—

za společnost Vattenfall Europe Generation AG M. Ehrmannem, Rechtsanwalt,

—

za německou vládu T. Henzem a K. Petersen, jako zmocněnci,

—

za Evropskou komisi E. Whitem a K. Herrmann, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu přílohy I směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. 2003, L 275, s. 32; Zvl. vyd. 15/07, s. 631), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009 (Úř. věst. 2009, L 140, s. 63, dále jen „směrnice 2003/87“), jakož i čl. 19 odst. 2 rozhodnutí Komise 2011/278/EU ze dne 27. dubna 2011, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2011, L 130, s. 1).

2

Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností Vattenfall Europe Generation AG (dále jen „Vattenfall“) a Bundesrepublik Deutschland (Spolková republika Německo), ve věci určení okamžiku, od kterého zařízení vyrábějící elektřinu podléhá povinnosti vykazovat emise a vyřazovat povolenky na emise skleníkových plynů (dále jen „povolenky“) podle směrnice 2003/87.

3

Článek 2 odst. 1 směrnice 2003/87 stanoví:

„Tato směrnice se použije na emise z činností uvedených v příloze I a na skleníkové plyny uvedené v příloze II.“

4

Článek 3 uvedené směrnice zní takto:

„Pro účely této směrnice se:

[…]

[…]

[…]

5

Článek 4 směrnice 2003/87 stanoví:

„Členské státy zajistí, aby od 1. ledna 2005 žádné zařízení neprovozovalo činnosti uvedené v příloze I, při kterých vznikají emise specifické pro tyto činnosti, pokud provozovateli nebylo uděleno povolení příslušným orgánem v souladu s články 5 a 6 nebo pokud nebylo zařízení vyňato ze systému Společenství podle článku 27. To se vztahuje i na zařízení, která byla zahrnuta podle článku 24.“

6

Článek 6 směrnice 2003/87 stanoví:

„1.   Příslušný orgán udělí povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů, kterým se povoluje vypouštět skleníkové plyny z celého zařízení nebo jeho části, pokud je přesvědčen, že provozovatel je schopen emise monitorovat a podávat o nich zprávu.

[…]

2.   Povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů obsahuje tyto údaje:

[…]

7

Článek 10a odst. 3 uvedené směrnice stanoví:

„S výhradou odstavců 4 a 8 a bez ohledu na článek 10c se bezplatné povolenky nepřidělují výrobcům elektřiny, zařízením na zachytávání CO2, přepravnímu potrubí pro CO2 ani úložištím CO2.“

8

Článek 12 odst. 3 uvedené směrnice zní takto:

„Členské státy zajistí, aby do 30. dubna každého roku provozovatel každého zařízení vyřadil počet povolenek jiných než povolenek vydaných podle kapitoly II rovnající se celkovým emisím z uvedeného zařízení během předchozího kalendářního roku, ověřených podle článku 15, a aby uvedené povolenky byly následně zrušeny.“

9

Článek 14 směrnice 2003/87 stanoví:

„1.   Do 31. prosince 2011 přijme Komise nařízení o monitorování a vykazování emisí a v případě potřeby rovněž údajů o činnostech uvedených v příloze I a o monitorování a vykazování emisí a údajů o tunokilometrech pro účely podání žádosti podle článku 3e nebo 3f; uvedené nařízení bude založeno na zásadách monitorování a vykazování emisí stanovených v příloze IV a určí potenciál globálního oteplování každého skleníkového plynu v požadavcích na monitorování a vykazování emisí daného plynu.

Toto opatření, jež má za účel změnit jiné než podstatné prvky této směrnice jejím doplněním, se přijímá regulativním postupem s kontrolou podle čl. 23 odst. 3.

[…]

3.   Členské státy zajistí, aby každý provozovatel zařízení nebo letadla monitoroval emise z uvedeného zařízení a po skončení každého kalendářního roku v souladu s nařízením uvedeným v odstavci 1 vykázal příslušnému orgánu emise z tohoto zařízení, nebo od 1. ledna 2010 emise z provozovaného letadla, během dotyčného kalendářního roku.

[…]“

10

Příloha I směrnice 2003/87 uvádí kategorie činností, na které se tato směrnice vztahuje. Mezi uvedenými činnostmi je zejména „[s]palování paliv v zařízeních s celkovým jmenovitým tepelným příkonem vyšším než 20 MW jiných než zařízeních pro spalování nebezpečného nebo komunálního odpadu“.

11

Bod 31 odůvodnění rozhodnutí 2011/278 uvádí:

„Vzhledem k tomu, že v odvětví energetiky by se od roku 2013 mělo stát výlučné dražení povolenek pravidlem a zároveň s ohledem na schopnost tohoto odvětví přesouvat zvýšené náklady na oxid uhličitý, a dále k tomu, že na výrobu elektřiny by neměly být přidělovány bezplatné povolenky, s výjimkou přechodného přidělování bezplatných povolenek na modernizaci výroby elektřiny a na výrobu elektřiny z odpadních plynů, by se toto rozhodnutí nemělo vztahovat na bezplatné přidělování povolenek na emise vznikající při výrobě či spotřebě elektřiny. Nicméně podle čl. 10a odst. 6 směrnice [2003/87] odvětví nebo pododvětví, u nichž se má za to, že jim hrozí značné riziko úniku uhlíku, mohou obdržet kompenzaci nákladů spojených s emisemi skleníkových plynů, které se promítají do cen elektřiny, na základě finančních opatření přijatých členskými státy v souladu s platnými a připravovanými pravidly státní podpory, která Komise v této oblasti přijme.“

12

Článek 1 uvedeného rozhodnutí stanoví:

„Toto rozhodnutí stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle směrnice [2003/87] od roku 2013.“

13

Článek 19 téhož rozhodnutí, nadepsaný „Přidělování povolenek novým účastníkům na trhu“, stanoví:

„1.   Pro účely přidělování povolenek na emise novým účastníkům na trhu, s výjimkou povolenek přidělených zařízením uvedeným v čl. 3 písm. h) třetí odrážce směrnice [2003/87], vypočítají členské státy předběžné roční množství povolenek na emise bezplatně přidělených od zahájení běžného provozu zařízení u každého dílčího zařízení zvlášť takto:

[…]

[…]

2.   Na nezávisle ověřené emise nového účastníka na trhu, které vznikly před zahájením běžného provozu, se přidělí dodatečné povolenky na základě historických emisí, vyjádřených v tunách ekvivalentu oxidu uhličitého.

[…]“

14

Článek 5 první pododstavec nařízení Komise (EU) č. 601/2012 ze dne 21. června 2012 o monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2012, L 181, s. 30) stanoví:

„Monitorování a vykazování musí být úplné a zahrnovat všechny emise z procesů a ze spalování u všech zdrojů emisí a zdrojových toků náležejících k činnostem uvedeným v příloze I směrnice [2003/87] i dalším příslušným činnostem zahrnutým podle článku 24 dané směrnice a emise všech skleníkových plynů uvedených v souvislosti s těmito činnostmi, přičemž je nutno zamezit dvojímu započtení.“

15

Článek 20 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví:

„Provozovatel určí u každého zařízení omezení pro monitorování.

Do tohoto omezení provozovatel zahrne veškeré příslušné emise skleníkových plynů ze všech zdrojů emisí a zdrojových toků souvisejících s činnostmi vykonávanými v zařízení a uvedených v příloze I směrnice [2003/87] a také z činností a skleníkových plynů zahrnovaných členským státem podle článku 24 směrnice [2003/87].

Provozovatel dále zahrne emise z běžného provozu i neobvyklých událostí, včetně nabíhání, odstavování a havarijních situací, k nimž dojde během vykazovaného období, s výjimkou emisí z pojízdných strojů používaných pro dopravní účely.“

16

Ustanovení § 2 odst. 1 Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (zákon o obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů) ze dne 21. července 2011 (BGBl. I 1475, s. 3154, dále jen „TEHG“) stanoví:

„Tento zákon platí pro emise skleníkových plynů uvedených v příloze 1 části 2 způsobené zde uvedenými činnostmi. […]“

17

Příloha 1 část 2 TEHG zní takto:

18

Ustanovení § 18 odst. 4 Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (nařízení o přidělování povolenek na emise skleníkových plynů pro obchodovací období 2013 až 2020) ze dne 26. září 2011 (BGBl. I 2011, s. 1921) stanoví:

„Pro emise, ke kterým došlo před zahájením běžného provozu, se pro nová zařízení přidělí dodatečné povolenky na základě emisí připadajících na tunu ekvivalentu oxidu uhličitého.“

19

Z předkládacího rozhodnutí plyne, že společnost Vattenfall provozuje nově vybudovanou elektrárnu v Moorburgu, poblíž Hamburku (Německo). Jmenovitý teplený příkon uvedené elektrárny je 3700 MW.

