některých druhů nebo populací se může ukázat jako nezbytné zaměřit se na jedince, kteří byli identifikováni individuálně na základě určitých biologických znaků (zejména genetických nebo s ohledem na jejich roli v rámci skupiny ( 60 )) nebo také s ohledem na jejich příslušnost ke skupině jedinců obývajících určité území.

109.

Zatřetí podmínka spočívající v tom, že odchylky založené na čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích musí podléhat přísně kontrolovaným podmínkám, zejména znamená, že tyto podmínky, jakož i způsob, jakým je jejich dodržování kontrolováno, umožňují zajistit odebírání jedinců příslušného druhu na základě výběru a v omezeném množství.

110.

V tomto ohledu již Soudní dvůr konstatoval, že stanovené správní postupy musí být organizovány tak, aby jak rozhodnutí orgánů příslušných k povolování lovu na základě odchylky podle čl. 9 odst. 1 písm. c) směrnice o ochraně ptáků, tak způsob, jakým jsou uvedená rozhodnutí prováděna, byly podřízeny efektivní kontrole vykonávané včas ( 61 ).

111.

Tento přístup je podpořen pokyny Komise, v nichž se stanoví, že odchylky musí podléhat jasně vymezenému povolení upřesňujícímu jedince nebo skupiny jedinců, které lze usmrtit, a jejich počet, jakož i místa a data povolených odebírání ( 62 ). U každé z odchylek založených na čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích se nadto musí příslušný vnitrostátní orgán před jejím povolením ujistit, že byly dodrženy podmínky v tomto ustanovení uvedené, a sledovat její dopad a posteriori ( 63 ).

112.

Bude na předkládajícím soudu, aby určil, zda Úřad na základě vědeckých poznatků prokázal, že územní a kvantitativní meze odchylek z důvodu regulace, a to rovněž s přihlédnutím ke způsobu, jakým bylo kontrolováno jejich dodržení, postačovaly k zajištění toho, že nebudou mít negativní dopad na stav populace vlků z hlediska ochrany. Považuji za málo pravděpodobné, že by tomu tak bylo, a to jednak s ohledem na vysoký počet dotčených jedinců v porovnání s celkovou populací vlků, jak vyplývá z čísel předložených sdružením Tapiola a Komisí (za předpokladu, že budou potvrzeny) ( 64 ), a jednak s ohledem na skutečnost, že nebyl stanoven zákaz zaměřit se na reprodukující se jedince.

113.

S ohledem na veškeré výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Korkein hallinto-oikeus (Nejvyšší správní soud, Finsko) následovně: