EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 21.12.2016

COM(2016) 813 final

SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU

Rozvíjení celní unie EU a její správy

1.ÚVOD

Toto sdělení se zabývá otázkou, jak mohou Komise a členské státy spolupracovat jako partneři při zajišťování toho, aby fungování celní unie co nejlépe přispívalo k prosperitě a bezpečnosti Evropské unie.

Celní unie, která brzy oslaví 50 let svého působení, byla raným příkladem úspěšné integrace v Evropské unii. Vytvořila podmínky pro vytvoření jednotného trhu a posloužila jako stabilní základ pro ekonomickou integraci a růst. Silná a dobře řízená celní unie může Evropské unii umožnit prosperitu a rozvoj konkurenceschopných podniků, chránit své zdroje příjmů a zaštítit veřejnost před teroristickými, zdravotními, environmentálními a dalšími hrozbami. Stejně jako v mnoha oblastech politiky je úspěch podmíněn vyřešením napětí mezi obavami jednotlivých členských států a strategií pro dosažení společných cílů.

V době, kdy terorismus a další závažná trestná činnost funguje na přeshraničním a nadnárodním základě, se od celních orgánů jako orgánů donucovacích, jež se zabývají kontrolou hranic, rostoucí měrou vyžaduje, aby plnily nefiskální úkoly zaměřující se na zlepšení vnitřní bezpečnosti Evropské unie. Úloha, kterou celní orgány v bezpečnostní oblasti zastávají, je obzvláště důležitá při předcházení tomu, aby teroristické organizace přesouvaly svoje finanční prostředky, a při narušování jejich zdrojů příjmu, což uznává i akční plán Komise pro zesílení boje proti financování terorismu 1 . Jestliže však má být vytvořena účinná a udržitelná bezpečnostní unie, je třeba učinit více, pokud jde o koordinaci různých oblastí politiky souvisejících se správou hranic a o zlepšení spolupráce a synergií mezi různými donucovacími orgány. Lepší výměna informací je v tomto ohledu klíčová.

Rychle se měnící technologie a obchodní modely ve spojení s rostoucími objemy světového obchodu, přetrvávající nadnárodní trestná činnost a bezpečnostní hrozby, rozšiřující se a prohlubující se Evropská unie a rostoucí počet úkolů, které mají celní orgány vykonávat, to vše vyvíjí tlak na fungování celní unie. To vše vedlo k zásadnímu přepracování právního rámce prostřednictvím přijetí a provádění celního kodexu Unie 2 . Cílem bylo vytvořit rámec, který umožní poctivým a legitimním evropským podnikům každodenně čelit hospodářské soutěži v globální ekonomice, aniž by jim v tom bránila nadměrná byrokratická zátěž a aby se přitom mohly opřít o jednotné, digitalizované a efektivní celní služby napříč Evropskou unií.

Zatímco se celní předpisy přijímají na úrovni EU, za jejich provádění nesou odpovědnost členské státy prostřednictvím svých vnitrostátních celních správ. V důsledku povahy celní unie však vzniká vzájemná závislost mezi vnitrostátními správami, k čemuž je třeba přihlédnout, pokud mají být získány maximální výhody. Výzvou v souvislosti s jejich prováděním je zajistit rovnocenné výsledky celních orgánů působících v různých zeměpisných, rozpočtových a organizačních podmínkách.

Mimo to vzájemná provázanost celní správy s dalšími oblastmi politiky souvisejícími s bezpečností a kontrolou hranic vyžaduje důslednější společný a meziodvětvový přístup zaměřující se mimo jiné na využití plného potenciálu užší spolupráce celních orgánů s dalšími donucovacími orgány, a to i za pomoci synergií a interoperability mezi informačními systémy.

Pro celní unii je tudíž nyní zásadní zajistit, aby mohly celní správy celní kodex Unie provádět efektivním a účinným způsobem a jednat při tom, jako kdyby byly jediným orgánem, a zároveň účinně spolupracovat se správami odpovědnými za příslušné politiky s dopady v oblasti bezpečnosti hranic a vnitřní bezpečnosti. Je to rozhodující pro správné provádění nového celního kodexu Unie, což je, vzhledem k důrazu na plně elektronickou komunikaci mezi celními správami a s obchodem, možné pouze na základě interoperabilních informačních systémů v celé EU a jednotného uplatňování pravidel všemi celními správami Evropské unie. Je to rovněž zásadní v současném politickém kontextu vzhledem k úloze, kterou celní orgány hrají při ochraně občanů EU.

V rámci stávajícího institucionálního rámce to vyžaduje obnovené partnerství mezi členskými státy a Komisí s cílem zavést:

vizi celkového řízení celní unie sdílenou všemi členskými státy a Komisí ve snaze zajistit pružnější a účinnější spolupráci a lepší utváření pravidel,

účinnější vymáhání pravidel prostřednictvím lepší koordinace operačních služeb v terénu a spolupráce mezi nimi,

silnější úlohu celních orgánů při zajišťování společné správy hranic a prosazování práva, rozvíjení užší spolupráce a rozsáhlejší výměny informací se správami podílejícími se na jiných relevantních oblastech politiky,

dlouhodobou strategii v oblasti informačních technologií k zajištění nákladově efektivních procesů pro celní správy a podniky, jakož i synergie s jinými relevantními oblastmi politiky,

posílenou výkonnost celních správ kdekoliv v Evropské unii širším využíváním osvědčených postupů a sdílených novátorských řešení, včetně řešení jejich finančních potřeb.

2.ROZVÍJENÍ SPRÁVY

2.1. Správa tvorby a provádění politiky

Přijetí a uplatňování celního kodexu od 1. května 2016 posílilo a zmodernizovalo právní rámec celní unie. Celní kodex Unie dokončuje posun realizovaný celními orgány směrem k bezpapírovému a plně elektronickému a interoperabilnímu prostředí, které se vyznačuje jednoduchostí, poskytováním služeb a rychlostí. Pracovní program pro celní kodex Unie 3 , přijatý v roce 2014 a aktualizovaný v roce 2016 4 , stanovuje časový plán pro zavádění podpůrných informačních systémů, které se opírají o stávající komplexní síť informačních systémů provozovaných členskými státy a Komisí během přechodného období.

V následujících letech platnosti celního kodexu Unie bude muset být prioritou účinné a jednotné uplatňování kodexu a v případě potřeby rovněž rychlé změny podrobných technických aktů, o které se jeho celková struktura opírá.

Vzhledem k aktuálně dosažené míře integrace a harmonizace právních předpisů v celní unii a vzájemné závislosti celních služeb je nezbytná častá koordinace politik všech členských států a vysoká míra operativní spolupráce mezi členskými státy.

Různými jednotlivými aspekty fungování celní unie se zabývá řada subjektů. Neexistuje však úspěšná zastřešující koordinace politik a provozních aspektů. Konkrétní oblastí, kde je zapotřebí koordinace, je integrace strategií v dalších oblastech politiky, které ovlivňují a rozšiřují úkoly celních orgánů.

Až do současnosti byla značná část koordinace politik pro účely celní unie prováděna prostřednictvím skupiny pro celní politiku (CPG), což je neformální odborná skupina vytvořená Komisí před 53 lety. Tato skupina sdružuje vedoucí představitele celních správ, avšak nemá žádné formální právní rozhodovací pravomoci. Ještě méně formální jsou schůzky generálních ředitelů vnitrostátních celních správ na takzvaných klubových setkáních.

Rada Evropské unie má pro plnění své úlohy související s koordinací politik členských států a sjednáváním a přijímáním právních předpisů Evropské unie vytvořenou vlastní správní strukturu pro organizaci práce v různých oblastech. V jejím složení pro konkurenceschopnost je práce související s celní problematikou vyřizována primárně ve dvou pracovních skupinách Rady, z nichž jedna se zabývá celní unií a druhá se věnuje celní spolupráci, avšak patrně bez strukturované vize rozvoje politiky a poněkud nárazově. Nadto byl Radou nedávno zřízen nový subjekt, který sdružuje generální ředitele celních správ. Jeho zamýšlenou úlohou je napravovat některé výše uvedené skutečnosti, projednávat strategické otázky a zajistit v Radě koordinaci s dalšími oblastmi politiky.

Komise se domnívá, že operační vize, kterou je třeba vytvořit a udržovat s ohledem na institucionální uspořádání a povinnosti, musí být:

strategická – řešící na vysoké úrovni průřezová témata jako bezpečnost, boj proti financování terorismu, podvody nebo e-obchodování, přičemž by se technické aspekty měly projednávat zvlášť na příslušné technické úrovni;

propojená s dalšími politikami, které je potřeba na hranicích provádět, ať už souvisejícími přímo s pohybem zboží, nebo podporovanými celními orgány v souvislosti s pohybem osob;

obsahově bohatá – měla by se zaměřovat na témata, jako je rozvoj dlouhodobé strategie v oblasti informačních technologií, posuzování výkonnosti na základě klíčových ukazatelů výkonnosti, zajišťování společného řízení rizik v případě bezpečnostních rizik a tak dále.

Ze své strany Komise formalizuje a bude rozvíjet úlohu skupiny pro celní politiku, která se zaměří na poskytování vstupních informací při zajišťování zastřešující koordinace politiky a provozních aspektů a při stanovování jasných priorit pro budoucnost (za tímto účelem bude navržen jednací řád skupiny pro celní politiku). Na podporu tohoto cíle vytvoří útvary Komise v rámci projektu týkajícího se výkonnosti celní unie spolu s členskými státy strukturované informace o klíčových aspektech fungování celní unie (viz oddíl 2.2 níže).

Komise bude od skupiny pro celní politiku očekávat zejména podporu při stanovování operativních cílů v rámci Unie na základě výzev, kterým celní unie čelí a bude čelit, a zajišťování jejich celkové soudržnosti. Skupina pro celní politiku bude rovněž vykonávat činnost v souladu s dlouhodobým programem stanoveným ve spolupráci s členskými státy. Program se zaměří na průřezová témata na strategické úrovni.

Komise si je rovněž vědoma důležité úlohy, kterou obchod musí hrát při navrhování a provádění účinných celních postupů, které ochrání finanční zájem na vnitrostátní úrovni i na úrovni EU 5 . V současnosti Komisi radí odborná skupina nazvaná kontaktní skupina pro obchod a obdobné poradní orgány existují i na vnitrostátní úrovni. Nedávná zkušenost s konzultacemi ohledně provádění právních předpisů souvisejících s celním kodexem Unie rovněž ukázala užitečnost společných jednání mezi obchodníky, vnitrostátními správami a Komisí. Komise hodlá pokračovat ve své praxi a posílit ji tak, aby se do procesu zapojilo více aktérů a aby se konzultace zaměřily na klíčové aspekty rovnováhy mezi usnadněním obchodu, potřebami souvisejícími s dodržováním předpisů a ochranou.

Komise bude Radě a Parlamentu předkládat pravidelnou dvouletou zprávu, vycházející z výsledků práce celní unie a navrhující priority/zaměření budoucího vývoje celní unie a zajišťování lepší integrace s prioritami dalších politik Evropské unie. Zpráva by mohla sloužit jako základ pro pravidelné projednávání práce celní unie na vysoké úrovni v Radě. Tímto způsobem by se mohlo určit dlouhodobé strategické směřování celní unie, ale také zajistit rámec pro diskusi a spolupráci podporující práci v mnoha vzájemně propojených oblastech, jako je odhalování a prevence přeshraniční trestné činnosti a rizika terorismu.

2.2.Správa monitorování a analýzy politiky

Udržování aktuálního právního prostředí vyžaduje znalost jeho dopadu. Operativní rozhodnutí na základě přeshraniční spolupráce rovněž vyžadují informace o každodenním provádění politiky.

Projekt týkající se výkonnosti celní unie, na kterém Komise a členské státy pracují, je projektem podrobného měření výkonů podle klíčových ukazatelů výkonnosti na základě strategických cílů celní unie 6 . Aby Komise zavedla potřebný informační a řídicí nástroj pro provádění, prozkoumá možnost ustanovení nového právního základu pro soubor klíčových ukazatelů výkonnosti a pro vykazování údajů potřebných k jejich vytvoření. Řídila by se jím rozhodnutí související s politikou a zajistil by se rámec pro hodnocení výkonnosti/provádění. K zajištění celních kontrol a provádění strategie a akčního plánu EU pro řízení rizik v oblasti cel přispěje rovněž cyklus hodnocení rámce pro řízení rizik v oblasti cel 7 .

Ve snaze pomoci členským státům s řádným uplatňováním celních předpisů EU budou opatření v oblasti monitorování podle programu Clo 2020 a související procesy znovu posouzeny s cílem zjistit a napravit případné nedostatky a bude navržena upravená politika monitorování.

3.HLAVNÍ PROBLÉMY, KTERÉ MUSÍ SPRÁVNÍ STRUKTURY VYŘEŠIT

Komise identifikovala tři hlavní cíle, které vyžadují strategická a soudržná opatření. Jedná se o:

provádění vize, jak celní orgány mohou pracovat, aby dosáhly plně účinné a provázané činnosti,

vytvoření a provádění vize sdílené celními a dalšími příslušnými orgány týkající se správy hranic EU a koordinace jejich příslušných činností,

vyřešení významných problémů celní unie se zajišťováním a využíváním zdrojů.

3.1.Celní orgány jednající společně

Proces provádění celního kodexu Unie je velkou výzvou pro členské státy i Komisi. Členské státy musí při řízení celní unie jednat společně tak, aby byl zajištěn maximální přínos pro vnitrostátní správy, podniky a veřejnost. Komise vidí čtyři hlavní priority podporované průběžným sdílením osvědčených postupů.