20

Společnost Vattenfall se obrátila na Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (Německá správa pro obchodování s emisemi při Spolkovém úřadu pro životní prostředí, dále jen „správa pro obchodování s povolenkami“) dvěma dopisy ze dne 7. srpna a 3. září 2013 a uvedla, že elektrárna Moorburg se dosud nachází ve fázi výstavby, a proto nepodléhá povinnosti obchodovat s povolenkami a povinnosti vyřazovat je podle systému zavedeného směrnicí 2003/87 (dále jen „systém pro obchodování s povolenkami“).

21

Správa pro obchodování s povolenkami dopisem ze dne 18. září 2013 takový výklad odmítla a společnost Vattenfall se obrátila na Verwaltungsgericht Berlin (správní soud v Berlíně, Německo) s žalobou směřující ke konstatování, že povinnost obchodování s povolenkami vzniká až při zahájení zkušebního provozu.

22

Společnost Vattenfall má totiž za to, že zejména z čl. 3 písm. u) směrnice 2003/87 plyne, že se zařízení vyrábějících elektřinu týká až od okamžiku, kdy vyrábějí elektřinu určenou k prodeji třetím osobám. V souladu s tímto ustanovením tedy TEHG v příloze 1 části 2 bodu 2 nepodřizuje elektrárny před zahájením výroby elektrického proudu systému pro obchodování s povolenkami na emise. Povinnost obchodovat s povolenkami vzniká až okamžikem, kdy provozovatel převezme zařízení v provozuschopném stavu, pokud provozovatel zahájil zkušební provoz. Tento výklad je slučitelný s přílohou 1 částí 2 bodem 1 TEHG, jež má za cíl zajistit, aby všechny typy zařízení spadaly do působnosti TEHG, ale neuvádí žádné náznaky ohledně uplatnění ratione temporis.

23

Naproti tomu Spolková republika Německo tvrdí, že elektrárna Moorburg na základě skutečnosti, že její jmenovitý tepelný příkon přesahuje 20 MW, podléhá povinnosti obchodovat s povolenkami od okamžiku, kdy začala v rámci své činnosti produkovat emise, bez ohledu na účel spalování. Činnost zařízení byla totiž zahájena prvním zkušebním provozem, a tudíž zařízení produkuje skleníkové plyny bez ohledu na důvod. Toto pravidlo plyne ze TEHG, jehož příloha 1 část 2 bod 1 stanoví, že je třeba zohlednit všechny emise ze spalování. Uvedené pravidlo je v souladu s pojmem „spalování“ uvedeným v čl. 3 písm. t) směrnice 2003/87, jakož i s časovým omezením kontroly emisí stanoveným v čl. 20 odst. 1 nařízení č. 601/2012.

24

Předkládající soud v tomto ohledu uvádí, že ani německé právo, ani unijní právo neobsahuje výslovné ustanovení týkající se okamžiku, od kterého zařízení uvedená do provozu v obchodovacím období od roku 2013 do roku 2020 podléhají povinnosti obchodovat s povolenkami. Nicméně odpověď na tuto otázku lze nalézt v příloze I směrnice 2003/87, která se týká „spalování paliv v zařízeních s celkovým jmenovitým tepelným příkonem vyšším než 20 MW“, jakož i v čl. 19 odst. 2 rozhodnutí 2011/278. Konkrétně, i kdyby se posledně uvedené rozhodnutí nevztahovalo na zařízení určená k výrobě elektřiny, šlo by odvodit z jeho čl. 19 odst. 2, který se týká nových účastníků na trhu, že povinnost obchodovat s povolenkami vzniká před zahájením běžného provozu takových zařízení. Pokud by naopak uvedená povinnost vznikala až zahájením běžného provozu, vyřadila by společnost Vattenfall příliš mnoho povolenek.

