This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0038
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT EU ANTI-CORRUPTION REPORT
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU ZPRÁVA O BOJI PROTI KORUPCI V EU
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU ZPRÁVA O BOJI PROTI KORUPCI V EU
/* COM/2014/038 final */
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU ZPRÁVA O BOJI PROTI KORUPCI V EU /* COM/2014/038 final */
I. Úvod Politický kontext a cíle zprávy Korupce
vážně poškozuje ekonomiku a společnost jako celek. Mnohé země ve světě
trpí hluboce zakořeněnou korupcí, která brání hospodářskému rozvoji, podrývá
demokracii a poškozuje sociální spravedlnost a právní stát. Členské státy
EU nejsou vůči této realitě imunní. Povaha a rozsah korupce se
v různých zemích liší, ale ovlivňuje všechny členské státy. Má dopady na
dobrou správu, řádné řízení veřejných financí a konkurenční trhy.
V krajních případech podkopává důvěru občanů v demokratické instituce
a postupy. Tato
zpráva obsahuje analýzu korupce v členských státech EU
a popisuje kroky podnikané k předcházení korupci a boji proti
ní. Jejím záměrem je zahájit debatu mezi Komisí, členskými státy, Evropským
parlamentem a dalšími zúčastněnými stranami, která by podpořila činnost
věnovanou boji proti korupci a určila možnosti, v nichž může napomoci evropský
rozměr. Členské
státy EU mají většinou zavedeny potřebné právní nástroje a instituce
k předcházení korupci a boji proti ní. Jejich výsledky však v EU
nejsou uspokojivé. Protikorupční pravidla nebývají vždy rázně vymáhána,
systémové problémy se neřeší dosti účinně a příslušné instituce nemají
vždy dostatečnou kapacitu pravidla prosazovat. Deklarované úmysly mají stále
ještě příliš daleko ke konkrétním výsledkům a často se zdá, že chybí
opravdová politická vůle korupci vymýtit. S cílem zajistit příspěvek EU přijala Komise
v červnu 2011 sdělení o boji proti korupci v EU[1], kterým se zavádí Zpráva
o boji proti korupci v EU sloužící k mapování
a vyhodnocování úsilí členských států v této oblasti s cílem
dosáhnout větší politické
angažovanosti k účinnému řešení korupce. Tato zpráva je
tak nyní zveřejňována poprvé; další zprávy budou vydávány vždy jednou za dva
roky.
V souladu s mezinárodními právními nástroji[2] tato zpráva
definuje korupci v širokém smyslu jako „zneužití postavení
k vlastnímu prospěchu“. Pokrývá tudíž
konkrétní korupční jednání a opatření přijatá členskými státy specificky za
účelem prevence nebo postihu korupčního jednání, jak jej vymezují právní
předpisy, a zmiňuje také celou škálu oblastí a opatření, jež mají vliv na
riziko výskytu korupce a na schopnost mít ji pod kontrolou. Tato zpráva se zaměřuje na vybrané hlavní problémy,
které jsou pro každý členský stát zvláště důležité. Popisuje osvědčené postupy
i slabiny a ukazuje kroky, které umožní členským státům řešit korupci
účinněji. Komise uznává, že některé z těchto problémů spadají výhradně do
působnosti jednotlivých států. Je však ve společném zájmu Unie zajistit, aby
všechny členské státy měly účinné protikorupční politiky a aby EU členské státy
v tomto úsilí podporovala. Zpráva má tudíž za cíl podpořit v celé EU
přísné protikorupční normy. Tím, že upozorňuje na problémy – stejně jako na osvědčené
postupy – existující v EU, dodává tato zpráva věrohodnosti také úsilí EU
o podporu protikorupčních norem jinde ve světě. Korupce
je složitý jev, který má hospodářský, sociální, politický a kulturní
rozměr, a nelze ji snadno odstranit. Účinná politická reakce se tedy nemůže
omezovat na standardní soubor opatření; neexistuje univerzální řešení pro
všechny. Zpráva proto zkoumá korupci ve vnitřních souvislostech každého
členského státu a navrhuje, jak by bylo možné ve vnitrostátním kontextu řešit
otázky, které jsou pro jednotlivé členské státy nejdůležitější. Další
vysvětlení metodiky této zprávy je uvedeno v příloze. Širší politický kontext Finanční
krize zvýšila
tlak na Evropany a jejich vlády. S ohledem na současné hospodářské
výzvy, jimž Evropa i země mimo ni čelí, je zapotřebí posílit záruky
integrity a transparentnosti veřejných výdajů. Občané očekávají, že EU
bude hrát významnou roli v pomoci členským státům při ochraně jejich
legální ekonomiky proti organizované trestné činnosti, finančním a daňovým
podvodům, praní špinavých peněz a korupci, zejména v době hospodářské
krize a úsporných rozpočtových opatření. Odhaduje se, že jen korupce jako
taková stojí ekonomiku EU 120 miliard EUR ročně, což je pouze o něco méně než
roční rozpočet Evropské unie[3].
Evropa
2020 je strategie
EU pro růst na
současné desetiletí s cílem podpořit inteligentní a udržitelnou
ekonomiku podporující začlenění, čímž by měla pomoci EU a jejím
členským státům dosáhnout vyšší míry zaměstnanosti, produktivity
a sociální soudržnosti. Výzkum ukazuje, že úspěch strategie Evropa 2020
závisí také na takových institucionálních faktorech, jako je řádná správa věcí
veřejných, právní stát a kontrola korupce[4]. Boj proti korupci přispívá ke
konkurenceschopnosti EU v globální ekonomice. V tomto kontextu byla
protikorupční opatření u mnohých členských států zdůrazňována v rámci
evropského semestru – ročního cyklu koordinace hospodářských politik, který
zahrnuje podrobnou analýzu programů hospodářských a strukturálních reforem
členských států EU a rovněž doporučení pro jednotlivé země. Obecněji vzato
zlepšení účinnosti veřejné správy, zejména ve spojení s větší
transparentností, může pomoci zmírnit rizika související s korupcí.
Sdělení Komise z ledna 2014 nazvané Za obnovu evropského průmyslu tudíž
klade důraz na kvalitu veřejné správy coby důležitý aspekt strategie EU pro
růst[5]. Struktura zprávy Tato
zpráva o boji proti korupci v EU zahrnuje všech 28 členských států.
Má tuto strukturu:
Úvod,
v němž je představen politický kontext a cíle zprávy.
Výsledky
průzkumů Eurobarometr z roku 2013 týkajících se vnímání
korupce a zkušeností s ní.
Horizontální
kapitola, jež popisuje trendy související s korupcí
v celé EU. Shrnuje hlavní zjištění. Závěry a navrhované budoucí kroky
pro každý jednotlivý členský stát jsou uvedeny (pouze) v příslušných
kapitolách věnovaných jednotlivým zemím.
Tematická
kapitola, která se věnuje jedné průřezové otázce,
jež má na úrovni EU zvláštní význam. Tato první zpráva se zaměřila na
oblast zadávání veřejných zakázek, která má klíčový význam pro vnitřní
trh, je upravena rozsáhlými právními předpisy EU a je vystavena
velkému riziku korupce. Tato kapitola se zabývá korupcí
a protikorupčními opatřeními ve vnitrostátních systémech zadávání
veřejných zakázek.
Metodická
příloha,
která popisuje, jak byla zpráva vypracována a jaké byly metodické
volby a omezení.
Kapitoly
věnované jednotlivým zemím, které pokrývají všech 28
členských států. Tyto kapitoly nepodávají vyčerpávající popis problémů
souvisejících s korupcí a protikorupčních opatření. Namísto toho
upozorňují na vybrané hlavní problémy zjištěné prostřednictvím
individuálního hodnocení každé země s náležitým ohledem na
vnitrostátní kontext.
a) Úvod, v němž
je stručně popsána všeobecná situace týkající se korupce. Uvádí vybrané
ukazatele včetně vnímání společně s fakty, trendy, výzvami a vývojem
souvisejícími s korupcí a protikorupčními opatřeními. b) Otázky v
centru pozornosti. U každé země je vybráno a analyzováno několik
problémů. Důraz je kladen na slabiny a oblasti ke zlepšení, avšak analýza
se zaměřuje na budoucí vývoj a poukazuje na plány a opatření jdoucí
správným směrem i na otázky vyžadující další pozornost. Zdůrazněny jsou
osvědčené postupy, které by mohly být inspirací pro druhé. Rozsah otázek v
centru pozornosti se neomezuje na záležitosti uvedené v tematické kapitole
(zadávání veřejných zakázek). Některé kapitoly však zvláštní analýzu zadávání
veřejných zakázek obsahují; je tomu tak u zemí, kde byly v oblasti
zadávání veřejných zakázek zjištěny závažné problémy. Volba hlavních
otázek v každé z kapitol věnovaných jednotlivým zemím je založena na
těchto ohledech: ·
závažnost
a dopad problému v poměru k dalším výzvám týkajícím se korupce
v dané zemi, ·
rozsah
možných souvisejících dopadů na širší okruh politik (například velké mezery
v kontrole nad zadáváním veřejných zakázek, které vytvářejí významné
riziko zneužití veřejných prostředků), a ·
schopnost
poukázat na konstruktivní a konkrétní kroky do budoucna. Budoucí kroky a následná činnost Body vyžadující další pozornost uvedené v každé
z kapitol věnovaných jednotlivým zemím odrážejí snahu Komise nalézt
opatření, která mohou přinést přidanou hodnotu při
řešení hlavních otevřených problémů v oblasti předcházení korupci
a boje proti ní. Jsou přizpůsobeny kontextu a potřebám každé země.
Jsou konkrétní a cílené, aniž by zacházely do přílišných podrobností,
a jejich cílem jsou hmatatelné změny v praxi. Tam, kde je to relevantní,
tato zpráva vychází z doporučení již formulovaných jinými mechanismy
pro podávání zpráv o boji proti korupci (zejména Skupinou států proti
korupci (GRECO), která působí v rámci Rady Evropy, a OECD), z nichž
některá členské státy ještě nesplnily, a tato doporučení podporuje. V rámci činnosti navazující na tuto zprávu chce
Komise vést konstruktivní diskusi zaměřenou na budoucí vývoj o nejlepších
způsobech vypořádání se s korupcí, zejména ohledně bodů, u nichž
zjistila, že vyžadují další pozornost. Komise doufá v rozsáhlou diskusi o
protikorupčních opatřeních za aktivní účasti členských států, Evropského
parlamentu, vnitrostátních parlamentů, soukromého sektoru a občanské
společnosti a sama se těší, že se bude diskusí aktivně účastnit, a to jak
na úrovni EU, tak v členských státech. Kromě toho hodlá Komise zavést program pro
vzájemné sdílení zkušeností pro členské státy, místní nevládní
organizace a další zúčastněné subjekty s cílem určit osvědčené
postupy a překonávat nedostatky protikorupčních politik, zvyšovat povědomí
nebo poskytovat odbornou přípravu. Toto úsilí by mělo mít vazbu na otázky
vyžadující pozornost, jež jsou obsaženy ve zprávě, a usnadnit následnou
činnost. Program pro vzájemné sdílení zkušeností bude zahájen po přijetí zprávy
a bude vycházet ze získané zpětné vazby a z diskusí se
zúčastněnými subjekty o konkrétních potřebách, jež by mohl řešit. Komise
hodlá pečlivě analyzovat zpětnou vazbu ve vztahu k této první zprávě,
reflektovat případné mezery a omyly a poučit se pro druhou zprávu.
Bude přezkoumána metodika a dále zvážena možnost vytvoření nových
ukazatelů korupce. Činnost se
v budoucnu zaměří například na to, jak byla realizována opatření navržená
v této první zprávě, a na zhodnocení programu pro sdílení zkušeností. II. Výsledky
průzkumu Eurobarometr týkajícího se vnímání korupce a zkušeností s korupcí V rámci
přípravy této zprávy o boji proti korupci v EU byly počátkem roku 2013
provedeny dva průzkumy Eurobarometr: 1) zvláštní průzkum Eurobarometr[6] a 2) „bleskový
průzkum“ zaměřený na podniky[7].
U většiny zemí pořadí podle indexu CPI[8] zveřejňovaného Transparency
International obvykle souhlasí s odpověďmi, které uvedli respondenti Eurobarometru. Shrneme-li
údaje ze zvláštního průzkumu Eurobarometr nejprve ohledně všeobecného vnímání rozšíření
korupce a zadruhé z hlediska toho, zda byl skutečně očekáván úplatek
(osobní zkušenost s úplatkářstvím), je zřejmé, že členské státy mohou být
charakterizovány různě. Odpovědi
potvrzují pozitivní vnímání a nízkou zkušenost s úplatkářstvím
v Dánsku, Finsku, Lucembursku a Švédsku. Respondenti
z těchto zemí zřídka uváděli, že se od nich očekával úplatek (méně než
1 % případů), a počet osob, které si myslí, že korupce je rozšířená
(20 %, 29 %, 42 %, resp. 44 %), je významně nižší než
průměr EU. V případě Spojeného království byl očekáván úplatek
pouze od 5 osob z 1 115 (méně než 1 %), což je nejlepší výsledek
z celé Evropy, nicméně údaje týkající se vnímání korupce ukazují, že 64 %
respondentů ve Spojeném království si myslí, že korupce je v jejich zemi
rozšířená (průměr EU je 74 %). V zemích,
jako je Německo, Nizozemsko, Belgie, Estonsko a Francie, se sice
více než polovina respondentů domnívá, že korupce je rozšířený jev, avšak
skutečný počet osob, které musely zaplatit úplatek, je nízký (kolem 2 %).
Výsledky těchto zemí se jeví jako dobré také podle indexu Transparency
International. Rakousko sdílí s touto skupinou podobné rysy s výjimkou
o něco vyššího počtu respondentů (5 %), kteří uvedli, že se od nich úplatek
očekával. V některých
zemích, včetně Maďarska (13 %), Slovenska (14 %) a Polska
(15 %), relativně vysoký počet osob uvedl, že má s úplatkářstvím
osobní zkušenost, avšak jen v jasně daném a omezeném počtu odvětví.
U těchto zemí je většina případů úplatkářství soustředěna do jednoho
odvětví, jímž je zdravotnictví. Existují důkazy, že strukturální problémy ve
zdravotnictví dávají popud k uplácení zdravotníků. Ve všech uvedených zemích
podrobné odpovědi skutečně ukazují, že největší počet osob uvádí zdravotnictví,
zatímco jiné instituce či odvětví (například policii, celní úřady, politiky,
státní zastupitelství atd.) zmínilo méně než 1 % respondentů. Korupce
v širším smyslu je v těchto zemích vnímána jako rozšířená (82 %
v Polsku, 89 % v Maďarsku a 90 % na Slovensku). V některých
zemích, včetně Portugalska, Slovinska, Španělska a Itálie, je
úplatkářství vzácné, ale korupce v širším slova smyslu je zdrojem vážných
obav; relativně nízký počet osob uvedl, že byly v posledních 12 měsících
o úplatek požádány nebo byl od nich očekáván. Zatímco osobní zkušenost
s úplatkářstvím je zjevně vzácná (1–3 %), vnímání je tak silně
ovlivněno nedávnými politickými skandály a finanční a hospodářskou
krizí, že se to odráží v negativním dojmu respondentů z celkové
situace týkající se korupce (90 %, 91 %, 95 % a 97 %). Pokud
jde o země
zaostávající jak v míře vnímání, tak ve skutečných zkušenostech
s korupcí, patří mezi ně Chorvatsko, Česká republika, Litva, Bulharsko,
Rumunsko a Řecko. V těchto zemích 6 až 29 % dotazovaných
uvedlo, že byli během posledních 12 měsíců požádáni o úplatek nebo se od nich
očekával, přičemž 84 až 99 % se domnívá, že korupce je v jejich zemi
rozšířená. Chorvatsko a Česká republika s mírně lepším skóre než
ostatní země z této skupiny působí o něco pozitivnějším dojmem. Země,
které nebyly uvedeny výše (tj. Lotyšsko, Malta, Irsko a Kypr),
vykazují výsledky, které se výrazně neodchylují od průměru EU v žádném z
těchto aspektů. Na
evropské úrovni si tři čtvrtiny respondentů (76 %) myslí, že korupce je
v jejich vlastní zemi rozšířená. Zeměmi, kde si
respondenti nejčastěji myslí, že korupce je rozšířená, jsou Řecko (99 %),
Itálie (97 %), Litva, Španělsko a Česká republika (vždy 95 %). Čtvrtina
Evropanů (26 %) – oproti 29 % podle průzkumu Eurobarometr z roku
2011 – se domnívá, že korupce se jich osobně dotýká v každodenním životě.
To, že se jich korupce osobně dotýká, uvádějí nejčastěji lidé ve Španělsku
a v Řecku (vždy 63 %), na Kypru a v Rumunsku (vždy
57 %) a v Chorvatsku (55 %), naopak nejméně často toto
tvrzení zaznívá v Dánsku (3 %), ve Francii a v Německu
(vždy 6 %). Přibližně každý dvanáctý Evropan (8 %) tvrdí, že
v posledních 12 měsících zažil případ korupce nebo ho byl svědkem. Skutečnost,
že zakusili korupci nebo jí byli svědky, uvádějí nejčastěji respondenti
v Litvě (25 %), na Slovensku (21 %) a v Polsku
(16 %), nejméně často pak ve Finsku a v Dánsku (vždy 3 %),
na Maltě a ve Spojeném království (vždy 4 %). Asi
tři čtvrtiny Evropanů (73 %) uvádí, že úplatkářství a využívání
konexí je často nejsnazší cesta k získání některých veřejných služeb
v jejich zemi. Toto přesvědčení je nejrozšířenější
v Řecku (93 %), na Kypru (92 %), na Slovensku
a v Chorvatsku (vždy 89 %). Obdobně jako v roce 2011
si přibližně dva ze tří Evropanů (67 %) myslí, že financování politických
stran není dostatečně transparentní a pod dozorem. Tento
názor
mají
nejčastěji respondenti ze Španělska (87 %), Řecka (86 %)
a z České republiky (81 %), nejméně často zastávají tento názor
respondenti z Dánska (47 %), Spojeného království (54 %),
Švédska (55 %) a Finska (56 %). O něco
méně než čtvrtina Evropanů (23 %) souhlasí s názorem, že úsilí
jejich vlády v boji proti korupci je účinné; asi čtvrtina (26 %)
si myslí, že v jejich zemi je veden dostatečný počet stíhání, aby občany
odradil od korupčních praktik. Pokud
jde o bleskový průzkum zaměřený na podniky, výsledky jednotlivých zemí
vykazují nápadné rozdíly: mezi nejvyšší (Řecko: 99 %) a nejnižší
(Dánsko: 10 %) mírou vnímání korupce je rozdíl 89 procentních bodů.
(Stejný výsledek odráží zvláštní průzkum Eurobarometr zmíněný výše: 20 %
oproti 99 %.) V Řecku jsou všichni respondenti kromě jediného
přesvědčeni, že korupce je v Řecku rozšířená. Na
evropské úrovni více než 4 společnosti z 10 považují korupci za problém
pro podnikání, a totéž platí pro protežování a nepotismus. Na
konkrétní otázku, zda je korupce problém pro podnikání, odpovědělo
50 % společností z odvětví stavebnictví a 33 % společností
z odvětví telekomunikací/IT, že to je závažný problém. Čím menší
společnost, tím častěji se korupce a nepotismus jeví jako problém pro
podnikání. Korupce se nejčastěji považuje za problém pro podnikání
v případě společností z České republiky (71 %), Portugalska
(68 %), Řecka a Slovenska (obě země 66 %). III. Hlavní
zjištění této zprávy Analýzy
jednotlivých zemí odhalily široké spektrum problémů souvisejících
s korupcí, jakož i mechanismů pro kontrolu korupce, z nichž
některé se osvědčily jako účinné, zatímco jiné výsledky nepřinášejí. Přesto lze
vysledovat některé společné rysy buď v celé EU, nebo v rámci skupin
členských států. Vnitrostátní analýzy ukazují, že mezi oblasti zvlášť ohrožené
korupcí v členských státech patří zadávání veřejných zakázek, a to kvůli
nedostatečným kontrolním mechanismům a nedostatkům v řízení rizik.
Hodnocení korupčních rizik, včetně správných i nesprávných praktik
v oblasti zadávání veřejných zakázek, je uvedeno v následujícím
oddíle. Tento
souhrn stručně zmiňuje hlavní otázky, které jsou podrobněji posuzovány
v kapitolách věnovaných jednotlivým zemím. Jsou shrnuty do čtyř skupin (A.
Politický rozměr, B. Kontrolní mechanismy a prevence, C. Represe, D.
Rizikové oblasti), přestože kvůli složité povaze zkoumaných otázek může
docházet k určitému překrývání. Podrobnější souvislosti a analýzy lze
nalézt v kapitolách věnovaných jednotlivým zemím. A. Politický
rozměr Upřednostnění protikorupčních politik Protikorupční
politiky se staly v rámci politické agendy většiny členských států viditelnější.
Finanční krize přitáhla pozornost k otázkám integrity a odpovědnosti
osob, které rozhodují. Většina členských států potýkajících se s vážnými
hospodářskými obtížemi uznává závažnost problémů souvisejících s korupcí
a zpracovala (nebo zpracovává) protikorupční programy pro související rizika
a rizika zneužívání veřejných prostředků. V některých členských
státech obsahují ekonomické ozdravné programy výslovné požadavky týkající se
protikorupčních politik. I tehdy, když protikorupční politiky nejsou
s ozdravným programem formálně spojeny, doplňují ozdravná opatření,
zejména v zemích, kde korupce představuje vážný problém. Doporučení
týkající se účinného boje proti korupci byla vyslovena také v kontextu
evropského semestru pro koordinaci hospodářských politik. Tato
zpráva nevychází z předpokladu, že zastřešující protikorupční strategie
jsou při předcházení korupci nebo boji proti ní nezbytné. Nicméně
dlouhotrvající absence komplexních protikorupčních strategií v některých
členských státech, které čelí systémovým problémům s korupcí, se ukázala
být problematickou, neboť typ problémů, které je nutno řešit, vyžaduje
komplexní koordinovaný přístup na ústřední úrovni. V některých
z těchto členských států byly nedávno přijaty vnitrostátní protikorupční
strategie, zatímco v jiných takové strategie dosud zavedeny nejsou.
Protikorupční strategie přijaté v některých členských státech na základě
hodnocení dopadu předchozích strategických programů, po veřejných konzultacích
a za aktivní účasti občanské společnosti a řady veřejných a autonomních
institucí působících v oblasti vymáhání a sledování jsou zmíněny jako
pozitivní kroky, s výhradou, že je třeba vyčkat výsledků ve fázi jejich
realizace. Většina
členských států, které čelí vážným problémům při vypořádávání se
s korupcí, zavedla složité a propracované právní
a institucionální rámce i řadu cílených strategií či programů. Ty
však samy o sobě nevedou nutně k hmatatelným výsledkům. Naproti tomu
v jiných členských státech, kde příslušné předpisy nebo strategické
programy chybějí, byla korupce viditelně omezena pomocí preventivních systémů a
praktik, tradic zahrnujících dodavatele a příjemce veřejných služeb nebo
v některých případech pomocí vysokých norem pro transparentnost. Politická odpovědnost Sociální
protesty vyprovokované krizí si vzaly na mušku nejen hospodářské
a sociální politiky, ale také integritu a odpovědnost politických elit.
Ostře sledované skandály související s korupcí, zneužitím veřejných
prostředků nebo neetickým chováním politiků přispěly k nespokojenosti
veřejnosti a nedůvěře v politický systém. Integrita
v politice je pro mnohé členské státy závažným problémem. Kodexy chování politických
stran nebo volených shromáždění na ústřední nebo místní úrovni jsou spíše
výjimkou než pravidlem. Pokud jsou takové kodexy zavedeny, často jim chybí účinný
mechanismus pro dohled nebo jasná sankční pravidla, takže odrazující postihy
bývají ukládány jen zřídkakdy. V některých případech vytvořila
nedostatečná odpovědnost pocit, jako by byly politické elity
beztrestné. Obavy
v některých členských státech souvisejí nejen s rostoucí nedůvěrou
veřejnosti, ale také s rizikem špatné pověsti v mezinárodním
kontextu. V důsledku toho členské státy nyní přisuzují boji proti korupci
mnohem vyšší prioritu, což vede k významným krokům nebo oznámení
radikálních reforem. V některých
členských státech byla za závažný problém označena politizace náboru středních
vedoucích pracovníků a pracovníků na nižších pozicích ve veřejné správě na
ústřední, regionální či místní úrovni. Tyto praktiky zvyšují náchylnost ke
korupci a riziko střetu zájmů, oslabují kontrolní mechanismy a mají dopad na
důvěryhodnost veřejné správy jako celku. Odpovědnost volených veřejných činitelů za
korupci Zásadním problémem v souvislosti
s protikorupčními politikami je chybějící harmonizovaná definice „úřední
osoby“ na úrovni EU, která by zahrnovala i volené veřejné činitele. Komise
předložila v roce 2012 návrh směrnice o boji vedeném trestněprávní cestou
proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie[9], který obsahuje
definici úřední osoby včetně osob vykonávajících legislativní úřad. Jednání
v Radě[10]
a v Evropském parlamentu[11]
o navrhované směrnici ukazují nedostatečnou podporu navržené definice, jejímž
účelem je označit korupci páchanou volenými veřejnými činiteli za trestný čin.
Komise je však toho názoru, že má-li EU dospět ke společnému postoji, je
zapotřebí jednoznačně harmonizovat trestní odpovědnost volených veřejných
činitelů za trestný čin korupce. Financování politických stran Jedním
ze širších problémů stojících v pozadí, u něhož zkušenosti ukazují, že má
dopad na korupci, je financování politických stran. Nedávné rozsáhlé korupční
kauzy zahrnující nelegální financování stran zasáhly politiky v několika
členských státech. V řadě členských států bylo zaznamenáno kupování hlasů
a jiné formy nepatřičného ovlivňování voličů. Hodnocení
Skupiny států proti korupci (GRECO) týkající se financování stran mělo
viditelný dopad na reformu právního a do jisté míry i institucionálního
rámce v této oblasti. Až na některé výjimky většina členských států
nedávno pozměnila své právní předpisy pro financování stran a zpřísnila
normy týkající se transparentnosti, včetně darů. Ve dvou členských státech
neexistuje žádné omezení pro anonymní dary. Zveřejňování
účetnictví politických stran není v jednom z těchto členských států
povinné.
Hlavní politické strany však uzavřely dobrovolnou dohodu o zajištění
finanční transparentnosti. Kromě toho se připravují změny právních předpisů
pro financování stran, jejichž cílem je splnit doporučení GRECO. Druhý
z těchto dvou členských států plány na další změnu svých právních předpisů
podle doporučení GRECO neoznámil. Jiný členský stát nedávno
přezkoumal své právní předpisy pro financování stran, ale zůstávají v nich
mezery, pokud jde o horní hranice darů, režim sponzorování společnostmi vlastněnými
státem, mechanismy dozoru a pravomoci k ukládání sankcí. Dobře upravený a
transparentní systém financování stran – Finsko Finsko
v roce 2010 změnilo zákon o politických stranách, v němž
zohlednilo všechna doporučení GRECO. Finsko mělo předtím pouze omezenou úpravu
financování politických stran. Nový právní rámec směřuje
k transparentnosti financování kandidátů ve volbách, politických stran
i dalších subjektů přidružených k politickým stranám. Bude-li tento
zákon používán v souladu se záměry, podstatně zvýší transparentnost
politického financování. Podle GRECO může Finsko posloužit jako inspirace
dalším zemím. V některých
případech politické strany zpřísnily své normy pro integritu a potrestaly
nebo vyloučily členy zapletené do korupčních skandálů. V jednom členském
státě byly zaznamenány významné úspěchy ve zlepšování transparentnosti
a odpovědnosti parlamentního systému. Nicméně ani v zemích
s takovými příklady politické odpovědnosti nepatří reakce na základě
integrity k všeobecné praxi. Značné nedostatky
přetrvávají v dohledu nad financováním stran. Dopadu nedávných
legislativních reforem bude třeba teprve vyčkat. Často se sice zaplní jedna
mezera v právních předpisech (například transparentnost a horní hranice
darů), ale objeví se jiné (např. režim půjček poskytovaných za velmi volných
podmínek, schémata vícenásobných darů, nedostatečný dohled nad nadacemi nebo
jinými subjekty napojenými na politické strany atd.). Proaktivní dohled a
odrazující tresty za nelegální financování stran v EU stále ještě nejsou
běžnou praxí a je třeba dalšího úsilí, aby bylo zajištěno jejich
konzistentní používání. B. Kontrolní
mechanismy a prevence Používání
preventivních politik Preventivní
politiky zahrnují širokou škálu aspektů včetně jasně definovaných etických
pravidel, opatření ke zvyšování povědomí, budování kultury integrity uvnitř
různých organizací, stanovení pevného postoje vedení v otázkách
integrity, až po účinné mechanismy vnitřní kontroly, transparentnost, snadný
přístup k informacím veřejného zájmu, účinné systémy hodnocení práce
veřejných institucí atd. Pokud jde o předcházení korupci, panují mezi členskými
státy značné rozdíly. U některých bylo provádění preventivních politik
dosud roztříštěné a nepřineslo přesvědčivé výsledky. U jiných
přispěla účinná prevence k dlouhodobé pověsti „čistých zemí“. Ačkoli
korupce se v těchto zemích nepovažuje za hlavní problém, jsou zavedeny
aktivní a dynamické programy integrity a prevence a většina
ústředních a místních orgánů je považuje za prioritu. U dalších
členských států byla korupce dlouho vnímána jako menší problém, a proto
není zastáván žádný aktivní postoj na podporu komplexních preventivních
aktivit. Aktivní podpora integrity veřejného sektoru – Nizozemsko V nizozemské
veřejné správě je aktivně podporována integrita, transparentnost
a odpovědnost. Úřad pro podporu integrity ve veřejném sektoru (BIOS)
zřízený Ministerstvem vnitra je nezávislá instituce, která motivuje
a podporuje veřejný sektor v navrhování a provádění politik
integrity. Mnohá
nizozemská města a obce navíc uplatňují místní politiku v oblasti
integrity, která zlepšila odhalování případů týkajících se integrity (zvýšení
počtu případů ze 135 v roce 2003 na 301 v roce 2010). Místní politiky
integrity se v posledních 20 letech rozvinuly a staly se nedílnou
součástí místní správy. Vnější a vnitřní kontrolní mechanismy
(jiné než prosazování práva) Kontrolní
mechanismy hrají důležitou roli jak v předcházení korupci ve veřejných
orgánech, tak v jejím odhalování. Některé členské státy kladou velké
nároky na donucovací orgány a orgány pověřené trestním stíháním nebo na
protikorupční agentury, které jsou považovány za jediné instituce odpovědné za
řešení korupce v zemi. Činnost těchto institucí je mimořádně důležitá,
avšak hluboce zakořeněnou korupci nelze vyřešit bez komplexního přístupu
majícího za cíl zlepšení prevence a kontrolních mechanismů v celé
veřejné správě na ústřední i místní úrovni. Významnou úlohu
v prosazování protikorupčních reforem sehrály některé účetní dvory.
V několika členských státech je účetní dvůr aktivní při oznamování
podezření na korupci dalším příslušným orgánům. V některých případech je
také institucí odpovědnou za ověřování financování stran a volebních
kampaní. Jeho proaktivnímu přístupu však neodpovídají srovnatelně účinné vnitřní
a vnější kontroly na regionální a místní úrovni. V mnoha
členských státech jsou vnitřní kontroly na jejich území (zejména na místní
úrovni) slabé a nekoordinované. Tyto kontroly je třeba posílit
a provázat je s důraznými politikami prevence, aby se v boji
proti korupci dostavily hmatatelné a udržitelné výsledky. Majetková přiznání Předkládání
majetkových přiznání veřejných činitelů na citlivých postech je praxe, která
přispívá k upevnění odpovědnosti úředních osob, zajišťuje zvýšenou
transparentnost a usnadňuje odhalování možných případů nezákonného obohacování,
střetu zájmů a neslučitelnosti, stejně jako odhalování a vyšetřování možných
korupčních praktik. Přístupy ke zpřístupňování
informací o majetku volených veřejných činitelů se pohybují od požadavku
na zpřístupnění značného objemu informací[12] po omezenější zpřístupňování či
politiku nezpřístupňování. Pro profesionální veřejné činitele v určitých
odvětvích by majetková přiznání mohla být způsobem, jak předcházet střetům
zájmů. Navzdory takto rozdílným přístupům lze pozorovat obecný trend směrem
k přísnějším požadavkům na zpřístupňování informací o majetku
veřejných činitelů. Některé členské státy, které tradičně režim majetkových
přiznání nepoužívaly, takové systémy nedávno zavedly nebo jejich zavedení ohlásily. Důležitým
aspektem je jejich ověřování. V některých členských státech mají orgány
nesoucí odpovědnost za dohled nad majetkovými přiznáními omezené pravomoci
a nástroje. V jiných
neexistuje mnoho dokladů o aktivním provádění nebo vymáhání těchto pravidel.
V několika zemích je systém ověřování složitý a těžkopádný, což má
dopad na jeho účinnost. Mezi členskými státy lze nalézt několik příkladů
důkladného ověřování: v těchto státech provádějí hloubkové kontroly
specializované nezávislé protikorupční agentury či agentury pro integritu,
které mají potřebné pravomoci a nástroje k ověření původu majetku
veřejných činitelů v širokém spektru databází (daňová správa, obchodní
rejstřík atd.), aby mohly zjistit případné nesrovnalosti v přiznáních. Pravidla týkající se střetu zájmů Střety zájmů
odrážejí situaci, kdy veřejní činitelé jednají, mají v úmyslu jednat nebo
vytvářejí dojem, že jednají ve prospěch soukromého zájmu[13]. Problematika střetu zájmů proto spadá
do působnosti celé škály protikorupčních nástrojů a přezkumných mechanismů,
včetně těch, které mají vazbu na Úmluvu OSN proti korupci (UNCAC), GRECO a
OECD. Předpisy a
sankce použitelné v oblasti střetu zájmů se v rámci EU různí. V některých
členských státech existují zvláštní právní předpisy, které se týkají širokého
spektra volených a jmenovaných veřejných činitelů, i specializované agentury,
jejichž úkolem je provádět kontroly. Úroveň zkoumání je v různých
členských státech různá: některé mají nezávislé agentury pro sledování střetu
zájmů, ale jejich kapacita sledovat tyto situace v celé zemi je omezená
a činnost navazující na jejich rozhodnutí nedostatečná; jindy je
ověřováním pověřena etická komise, která je podřízena parlamentu;
v některých případech kontrolu členů parlamentu provádí parlamentní komise
nebo v jiných případech komise pověřená kontrolou střetu zájmů
a majetkových přiznání, ačkoli často s omezenou kapacitou a pravomocí
ukládat sankce. Věcné ověřování je často formální a většinou se omezuje na
administrativní kontroly. Monitorovací kapacita a nástroje
nutné k provádění hloubkových kontrol jsou často nedostatečné. Obzvláštní
potíže všeobecně pramení z málo četných a slabých sankcí použitelných
na volené veřejné činitele. Kodexy chování různých volených shromáždění, pokud
se vztahují na střet zájmů, zpravidla neobsahují odrazující sankce. Stranická
disciplína a sebekontrola nemusí být v tomto ohledu dostatečně
účinné. Rovněž zrušení smluv a postupů uzavřených nebo provedených
v situacích střetu zájmů nebo vymáhání náhrady odhadovaných škod je často
ponecháno na všeobecných občanskoprávních předpisech a v praxi nebývá
účinně prováděno. Střety zájmů při
rozhodování, přidělování veřejných prostředků a zadávání veřejných
zakázek, zejména na místní úrovni, představují v mnoha členských státech
stále se opakující situace. Tato zpráva analyzuje mimořádné výzvy v této
oblasti na regionální a místní úrovni v těch členských státech, kde
se tyto problémy jeví jako vážnější. Existují (často značné) rozdíly mezi
regiony a místními správami a chybí jednotný přístup k ukládání
minimálních standardů a zvyšování povědomí o těchto záležitostech.
Střet zájmů zpravidla není v členských státech EU předmětem trestního
stínání. V jednom členském státě jsou střety zájmů kriminalizovány, avšak
dosud neexistuje historie úspěšně stíhaných případů. Některé formy střetů zájmů
jsou trestně stíhány také v dalším členském státě (např. nezákonný zájem
na činnosti, kterou veřejný činitel řídí nebo na niž dohlíží). Mobilita
pracovní síly mezi veřejným a soukromým sektorem je pro fungování moderní
společnosti nezbytná a může veřejnému i soukromému sektoru přinést četné
výhody. Vyplývá z ní však potenciální riziko, že bývalí veřejní činitelé
zveřejní informace ze svých přechozích funkcí, které by zveřejněny být neměly,
nebo že bývalí pracovníci ze soukromého sektoru zaujmou veřejné funkce, což
způsobí střet zájmů ve vztahu k jejich bývalému zaměstnavateli. Tuto
situaci cíleně řeší pouze některé členské státy a provádění opatření je často
slabé. C. Represe Trestní právo Protikorupční
trestněprávní předpisy jsou většinou zavedeny a splňují normy Rady Evropy,
OSN a právních předpisů EU. Jeden členský stát neratifikoval Úmluvu OSN
proti korupci. Hlavní překážka ratifikace v tomto členském státě spočívá
v chybějící trestní odpovědnosti volených veřejných činitelů za
úplatkářství. Některé
členské státy zavedly nebo plánují podstatné reformy trestního práva
a trestního řízení. Společným cílem je řízení zefektivnit, urychlit
a posílit protikorupční nástroje (včetně lepší definice trestných činů, v některých
případech přísnějších sankcí a ustanovení o zkrácených řízeních). Při
rýsování tenké hranice mezi legitimním a nelegitimním chováním mají
některé členské státy stále ještě úzký prostor pro trestní postih. Kvalita
provádění rámcového rozhodnutí 2003/568/SVV o boji proti korupci
v soukromém sektoru je nevyrovnaná[14]. Výrazné nedostatky existují
v provádění ustanovení o trestním postihu všech prvků aktivní
a pasivní korupce a dále v odpovědnosti právnických osob.
Dokonce i u členských států, které rámcové rozhodnutí provedly, jsou
informace o prosazování vzácné. Účinnost protikorupčních agentur Každý
členský stát sám rozhoduje o tom, jaké institucionální struktury pro řešení
korupce ve svém vnitrostátním kontextu potřebuje, a to v závislosti
na rozsahu a povaze korupce v dané zemi, ústavním a právním rámci,
tradicích, vazbách s jinými vnitrostátními politikami, celkovém
institucionálním uspořádání atd. Některé
členské státy mají ústřední protikorupční agentury, které kombinují preventivní
a represivní činnost, zatímco v jiných existují samostatné
protikorupční agentury věnující se prevenci, z nichž některé mají také
pravomoc ověřovat majetek, střet zájmů, neslučitelnost a v některých
případech financování stran. V jiných zemích existují speciální orgány
činné v trestním řízení zabývající se bojem proti korupci. V současnosti
se všeobecně uznává, že zřizování specializovaných protikorupčních agentur, ať
už se zaměřením na prevenci, represi, nebo na obě složky, není všelékem.
Dosažené výsledky se různí. Analýzy jednotlivých zemí v této zprávě však
ukazují, že některé z agentur byly účinným motorem protikorupčních reforem
ve své zemi. Výsledky
práce některých protikorupčních agentur byly udržitelnější než jiných. Mezi
faktory, které ovlivňují jejich (krátkodobý či dlouhodobý) úspěch patří záruky
nezávislosti a absence politického zasahování, výběr a služební
postup pracovníků na základě zásluh, meziodvětvová spolupráce operačních týmů
a dalších institucí, rychlý přístup k databázím a zpravodajství
a zajištění potřebných zdrojů a dovedností. Tyto prvky nejsou ve
všech členských státech soustavně propojovány. Osvědčené postupy týkající se protikorupčních
agentur Slovinská Komise pro předcházení korupci
(CPC) konsolidovala
svou úlohu, v níž se snaží „udržovat právní stát pomocí protikorupčního
úsilí“, což uznal i slovinský ústavní soud. Navzdory omezeným zdrojům má CPC
slušné výsledky v realizaci více než 1 000 přezkumů
a vyšetřování ročně. Ověřuje majetek a zájmy vůdčích představitelů
všech hlavních politických stran a nedávno odhalila porušení právního předpisu
o majetkových přiznáních a údajně nevysvětlené majetkové poměry
významných politických osobností. Rumunské státní protikorupční
ředitelství (DNA). DNA jako specializovaný útvar státního
zastupitelství pro boj proti korupci na střední a vysoké úrovni si
vybudoval pozoruhodnou pověst nestranným vyšetřováním a stíháním podezření
z korupce na nejvyšších úrovních politiky, soudnictví a dalších
odvětví, jako je daňová správa, celní správa, energetika, doprava, stavebnictví,
zdravotnictví atd. V posledních sedmi letech DNA obvinil více než
4 700 osob. Z toho 90,25 % obvinění bylo potvrzeno pravomocným
rozhodnutím soudu. Na základě pravomocného rozhodnutí soudu bylo odsouzeno
téměř 1 500 obviněných, z nichž téměř polovina zastávala velmi vysoké
funkce. Klíčem k těmto výsledkům byla struktura DNA, která kromě státních
zástupců, již vedou vyšetřování a dohlížejí na ně, zahrnuje také justiční
policii a odborníky z oblasti hospodářství, financí a IT. Lotyšský úřad pro předcházení korupci
a boj proti ní (KNAB) si vydobyl solidní pověst
v Lotyšsku i za jeho hranicemi. Kombinuje činnost související
s prevencí, vyšetřováním a vzděláváním, včetně kontroly financování
stran. KNAB funguje také jako vyšetřující orgán ve fázi před soudním řízením,
je vybaven tradičními pravomocemi policie a má přístup k bankám
a daňovým databázím. V poslední době prošel úřad obdobím vnitřních
sporů. Chorvatský úřad pro boj proti korupci
a organizovanému zločinu přidružený k úřadu generálního státního
zástupce (USKOK) si vydobyl pověst proaktivním
vyšetřováním a úspěšným stíháním, a to i ve významných případech vysoce
postavených volených i jmenovaných veřejných činitelů. Ústřední španělské specializované
protikorupční státní zastupitelství získalo solidní pověst vyšetřováním
a stíháním, včetně případů na vysoké úrovni s podezřením na složité
systémy nelegálního financování stran. Katalánský úřad pro boj proti
podvodům, regionální protikorupční úřad specializovaný na prevenci
a vyšetřování korupce a podvodů, je jediným svého druhu ve Španělsku.
S cílem zajistit prevenci zneužívání veřejných prostředků a jejich
vyšetřování je rovněž pověřen vedením dalších subjektů. V některých
členských státech protikorupční agentury, které vyšetřují politiky, následně čelí
přímému či nepřímému nátlaku. Takový nátlak zahrnuje veřejná prohlášení nebo
jiné zpochybňování legitimity vedení těchto agentur nebo jejich
institucionálních pravomocí a kompetencí. Je důležité zajistit pro tyto
protikorupční agentury nezbytné záruky, aby mohly dále plnit své úkoly bez
nepatřičného nátlaku. Kapacita orgánů činných v trestním řízení Účinnost
donucovacích orgánů a orgánů pověřených trestním stíháním při
vyšetřování korupce je v EU velmi rozdílná. Mezi faktory, jež byly
při hodnocení účinnosti zvažovány, patří odhadovaný rozsah a povaha
korupce, kterou musejí řešit, rovnováha s preventivními opatřeními,
politická vůle podporovat jejich nezávislost, kapacita a zdroje, jež mají
k dispozici, potenciální překážky vyšetřování, účinnost soudnictví,
zejména jeho nezávislost, atd. Hodnocení je obtížné, neboť statistiky
korupčních trestných činů ve většině členských států nejsou ucelené. Prakticky
neexistují aktuální přesné konsolidované statistiky zachycující všechny
procesní fáze případů korupce. Samotná
represivní opatření nejsou pro účinný boj proti korupci dostatečná. Schopnost
soudního systému ukládat odrazující trestní sankce nicméně hraje významnou
odrazující roli a je jasným signálem, že korupce se netoleruje. Některé
členské státy se zvlášť zaměřují na represivní stránku a činnost
donucovacích orgánů se stala nejviditelnějším aspektem protikorupčního úsilí.
Vynikající výsledky jsou vidět také v členských státech, kde je účinný
celý systém stíhání (nejen útvary specializované na korupci). V některých
jiných členských státech je úspěšné stíhání vzácné nebo vyšetřování zdlouhavé. Klíčovým
prvkem protikorupčních politik je nezávislost soudní moci, a to
z hlediska schopnosti soudního systému účinně se zabývat případy korupce,
včetně té na vysoké úrovni, i z hlediska norem pro integritu v rámci
soudního systému samotného. Účinné pojistky nezávislosti a vysoké etické normy
v soudním systému jsou zásadně důležité pro zajištění potřebného rámce
účinného soudnictví, které spravedlnost v korupčních případech vykonává
objektivně a nestranně bez jakéhokoli nepatřičného vlivu. V některých
členských státech lze konstatovat, že nezávislost donucovacích orgánů a
trestního stíhání je problém. Aniž by byla posuzována celková institucionální
struktura, která odráží ústavní, právní a kulturní uspořádání každého
členského státu a vztahují se na ni samostatné mechanismy a postupy na úrovni
EU – zejména každoroční srovnávací přehled EU v oblasti soudnictví a rámec
právního státu oznámený a nastíněný předsedou Barrosem v jeho projevu o
stavu Unie v letech 2012 a 2013 – zaznívají v některých případech
konkrétní obavy, že státní zastupitelství a soudy jsou v korupčních
případech vystaveny politickému ovlivňování. Mezi příklady patří
netransparentní nebo svévolné používání postupů pro jmenování, povyšování nebo
propouštění hlavních státních zástupců pracujících na případech korupce, jakož
i propouštění nebo pokusy o diskreditaci protikorupčních institucí nebo
jejich vedoucích představitelů bez zjevného objektivního důvodu. V jiných
případech zažily protikorupční donucovací orgány, jak političtí aktéři zasahují
do jejich řízení a fungování. Rozsáhlé pravomoci, jimž se těší některé
protikorupční instituce, nejsou vždy vyváženy odpovědností, což vede k dojmu,
že by se mohly vyhýbat ostře sledovaným případům nebo se uchylovat ke
kontroverzním vyšetřovacím metodám. Neexistuje
jednotná norma, kterou by bylo možno považovat za vzor pro postupy jmenování
a propouštění vedoucích představitelů donucovacích orgánů nebo státních zastupitelství.
Tato rozhodnutí jsou ve většině členských států v rukou vlád, což
vyjadřuje politickou odpovědnost a odráží skutečnost, že orgány činné
v trestním řízení patří do exekutivy. Bez ohledu na konkrétní uplatňovaný
postup musí být tento proces věrohodný a založený na zásluhách, aby
nevznikl dojem politické zaujatosti a aby mohli policisté a státní
zástupci vyšetřovat korupci kdekoli, kde ji odhalí. V některých
členských státech byl také jako slabina zdůrazněn nedostatek účinné koordinace
mezi donucovacími orgány a protikorupčními agenturami. Analýzy
jednotlivých zemí poukazují na obavy ohledně integrity soudní moci při
práci na případech korupce a obavy o její nezávislost či integritu,
což ilustrují rozsah a povaha případů korupce, do nichž byli zapojeni
soudci nebo státní zástupci. Specializovaný protikorupční soud zřízený
v jednom členském státě se potýkal se značnými problémy (a dokonce
byl dočasně zrušen), což mělo dopad na jeho stabilitu a schopnost
vybudovat si přesvědčivou pověst. V několika
členských státech se zdá, že chybí odhodlání soudců a jejich schopnost
řešit složité nebo citlivé případy korupce. V některých členských státech
hrozí v případech korupce promlčení, neboť soudní řízení se ukazují být
nadměrně dlouhá a těžkopádná. Nastávají situace, kdy způsob uplatňování
procesních pravidel v praxi vede ke značným zpožděním, v některých
případech s cílem zabránit dokončení soudního řízení. Omezený
odrazující účinek soudních rozsudků byl zdůrazněn také u několika
členských států, kde bylo konstatováno, že typickým jevem je četnost
podmíněných nebo nízkých trestů za korupci. Existují nicméně případy, kdy soudy
vynesly v nedávné době za korupci odrazující tresty odnětí svobody. V jednom
členském státě je za rozhodující podnět k prosazování legislativních
a institucionálních reforem ve vztahu k případům korupce považována
role vyšetřovacích tribunálů, ale analýza rovněž vzbudila pochybnosti ohledně
délky tohoto řízení a skutečného dopadu na stíhání. Je třeba
poznamenat, že vyšetřování případů korupce v některých členských státech
mohou často bránit procedurální nedostatky. Mezi příklady patří nadměrná nebo
nejasná ustanovení o zbavení imunity nebo jejich nesprávné uplatňování a
institut promlčení, který brání dotažení složitých případů do konce, zvláště
v kombinaci se zdlouhavými řízeními nebo rigidními pravidly pro přístup
k bankovním informacím, která překážejí finančnímu vyšetřování a
přeshraniční spolupráci. D. Specifické
rizikové oblasti Drobná
korupce Drobná
korupce zůstává rozšířeným problémem pouze v několika členských
státech. V těchto zemích se početným protikorupčním iniciativám nepodařilo
drobnou korupci vyřešit. Několik členských států, kde byla před desetiletími
drobná korupce vnímána jako opakující se problém, dosáhlo v této oblasti
pokroku; průzkumy přímých zkušeností s korupcí odhalují pozitivní trendy a
někdy je v tomto ohledu dokonce řadí nad průměr EU. I přes slibný pokrok
směrem k omezení drobné korupce řada členských států stále ještě bojuje
s rizikovými podmínkami ve zdravotnictví, kde přetrvávají pobídky
k neoficiálním platbám za rozdílné zacházení. Korupční
rizika na regionální a místní úrovni Bylo
zjištěno, že korupční rizika jsou vyšší na regionální a místní úrovni, kde zásady
brzd a protivah a vnitřní kontrola bývají slabší než na centrální úrovni.
V rámci některých členských států existují značné rozdíly, pokud jde o
řádnou správu věcí veřejných a účinnost protikorupčních politik[15]. V mnoha
členských státech nejsou široké diskreční pravomoci regionálních vlád nebo
místních správ (jež také spravují značné zdroje) doprovázeny odpovídající úrovní
odpovědnosti a odpovídajícími kontrolními mechanismy. Na místní úrovni
vyvolávají mimořádné problémy střety zájmů. Je zapotřebí větší úsilí k šíření
osvědčených postupů, které některé regiony nebo místní správy používají, a
vytvoření rovných podmínek pro volené i jmenované veřejné činitele na místní
úrovni, zejména co se týče norem pro transparentnost, majetkových přiznání,
prevence a postihování střetu zájmů, jakož i kontroly veřejných výdajů. Dobrou
zprávou je, že na místní a regionální úrovni byly zaznamenány účinné
preventivní postupy. V jednom členském státě byla zřízena síť více než 200
regionálních, městských a provinčních správních orgánů, které spolupracují na
předcházení korupci a infiltraci mafie do veřejných struktur. Vybraná ohrožená odvětví Analýza
upozornila v několika členských státech na určitá odvětví, jež se zdají
být zvlášť ohrožena korupcí, čímž vyzvala k cílené reakci. Městská
výstavba a stavebnictví jsou odvětví, ve kterých je ohrožení
korupcí obvykle vysoké v celé EU. Zpráva je označuje za zvláště náchylná
ke korupci v některých členských státech, kde bylo v posledních
letech vyšetřováno a stíháno mnoho případů korupce. Jeden členský stát zřídil v reakci
na rizika v této oblasti specializované státní zastupitelství pro boj
proti trestné činnosti v oblasti životní prostředí a územního plánování,
což zahrnuje široké rozpětí trestných činů, včetně korupce. V jednom
členském státě, kde bylo udělování povolení v rámci územního plánu, a to
především rozsáhlým projektům, ovlivněno tvrzeními o korupci a nezákonném
financování stran, bylo za oblast ohroženou korupcí označeno environmentální
plánování. Zdravotnictví, další
odvětví, kde lze obecně zaznamenat ohrožení korupcí, zejména v oblasti
zadávání zakázek a farmaceutického průmyslu, bylo v řadě členských států
posuzováno podrobněji. Tyto země nyní vyvíjejí strategie a reformy
k řešení korupce ve zdravotnictví. Hmatatelné výsledky jsou však zatím
vzácné. Zdrojem obav jsou i nadále neoficiální platby a korupce v zadávání
veřejných zakázek a ve farmaceutickém odvětví. Korupce
ve správě daní, která byla uvedena jako závažný problém v jednom
členském státě, vyžaduje cílenou strategickou reakci. Celkově
chybí ve většině výše uvedených členských států ucelený mechanismus posuzování
rizik nebo odvětvové strategie k řešení korupce v ohrožených
odvětvích. Integrita
a transparentnost finančního sektoru V návaznosti
na finanční krizi byla často zmiňována potřeba vyšší integrity a norem pro transparentnost
ve finančním sektoru. Tato zpráva poukazuje na uvedenou problematiku
v souvislosti s řadou členských států. Zpráva
Parlamentního shromáždění Rady Evropy spojuje „velké případy korupce“
s daňovými úniky prostřednictvím offshore společností a daňových rájů[16]. Odkazuje na
iniciativu Světové banky[17] a Úřadu
OSN pro drogy a kriminalitu (UNODC) ohledně navracení odcizeného majetku, která
analyzovala 150 závažných případů korupce a nalezla přímé spojení mezi
rozsáhlou korupcí vysokých veřejných činitelů a zatajováním kradeného majetku
prostřednictvím netransparentních fiktivních společností, nadací a svěřenství.
Zpráva navíc uvedla překážky v šetření a vysledovatelnosti odcizeného
majetku způsobené nedostupností informací o skutečných vlastnících a využíváním
důmyslných korporátních struktur působících ve více jurisdikcích. Tatáž
zpráva Parlamentního shromáždění uváděla mezi jinými členy Rady Evropy jeden
členský stát, který „poskytuje útočiště více či méně pochybným finančním a
právním uspořádáním offshorového systému nebo je toleruje“. Dotyčný členský
stát nedávno oznámil plány na revizi svého právního rámce pro přístup
k bankovním informacím. V jiném
členském státě nedávné kontroverze, které se dotýkaly finančního sektoru,
včetně velkých bank, a souvisely s takovými otázkami, jako stanovování
úrokových sazeb, nezodpovědné a spekulativní úvěry a neuplatňování náležité
péče, vzbudily obavy ohledně regulace a prosazování stávajících pravidel.
Široce se také diskutovalo o úloze bank při usnadňování či umožňování praní
špinavých peněz. Lze očekávat, že plány na veřejně přístupný rejstřík vlastníků
zapsaných společností zlepší transparentnost. Jiný
členský stát se zavázal posílit svůj bankovní dohled, regulační rámec i
ochranná opatření proti praní špinavých peněz. Zahraniční
úplatkářství Členské
státy, které účinně řeší korupci v rámci svých vlastních hranic, často
čelí problémům s chováním svých společností v zahraničí, zvláště
v zemích, kde je korupční jednání rozšířené. OECD provádí v této
oblasti přísné monitorování a ve svých pravidelných hodnoceních vyzdvihuje
dobré i méně uspokojivé výsledky v prosazování práva. V řadě
členských států existují osvědčené postupy, ať už co se týče významného počtu
úspěšných stíhání a vysokých sankcí, prioritizace případů zahraničního
úplatkářství či nedávného přijetí komplexního zákona proti úplatkářství, který
posílil právní a procesní nástroje pro prevenci a stíhání korupce, zvláště
zahraničního úplatkářství. Dobrý legislativní rámec řešící
domácí a zahraniční úplatkářství – zákon o úplatkářství, který přijalo Spojené
království Zákon o úplatkářství z roku 2010,
který vstoupil v platnost dne 1. července 2011, řadí Spojené
království mezi země s nejpřísnějšími pravidly proti úplatkářství na
světě. Považuje za trestný čin nejen uplácení a přijímání úplatků a uplácení
zahraničních veřejných činitelů, ale rozšiřuje trestněprávní odpovědnost také
na komerční organizace, které nezabrání úplatkářství spáchanému jejich jménem.
Ustanovení o soudní příslušnosti mimo rámec výsostného území státu umožňují
Úřadu pro vyšetřování závažných podvodů (Serious Fraud Office, SFO) trestně
stíhat jakoukoli společnost nebo přidruženou osobu přítomnou na území Spojeného
království i v případě, že jde o společnost se sídlem v zahraničí.
Komerční organizace jsou osvobozeny od trestněprávní odpovědnosti, pokud měly
dostačující postupy pro předcházení úplatkářství. Průvodní dokument Úřadu pro vyšetřování
závažných podvodů nazvaný Pokyny pro komerční organizace (Guidance to
Commercial Organisations, GCO) podporuje informovanost o novém legislativním
rámci a poskytuje podnikům praktické vodítko (včetně případových studií)
ohledně jejich zákonné povinnosti předcházet úplatkářství nebo jej odhalovat.
Pokyny pro komerční organizace v souladu s předchozím doporučením
OECD objasňují, že podpůrné platby jsou považovány za nezákonné úplatky, a
poskytují podnikům kritéria k rozlišení pohostinnosti od skrytých forem úplatkářství. Úřad pro vyšetřování závažných podvodů
má širokou pravomoc vyšetřovat a trestně stíhat závažné a složité podvody
včetně korupce. Za určitých okolností může Úřad pro vyšetřování závažných
podvodů v souladu s výše uvedenými pokyny zvažovat příkazy a
vyrovnání v rámci občanskoprávního odškodnění. OECD
kritizovala jiné členské státy za nedostatečné nebo neexistující trestní
stíhání zahraničního úplatkářství vzhledem ke korupčním rizikům, kterým jejich
společnosti čelí v zahraničí. Společnosti
ve vlastnictví státu V některých
členských státech, kde jsou nejasné právní předpisy a politizace znemožňuje
jmenování do funkcí na základě zásluh a sledování veřejného zájmu, existují
nedostatky v oblasti dohledu nad společnostmi ve vlastnictví státu. Navíc
nejsou k dispozici dostatečné protikorupční záruky nebo mechanismy
prevence a postihování střetu zájmů. Transparentnost přidělování finančních
prostředků a v některých případech nákupu služeb těmito společnostmi je
malá. Nedávná šetření údajného zneužití finančních prostředků, korupčního
jednání a praní peněz souvisejícího se společnostmi ve vlastnictví státu
naznačují vysokou míru rizik spojených s korupcí v této oblasti,
jakož i slabiny kontroly a prevence. Zpráva
u několika členských států zdůrazňuje potřebu větší transparentnosti a účinných
kontrol zrychlených procesů privatizace, jež mohou zvýšit riziko korupce. Vazby
mezi korupcí a organizovanou trestnou činností V členských
státech, kde organizovaná trestná činnost působí vážné problémy, se korupce
často používá jako pomocný nástroj. V jednom členském státě byly početné
případy údajného nezákonného financování stran na centrální nebo regionální
úrovni spojeny také s organizovanými zločineckými skupinami. Propojení mezi organizovanými
zločineckými skupinami, podniky a politiky zůstává pro takové členské státy
problémem, zejména na regionální a místní úrovni a při zadávání veřejných
zakázek, ve stavebnictví, údržbě, nakládání s odpady a v jiných
odvětvích. Výzkum ukázal, že v jiném členském státě ovlivňuje organizovaná
trestná činnost všechny úrovně včetně politiky. Politická korupce je zde často
považována za nástroj pro získání přímého nebo nepřímého přístupu k moci.
Dotyčná země byla považována za zemi s nejrozvinutější stínovou ekonomikou
ze všech členských států EU. Celkově zůstává korupce vážnou hrozbou coby
prostředek infiltrace organizovaných zločineckých skupin do veřejného a
soukromého sektoru, jak konstatuje Posouzení hrozeb závažné a organizované
trestné činnosti v EU provedené Europolem v roce 2013. E. Související
problémy Existuje
řada souvisejících problémů, které – ačkoli samy o sobě nemusí být nutně s
korupcí spojeny – mohou mít dopad na to, do jaké míry je prostředí korupci
otevřeno. Účinné politiky v těchto oblastech mohou vést ke snížení počtu
příležitostí ke korupčnímu jednání. Politiky týkající se transparentnosti a
svoboda informací Otevřenost a
transparentnost mohou vůči korupci působit odrazujícím způsobem a mohou pomáhat
odhalit porušení pravidel, jestliže k nim dojde. Přestože legislativa
většiny členských států je v této oblasti dostatečná a některé se
chystají přijmout zákony, provádění norem pro transparentnost je nevyrovnané.
Jeden členský stát vyvinul online aplikaci, která nabízí přehled veškerých
výdajů veřejného sektoru za zboží a služby (viz též oddíl věnovaný
veřejným zakázkám). Poskytuje také podrobné údaje o správních
a dozorčích radách všech společností vlastněných a ovládaných státem
včetně jejich výročních zpráv. Účinné
protikorupční politiky v některých členských státech vycházejí částečně
z tradice otevřenosti, transparentnosti a zpřístupňování informací. Směřování
k transparentnosti rozhodování ve veřejné správě – Řecko Zákon přijatý
v roce 2010[18] stanovil povinnost
všech veřejných institucí zveřejňovat svá rozhodnutí online, včetně rozhodnutí
týkajících se zadávání veřejných zakázek. Od 1. října 2010 jsou všechny veřejné
instituce, regulační orgány a orgány místní samosprávy povinny umisťovat
svá rozhodnutí na internet pomocí programu Clarity (diavgeia – διαύγεια)[19]. Rozhodnutí veřejných subjektů nelze provést, nejsou-li umístěna na
internetové stránce Clarity. Výjimku z této povinnosti mají pouze
rozhodnutí, která obsahují citlivé osobní údaje nebo informace týkající se
národní bezpečnosti. Každý dokument je digitálně podepsán a je mu
automaticky přiřazeno jedinečné číslo. V případě rozporu mezi zněním
zveřejněným ve vládním věstníku a zněním na stránce Clarity
platí internetová verze. Zveřejňují se také uzavřené
veřejné zakázky. Ochrana oznamovatelů Odpovídající
mechanismy pro whistleblowing, které stanoví postupy v rámci veřejné správy s cílem
poskytnout oficiální cesty pro oznamování případů, které pracovníci považují za
nesrovnalosti nebo dokonce za protiprávní jednání, mohou pomoci překonat
problémy spojené s odhalováním korupce (a také v dalších oblastech).
Whistleblowing však naráží na obtíže vzhledem k všeobecné neochotě
oznamovat korupční jednání ve vlastní organizaci a kvůli strachu
z odvety. V tomto ohledu má klíčový význam budování kultury integrity
uvnitř každé organizace, zvyšování povědomí a tvorba účinných ochranných
mechanismů, které by potenciálním oznamovatelům dodaly jistotu[20]. Transparentnost
působení zájmových skupin („lobbování“) Ve
složitém prostředí veřejné tvorby politik je žádoucí, aby veřejná správa
vstupovala do průběžného dialogu se zainteresovanými stranami zvenčí. Všechny
zainteresované strany by měly mít možnost se vyjádřit, mělo by se tak ale dít
transparentním způsobem. Jelikož lobbování může přinášet riziko korupce a regulačního
zajetí, je žádoucí mít zavedeny mechanismy vytvářející rámec pro tyto činnosti,
ať už skrze právní předpisy či prostřednictvím dobrovolné registrace lobbistů. Tyto
mechanismy mohou pomoci dosáhnout přehlednosti i transparentnosti ve vztahu
mezi orgány veřejné moci a vnějšími zainteresovanými stranami. Jako takové pak
mohou pomoci snížit riziko korupce. Doposud byla tato oblast rozvíjena jen
v poměrně málo členských státech, avšak některé jiné členské státy právní
předpisy nebo pravidla připravují nebo diskutují o možnosti zavést nové
mechanismy. IV. Veřejné zakázky A.
Všeobecný
přehled rámce EU Velikost
trhu veřejných zakázek v EU Zadávání
veřejných zakázek je významný prvek vnitrostátních hospodářství v EU. Orgány
veřejné moci a veřejnoprávní subjekty utratí každý rok přibližně jednu pětinu
HDP EU za zakázky na zboží, práce a služby[21].
Přibližně 20 % této celkové sumy se týká veřejných zakázek, které
překračují limity, od nichž se uplatní pravidla EU pro zadávání veřejných
zakázek. Pro rok 2011 odhadla Komise celkovou hodnotu výzev k předkládání
nabídek přesahujících uvedené limity EU na přibližně 425 miliard EUR[22]. Význam
protikorupčních politik pro zadávání veřejných zakázek Vzhledem
k výši generovaných finančních toků a k řadě jiných faktorů je
zadávání veřejných zakázek oblastí s častým výskytem korupčního jednání.
Podle výzkumu věnovaného zadávání veřejných zakázek a korupci z roku 2008
mohou zvýšené náklady zakázky v důsledku korupčního jednání dosáhnout 20
až 25 %, a v některých případech dokonce 50 % celkových nákladů
zakázky[23]. Jak
poukazuje OECD ve svých Zásadách pro integritu při zadávání veřejných zakázek,
„slabá správa věcí veřejných při zadávání veřejných zakázek brání
hospodářské soutěži a zvyšuje cenu zaplacenou správou za zboží a služby, čímž
přímo ovlivňuje veřejné výdaje, a tím i zdroje daňových poplatníků. Dotčené
finanční zájmy a úzká interakce mezi veřejným a soukromým sektorem činí ze
zadávání veřejných zakázek významnou rizikovou oblast[24].“ Studie
týkající se odhalování a omezování korupce při zadávání veřejných zakázek
v EU z roku 2013 dospěla k závěru, že celkové přímé náklady na
korupci při zadávání veřejných zakázek v pouhých pěti sektorech (tj.
silnice a železnice, voda a odpady, městská výstavba a výstavba inženýrských
sítí, odborná příprava a výzkum a vývoj) v osmi členských státech[25] dosáhly
v roce 2010 výše od 1,4 miliardy EUR až do 2,2 miliardy EUR[26]. Hodnocení
jednotlivých zemí v této zprávě ukazují na zadávání veřejných zakázek jako
na jednu z oblastí nejvíce ohrožených korupcí, což ilustruje také řada
případů korupce na vysoké úrovni týkajících se jedné nebo několika zemí.
Vzhledem k tomu, že míra korupčního rizika během procesu zadávání
veřejných zakázek je značně vysoká, jsou ochranná opatření proti korupci a
proti podvodům v zadávání veřejných zakázek prioritní záležitostí jak pro
členské státy EU, tak pro orgány EU[27]. Slabé
stránky předcházení korupci a jejího potlačování při zadávání veřejných zakázek
mají nepříznivý vliv na správu vnitrostátních a unijních prostředků. Stávající
právní rámec EU Hlavním cílem právních předpisů EU o zadávání
veřejných zakázek (tj. směrnice o zadávání veřejných zakázek, směrnice
o veřejných službách, směrnice o zadávání veřejných zakázek v oblasti
obrany a bezpečnosti a směrnice o přezkumném řízení)[28] je
zajistit dodržování zásad Smlouvy o fungování Evropské unie, zejména zásad
volného pohybu zboží, svobody usazování a volného pohybu služeb, jakož i jiných
zásad, které z ní plynou. Účelem právních předpisů o zadávání veřejných
zakázek je zajistit, aby trhy s veřejnými zakázkami byly pro celou Unii
otevřené a aby přispívaly k co nejúčinnějšímu využívání veřejných financí,
a tím podporovaly spravedlivou, jednotnou a transparentní platformu pro veřejné
výdaje. To může příznivě ovlivnit také celkové protikorupční politiky EU,
v nichž transparentnost a spravedlivá hospodářská soutěž hrají při
předcházení korupčnímu jednání důležitou úlohu. Právní
předpisy o zadávání veřejných zakázek zahrnují také ustanovení, jež mají větší
přímou relevanci pro protikorupční politiky, jako jsou vyloučení ze zadávacího
řízení subjektů, proti nimž bylo vydáno pravomocné soudní rozhodnutí na základě
obvinění z korupce, podrobná ustanovení o veřejnosti a transparentnosti
různých fází cyklu zadávání zakázek, minimální normy pro prostředky nápravy, zvláštní
ustanovení o mimořádně nízkých nabídkách a ustanovení stanovující určité
požadavky na změny smluv. Udělování koncesí na stavební práce se
v současnosti řídí jen omezeným počtem ustanovení sekundárního práva[29], zatímco
na koncese na služby se vztahují pouze obecné zásady Smlouvy o fungování
Evropské unie. Některé
členské státy mají specifická právní ustanovení, která se zabývají korupcí
v oblasti veřejných zakázek, nebo uplatňují specifická opatření zaměřená
na snížení rizika korupce, jak je podrobně uvedeno níže. Většina členských
států však řeší korupci při zadávání veřejných zakázek pomocí svých obecných
právních předpisů o korupci. Databáze
veřejných zakázek Tenders Electronic Daily (TED), on-line verze Dodatku
k Úřednímu věstníku Evropské Unie, je pravidelně aktualizována zadávacími
řízeními z celé Evropy. Oznámení o zakázce a oznámení o zadání zakázky,
která přesahují prahové hodnoty směrnic o zadávání veřejných zakázek, jsou
zveřejňována v Úředním věstníku/TED. Roční přezkum provádění veřejných
zakázek za rok 2012 zaznamenal, že počet oznámení o zakázce a oznámení o zadání
zakázky během minulých let nadále trvale rostl[30]. To
ukazuje, že směrnice a TED přispěly ke zvýšené publicitě veřejných zakázek a
zadávání veřejných zakázek. Monitorování
řádného uplatňování pravidel EU pro zadávání veřejných zakázek V případech
potenciálních porušení pravidel EU pro zadávání veřejných zakázek jedná Komise
jakožto strážce Smluv na základě stížností nebo z vlastního podnětu.
V tomto směru usiluje Komise o zajištění souladu s pravidly pro
zadávání veřejných zakázek, ať jsou důvody jejich porušování jakékoli, bez
ohledu na to, zda porušení bylo spácháno vědomě, nebo je důsledkem nedostatečné
znalosti či chyb. Komise
zpravidla nevyšetřuje, zda by porušení pravidel EU pro zadávání veřejných
zakázek mohlo být způsobeno korupcí. To spadá do pravomoci členských států.