3.1.1.Společné pojetí způsobu uplatňování právních předpisů EU

Prvním úkolem je zajistit, aby se všechny zúčastněné strany dohodly na společném pojetí způsobu uplatňování právních ustanovení Evropské unie v členských státech. Společné pojetí bude rovněž důležité v souvislosti s tím, jak bude Komise společně se zúčastněnými stranami podrobně rozpracovávat novátorské koncepce, jako je centralizované celní odbavení či vlastní posouzení.

Na základě společné práce s členskými státy a ve spolupráci s obchodem navrhne Komise společný soubor pokynů vycházejících ze stávajících nelegislativních pokynů. Tímto způsobem zajistí, aby měly všechny zúčastněné strany jasný přehled o tom, jak právní předpisy uplatňovat. Útvary Komise rovněž poskytnou podpůrné školicí materiály pro pracovníky v jednotlivých zemích, a to v moderních formátech, jako je vícejazyčné elektronické vzdělávání a elektronické knihy.

3.1.2.Budování kompetencí lidských zdrojů

Druhý úkol se vztahuje k tomu, že je zapotřebí, aby celní správy co nejlépe využívaly svých 120 tisíc zaměstnanců. K tomu potřebují jednotné normy v oblasti kvality a vhodné školení zajišťující jednotné provádění předpisů a iniciativ.

Užší spolupráce při rozvíjení a školení lidských zdrojů by měla zahrnovat využívání kompetenčního rámce Evropské unie jako základu pro koncepce odborného vzdělávání používané vnitrostátními celními správami, pro procesy rozvoje zaměstnanců a pro vytvoření společných školicích středisek v členských státech. Cílem je důsledně a spolu s obchodníky zvyšovat úroveň odborných znalostí a výkonnost ve všech celních správách Evropské unie, a tím přispívat k modernizaci veřejné správy a procesu budování administrativních kapacit. Komise zamýšlí předložit akční plán uvádějící činnosti, jejichž vykonávání má zlepšit rozvoj lidských zdrojů.

3.1.3.Správa, architektura a financování informačních systémů

Třetím úkolem je dohlížet na složitý proces:

vylepšování nebo zavádění a provozování nových evropských informačních systémů stanovených v celním kodexu Unie,

slaďování procesu vylepšování informačních systémů členských států, kterých se dotknou změny zavedené celním kodexem Unie. Kromě toho musí být v zájmu interoperability sladěn přístup k celním informačním systémům.

Stávající nástroje pomůžou s dokončením projektů, které již byly dohodnuty. Samy o sobě však neřeší dlouhodobější problémy týkající se toho, jak se vyhnout zdvojování úsilí a zdrojů při vytváření nových nebo nahrazování starých informačních systémů v jednotlivých členských státech. Nezabývají se ani problémem dlouhodobého řízení stále sofistikovanější architektury informačních systémů v celé Evropské unii, u níž je kontinuita a celistvost propojení a systémů přenosu i dostupnost stále více důležitá.

Náklady na vývoj a údržbu informačních systémů pro celní kodex Unie v následujících letech budou významné. Jen samotná Komise má v rámci programu Clo 2020 rozpočet ve výši přibližně 380 milionů EUR 8 určených na vývoj a údržbu již plánovaných systémů. Celkové náklady všech členských států budou výrazně vyšší. Tyto investice umožní všem zúčastněným stranám využít plného potenciálu celní unie. Zásadní jsou v této souvislosti racionalizace, zamezení zdvojování a uplatňování osvědčených postupů. Je to obzvláště důležité v případě, že nové velké projekty mají plně zajistit žádoucí zvýšení efektivity v oblasti poskytování souběžné podpory pro celní postupy a povinnou analýzu rizik. Má-li být dosaženo maximálních synergií a zvýšení efektivity, budou se muset všichni aktéři zavázat k dlouhodobým řešením.

V současnosti ne všechny členské státy sdílejí společnou představu o tom, jak a kdy používat společné systémy. Některé místo toho upřednostňují takzvanou „hybridní architekturu systému“, která jim umožňuje připojit se ke službám sdíleným v rámci Evropské unie nebo samostatně či souběžně zachovat vnitrostátní řešení. Nicméně z dlouhodobého hlediska a v zájmu všech budou muset správní struktury vypracovat společné stanovisko, pokud jde o to, které služby je potřeba rozvíjet a udržovat na úrovni Evropské unie a jaký bude jejich vztah s vnitrostátními systémy, a to s ohledem na rozpočtová omezení na úrovni Evropské unie a na potřebu zajistit účinnou správu a vhodné vlastnictví těchto systémů. V současnosti je to prováděno spíše případ od případu. Kvůli chybějící společné vizi je pro členské státy, které usilují o společná řešení, mnohem obtížnější v co nejvyšší míře využít souvisejících výhod. Snižuje se tím také účinnost opatření prováděných Komisí.