25

Za těchto podmínek se Verwaltungsgericht Berlin (správní soud v Berlíně) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

26

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda příloha I směrnice 2003/87 v rozsahu, v němž zahrnuje „činnosti spalování paliv v zařízeních s celkovým jmenovitým tepelným příkonem vyšším než 20 MW“ na seznamu kategorií činností, na které se uvedená směrnice vztahuje, musí být vykládána v tom smyslu, že povinnost zařízení určeného k výrobě elektřiny obchodovat s povolenkami vzniká okamžikem první emise skleníkových plynů, a tím případně před okamžikem zahájení výroby elektrické energie.

27

Je třeba připomenout, že obecná systematika směrnice 2003/87 spočívá na vedení přesné evidence vydávání, držení, převádění a rušení povolenek. Tato přesná evidence je nerozlučně spojena s cílem uvedené směrnice, tedy vytvořením systému pro obchodování s povolenkami, který má snížit emise skleníkových plynů do atmosféry na úroveň, jež brání nebezpečným důsledkům vzájemného působení lidstva a klimatického systému, a jehož konečným cílem je ochrana životního prostředí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. dubna 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, bod 28).

28

Pro účely zavedení uvedeného systému čl. 2 odst. 1 směrnice 2003/87 stanoví, že do její působnosti spadají emise z činností uvedených v její příloze I a na skleníkové plyny vyjmenované v příloze II, kde je uveden zejména oxid uhličitý.

29

Z článku 4 uvedené směrnice mimoto plyne, že členské státy mají povinnost zajistit, aby žádné zařízení neprovozovalo činnosti uvedené v příloze I, při kterých vznikají emise specifické pro tyto činnosti, pokud provozovateli nebylo příslušným orgánem uděleno povolení v souladu s podmínkami stanovenými v uvedené směrnici.

30

V souladu s čl. 6 odst. 2 směrnice 2003/87 je vydání takového povolení podmíněno zejména dodržením povinnosti uvedené v čl. 12 odst. 3 uvedené směrnice, podle které do 30. dubna každého roku provozovatelé musí vyřadit počet povolenek rovnající se celkovým emisím během předchozího kalendářního roku (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. dubna 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, bod 29).

31

Jak plyne z ustanovení čl. 14 odst. 3 směrnice 2003/87, tato povinnost vyřazení se zakládá na výkazech, které podávají provozovatelé zařízení v souladu s pravidly stanovenými v nařízení, jehož přijetí přísluší Komisi podle čl. 14 odst. 1 této směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. dubna 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, bod 31).

32

Na základě posledně uvedeného ustanovení Komise přijala nařízení č. 601/2012, jehož čl. 20 odst. 1 druhý pododstavec stanoví, že provozovatel určí u každého zařízení omezení pro monitorování a že do tohoto omezení zahrne veškeré příslušné emise skleníkových plynů ze všech zdrojů emisí a zdrojových toků souvisejících s činnostmi vykonávanými v zařízení a uvedených v příloze I směrnice 2003/87.

33

Článek 20 odst. 1 třetí pododstavec nařízení č. 601/2012 uvádí, že tato povinnost se týká nejen emisí souvisejících s běžným provozem, ale rovněž emisí z neobvyklých událostí, jako je nabíhání a odstavování zařízení. Tento výčet není úplný; emise z dalších neobvyklých událostí, jako například emise v období zkušebního provozu, musí být pro účely monitorování a vykazování emisí rovněž zohledněny.

34

Mimoto je třeba připomenout, že čl. 3 písm. e) směrnice 2003/87 definuje zařízení pro účely uvedené směrnice jako stacionární technická jednotka, ve které probíhá jedna či více činností uvedených v příloze I uvedené směrnice a jakékoli další s tím přímo spojené činnosti, které po technické stránce souvisejí s činnostmi probíhajícími v dotyčném místě a mohou ovlivnit emise a znečistění (rozsudek ze dne 9. června 2016, Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ, C‑158/15, EU:C:2016:422, bod 25).

35

Mezi činnostmi uvedenými v příloze I uvedené směrnice jsou činnosti spalování paliv v zařízeních s celkovým jmenovitým tepelným příkonem vyšším než 20 MW jiných než zařízeních pro spalování nebezpečného nebo komunálního odpadu.

36

Pojem „spalování“ je v čl. 3 písm. t) směrnice 2003/87 definován jako každá oxidace paliv bez ohledu na způsob, jakým jsou tímto procesem vyprodukované teplo, elektřina nebo mechanická energie využity, a veškeré jiné přímo spojené činnosti.