Řízení o porušení Smlouvy[31] však
často odkazují na nesrovnalosti, které ukazují na určité slabiny při
uplatňování pravidel pro zadávání veřejných zakázek, jež jsou také vysoce
relevantní pro hodnocení účinnosti předcházení korupci a mechanismů kontroly. Roční
přezkum provádění veřejných zakázek za rok 2012 vypracovaný Komisí poukázal na
97 neuzavřených případů porušení spočívajícího v nesprávném uplatňování
pravidel pro zadávání veřejných zakázek, z nichž více než polovina se týkala
pouhých tří členských států. Většina těchto případů se týkala tvrzení o
neoprávněném využití vyjednávacího řízení bez předchozího zveřejnění,
diskriminace, přímého zadávání, nedostatečné transparentnosti, neoprávněných
změn smlouvy, nesprávného uplatňování vnitřních pravidel nebo porušení obecných
zásad Smlouvy[32]. Soudě podle typu případů, ve kterých jsou Komisí
zahájena řízení o porušení Smlouvy pro údajné porušení pravidel EU ohledně
koordinace postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a
služby, jsou typem řízení nejvíce postiženým nesrovnalostmi vyjednávací řízení
bez zveřejnění. Většina případů chybného uplatňování se týká oblasti
infrastruktury, po níž následují kanalizace a odpady, zadávání zakázek na
služby IT, železnice, zdravotnictví a energetika. Probíhající
reformy právních předpisů EU Komplexní
hodnocení ukázalo, že směrnice o zadávání veřejných zakázek dosáhly do značné
míry svých cílů[33]. Vedly
k větší transparentnosti, vyšší úrovni hospodářské soutěže a měřitelným
úsporám v důsledku nižších cen. Přesto je však považováno za nutné další
zlepšení z hlediska zjednodušení postupů a posílení záruk proti podvodům a
korupci. Komise proto v prosinci 2011 navrhla revizi směrnic o zadávání
veřejných zakázek. Navržené nové právní předpisy pokrývají zadávání zakázek
v oblasti vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb[34],
zakázek na stavební práce, dodávky a služby[35] a
udělování koncesí regulovaných na evropské úrovni. Komise navrhla ustanovení
týkající se střetu zájmů (poprvé definovaného v právních předpisech EU),
centralizovaných údajů o korupci, podvodech a střetech zájmů, přísnějších
pravidel pro změny smluv, širších kritérií vyloučení a monitorování uzavřených
smluv. Návrh Komise je v současné době projednáván v Evropském parlamentu a
Radě. Návrh obsahoval rovněž zřízení monitorovacího dohledu nad prováděním
pravidel zadávání veřejných zakázek, systémů varování a výměny informací pro
odhalování podvodů a korupce. Členské státy však proti takovýmto opatřením
vznesly zásadní námitky, neboť je pro své orgány státní správy vnímaly jako
příliš zatěžující. Cílem
návrhu o udělování koncesních smluv[36] je snížení
nejistoty obklopující udělování těchto smluv a podpora veřejných a soukromých
investic do infrastruktury a strategických služeb poskytovaných za ekonomicky
nejvýhodnějších podmínek. Navržená směrnice o koncesích obsahuje také
ustanovení, která od členských států požadují, aby přijaly pravidla
mající za cíl bojovat proti zvýhodňování a korupci a předcházet střetům zájmů,
zaměřená na zajištění transparentnosti zadávacího řízení a rovného zacházení se
všemi uchazeči. Předpokládá
se, že nový soubor předpisů o zadávání veřejných zakázek bude přijat počátkem
roku 2014. Výsledky
průzkumů Eurobarometr o korupci Podle
bleskového průzkumu Eurobarometr o korupci se zaměřením na podniky z roku
2013[37] uvádějí
více než tři z deseti (32 %) společností v členských státech,
které se zúčastnily zadávání veřejných zakázek, že jim korupce zabránila získat
zakázku. Tento názor zastávají nejčastěji společnosti působící ve stavebnictví
(35 %) a ve strojírenství (33 %). Zastává jej více než polovina
zástupců společností z Bulharska (58 %), Slovenska (57 %), Kypru
(55 %) a České republiky (51 %). Podle
téhož průzkumu jsou nadměrná byrokracie (21 %) a kritéria, jež se zdají
být šitá na míru určitým účastníkům, (16 %) hlavními důvody, proč se
společnosti v posledních třech letech nezúčastnily zadávacích řízení na
veřejné zakázky. Více než čtyři z deseti společností uvádějí, že rozsah
nezákonných praktik při postupech zadávání veřejných zakázek je široký,
jmenovitě se jedná o specifikace šité na míru konkrétním společnostem
(57 %), střet zájmů při hodnocení nabídek (54 %), koluzní dohody
(52 %), nejasná kritéria výběru nebo hodnocení (51 %), zapojení
uchazečů do tvorby specifikací (48 %), zneužívání vyjednávacích řízení
(47 %), zneužívání důvodů nouze k odůvodnění použití nesoutěžního
nebo zrychleného postupu (46 %) a změny smluvních podmínek po uzavření
smlouvy (44 %). Všechny tyto praktiky označují za rozšířené obecně
nejčastěji strojírenské a stavební společnosti. Více
než polovina všech společností uvádí, že korupce je rozšířená při zadávání
veřejných zakázek řízeném státními (56 %) nebo regionálními či místními
orgány (60 %). Podle
zvláštního průzkumu Eurobarometr zaměřeného na korupci z roku 2013
45 % dotazovaných Evropanů věří, že podplácení a zneužití vlivného
postavení k osobnímu prospěchu jsou mezi úředníky přidělujícími veřejné
zakázky rozšířené. Země, kde si respondenti nejčastěji myslí, že mezi úředníky
přidělujícími veřejné zakázky existuje rozšířená korupce, zahrnují Českou
republiku (69 %), Nizozemsko (64 %), Řecko (55 %), Slovinsko
(60 %), Chorvatsko (58 %) a Itálii (55 %). Mezi země s nejstabilnějším
kladným vnímáním veřejných činitelů v této oblasti patří Dánsko
(22 %) společně s Finskem (31 %), Irskem (32 %),
Lucemburskem (32 %) a Spojeným královstvím (33 %). B. Osvědčené
postupy a negativní praxe při řešení korupčních rizik v rámci zadávání
veřejných zakázek Všeobecné
poznámky Tato kapitola přezkoumává korupční rizika spojená se
zadáváním veřejných zakázek na základě výsledků hodnocení jednotlivých zemí v
rámci této zprávy o boji proti korupci v EU, jakož i na základě
jiných údajů a studií Komise. Pro účely této analýzy jsou brány v úvahu
všechny fáze cyklu zadávání veřejných zakázek, tj. před podáváním nabídek
(včetně hodnocení potřeb a specifikací), podávání nabídek (včetně uzavírání
smluv: výběr, hodnocení a zadání zakázky) a po zadání. V úvahu je brána
také fáze realizace smluv. To je v souladu s analýzou OECD
z roku 2009, jež zdůraznila potřebu přijmout další opatření pro
předcházení korupčním rizikům, ke kterým dochází během celého cyklu zadávání
veřejných zakázek, od fáze hodnocení potřeb až po řízení smluv a úhradu, což
zahrnuje také využívání zadávání zakázek v oblasti národní bezpečnosti a
v mimořádných situacích[38]. Zatímco tento oddíl se věnuje osvědčeným postupům a
negativní praxi obecně v celé EU, aspekty zadávání veřejných zakázek byly
analyzovány také podrobněji v některých kapitolách týkajících se
jednotlivých zemí. Výběr členských států, pro něž byla provedena takováto
hloubková analýza korupčních rizik při zadávání veřejných zakázek specifických
pro danou zemi, byl učiněn na základě hodnocení rozsahu problému a/nebo
závažnosti výzev, jež tento problém v dotyčných konkrétních zemích
způsobil. To neznamená, že problematika zadávání veřejných zakázek ve
zbývajících členských státech nevyžaduje další pozornost, ale že se Komise
rozhodla upřednostnit jiné problémy související s korupcí, jež se zdály
být důležitější než zadávání veřejných zakázek. Podezření na případy korupce a střetu zájmů
v oblasti řízení finančních prostředků EU mohou podle stávajících platných
nařízení EU vést k přerušení či pozastavení plateb až do přijetí vhodných
nápravných opatření ze strany členského státu, jež zahrnují rovněž posílení
řídicích a kontrolních systémů. Ani obecné analýzy, ani analýzy zaměřené na
jednotlivé země nemají za cíl stanovit v této oblasti obecně platná
měřítka, nýbrž spíše uvést slabiny a odpovídající řešení (jak v oblasti
prevence, tak na straně represe), která v praxi buď uspěla, nebo selhala. Konkrétní
zjištění Rizikové
oblasti a struktura korupce Soudě
podle stíhaných případů korupce při zadávání veřejných zakázek v členských
státech patří mezi nejčastěji se objevující problémy navrhování specifikací
uzpůsobených na míru tak, aby zvýhodňovaly určité uchazeče, rozdělování veřejných
zakázek na menší zakázky s cílem vyhnout se soutěži, střet zájmů ovlivňující
různé fáze řízení a týkající se nejen úředníků odpovědných za zadávání
veřejných zakázek, ale také vyšší úrovně veřejných zadavatelů, nepřiměřená a
neoprávněná kritéria výběru, neoprávněné vyloučení uchazečů, neoprávněné
využívání postupů pro naléhavé případy, nedostatečná analýza situací, kdy byly
nabídkové ceny příliš nízké, nadměrné spoléhání na nejnižší cenu jako na
nejdůležitější kritérium v neprospěch kritérií týkajících se kvality
výstupů a schopnosti realizace zakázky a neoprávněné výjimky ze zveřejňování
nabídek. Kromě postupu zadávání veřejných zakázek byla v mnoha případech
audity identifikována rizika související s fází následující po zadání
veřejné zakázky, kdy také může docházet k nezákonným provizím a je například úmyslně
snížena kvalita výstupů. Mezi další modely jednání týkající se fáze po
zadání veřejné zakázky, které byly u případů korupce zjištěny, patří nedostatečné
odůvodnění změn veřejných zakázek a následné změny smluv, jimiž se měnily
podmínky specifikace a zvyšoval rozpočet. Studie
z roku 2013 o odhalování a omezování korupce při zadávání veřejných
zakázek v EU[39] určila čtyři
hlavní typy nesrovnalostí, které se týkaly 96 případů, v nichž byla
tvrzení o korupci již potvrzena pravomocnými soudními rozhodnutími nebo kde
existují výrazné ukazatele korupčního jednání. K těmto praktikám patří: 1)
dohody o ovlivnění nabídek ve výběrových řízeních – tzv. „bid rigging“ (ve
formě potlačení nabídek, doplňkových nabídek a rotace nabídek a subdodávek),
kdy je zakázka se souhlasem veřejných činitelů nebo bez něj „přislíbena“
jednomu zhotoviteli; 2) nezákonné provize, kdy veřejný činitel požaduje nebo
přijímá úplatek, jenž bude zaúčtován v rámci zadávacího řízení, včetně
administrativních procesů; 3) střet zájmů; 4) jiné nesrovnalosti včetně záměrně
špatného řízení či nevědomosti, kdy veřejní činitelé neprovádí náležité
kontroly či nedodržují požadované postupy a/nebo tolerují či ignorují zřejmé
záměrné špatné řízení ze strany zhotovitelů. Jakkoli
je používání vyjednávacího řízení a postupů přímého zadávání za určitých
okolností odůvodněné, existují případy, ve kterých se tak děje s cílem
vyhnout se povinnostem soutěžního řízení. V některých členských státech
míra využívání nesoutěžních řízení značně přesahuje průměr EU. Neoprávněné
používání vyjednávacích řízení také zvyšuje riziko korupčního jednání. Některé
členské státy stanovily za účelem boje proti riziku zneužívání vyjednávacích
řízení nebo přímého zadávání právní povinnost předem oznamovat vyjednávací
řízení bez zveřejnění orgánům pro dohled nad veřejnými zakázkami nebo pro
jejich přezkum. Stavebnictví,
energetika, doprava, obrana a zdravotnictví se zdají být při zadávání veřejných
zakázek korupcí nejohroženější. V několika
členských státech, kde se objevila tvrzení o případech nezákonného financování
stran, se vyskytly situace, kdy bylo takovéto financování údajně poskytováno
výměnou za příznivá rozhodnutí v oblasti zadávání veřejných zakázek.
V některých jiných případech se tvrzení týkala příliš úzkých vazeb mezi
podniky a politiky na ústřední nebo místní úrovni, které podněcovaly údajné
korupční jednání spojené se zadáváním veřejných zakázek. Rizika
v oblasti zadávání veřejných zakázek na regionální a místní úrovni Zadávání
veřejných zakázek na regionální a místní úrovni vyvolává mimořádné otázky tam,
kde místní orgány mají širokou diskreční pravomoc, která není doprovázena
dostatečnými kontrolami a protiváhami. Na této úrovni se přiděluje
významné procento veřejných financí a zároveň jsou zde slabé vnitřní
i vnější kontrolní mechanismy. V zemích nacházejících se
v procesu konvergence, kde je velmi podstatná část veřejných investic
spolufinancována ze strukturálních fondů, toto riziko zmírňují požadavky na
řízení a kontrolu těchto finančních prostředků. Jejich účinné uplatňování však
představuje skutečný problém. V několika členských státech odhalily
kontrolní mechanismy případy, kdy veřejní činitelé používali majetek místní
správy k uzavírání transakcí se společnostmi, jež s nimi byly ve
spojení. V některých obcích a regionech se postupně pevně konsolidovaly
klientelistické sítě kolem malých zájmových skupin. Většina případů se týkala
tvrzení o nezákonném financování stran, nezákonném osobním obohacování, zneužití
státních nebo evropských finančních prostředků, zvýhodňování a střetů zájmů
nebo obvinění z nich. V nemnoha členských státech došlo
k případům, kdy si někteří představitelé organizované trestné činnosti na
úrovni obcí zřizovali své vlastní politické strany nebo infiltrovali do zastupitelstev
obcí, aby uplatňovali vliv na prosazování práva nebo soudnictví na místní
úrovni a manipulovali veřejné zakázky. S cílem toto riziko řešit provedly
některé obce protikorupční opatření, jako je zřízení systémů pro vnitřní
finanční řízení a kontrolu. Mezi
odvětví nejvíce náchylná ke korupci na místní úrovni patří stavebnictví spojené
s městskou výstavbou a také nakládání s odpady. Případy korupce na
vysoké úrovni, do nichž byli v některých členských státech zapleteni
regionální a místní veřejní činitelé, odhalily, že rozhodnutí o změnách
územních plánů[40]
byla někdy přijímána pod tlakem místních stavebních podnikatelů v souvislosti s budoucími
smlouvami o výstavbě nemovitostí. V některých
členských státech místní správy vypracovaly – nebo je od nich požadováno, aby
vypracovaly – své vlastní akční plány integrity nebo protikorupční akční plány.
Zatímco některé z nich jsou pouze formalistické nebo nerovnoměrně vymáhané
a jejich skutečný dopad je obtížné vyhodnotit, jiné jsou průkopnickými kroky
v budování modelů, které v praxi fungují. Veřejní zadavatelé jsou
v některých členských státech povinni vypracovat své vlastní plány
integrity a vyhodnotit korupční rizika. Iniciativy
občanské společnosti měly v několika případech příznivý dopad na
odpovědnost místní správy ohledně transparentnosti veřejných výdajů. Iniciativa
Otevřená místní správa – Slovensko Slovenská
iniciativa Otevřená místní správa řadí v rámci vnějšího monitorování
veřejných výdajů 100 slovenských měst podle souboru kritérií založeného na
transparentnosti při zadávání veřejných zakázek, přístupu k informacím,
dostupnosti údajů veřejného zájmu, účasti veřejnosti, profesní etice a střetech
zájmů. Projekt řídí Transparency International. Více podrobností lze nalézt
v kapitole věnované Slovensku. Pokyny
pro předcházení korupci při zadávání veřejných zakázek na místní úrovni –
Německo Brožura
o předcházení korupci v nabídkových řízeních schválená Německým sdružením
měst a obcí společně se Spolkovým sdružením malých a středních stavebních zhotovitelů
poskytuje přehled preventivních opatření proti korupci při zadávání veřejných
zakázek na úrovni měst a obcí[41]. Patří mezi ně zvyšování povědomí a kodexy chování, rotace
zaměstnanců, přísné dodržování pravidla „čtyř očí“, jasné předpisy pro
sponzorování a zákaz přijímání darů, zřízení centralizovaných orgánů pro zakázky
a zadávání zakázek, přesný popis zakázky a kontrola odhadů, organizace
výběrových řízení, včetně utajení nabídek a předcházení pozdějším manipulacím
s nabídkami, zvýšené používání elektronického zadávání zakázek,
dokumentace rozhodování a pečlivá kontrola dozorčích orgánů, vyloučení podniků,
které byly uznány vinnými z trestných činů v oblasti korupce, a zřízení
černých listin / korupčních registrů. Střety zájmů a majetková přiznání Na
střet zájmů se v členských státech vztahují obecné právní předpisy o
předcházení korupci nebo specifická ustanovení o zadávání veřejných zakázek.
Účinnost předcházení střetům zájmů při zadávání veřejných zakázek a jejich
odhalování proto závisí na účinnosti celkových kontrolních mechanismů
v této oblasti. Pokud jde o střety zájmů, které ohrožují postupy zadávání
veřejných zakázek, zvláštní slabiny lze zaznamenat na místní úrovni. Některé
členské státy provedly prostřednictvím svých protikorupčních agentur a agentur
pro integritu cílené kontroly ohledně střetu zájmů v určitých oblastech,
které jsou považovány za zvláště ohrožené. To vedlo ke zvýšenému počtu
odhalených případů zahrnujících střet zájmů a odhalených veřejných zakázek
uzavřených k vlastnímu prospěchu v neprospěch veřejného zájmu. Pokud
existují pravidla pro majetková přiznání použitelná na veřejné činitele, téměř
vždy se vztahují také na úředníky odpovědné za zadávání veřejných zakázek. Více
podrobností lze nalézt v oddíle „Hlavní zjištění“ a v pododdílech o
střetu zájmů a majetkových přiznáních. Politiky
řízení korupčních rizik[42] V několika
členských státech nedávno proběhly nebo právě probíhají reformy zadávání
veřejných zakázek, jež mají zvýšit transparentnost a dále podpořit spravedlivou
hospodářskou soutěž. V některých členských zemích jsou zavedeny vnitrostátní
protikorupční strategie, které zahrnují prevenci a potlačování korupce při
zadávání veřejných zakázek. Časté legislativní změny však v některých
členských státech způsobily právní nejistotu a nedostatky v procesu
provádění a odpovídajících kontrolních mechanismech. V některých členských
státech je jako překážka hladkého provádění vnímána také složitost právních
předpisů. Pouze
v několika málo členských státech je od veřejných zadavatelů požadováno,
aby přijali plány integrity a vyhodnotili korupční rizika. Ve většině případů
jsou taková vyhodnocení rizik prováděna za podpory buď donucovacích orgánů,
nebo protikorupčních agentur. Několik členských států již po nějakou dobu
provádí systémy varování[43], které
zvyšují povědomí na ústřední i místní úrovni. Několik členských států také
vyvinulo specifické nástroje řízení rizik uzpůsobené na míru konkrétním výzvám,
kterým čelí na státní nebo regionální úrovni. Nástroje
řízení rizik a platformy pro zadávání veřejných zakázek v Itálii Několik sítí a
sdružení regionálních a místních správ aktivně provádí opatření za účelem
předcházení infiltraci mafie do veřejných struktur a podpory transparentnosti
zadávání veřejných zakázek na regionální úrovni (např. Avviso Pubblico, ITACA[44]). Na
úrovni orgánů veřejné moci byla přijata různá další opatření pro předcházení
pronikání trestné činnosti do veřejných zakázek (např. CAPACI – Creation of
Automated Procedures Against Criminal Infiltration in public contracts (zřízení
automatických postupů proti pronikání trestné činnosti do veřejných zakázek) –
projekt a pokyny, které vydal Výbor pro koordinaci přísného dozoru nad velkými veřejnými
stavebními pracemi za účelem kontroly bránící mafii v účasti na velkých
projektech v oblasti infrastruktury). Více
podrobností lze nalézt v kapitole věnované Itálii. Údaje
o případech korupce nebo střetu zájmů odhalených v postupech zadávání
veřejných zakázek na vnitrostátní a/nebo regionální či místní úrovni jsou
málokdy centralizovány nebo uchovávány v celostátním rejstříku. Členské
státy většinou vnímají takovýto centralizovaný sběr údajů jako zbytečnou
administrativní zátěž. Tyto údaje by však bylo možno využít k vypracování
řádných vyhodnocení rizik a mohly by také významně přispět k jednotnému
provádění protikorupčních politik na vnitrostátní a regionální či místní
úrovni. Pravidelné
a strukturované studie trhu před zadáváním veřejných zakázek nejsou
s výjimkou složitých zakázek a zakázek vysoké hodnoty běžnou praxí. Pouze
ve velmi málo členských státech se vytvářejí databáze jednotkových nákladů na
centrální nebo místní úrovni či podle odvětví. Takové databáze mohou pomoci při
provádění srovnávací analýzy mezi podobnými typy projektů (např. dodávek nebo
prací) a jejich výstupy. Mohou pomoci určit rizika nebo podezření na korupční
chování v případě, že je zjištěn závažný nesoulad, a to přes omezení
takového přístupu vzhledem ke složitosti produktů a rozmanitosti vstupů, jež se
podílejí na konečném výstupu[45]. Transparentnost Ve
většině členských států bylo dosaženo patrného zlepšení úrovně transparentnosti
postupů zadávání veřejných zakázek, částečně v souvislosti s prováděním
směrnic o zadávání veřejných zakázek do vnitrostátních právních předpisů a
jejich uplatňováním. Některé z nich přijaly rozsáhlá opatření
k zajištění zveřejňování ročních účetních závěrek a rozvah orgánů veřejné
moci v uživatelsky vstřícných formátech v reálném čase, včetně
podrobností o nákladech na stavební práce a služby. Sledování
veřejných finančních prostředků – on-line aplikace slovinské Komise pro
předcházení korupci On-line aplikace
„Supervizor“ poskytuje informace o obchodních transakcích zákonodárné, soudní a
výkonné moci, autonomních státních orgánů, místních společenství a jejich poboček,
které mají právní subjektivitu atd. Aplikace uvádí smluvní strany, největší
příjemce, právnické osoby, které jsou ve spojení, data, částky a účel
transakcí. Poskytuje přehled o průměrně 4,7 miliardách EUR ročně
utracených veřejným sektorem za zboží a služby. Obsahuje také podrobnosti o
správních a dozorčích radách všech společností ve vlastnictví státu a státem ovládaných
společností a jejich výroční zprávy. Tento systém transparentnosti usnadňuje
odhalování nesrovnalostí ve veřejných zakázkách a výdajích. Celostátní
internetový portál pro centralizaci informací o veřejných zakázkách (BASE) –
Portugalsko Od roku 2008, po vstupu kodexu veřejných zakázek
v platnost, zavedlo Portugalsko celostátní internetový portál BASE (www.base.gov.pt), který
soustřeďuje informace o veřejných zakázkách. Za správu tohoto portálu nese
odpovědnost Institut pro výstavbu a nemovitosti (InCI). BASE přijímá údaje
z elektronického vydání portugalského Úředního věstníku a
z certifikovaných elektronických platforem týkajících se otevřených a
omezených řízení předcházejících zadání. Všichni veřejní zadavatelé používají
vyhrazenou oblast portálu pro zaznamenání údajů o zakázce, vložení zakázek
samotných a pro záznam informací o jejich plnění. V letech 2008 až 2011
zveřejňoval portál BASE pouze zakázky vztahující se k přímému zadávání. Od
ledna 2012 musí portál BASE zveřejňovat všechny zakázky vyplývající ze všech
typů postupů, které se řídí kodexem veřejných zakázek. Zveřejňuje také
informace o plnění zakázek. Zveřejňování zakázek jak na portálu BASE, tak
v Úředním věstníku je nyní povinné pro přímé úpravy, zvýšení ceny již
uzavřených smluv o 15 % a možné sankce. Elektronická databáze veřejných zakázek
– Chorvatsko V březnu 2013 byly jako výsledek projektu
financovaného EU místní nevládní organizací spuštěny internetový portál a
elektronická databáze veřejných zakázek. Databáze konsoliduje informace
související s prováděním postupů zadávání veřejných zakázek a společnostmi
zapojenými do postupů zadávání veřejných zakázek a je volně dostupná
veřejnosti. Elektronická databáze obsahuje v souladu s předpisy o
zveřejňování majetku také informace o majetku a zájmech veřejných činitelů.