Komise se domnívá, že zásadní potřebou je přezkoumat architekturu, správu a financování sítí a databází v celní oblasti. Mělo by to zahrnovat i prozkoumání relevantních iniciativ v jiných oblastech politiky Evropské unie a opatření, jež Komise přijala na základě sdělení o silnějších a inteligentnějších informačních systémech pro ochranu hranic a bezpečnost 9 z dubna 2016. Mohou existovat argumenty pro vytvoření stálé struktury řídicí různé části informační infrastruktury. To vše ještě více nabývá na významu vzhledem k ambicím celního kodexu Unie, pokud jde o zajištění hladkého fungování celního režimu v celé Evropské unii a rovnocenných výsledků na základě posílené kapacity v členských státech umožňující provádět analýzu rizik a řešit vnitrostátní a nadnárodní rizika ve společném rámci pro řízení rizik. Je to důležité, pokud mají celní orgány plnit efektivně svoje povinnosti související s řízením rizik a zejména s posuzováním bezpečnostních rizik u veškerého zboží překračujícího vnější hranice Evropské unie.

Komise zahájí proces zkoumání budoucích možností, pokud jde o vývoj a údržbu celních informačních systémů tak, aby mohla předem připravit projednání budoucích rozhodnutí o příštím víceletém finančním rámci. Aby bylo možné vypracovat proveditelný dlouhodobý plán, je třeba při analýze další spolupráce mezi správními útvary zabývajícími se správou hranic a prosazováním práva zvážit problematiku možných synergií se stávajícími agenturami 10 . Jak je uvedeno ve sdělení o silnějších a inteligentnějších informačních systémech pro ochranu hranic a bezpečnost, zkoumá Komise synergie a možnosti interoperability mezi informačními systémy a jejich odpovídajícími infrastrukturami pro celní operace, správu hranic a prosazování práva v EU.

3.1.4.Posílení spolupráce celních orgánů

Začtvrté Komise podpoří rychlejší operativní spolupráci opírající se o využívání osvědčených postupů a stávajících společných systémů zejména tam, kde mohou skupiny členských států čelit problémům, které nemají všechny členské státy. Za tímto účelem umožní novátorský nástroj nazvaný v programu Clo 2020 jako skupina odborníků vytvořit pružné struktury. Jedním z možných využití těchto skupin odborníků je posílení spolupráce v celé Evropské unii a regionální spolupráce mezi vnitrostátními celními správami s cílem podpořit každodenní provozní činnost tak, jak stanoví členské státy. Současnými příklady jsou spolupráce při správě východní a jihovýchodní pozemní hranice 11 a vhodné využívání zdrojů v souvislosti s problematikou celního zařazení.

Bude také zapotřebí, aby sdílení osvědčených postupů bylo i nadále podporováno prostřednictvím programu Clo 2020 a programu, který ho nahradí.

3.2.Koordinace různých oblastí politiky souvisejících se správou hranic

3.2.1.Celková správa hranic

Celní orgány vykonávají celou řadu různých funkcí v jiných oblastech politiky, než je obchodní politika a uplatňování celních sazeb (zejména prostřednictvím celních kontrol a řízení rizik). Mezi tyto oblasti patří bezpečnost, boj proti terorismu, bezpečnost výrobků, zdraví, práva duševního vlastnictví, ochrana životního prostředí a ochrana trhu, zboží dvojího užití a střelné zbraně.

Komise bude pokračovat v provádění svého akčního plánu pro zesílení boje proti financování terorismu 12 . Pokud jde o činnost celních orgánů, akční plán se zaměřuje především na narušování zdrojů příjmů teroristických organizací s důrazem na kontroly peněžní hotovosti a financování prostřednictvím nezákonného obchodu se zbožím (kulturními statky). Komise dnes předložila návrh nařízení o kontrolách peněžní hotovosti vstupující do Unie nebo z ní vystupující, jímž se zruší stávající nařízení o kontrolách peněžní hotovosti 13 . Navíc se nyní pracuje na legislativní iniciativě regulující dovoz kulturních statků (s obzvláštním důrazem na financování terorismu), jež by podle předpokladů měla být přijata do června 2017. Jako součást přípravných prací bylo rovněž zadáno vypracování studie zkoumající různé výzvy, kterým celní orgány Evropské unie čelí v souvislosti s nedovoleným obchodem s kulturními statky, a hledající možnosti, které v oblasti této politiky jsou. Komise rovněž zintenzivní operativní spolupráci se sousedními zeměmi (jako jsou země Středního východu a severní Afriky, západní Balkán a Ukrajina) v boji proti nedovolenému obchodování se střelnými zbraněmi.