37

Bez významu tedy zůstává okolnost, že v prvním období zkušebního provozu, v němž došlo k emisím skleníkových plynů do ovzduší, elektrárna spadající do působnosti směrnice 2003/87 nevyrábí elektřinu, neboť ve vztahu k povinnosti vyřadit povolenky není nutné, aby teplo vyprodukované spalováním paliv bylo použito k takovému účelu.

38

Z výše uvedeného plyne, že zařízení určené k výrobě elektřiny spalováním paliv, jehož výrobní kapacita přesahuje hodnotu stanovenou v příloze I směrnice 2003/87, podléhá povinnostem, které obsahuje systém obchodování s povolenkami, a zejména povinnosti vykázat emise ze všech zdrojů emisí a zdrojových toků souvisejících s činnostmi vykonávanými v zařízení, včetně emisí vyprodukovaných v období zkušebního provozu před uvedením dotčeného zařízení do běžného provozu.

39

Tento výklad směrnice 2003/87 je v souladu s jejím hlavním cílem, tedy s ochranou životního prostředí prostřednictvím snížení emisí skleníkových plynů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, bod 79) a nelze jej vyvrátit na základě skutečnosti, že kvalifikace zařízení jako výrobce elektřiny ve smyslu čl. 3 písm. u) uvedené směrnice je podřízena podmínce, že zařízení vyrábí elektřinu určenou k prodeji třetím osobám.

40

Uvedené ustanovení totiž nevymezuje působnost směrnice 2003/87, ale přispívá k provedení důležitého rozlišení pro účely určení maximálního ročního počtu povolenek ve smyslu čl. 10a odst. 5 uvedené směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, body 64 až 70).

41

Jak tedy Soudní dvůr již rozhodl, na základě čl. 10a odst. 1 třetího pododstavce a čl. 10a odst. 3 až 5 směrnice 2003/87 je třeba rozlišovat zařízení, na která se vztahuje čl. 10a odst. 3 této směrnice, a ostatní zařízení generující emise skleníkových plynů. K prvně uvedeným patří zejména výrobci elektřiny ve smyslu čl. 3 písm. u) uvedené směrnice (rozsudek ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, bod 70).

42

Mimoto je třeba uvést, že okolnost, že uvedené povinnosti jsou určeny provozovatelům zařízení, neznamená, že emise vyprodukované při zkušebním provozu stavitelem uvedeného zařízení nemají být zohledněny. Na jedné straně totiž – jak tvrdí Komise – pojem „výrobce elektřiny“ uvedený v čl. 3 bodu u) směrnice 2003/87 není relevantní pro účely vzniku povinnosti obchodovat s povolenkami na emise. Na druhé straně povinnost provozovatele vykazovat a vyřazovat povolenky se týká rovněž uvedených emisí, jelikož systém pro obchodování s povolenkami se v souladu s čl. 2 odst. 1 uvedené směrnice vztahuje na veškeré emise z činností uvedených v její příloze I.

43

S ohledem na výše uvedené je třeba na první otázku odpovědět tak, že příloha I směrnice 2003/87 v rozsahu, v němž zahrnuje „činnosti spalování paliv v zařízeních s celkovým jmenovitým tepelným příkonem vyšším než 20 MW“ na seznam kategorií činností, na které se uvedená směrnice vztahuje, musí být vykládána v tomto smyslu, že povinnost zařízení určeného k výrobě elektřiny obchodovat s povolenkami vzniká okamžikem vyprodukování prvních emisí skleníkových plynů, a tedy případně i před zahájením výroby elektřiny.

44

S ohledem na odpověď na první otázku není třeba odpovídat na druhou a třetí otázku.

45

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto:

Příloha I směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009 v rozsahu, v němž zahrnuje „činnosti spalování paliv v zařízeních s celkovým jmenovitým tepelným příkonem vyšším než 20 MW“ na seznam kategorií činností, na které se uvedená směrnice vztahuje, musí být vykládána v tom smyslu, že povinnost zařízení určeného k výrobě elektřiny obchodovat s povolenkami vzniká okamžikem vyprodukování prvních emisí skleníkových plynů, a tedy případně i před zahájením výroby elektřiny.