Takové souhrnné údaje umožňují provádění křížových kontrol. V několika
členských státech je přístup k dokumentům a informacím o zadávání
veřejných zakázek omezen příliš rozsáhlými výjimkami a širokou definicí
důvěrnosti týkající se dokumentace veřejných zakázek. V některých
jiných členských státech nedodržuje zadávání zakázek organizované podniky ve
vlastnictví státu stejné standardy transparentnosti, soutěže nebo dohledu jako běžné
postupy zadávání veřejných zakázek. V některých členských státech se
vyskytly případy, kdy podniky ve vlastnictví státu uzavíraly nesoutěžní kupní
smlouvy se zvýhodněnými partnery za vyšší než tržní ceny. Zveřejňování
uzavřených smluv ještě není v EU rozšířenou praxí. Existují některé
členské státy, kde se smlouvy zveřejňují v celém rozsahu, a v jednom
členském státě je zveřejnění dokonce podmínkou platnosti smlouvy (tj. smlouva
by měla být zveřejněna do tří měsíců od podepsání, jinak je neplatná). Dohody
o integritě a úloha občanské společnosti Dohody
o integritě jsou dohody mezi veřejným zadavatelem konkrétního projektu a
uchazeči, v nichž se všichni zavazují, že se zdrží jakéhokoli korupčního
jednání. V takových dohodách jsou zahrnuta také určitá ustanovení o monitorování,
transparentnosti a postihu. Za účelem zajištění účinnosti jejich provádění jsou
dohody o integritě často monitorovány skupinami občanské společnosti.
V některých členských státech, které uplatňují obsáhlou politiku
transparentnosti, se občanská společnost stala při složitém monitorování zadávacích
postupů a veřejných zakázek velmi aktivní. V některých členských státech
jsou, často z podnětu nevládních organizací, dohody o integritě uzavírány v
souvislosti se zadáváním určitých veřejných zakázek, zejména pokud jde o velké
veřejné zakázky (např. rozsáhlé projekty infrastruktury). Používání elektronického zadávání
zakázek Elektronické
zadávání zakázek nabízí kromě zlepšení účinnosti postupů zadávání veřejných
zakázek další ochranná opatření z hlediska předcházení korupčnímu jednání
a jeho odhalování, protože pomáhá zvýšit transparentnost, umožňuje lepší
provádění standardizovaných postupů a podporuje kontrolní mechanismy. Stávající
směrnice o zadávání veřejných zakázek obsahují ustanovení, která požadují, aby
všechny členské státy zavedly elektronické zadávání zakázek, mimo jiné
prostřednictvím elektronického zveřejňování oznámení o zakázkách, elektronické
komunikace (včetně podávání nabídek) a nového, plně elektronického zadávání
zakázek, jako jsou dynamické nákupní systémy a elektronické dražby. V době
přijetí, v roce 2004, doprovázel směrnice akční plán[46]. Jak ukazuje přezkum provádění veřejných zakázek za
rok 2012, došlo k určitému pokroku v používání elektronického
zadávání zakázek, ale celkově je stále ještě využíváno v pouze 5 až
10 % postupů zadávání zakázek prováděných v celé EU. Několik
členských států však dosáhlo významného pokroku směrem k plnému provádění
elektronického zadávání zakázek ve fázích předcházejících zadání. To platí
zejména v případě těch členských států, kde se elektronické zadávání
zakázek stalo podle vnitrostátních právních předpisů povinným a očekává se, že
bude postupně zaváděno. Balíček právních předpisů Komise o zadávání
veřejných zakázek stanoví postupný přechod k plně elektronické komunikaci. Osvědčené
postupy v provádění elektronického zadávání zakázek Litva učinila významný pokrok v poskytování
on-line přístupu ke kombinovaným údajům o zadávání veřejných zakázek. Rozsah
zveřejněných informací přesahuje požadavky právních předpisů EU, neboť zahrnuje
návrh technických specifikací i uzavřené a provedené veřejné zakázky. Od
dodavatelů se také požaduje, aby ve svých nabídkách uváděli subdodavatele. Od
roku 2009 musí být nejméně 50 % celkové hodnoty nabídek na veřejné zakázky
uskutečněno elektronicky. V důsledku toho vzrostl v roce 2010 podíl
elektronického zadávání zakázek ze 7,7 % na 63 % a přiblížil se cíli
70 % do roku 2013. Estonsko zřídilo portál pro elektronické zadávání
zakázek a související elektronické služby (např. portál pro registraci a řízení
společností a centralizaci účetnictví veřejného sektoru). Registr státních
veřejných zakázek je portál elektronických zadávacích řízení, kde se od roku
2003 všechna oznámení o veřejných zakázkách zveřejňují elektronicky. Zákon o
veřejných zakázkách stanoví další vývoj, jako jsou elektronické dražby,
elektronický nákupní systém a elektronický katalog, a vyžaduje od roku 2013
elektronická zadávací řízení v 50 % veškerých veřejných zakázek.
V roce 2012 bylo zhruba 15 % zadávacích řízení provedeno pomocí
elektronického zadávání zakázek, což je třikrát více než v roce 2011. Portugalský program pro elektronické zadávání
zakázek byl zahájen v červnu 2003 jako centralizovaná a vysoce kvalitní
platforma, která podporuje účinnost a hospodářskou soutěž pomocí zvýšené
transparentnosti a úspor v procesu zadávání veřejných zakázek. Tento
portál – http://www.ancp.gov.pt/EN/Pages/Home.aspx –
nabízí možnost stáhnout si zdarma kompletní dokumentaci nabídky a specifikace.
Slouží také k šíření výzev k předkládání nabídek, přijímá dotazy
dodavatelů a spravuje veškeré aspekty výměny informací on-line. Nástroj pro
správu smluv zajišťuje vkládání veřejných zakázek a umožňuje monitorování uzavřených
smluv a elektronickou fakturaci. Systém pro správu informací pomáhá rovněž
shromažďovat, uchovávat a systematicky uspořádat statistiky týkající se postupu
zadávání veřejných zakázek. Více podrobností
o těchto postupech lze nalézt v kapitolách věnovaných příslušným zemím. Kontrolní
mechanismy Podle
platných právních předpisů EU je zřízení ústředního nákupního subjektu
volitelné. Většina členských států však tuto volbu provedla do svých
vnitrostátních právních předpisů. Jak je uvedeno v Ročním přezkumu
provádění veřejných zakázek za rok 2012, většina členských států určuje
zvláštní orgány, které zajišťují mnohé nebo všechny úkoly související se
zadáváním zakázek, s některými výjimkami, kde dotyčné pověřené instituce
nejsou určeny zvlášť k zajišťování zadávání zakázek, nýbrž se jedná pouze
o jeden z jejich úkolů (např. orgány pro hospodářskou soutěž).
V některých z členských států, kde ústřední orgán existuje, je však
jeho schopnost vypořádat se s postupně narůstajícími úkoly omezena
nedostatečným počtem zaměstnanců a nedostačující odbornou přípravou. Směrnice
o přezkumném řízení ponechávají na členských státech, aby rozhodly, zda přezkumy
zajišťují správní nebo soudní orgány. Výběr z těchto dvou možností je mezi
členskými státy rozdělen půl na půl. V několika členských státech
neexistují dostatečné záruky nezávislosti těchto orgánů pro přezkum na
vměšování ze strany politiky, včetně jmenování jejich vedení a zaměstnanců. V několika
minulých letech byla zaznamenána tendence ke zvýšené profesionalizaci zadávání
veřejných zakázek ve formě soustředění poptávky a centralizace pomocí
rámcových smluv (ve výši 17 % celkové hodnoty nadlimitních zakázek
zadaných v období let 2006 až 2010[47]) a
společného nákupu (12 % celkové hodnoty uvedených nadlimitních zakázek).
Orgány státní správy na ústřední i místní úrovni čím dál více využívají
specializované orgány, jako jsou ústřední nákupní subjekty, zatímco větší
využívání rámcových smluv mění povahu zadávání zakázek. V současné době se
praxe mezi členskými státy výrazně liší. Ve
vztahu k povědomí a školení o protikorupčních politikách, přestože zde ve
většině členských států v posledních letech došlo ke zlepšení, vidí
úředníci odpovědní za zadávání veřejných zakázek svoji úlohu při odhalování
korupčního jednání jako poněkud omezenou. Navíc se mezi členskými státy výrazně
liší účinnost spolupráce mezi orgány pro zadávání veřejných zakázek,
donucovacími orgány a protikorupčními agenturami. V mnoha případech je
spolupráce pouze formální a statistiky ukazují nízký počet oznámení o podezření
na korupci nebo střet zájmů podaných orgány pro zadávání veřejných zakázek
donucovacím orgánům nebo agenturám pro integritu. V některých
členských státech, kde jsou kontrolní mechanismy, zejména na místní úrovni, poněkud slabé nebo roztříštěné, se zdají být
rozšířené případy zvýhodňování při rozdělování
veřejných finančních prostředků ve státních, místních a regionálních orgánech
zapojených do zadávání veřejných zakázek. Zatímco
účinnost kontrolních mechanismů týkajících se fází před podáváním
nabídek, podávání nabídek a zadávání zakázek se v členských státech
zlepšila, fáze provádění (následující po zadání veřejné zakázky) je
monitorována méně bedlivě. Některé vnitrostátní účetní dvory nebo kontrolní
úřady často poukazovaly na to, že k nesrovnalostem dochází ve fázi
provádění. V mnoha členských státech se účetní dvory staly klíčovými hráči
při identifikaci mezer a nedostatků v souvislosti s postupy zadávání
veřejných zakázek. Jejich doporučení v této oblasti jsou často prováděna
nedostatečně. Vlastnictví
uchazečů a subdodavatelů je při postupech zadávání veřejných zakázek
kontrolováno velmi vzácně. V nejméně jednom členském státě právní předpisy
umožňují uzavírat veřejné zakázky se společnostmi, jež mají anonymní akcionáře,
přičemž zároveň nenabízejí dostatečně silná ochranná opatření proti střetu
zájmů. Koordinace
dohledu, částečné překrývání, rozdělení úkolů nebo roztříštěné kontrolní
mechanismy na ústřední a místní úrovni, včetně fáze provádění, stále ještě
způsobují problémy v řadě členských států. Kontrolní
mechanismy pro zadávání veřejných zakázek pod prahovými hodnotami uvedenými
v právních předpisech EU jsou ve většině členských států zvláště slabé. To
vzbuzuje obavy zejména ve vztahu k zaznamenané praxi, při níž se zakázka
rozdělí na několik menších, aby se obešly požadavky a kontroly zadávání zakázek
v EU. Vyloučení V souladu
s právními předpisy EU jsou ve všech členských státech zavedena povinná pravidla
pro vyloučení, podle nichž jsou uchazeči, kteří byli pravomocně odsouzeni za korupci,
vyloučeni ze zadávacích řízení. Mnohé vnitrostátní právní předpisy obsahují
ustanovení o sebeočistě[48].
Členské státy nejsou povinny seznamy vyloučených osob[49]
zveřejňovat a také tak obvykle nečiní. V mnoha členských státech mají veřejní
zadavatelé křížový přístup do svých interních databází vyloučení. Mezinárodní
seznamy vyloučených osob nejsou zpravidla považovány za základ pro vyloučení
v členských státech EU. Sankce Ve
většině členských států spadá korupce při zadávání veřejných zakázek pod trestné
činy, jako jsou úplatkářství a obchodování s vlivem. Existují členské
státy, ve kterých jsou specifické trestné činy související s korupcí
ovlivňující průběh zadávání veřejných zakázek samostatným trestným činem. Když
je odhaleno korupční chování nebo střet zájmů, jsou postupy zadávání zakázek
zpravidla pozastaveny, přerušeny nebo zrušeny. V případě uzavřených smluv,
ve vztahu k nimž jsou korupční chování nebo střet zájmů odhaleny nebo
k nim dojde po udělení zakázky, je však situace odlišná. V mnoha
případech je kromě postihu korupčního chování nebo střetu zájmů jako takového
nutná samostatná občanskoprávní žaloba na zrušení veřejné zakázky. To
s sebou často nese zdlouhavá řízení a hrozí, že výsledky se dostaví příliš
pozdě, kdy již bude obtížné nebo dokonce nemožné ztráty plně vymoci.
V některých jiných členských státech zahrnují veřejné zakázky
protikorupční doložku, která zaručuje účinnější následná opatření
v případě prokázání korupčního jednání během doby planosti smlouvy (např.
jasné postupy pro prohlášení smlouvy za neplatnou nebo pro uplatnění jiných
smluvních sankcí). V některých
členských státech, kde korupce při zadávání veřejných zakázek vzbuzuje zvláštní
obavy, je historie stíhání a pravomocných soudních rozhodnutí slabá a jen málo
případů korupce při zadávání veřejných zakázek je uzavřeno s odrazujícími
sankcemi. Tyto případy obvykle trvají dlouho a smlouvy nebo projekty bývají
v době, kdy je korupční jednání odhaleno, často již provedeny. Případy
korupce při zadávání veřejných zakázek jsou často složité a někdy do nich mohou
být zapleteni vysoce postavení činitelé. Proto jsou pro zajištění účinného a
spravedlivého soudního řízení nutné specifické technické znalosti.
V některých členských státech přetrvávají nedostatky v oblasti odborné
přípravy státních zástupců a/nebo soudců v oblasti problematiky zadávání
veřejných zakázek. C. Závěry a
doporučení týkající se veřejných zakázek Výše
uvedené výsledky ukazují na pokrok při provádění protikorupčních politik
v oblasti veřejných zakázek v členských státech, ale tato oblast
i nadále zůstává rizikovou. Je třeba vyvíjet další úsilí zaměřené na posilování
norem pro integritu. Revize směrnice o zadávání veřejných zakázek,
směrnice o veřejných službách a také navrhovaná směrnice
o udělování koncesí zahrnují protikorupční normy a normy řádné správy
věcí veřejných jakožto důležitou součást celkového modernizačního úsilí. Na
výše uvedené přetrvávající obavy ve značné míře reagují minimální normy pro
střet zájmů navržené v uvedených směrnicích, předběžné tržní konzultace,
kritéria pro povinné a dobrovolné vyloučení, pravidla pro sebeočistu,
přísnější ustanovení o změnách a ukončení zakázek, centralizace údajů
o případech korupce a střetu zájmů a také povinnosti v oblasti
monitorování a podávání zpráv. Pokud
jde o možná další opatření, jež by členské státy měly přijmout, vyplývají ze
17 kapitol věnovaných jednotlivým zemím, ve kterých se poukazuje na
problémy v oblasti veřejných zakázek, a z analýzy provedené
v tomto oddíle tato obecná doporučení: 1. Potřeba
systematického používání posouzení korupčních rizik v rámci zadávání
veřejných zakázek ·
Posouzení
rizik by měla být vypracovávána na úrovni orgánů dohledu nad zadáváním
veřejných zakázek bez ohledu na jejich institucionální uspořádání,
s podporou donucovacích orgánů nebo protikorupčních agentur či agentur pro
integritu. ·
Zajistit
centralizaci údajů o odhalených korupčních praktikách a strukturách,
včetně údajů o střetech zájmů a praktikách „otáčivých dveří“. Na těchto
centralizovaných údajích založit posouzení rizik. ·
Na
základě posouzení rizik vypracovat cílená opatření pro zvláště ohrožená odvětví
a pro řešení nejčastějších typů nesrovnalostí, ke kterým dochází během cyklu
zadávání zakázek nebo po něm. ·
Provádět
cílené protikorupční politiky na úrovni regionální a místní správy.