Komise vynaložila značné úsilí, aby podpořila spolupráci mezi různými správami při slaďování postupů v případech, kdy se to týká oblastí jiných politik. Pokud jde o bezpečnost a ochranu životního prostředí, učinila Komise kroky zajišťující včasné zapojení celní orgánů do navrhování právních předpisů Evropské unie.

Útvary Komise poskytnou tvůrcům politik a právních předpisů zapojených do tvorby právních předpisů EU soubor nástrojů, který jim pomůže zajistit, aby celní orgány a ostatní příslušné správní orgány v členských státech mohly pravidla uplatňovat účinněji a bez zbytečné zátěže.

Útvary Komise rovněž prozkoumají vztah se všemi relevantními oblastmi politik dotčenými správou hranic s cílem najít další možnosti, pokud jde o vybudování soudržnějšího a společného postupu v souvislosti s konkrétními aspekty vymezenými v následujících odstavcích.

3.2.2.Spolupráce celních orgánů a dalších donucovacích orgánů

Spoluprací při vymáhání celního a jiného práva se mimo jiné zabývá Pracovní skupina pro celní spolupráci v Radě. Plánování těchto činností a jejich vyhodnocování musí být plně začleněno do celkové správy celní unie. Dvouletá zpráva Komise o výsledcích práce celní unie poskytne propojení mezi prací Pracovní skupiny pro celní spolupráci a prací dalších subjektů Rady v této oblasti. Komise bude usilovat o to, aby byly společné činnosti celních a dalších orgánů související s vymáháním práva koordinovány s Radou na tomto základě, aniž by byla dotčena ustanovení smlouvy.

Existuje užší spolupráce s bezpečnostními a donucovacími orgány Evropské unie, jako je EUROPOL, a s Evropskou pohraniční a pobřežní stráží 14 . O tuto spolupráci se bude usilovat i nadále, přičemž rozsáhlejší výměna informací má v tomto ohledu zásadní význam. Bude pokračovat úzká koordinace s dalšími činnostmi souvisejícími s vymáháním práva zajišťovaná podle politického cyklu EU pro boj proti organizované a závažné mezinárodní trestné činnosti.

Nařízení (EU) 2016/1624 vytváří pevný základ pro dobře strukturovanou meziagenturní spolupráci mezi celními orgány a pohraničními strážemi na úrovni Evropské unie i úrovni vnitrostátní. Meziagenturní spolupráce je jedním z klíčových prvků evropské strategie integrované správy hranic. Spolupráce se bude rozvíjet, aniž by byly dotčeny stávající pravomoci Komise a členských států.

Ve specifické oblasti vnitrostátní spolupráce mezi pohraniční stráží a celními orgány stanovila Komise pokyny, které byly prověřeny během nedávných migračních krizí na vnějších hranicích Evropské unie. Tyto pokyny vymezují praktický přístup k posilování spolupráce mezi uvedenými dvěma orgány. S ohledem na rozdíly v organizační struktuře a kompetencích v členských státech popisují tyto pokyny několik oblastí spolupráce, jako je synchronizace kontrol, výměna informací a společné operace, a rozlišují tři moduly podle úrovně spolupráce.

Komise bude pokyny aktualizovat na základě zpětné vazby obdržené z jednotlivých zemí ohledně jejich zkušeností během plánovaného podávání zpráv. Zpětná vazba by měla obsahovat použité nástroje a příklady osvědčených postupů i výsledky kontrol prováděných na místě. Přispěje to k posílení spolupráce mezi těmito dvěma orgány.

3.2.3.Jednotný portál

Komise hledá proveditelné řešení umožňující vytvořit prostředí jednotného portálu Evropské unie, který by sloučil různé interakce mezi správami a obchodem v souvislosti s pohybem zboží do EU a z EU. Jednotný portál jako koncepce pro usnadnění obchodování umožňuje obchodníkům v souvislosti s přeshraničním obchodem předkládat předepsané doklady v jediném (elektronickém) místě a/nebo prostřednictvím jediného subjektu.