Posouzení rizik mohou rovněž pomáhat při zjišťování zvláště ohrožených míst na
této správní úrovni. ·
Vypracovat
a šířit společné pokyny pro používání výstražných systémů. Pomáhat veřejným
zadavatelům a orgánům dohledu při odhalování korupčního chování, zvýhodňování
a střetů zájmů. 2.
Dodržování přísných norem týkajících se
transparentnosti v celém cyklu zadávání zakázek i během realizace zakázek ·
Zajistit
společné minimální normy pro transparentnost na úrovni regionální a místní
správy v souvislosti s postupy při zadávání veřejných zakázek
a ve fázi realizace veřejných zakázek. ·
Zvážit
určitou formu zveřejňování uzavřených smluv o veřejných zakázkách nebo
zajištění přístupu k nim, včetně ustanovení o právech, povinnostech
a smluvních pokutách, až na přesně definované, omezené a oprávněné
výjimky vyplývající z důvěrné povahy určitých smluvních ustanovení. ·
Posílit
transparentnost postupů v oblasti veřejných zakázek, před udělením zakázky
i po jejím udělení, prostřednictvím online zveřejňování účetních závěrek
a rozvah a rozepsaných nákladů na veřejné práce, dodávky a služby všemi
správními strukturami (na ústřední, regionální a místní úrovni). Zajistit
větší transparentnost zadávání zakázek prováděného podniky ve vlastnictví státu
a v rámci partnerství veřejného a soukromého sektoru. 3. Posílení
vnitřních i vnějších kontrolních mechanismů v celém cyklu zadávání
zakázek i během realizace zakázek ·
Zajistit
dostatečnou kapacitu orgánů pro přezkum veřejných zakázek, konzultačních orgánů
a orgánů dohledu a případně také účetních dvorů pro plnění jejich úkolů
při ověřování. ·
Posílit
mechanismy vnitřní kontroly pro účely prevence korupčních praktik a střetů
zájmů a jejich odhalování. Zajistit účinné a jednotné metodiky kontrol
zaměřených na odhalování korupce a střetů zájmů v průběhu cyklu zadávání veřejných
zakázek. Takové metodiky by se měly přednostně zaměřit na nejvíce ohrožené
postupy v oblasti veřejných zakázek nebo nejvíce ohrožené úrovně správy
a na ad hoc neohlášené kontroly prováděné nezávislými subjekty
dohledu. ·
Posílit
kontrolní mechanismy a nástroje pro fázi následující po udělení veřejné
zakázky a fázi její realizace. ·
Zajistit
dostatečná následná opatření v návaznosti na doporučení účetních dvorů, jež
poukazují na nesrovnalosti v oblasti veřejných zakázek. ·
Provádět
kontroly vlastnictví uchazečů a subdodavatelů. ·
Zajistit
přiměřené mechanismy kontroly nad zadáváním zakázek prováděným společnostmi ve
vlastnictví státu a v rámci partnerství veřejného a soukromého
sektoru. 4.
Zajištění uceleného přehledu a větší informovanosti
o potřebě a metodách prevence korupčních praktik a jejich odhalování
na všech úrovních veřejných zakázek ·
Zajistit
účinnou koordinaci mezi orgány vykonávajícími dohled nad veřejnými zakázkami. ·
Rozvíjet
a zvyšovat informovanost o podrobných pokynech v oblasti
prevence a odhalování korupčních praktik a střetů zájmů
v oblasti veřejných zakázek, zejména na regionální a místní úrovni. ·
Poskytovat
zvlášť uzpůsobenou přípravu pro státní zástupce a soudce zaměřenou na
technické a právní aspekty postupu zadávání veřejných zakázek. 5. Posílení
sankčních režimů ·
Zajistit
používání odrazujících sankcí ve vztahu ke korupčním praktikám, zvýhodňování
nebo střetům zájmů v oblasti veřejných zakázek. ·
Zajistit
účinné kontrolní mechanismy pro včasné zrušení rozhodnutí a/nebo veřejných zakázek,
pokud tento proces ovlivnily korupční praktiky. PŘÍLOHA Metodika Oblast působnosti zprávy Jak
je uvedeno v úvodu, tato zpráva definuje korupci v souladu
s mezinárodními právními nástroji jako „zneužití postavení
k vlastnímu prospěchu“. Ačkoli přesný význam a rozsah tohoto pojmu je
předmětem akademické diskuse, vyplývá z toho, že tato zpráva zahrnuje dva úhly
pohledu. Zaprvé se věnuje konkrétním případům korupčního jednání a opatřením,
jež členské státy přijímají konkrétně za účelem prevence nebo postihu
korupčního jednání, jak jej vymezují právní předpisy. Zadruhé se zabývá
určitými druhy jednání a opatřeními, jež ovlivňují riziko výskytu korupce a
schopnost státu mít ji pod kontrolou. V důsledku toho se tato zpráva týká
širokého okruhu problémů spojených s korupcí, k nimž vedle úplatkářství,
obchodování s vlivem a zneužití funkce patří aspekty související s nepotismem,
zvýhodňováním, nelegálním lobbováním a střetem zájmů. Cílem této první zprávy o
boji proti korupci v EU je zaměřit se na omezený okruh klíčových problémů
souvisejících s korupcí. Širší hlediska jsou uvedena kvůli zasazení do
souvislostí. Z hlediska
korupce je důležité ústavní uspořádání (stupeň postoupení moci, postavení
justice, státní zástupci coby protiváha výkonné složky), organizace a kvalita
veřejné služby, aktivní úloha státu v ekonomice a privatizace. Zpráva
neprovádí obecné hodnocení ústavního uspořádání nebo toho, kudy prochází
hranice mezi státním a soukromým vlastnictvím. Ve vztahu
k decentralizaci je tudíž neutrální, ale zabývá se tím, zda jsou zavedeny
přiměřené kontrolní mechanismy pro řízení korupčních rizik. Totéž platí
o privatizaci: převod státních aktiv do soukromých rukou s sebou nese
určitá korupční rizika, ale může snížit dlouhodobá rizika spojená s korupcí,
nepotismem a klientelismem. Zpráva se zabývá pouze tím, zda jsou zavedeny
transparentní soutěžní postupy, aby se snížilo riziko korupce. Existují též
různá právní a ústavní uspořádání upravující vztahy mezi státními
zastupitelstvími a mocí výkonnou. Zpráva zaujímá k těmto různým
modelům neutrální stanovisko, neboť zkoumá pouze to, zda jsou státní zástupci
schopni případy korupce účinně stíhat. Zdroje informací Komise
byla rozhodnuta zamezit zdvojování stávajících mechanismů pro podávání zpráv
a vyhnout se zvyšování administrativní zátěže pro členské státy, které se
podílejí na různých, z hlediska zdrojů náročných hodnoceních založených na
vzájemném hodnocení (GRECO, OECD, Úmluva OSN proti korupci, FATF, MONEYVAL). Zpráva proto nevychází z podrobných dotazníků
nebo vysílání odborníků do jednotlivých zemí. Zakládá
se na nepřeberném množství informací dostupných ze stávajících mechanismů pro
monitorování a na údajích z jiných zdrojů včetně vnitrostátních orgánů veřejné
moci, výzkumné činnosti akademických institucí, nezávislých odborníků,
odborných skupin, organizací občanské společnosti atd.
Tato
zpráva dále vychází z informací souvisejících s korupcí týkajících se
celé řady oblastí politiky (např. veřejné zakázky či regionální politika)
od různých útvarů Komise a příslušných agentur EU (Europol a Eurojust). Byly zadány zvláštní studie a průzkumy za
účelem dalšího rozšíření znalostní základny v oblastech, které jsou významné
pro tuto zprávu. Z podnětu Evropského
parlamentu nechal úřad OLAF vypracovat rozsáhlou studii o korupci při
veřejných zakázkách realizovaných s využitím fondů EU. Její závěry byly zapracovány do tematické kapitoly
i do kapitol věnovaných členským státům. Další
studie se zabývala korupcí ve zdravotnictví. V roce 2013 byly provedeny
dva průzkumy Eurobarometr; první byl zacílen na širokou veřejnost, druhý byl
proveden na reprezentativním vzorku společností v každém členském státě.
Údaje o korupci na regionální úrovni byly čerpány ze studie o kvalitě
veřejné správy, kterou vypracoval Institut pro kvalitu veřejné správy
v Göteborgu. Komise rovněž použila informace získané v rámci
výzkumných projektů spolufinancovaných EU, např. zprávy organizace
Transparency International o vnitrostátních systémech ověřování integrity. Zpráva
o boji proti korupci v EU vychází rovněž z mechanismu spolupráce
a ověřování – mechanismu následného monitorování po přistoupení k EU
vytvořeného pro Rumunsko a Bulharsko, který řídí Evropská komise. Ačkoli oba
tyto mechanismy slouží jiným účelům, stávající zpráva čerpá z obsáhlých
poznatků a poučení získaných v postupu mechanismu spolupráce a
ověřování a v příslušných kapitolách věnovaných těmto dvěma zemím na
ně odkazuje. Po ukončení postupu mechanismu spolupráce a ověřování bude tato
zpráva i nadále sledovat ty otázky, které jsou relevantní z hlediska
korupce. Pokud
jde o Chorvatsko, obsáhlé informace byly shromážděny v rámci předvstupního
procesu a souvisejícího monitorování. Z širšího pohledu přineslo
monitorování protikorupčního úsilí, které bylo součástí procesu rozšíření,
mnoho užitečných poučení, jež bylo možné v tomto kontextu využít, zejména faktory
ovlivňující udržitelnost protikorupční agendy. Přípravný proces a podpůrné nástroje S cílem
podpořit práci na přípravě zprávy o boji proti korupci v EU rozhodla
Komise v září 2011 o ustavení skupiny odborníků na problematiku
korupce. Tato odborná skupina poskytuje poradenství v oblasti celkové
metodiky a hodnocení obsažených ve zprávě. Na základě otevřené výzvy, na
kterou se přihlásilo téměř 100 uchazečů, bylo vybráno sedmnáct odborníků.
Vybraní odborníci působí v široké škále oblastí (orgány veřejné moci,
prosazování práva, justice, služby prevence, soukromý sektor, občanská
společnost, mezinárodní organizace, výzkum aj.). Odborníci působí vlastním
jménem a nezastupují instituce, z nichž pocházejí. Skupina začala
pracovat v lednu 2012 a scházela se v průměru jednou za tři
měsíce[50]. Komise
také vytvořila síť místních výzkumných zpravodajů, která zahájila
činnost v srpnu 2012. Tato síť doplňuje práci odborné skupiny, neboť
shromažďuje a zpracovává příslušné informace ze všech členských států.
Tvoří ji odborníci na problematiku korupce, kteří působí ve výzkumných ústavech
a organizacích občanské společnosti. Aby byl zajištěn zcela objektivní
přístup, hlavní výstupy přicházející od zpravodajů kontroluje 28 externích
hodnotitelů, kteří vydávají stanoviska ke spravedlivosti těchto výstupů. Komise
uspořádala dva semináře za účasti orgánů členských států
(protikorupčních agentur, státních zastupitelství, koordinujících ministerstev),
výzkumných pracovníků, nevládních organizací, novinářů a zástupců
podnikatelských kruhů. První seminář se konal dne 11. prosince 2012
v Sofii za účasti zainteresovaných stran ze 14 členských států (AT,
BG, CY, CZ, EL, ES, FR, HR, HU, IT, PT, RO, SK, SI). Druhý praktický seminář se
uskutečnil dne 5. března 2013 ve švédském Göteborgu a zúčastnily
se ho zainteresované strany z ostatních 14 členských států (BE, DE,
DK, EE, FI, IE, LU, MT, NL, LT, LV, PL, SE, UK). Cílem těchto seminářů bylo
informovat o práci Komise na přípravě zprávy a získat příklady
osvědčených postupů i negativní praxe v oblasti boje proti korupci
v členských státech. Komise
rovněž obdržela vstupy od vnitrostátních protikorupčních orgánů, které jsou
součástí sítě EPAC/EACN (Evropští partneři v boji proti korupci / Evropská
síť kontaktních míst pro boj proti korupci). Komise
též umožnila orgánům členských států, aby se seznámily s prvními návrhy
kapitol věnovaných příslušným zemím (bez bodů, u nichž se členským státům doporučuje,
aby se jimi dále zabývaly) a aby se k nim vyjádřily. Tyto připomínky byly
při přípravě zprávy důsledně zváženy. Metodika posuzování a použití ukazatelů Zpráva je
založena především na kvalitativním, nikoli na kvantitativním hodnocení.
Kvalitativní hodnocení, jak je uvedeno výše, vychází z posuzování každé
země v jejích vlastních souvislostech. Důraz je kladen na to, co
v dané zemi z hlediska protikorupčního úsilí funguje a co nikoli.
Kvantitativní přístupy hrají méně významnou roli, hlavně proto, že je obtížné vyjádřit
v číslech, jak velký problém korupce představuje, a ještě obtížnější je
stanovit pořadí zemí podle výsledků. Překážkou pro použití kvantitativního
přístupu je také skutečnost, že známé průzkumy mají tendenci při stanovování
svých indexů vycházet z údajů někoho jiného. To vytváří kaskádový efekt:
složené indexy založené na tomto přístupu mohou odrážet údaje získané rok nebo
dva roky před jejich zveřejněním. Průzkumy například často používají výsledky
Eurobarometru, avšak než je složený index zveřejněn, může být k dispozici
jiný, aktuálnější průzkum Eurobarometr. Průzkumy
vnímání poskytují vzhledem ke skryté povaze korupce důležitý ukazatel
přetrvávání problému v průběhu času. Průzkumy jsou již ze své podstaty
omezeny na rozsah kladených otázek a výrazně závisí na otevřenosti
respondentů. Výsledky průzkumů jsou také nepochybně ovlivněny bezprostředními
událostmi, k nimž dochází v době provádění pohovorů. Když určitá země
přijme přísnější opatření proti korupci, jež vedou k odhalení většího
počtu případů, k větší publicitě ve sdělovacích prostředcích a větší
informovanosti veřejnosti, mohou průzkumy vnímání zároveň vést k negativní
dynamice – více lidí než dříve bude uvádět vysokou míru vnímané korupce.
Odpovědi mohou být rovněž politicky ovlivněné a spojovat popularitu určité
vlády s neúčinným prováděním politik. Přesto lze pouhé vnímání rozšířené
korupce samo o sobě považovat za určitý ukazatel neúčinných politik. Překročíme-li
rámec průzkumů vnímání, existují zajímavé výzkumy zabývající se vzájemnými souvislostmi
mezi určitými hospodářskými a sociálními ukazateli a korupcí. Korupce
byla například zkoumána z hlediska možné korelace s tempem
hospodářského růstu, přidělováním veřejných finančních prostředků, rozšířením
internetu, výší rozpočtu státních zastupitelství a prosazováním pravidel
hospodářské soutěže. V praxi se však vyskytly problémy, pokud jde
o schopnost shromáždit věrohodné a srovnatelné údaje vysoké kvality
o všech členských státech a přesvědčivě prokázat spojení mezi těmito
faktory a korupcí. V neposlední řadě pak je obtížné z těchto
korelací vyvodit jednoznačné závěry pro stanovení politik. I přes
tato omezení se Komise rozhodla využít již existující ukazatele. Byla provedena
co nejkomplexnější inventura těchto ukazatelů, aniž by se zásadně hodnotila
spolehlivost či relevance dostupných údajů. Tento seznam byl získán kompilací
údajů z již existujících průzkumů (provedených organizací OECD, Světovou
bankou, Světovým hospodářským fórem, organizací Transparency International,
akademickou obcí apod.), z Eurobarometru a z mnoha dalších
zdrojů. Cílem soupisu nebylo vytvořit základ pro nový index korupce, nýbrž
poskytnout analytické prvky doplňující kvalitativní hodnocení, které tvoří
ústřední část zprávy. V průběhu přípravy seznamu Komise zjistila, že by
mohla vzniknout zásadní potíž, kdyby se ve snaze proniknout k jádru
korupčních problémů, a zejména při formulování uskutečnitelných a na míru
šitých politických doporučení, opírala především o ukazatele
a statistické údaje. Přesto byly shromážděny již zavedené ukazatele, které
mají přímou relevanci pro protikorupční úsilí a jsou podpořeny
spolehlivými údaji, s cílem prozkoumat situaci v členských státech
a zjistit oblasti vyžadující zevrubnější analýzu v rámci výzkumu
zaměřeného na situaci v jednotlivých zemích. Tyto údaje 1) byly využity
pro vymezení situace (tj. úvod ke kapitolám o jednotlivých zemích) a
2) slouží jako východisko/doplněk dalšího výzkumu konkrétních otázek/oblastí na
úrovni států nebo na úrovni EU zaměřeného na vymezení problému a hodnocení
reakce; 3) v konečném důsledku také pomohly určit vady nebo nedostatečnou
soudržnost různých zdrojů. Pečlivé
posouzení zasluhuje interpretace statistik trestního soudnictví v oblasti
korupce. V případě závažné trestné činnosti, jako jsou krádeže, loupeže,
vloupání nebo napadení, lze oprávněně očekávat, že oběť oznámí trestný čin
policii. Statistiky trestné činnosti proto mohou ukazovat na rozsah problému.
Korupce je na rozdíl od těchto trestných činů skrytá a ve většině případů
neexistuje žádná přímá oběť, která by mohla tento trestný čin oznámit.