Vzhledem ke složitosti koncepce jednotného portálu a k velkému počtu probíhajících změn týkajících se informačních systémů v celní oblasti v souvislosti s celním kodexem Unie bude přístup Evropské unie k prostředí jednotného portálu v celní oblasti v krátkodobém horizontu zaměřen konkrétně a cíleně na vytvoření databáze certifikátů a osvědčení na úrovni Evropské unie. Vzájemné propojení mezi databází a vnitrostátními systémy celních prohlášení umožní automatické ověřování certifikátů a osvědčení. Komise bude tuto práci považovat za prioritu a vypracuje dlouhodobou vizi koncepce jednotného portálu. Zároveň jsou zaváděny vnitrostátní námořní jednotné portály řešící ohlašovací formality lodí v evropských přístavech prostřednictvím podávání elektronických manifestů 15 .

3.2.4.Spolupráce celních a daňových orgánů

Jedním z důležitých aspektů činnosti celních orgánů je výběr příjmů, jako jsou cla, ale i daň z přidané hodnoty a spotřební daně při dovozu zboží. Z tohoto důvodu je při provádění celního kodexu Unie třeba věnovat pozornost výběru daní. Kromě toho navrhuje sdělení Komise o akčním plánu v oblasti DPH 16 posílit spolupráci mezi daňovými, celními a dalšími orgány v boji proti podvodům v oblasti DPH. Vzhledem k tomu, že již existují právní předpisy a struktury pro spolupráci na straně daňových i celních orgánů, je nyní více než kdy předtím zapotřebí nalézt praktické způsoby efektivní koordinace a vytvoření rozhraní mezi uvedenými dvěma orgány. Mohlo by se jednat o:

strategické diskuse mezi vedeními daňové a celní správy,

vzorové memorandum o porozumění pro spolupráci daňových a celních orgánů, podobně jako v případě spolupráce celních orgánů s orgány dozoru nad trhem,

společné daňové a celní fórum o dopadech provádění celního kodexu Unie v daňové oblasti,

automatický přístup celních orgánů do databáze VIES 17 a k dalším informacím v souvislosti s řízením rizik v oblasti cel a celními kontrolami.

3.3.Vyřešení významných problémů celní unie se zajišťováním a využíváním zdrojů

Celní orgány jsou pod neustálým tlakem, pokud jde o lidské i finanční zdroje. Navíc není vždy plně chápána jejich zásadní úloha při ochraně jednotného trhu, bezpečnosti Evropské unie a jejich významná úloha při výběru daní. Stávající předpisový rámec umožňuje členským státům ponechat si 20 % příjmů z cel jako náklady na jejich výběr. Přidělení prostředků na financování celní správy však závisí na rozhodnutí členských států.

Postupné zavádění integrovaného řízení rizik do celních předpisů Evropské unie od roku 2005 ukázalo ochotu členských států přehodnotit tradiční přístup k celní správě. Jedná se mimo jiné o postupný přechod od systematických kontrol dokladů a fyzických kontrol k metodám založeným na posouzení rizik využívajícím všechny dostupné moderní nástroje a opírajícím se zejména o používání společných kritérií Evropské unie vztahujících se k rizikům a o intenzivní sdílení informací vztahujících se k rizikům. Spolu s prováděním celního kodexu Unie to bude mít výrazný dopad, pokud jde o výdaje na informační technologie na vnitrostátní úrovni a na úrovni Evropské unie.

3.3.1.Zařízení a vybavení

V souvislosti s financováním je problémem zejména financování neinvazivního detekčního zařízení a laboratorního vybavení. Moderní účinná zařízení, jako jsou rentgenové skenery, jsou relativně nákladné, ale nákladově efektivní prostředky kontroly. Mimořádně užitečné jsou mobilní snímače, neboť je lze vyslat do konkrétních oblastí a reagovat na náhlé zvýšení rizik. Je rovněž možné je sdílet či použít k posílení možností jiných členských států v obzvláště obtížném období na konkrétních hranicích. Totéž platí pro vyspělé technologické laboratorní vybavení potřebné k podpoře nebo potvrzení fyzických kontrol. Toto sdílení zařízení a vybavení by bylo možné podpořit s využitím skupin odborníků zmíněných výše v bodě 3.1.4.

Stávající program Clo 2020 financování takového zařízení a vybavení neumožňuje. Když však Rada přijímala uvedený program, vyzvala Komisi k prozkoumání možnosti zahrnout toto financování do budoucích programů do roku 2018 18 . Komise zamýšlí tento problém řešit při posuzování dopadů v rámci přípravy další generace programu v souvislosti s příštím víceletým finančním rámcem. Mezitím bude dál podporovat členské státy, které prokazatelně potřebují finanční prostředky způsobilé v rámci strukturálních fondů.

4.ZÁVĚR

Komise se domnívá, že nový rámec celního kodexu Unie je důležitým krokem v posilování Evropské unie a její celní unie. Výrazný aspekt řízení rizik obsažený v novém rámci rovněž umožní podpořit rostoucí úlohu celních orgánů při zajišťování bezpečnosti vnitřního trhu Evropské unie. Postupné zavádění plných výhod celního kodexu Unie a zlepšení kontrol prostřednictvím řízení rizik však nyní musí být doprovázeno zaměřením na správu celní unie jako celku s cílem zajistit její jednotné a účinné fungování. Činnost související se správou celní unie se musí soustředit na posílenou spolupráci mezi celními orgány členských států ve stávajícím institucionálním rámci. Musí se rovněž opírat o společný výklad pravidel a bude vyžadovat úzkou spolupráci a výměnu informací se správními orgány odpovědnými za jiné relevantní oblasti politiky a s dalšími zúčastněnými stranami podílejícími se na správě hranic a prosazování práva, pokud má rovněž přispět k provádění Evropského programu pro bezpečnost a k vytvoření účinné a skutečné bezpečnostní unie.

V tomto sdělení Komise uvádí řadu oblastí, ve kterých je potřeba učinit opatření. Hlavní podstatou je zajistit jasná pravidla, posílit schopnost celních orgánů jednat a dosáhnout koordinace a synergií s mnoha dalšími oblastmi politik Evropské unie.

Komise vyzývá Evropský parlament a Radu ke schválení politického směru a konkrétních opatření navržených v tomto sdělení.

(1)

COM(2016) 50 final

(2)

 Nařízení (EU) č. 952/2013 ze dne 9. října 2013, kterým se stanoví celní kodex Unie (přepracované znění). Nový právní rámec zavádí požadavek, aby všechny interakce mezi celními orgány a obchodníky i mezi různými celními orgány probíhaly prostřednictvím systémů elektronického zpracování dat. Je v něm promítnuta modernizace a zvýšení nákladové efektivity ve střednědobém horizontu, pokud jde o správu a usnadnění obchodu, ale navíc umožňuje skutečně společný přístup k řízení obchodních toků v rámci Unie.

(3)

 Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2014/255 ze dne 29. dubna 2014, kterým se zavádí pracovní program pro celní kodex Unie.  

(4)

 Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2016/578 ze dne 11. dubna 2016, kterým se zavádí pracovní program pro vývoj elektronických systémů stanovených v celním kodexu Unie a jejich uvedení do provozu.

(5)

 Cla jsou vlastními zdroji Evropské unie.

(6)

 KOM(2008) 169 v konečném znění ze dne 1. dubna 2008, jak potvrdily závěry Rady o pokroku dosaženém ve strategii dalšího vývoje celní unie ze dne 19. března 2013 (2013/C 80/05).

(7)

 COM(2014) 527 final

(8)

 Část rozpočtu C2020 pro oblast informačních technologií v rozpočtu na období 2015–2020 (plánovaná výše po úpravě).

(9)

COM(2016) 205 final

(10)

Zejména s Evropskou agenturou pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (eu-LISA).

(11)

 CELBET – celní skupina odborníků pro východní a jihovýchodní pozemní hranice.

(12)

 COM(2016) 50 final

(13)

 Nařízení (ES) č. 1889/2005 o kontrolách peněžní hotovosti vstupující do Společenství nebo je opouštějící. Nové nařízení mimo jiné doplní možnosti kontroly týkající se peněžní hotovosti zasílané poštou a nákladní dopravou, umožní orgánům jednat již při nižších částkách v hotovosti, pokud existuje podezření na nezákonnou činnost, a rozšíří definici „peněžní hotovosti“, aby mj. zahrnovala rovněž zlato.

(14)

 Evropská pohraniční a pobřežní stráž (zahrnující agenturu a vnitrostátní orgány členských států, jež odpovídají za správu hranic) zřízená na základě nařízení (EU) 2016/1624, jež předpokládá posílenou spolupráci Evropské pohraniční a pobřežní stráže s Komisí a vnitrostátními celními správami. Pokud jde o Europol, byly navázány pravidelné kontakty mezi odborníky z týmu Europolu pro strategickou analýzu a z týmu GŘ TAXUD pro řízení rizik. Účelem těchto kontaktů je prozkoumat možnosti výměny strategických informací.

(15)

 Směrnice 2010/65/EU.

(16)

 COM(2016) 148 final.

(17)

 Systém výměny informací o DPH.

(18)

 Prohlášení Rady 16094/13 ADD 1 REV 2.