Procentuální podíl neodhalených případů je u korupce pravděpodobně mnohem
vyšší než v případě jiné trestné činnosti. Vysoký
počet případů oznámených donucovacím orgánům a projednávaných před soudem a
vedoucích k odsouzení může ukazovat na rozměry problému korupce. Na druhé
straně přináší také pozitivní obraz: může existovat menší tolerance vůči
korupci, a proto větší vůle tento trestný čin oznamovat; donucovací orgány
a justice jsou vybaveny nezbytnými prostředky pro odhalování a trestní
stíhání případů korupce. Platí to i opačně: malý počet oznámených případů
a trestních stíhání není nutně projevem nízké úrovně korupce, ale může vyplývat
z toho, že neexistuje vůle čelit korupci a že státní zástupci
a soudci nejsou motivováni a/nebo nemají nástroje a zdroje potřebné
k tomu, aby se případy korupce mohli zabývat. Srovnávání údajů
o trestních stíháních je navíc velmi obtížné ze dvou důvodů. Zaprvé,
v členských státech neexistuje jednotná trestní definice korupce, což vede
k tomu, že trestná činnost spojená s korupci je vykazována různým
způsobem. Zadruhé, vzhledem k rozdílům v trestním řádu, například
v požadavcích na shromažďování důkazů, může být korupce stíhána na základě
obvinění z jiných trestných činů (např. podvod, praní peněz). Množství
informací o korupci dostupných v jednotlivých členských státech, a to
i mimo rámec případů trestné činnosti, je různé. I zde by byl možný
dvojí výklad, jak je uvedeno výše. Na jedné straně by bylo možné stanovit
vzájemnou souvislost mezi rozsahem problému a množstvím dostupných informací.
Na druhé straně existují případy, kdy korupce není v popředí zájmu,
a proto existuje poměrně málo informací, jež by umožnily změřit její
rozsah a posoudit, zda jsou politická opatření dostatečná a účinná.
Tento metodický problém zvyšuje obtížnost provádění smysluplných srovnání mezi
členskými státy. Opatření k řešení korupce Tato
zpráva vychází z předpokladu, že problém korupce nemá jediné řešení vhodné
pro všechny. Nenavrhuje standardizovaná řešení pro všechny členské státy;
například to, jaká opatření (legislativní či jiná) jsou zapotřebí k řešení
problému střetů zájmů, závisí na řadě faktorů, včetně toho, nakolik je střet
zájmů v určité zemi již vnímán jako problém, jaké zavedené kulturní normy
zde existují, do jaké míry se musí uznávané společenské normy odrážet
v právních předpisech. Záměrem zprávy je předložit doporučení, která jsou
vhodná v podmínkách každého členského státu. V době
před deseti lety byly za univerzální recept pro upřednostnění problému korupce
v politické agendě a pro posílení politické vůle a zdrojů považovány
komplexní protikorupční strategie. Výsledky však byly různé. V určitých
případech se práce na strategiích stala katalyzátorem skutečného pokroku, avšak
v některých jiných případech měly působivé strategie jen malý nebo žádný
dopad na situaci v terénu. Zpráva je proto v doporučeních
k přijímání strategií opatrná a činí tak pouze tehdy, pokud je
zřejmé, že úsilí spojené s vypracováním strategie povede k pozitivní
angažovanosti a k významnému zlepšení spolupráce mezi orgány. Podobně
jako strategie byly velice módní protikorupční agentury. I zde se dosažené
výsledky různí. V některých případech, kdy agentury mají silný mandát, se
ukázalo, že nezávislé, odhodlané vedení znamenalo průlom v dalším vývoji,
který umožnil trestně stíhat případy korupce na vysoké úrovni. V jiných
případech mohlo zřízení agentur sehrát negativní úlohu, neboť vzbudilo dojem,
že ostatní orgány nemusí odvádět svůj díl práce. Zpráva proto posuzuje každou
situaci v jejích vlastních souvislostech a bere v úvahu
konkrétní okolnosti každé země, aniž by vybízela k jedinému řešení, které
by bylo vhodné pro všechny. Zpráva
obrací pozornost na skutečnost, že určité orgány, které by mohly hrát
v boji proti korupci klíčovou úlohu, nejsou dostatečně vybaveny lidskými a
finančními zdroji. Komise si je dobře vědoma toho, že v současných
podmínkách, kdy jsou přijímána úsporná opatření, může vyčlenění větších zdrojů
pro určité instituce a na realizační úsilí narážet na vážné potíže. Takovéto
alokace však za určitých situací mohou přinést s postupem času podstatné
úspory díky tomu, že se sníží náklady korupce. Zpráva proto v některých
případech vyzývá k tomu, aby byla vyčlenění zdrojů pro konkrétní veřejné
orgány nebo na konkrétní programy, které mají klíčový význam z hlediska
prevence korupce a boje proti ní, udělena vyšší priorita. Součinnost se stávajícími mechanismy pro
monitorování a referenční hodnota pro hodnocení Na mezinárodní úrovni jsou hlavními mechanismy pro
monitorování a hodnocení Skupina států proti korupci (GRECO), která působí
v rámci Rady Evropy, pracovní skupina OECD zabývající se problematikou
podplácení a kontrolní mechanismus Úmluvy OSN proti korupci (UNCAC). Při
přípravě této zprávy Komise obsáhle čerpala z poznatků těchto mechanismů
(zejména GRECO a OECD). Velký význam pro nastavení hodnotících měřítek
mají protikorupční normy, jako je UNCAC nebo normy stanovené GRECO a OECD
(například dokumenty Rady Evropy Trestněprávní úmluva o korupci a Dodatkový
protokol k této úmluvě, Občanskoprávní úmluva o korupci, Dvacet zásad pro
boj proti korupci přijatých Výborem ministrů Rady Evropy, doporučení Rady
Evropy o financování politických stran, doporučení Rady Evropy o kodexu chování
veřejných činitelů a Úmluva OECD o boji proti podplácení). Zpráva neopakuje podrobnou technickou analýzu,
kterou obsahují zprávy GRECO nebo OECD, navazuje však na jejich doporučení,
pokud doposud nejsou prováděna a jsou relevantní z hlediska klíčových
otázek, jimiž se zabývají kapitoly věnované konkrétním zemím. Tím, že staví do
popředí vybraná doporučení, jež byla již dříve předložena v rámci jiných
mechanismů, chce zpráva podpořit jejich provádění. Zvláštní význam má součinnost s GRECO, neboť
zahrnuje všechny členské státy EU i další evropské země, kterých se týká
budoucí rozšíření, a země Východního partnerství. Komise v současně době
přijímá opatření, jež v budoucnu umožní plné přistoupení EU a také
užší spolupráci s ohledem na příští vydání Zprávy o boji proti
korupci v EU. [1]
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:CS:PDF [2] Zejména
Úmluva OSN proti korupci a
protikorupční právní nástroje Rady Evropy, včetně usnesení
(97) 24 o dvaceti zásadách pro boj proti korupci a doporučení č. R (2000) 10 o kodexech
chování veřejných činitelů a č. R (2003) 4 o
společných pravidlech proti korupci ve financování politických stran a
volebních kampaních. [3]
Celkové ekonomické náklady korupce nelze snadno vypočítat. Uvedený číselný
údaj se zakládá na odhadech specializovaných orgánů a institucí, jako je
Mezinárodní obchodní komora, organizace Transparency International, iniciativa
OSN Global Compact, Světové hospodářské fórum, a iniciativy Clean Business is
Good Business (2009), podle nichž korupce na celosvětové úrovni dosahuje
hodnoty 5 % HDP. Viz také sdělení Komise o boji proti korupci v EU ze
dne 6. června 2011:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:CS:PDF [4] Excellence in Public Administration for competitiveness in EU
Member States (Vysoká kvalita veřejné správy pro konkurenceschopnost v členských
státech EU) (2011–2012):
http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/monitoring-member-states/improving-public-administration/ [5] COM(2014) 14. [6]
Průzkum prováděný mezi občany ve všech členských státech každé dva roky
založený na osobních rozhovorech se vzorkem 1 000 nebo 500
respondentů (podle počtu obyvatel). Tohoto průzkumu se na konci února
a začátku března 2013 zúčastnilo celkem 27 786 osob (reprezentativní
vzorek). Průzkum se zabýval mimo jiné všeobecným vnímáním korupce, osobními
zkušenostmi s korupcí a postoji k výhodám a darům. Zatímco
průzkumy Eurobarometr se od roku 2007 konají každé dva roky, Komise se
v roce 2013 rozhodla přizpůsobit otázky potřebám této zprávy. Případné
srovnávání s předchozími roky by se proto mělo provádět opatrně. Celá
zpráva je k dispozici na adrese:
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_399_380_en.htm#397 [7]
Telefonický průzkum, takzvaný bleskový Eurobarometr, se týkal šesti
odvětví v EU-28 a byl poprvé proveden v roce 2013 ve dnech od
18. února do 8. března. Na svůj názor byly dotazovány podniky (všech
velikostí) z odvětví energetiky, zdravotnictví, stavebnictví, výroby,
telekomunikací a finančnictví. Celá zpráva je k dispozici na adrese:
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_374_361_en.htm#374 [8]
Index vnímání korupce (Corruption Perception Index, CPI) zveřejňuje
každoročně organizace Transparency International: http://cpi.transparency.org/cpi2013/ [9]
COM(2012) 363. [10] Viz všeobecný postoj ze dne 3. června 2013, dokument Rady č.
10232/13. [11] Viz stanovisko Výboru pro právní záležitosti, A7-0000/2013. [12] Zpřístupnění informací o majetku nemusí automaticky znamenat
zveřejnění, neboť musí být vyvažováno s právem na ochranu údajů. Některé
z členských států, které používají systémy majetkových přiznání, všechna
majetková přiznání nezveřejňují. Požadují však, aby veřejní činitelé předložili
podrobná majetková přiznání příslušným orgánům. [13] Rada Evropy definuje střet zájmů jako situaci, kdy „úřední osoba má
soukromý zájem, který je takový, že ovlivňuje nebo se zdá, že ovlivňuje,
nestranný a objektivní výkon úředních povinností dotyčné osoby“, přičemž
soukromým zájmem se rozumí „jakákoli výhoda pro dotyčnou osobu, její rodinu,
blízké příbuzné, přátele a osoby či organizace, na něž má obchodní či politické
vazby. To zahrnuje rovněž jakékoli závazky, finanční či občanské, vůči těmto
osobám či organizacím.“ Viz doporučení Výboru ministrů č. R (2000) 10
členským státům o kodexech chování veřejných činitelů:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf. [14] KOM(2011) 309 v konečném znění, Druhá zpráva o provádění
rámcového rozhodnutí 2003/568/SVV ze dne 6. června 2011:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:CS:PDF [15] Zjištění Institutu pro kvalitu veřejné správy (Quality of
Government Institute), Univerzita v Göteborgu, Švédsko. [16] http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=18151&lang=EN [17] http://star.worldbank.org/star/ [18] Zákon 3861/2010. [19] http://diavgeia.gov.gr/en [20] Organizace
Transparency International provedla v rámci projektu spolufinancovaného EU
srovnávací analýzu právních rámců na ochranu oznamovatelů v EU, viz:
http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu [21] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf [22] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf [23] http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf. [24] Zásady OECD pro integritu při zadávání veřejných zakázek (OECD
Principles for Integrity in Public Procurement):
http://www.oecd.org/gov/ethics/48994520.pdf [25] Francie, Itálie, Maďarsko, Litva, Nizozemsko, Polsko, Rumunsko a
Španělsko. [26] Odhalování a omezování korupce při zadávání veřejných zakázek
v EU – vývoj metodiky odhadu přímých nákladů na korupci a jiných prvků pro
mechanismus hodnocení EU v oblasti boje proti korupci (Identifying and
Reducing Corruption in Public Procurement in the EU – Development of a
methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for
an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption), 30. června
2013, PricewaterhouseCoopers a ECORYS. [27] Konkrétnější příklady jsou uvedeny v oddíle o osvědčených
postupech i negativní praxi. [28] Směrnice 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci
postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, Úř.
věst. L 134, 30.4.2004, s. 114, směrnice 2004/17/ES ze dne 31. března 2004
o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví
vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb, Úř. věst. L 134,
30.4.2004, s. 1, a směrnice 2009/81/ES ze dne 13. července 2009 o
koordinaci postupů při zadávání některých zakázek na stavební práce, dodávky a
služby zadavateli v oblasti obrany a bezpečnosti a o změně směrnic 2004/17/ES
a 2004/18/ES, Úř. věst. L 216, 20.8.2009, s. 76. Směrnice 89/665/EHS ze dne
21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se
přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce,
Úř. věst. L 395, 30.12.1989, s. 33, ve znění směrnice 2007/66/ES, a směrnice Rady 92/13/EHS
ze dne 25. února 1992 o koordinaci právních a správních předpisů
týkajících se uplatňování pravidel Společenství pro postupy při zadávání
zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky,
dopravy a telekomunikací, Úř. věst. L 76, 23.3.1992, s. 14–20. [29] Udělování koncesí na stavební práce se v současnosti řídí
základními pravidly směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne
31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na
stavební práce, dodávky a služby, zatímco udělování koncesí na služby
přeshraničního zájmu se řídí zásadami Smlouvy, a to zejména zásadami volného
pohybu zboží, svobody usazování a volného pohybu služeb, jakož i zásadami,
které z nich plynou, jako jsou rovné zacházení, zákaz diskriminace,
vzájemné uznávání, proporcionalita a transparentnost. [30] SWD(2012) 342 final:
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staff-working-document_en.pdf [31] Řízení o porušení Smlouvy představují řízení zahajovaná Evropskou
komisí proti členskému státu v případě údajného nedodržení právních
předpisů EU. Každý členský stát je odpovědný za provádění právních předpisů EU
(prováděcí opatření před stanovenou lhůtou, soulad a řádné uplatňování) ve svém
vlastním právním řádu. Evropská komise nese odpovědnost za zajištění toho, aby
právní předpisy EU byly správně používány. Proto pokud členský stát
v důsledku svého jednání nebo opomenutí právní předpisy EU nedodrží, má
Evropská komise své vlastní pravomoci, aby se takové porušování právních
předpisů EU („porušení Smlouvy“) pokusila ukončit, a v případě potřeby
může věc postoupit Evropskému soudnímu dvoru. Komise může zahájit tři druhy
řízení o porušení Smlouvy: v případě nesdělení prováděcích opatření ve
stanovené lhůtě, pokud provedení ve vnitrostátním právu není v souladu
s pravidly EU a pokud dochází k nesprávnému uplatňování (jednáním
nebo opomenutím, jež lze přičíst členským státům). [32] Jiná porušení zahrnovala záměnu kritérií výběru a kritérií pro
zadání zakázky, nesprávné uplatňování pravidel pro spolupráci veřejných orgánů
(jinou než vnitřní), výpočet hodnoty zakázky, kritéria výběru (jiné problémy
než diskriminační kritéria), neoprávněné vyloučení z veřejné soutěže,
rámcové dohody a neoprávněné použití výjimky pro oblast obrany a bezpečnosti. [33] Hodnotící zpráva, SEK(2011) 853 v konečném znění. [34] KOM(2011) 895 v konečném znění:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0895:FIN:CS:PDF [35] KOM(2011) 896 v konečném znění:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:CS:PDF [36] KOM(2011) 897 v konečném znění:
http:/eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0897:FIN:CS:PDF [37] Bleskový průzkum Eurobarometr č. 374 z roku 2013. [38] http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesforintegrityinpublicprocurement.htm [39] Omezování a odhalování korupce při zadávání veřejných zakázek
v EU – vývoj metodiky odhadu přímých nákladů na korupci a jiných prvků pro
mechanismus hodnocení EU v oblasti boje proti korupci (Identifying and
Reducing Corruption in Public Procurement in the EU – Development of a
methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for
an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption), 30. června
2013, PricewaterhouseCoopers a ECORYS. [40] Rozhodnutí, která mění klasifikaci územního členění ohledně
nemovitosti či pozemku nebo čtvrti. S každou klasifikací se pojí jiná omezení a
jiné povinnosti. [41] Brožura je navržena zejména coby soubor pokynů pro veřejné zakázky
v jedné z oblastí, které jsou korupcí ohroženy nejvíce, tj.
stavebnictví, ale platí popřípadě pro veškeré veřejné zakázky obcí. [42] Politiky řízení rizik se zabývají určením rizik, jejich
vyhodnocením a stanovením priorit,
po čemž následují konkrétní akce zaměřené na zmírnění a kontrolu možného dopadu
těchto rizik. [43] Mechanismy varování, určené na pomoc veřejným zadavatelům nebo
ústředním orgánům pro zadávání veřejných zakázek při odhalování korupčního
jednání, jsou výstražné systémy, které zahrnují identifikaci a monitorování
určitých ukazatelů, jejichž výskyt může ukazovat na podezření na korupční
chování (např. nahromadění určitého počtu ukazatelů může v systému
signalizovat výstrahu, jež by vyžadovala důslednější ověření nebo kontroly). [44] Istituto per l’innovazione e trasparenza degli appalti e la
compatibilità ambientale. [45] Materiály pro výstavbu dálnice se například mohou mezi jednotlivými
místy velmi lišit v závislosti na podnebí, zeměpisných podmínkách místa,
kde k výstavbě dochází, atd. [46] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_cs.pdf [47] Zadávání veřejných zakázek v Evropě – náklady a účinnost
(Public procurement in Europe – cost and effectiveness), PricewaterhouseCoopers
& ECORYS, London Economics, březen 2011. [48] Sebeočista umožňuje společnostem přijmout opatření k nápravě
situací, jež vedly k jejich zařazení na seznam vyloučených osob, a
v důsledku vede ke zrušení vyloučení ze zadávacích řízení. [49] Seznamy společností vyloučených ze zadávacích řízení mimo jiné
kvůli pravomocným rozsudkům za korupci nebo jiné závažné trestné činy. [50] Jména členů skupiny a zápisy ze zasedání jsou k dispozici na
adrese: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2725 ČESKÁ REPUBLIKA 1.
Úvod – hlavní charakteristiky a souvislosti Protikorupční rámec Strategický
přístup. Od roku 1999 vláda přijímá po sobě jdoucí
komplexní protikorupční strategie. S ohledem na omezený pokrok, jehož bylo
dosaženo při provádění strategie na období 2011–2012, Evropská komise
doporučila boj proti korupci zintenzívnit.[1]
Ačkoli vláda v tomto období přijala nelegislativní opatření, byl pokrok v rámci
předkládání návrhů právních předpisů Parlamentu a v jejich přijímání do konce
programu omezený.[2] Poslední protikorupční strategie, jež byla přijata v lednu 2013,
obsahuje vedle opakovaného uvedení většiny opatření, která slibovala strategie
předchozí, velké množství politik, omezuje se však na výčet opatření.[3] Došlo ke změně pravidel pro poslaneckou imunitu v návaznosti na novelu
ústavy z května 2013. V mnoha případech
vláda a obce spolupracovaly s občanskou společností na prevenci korupce a
na určování rizik, například v oblasti zadávání veřejných zakázek. Veřejné
instituce, výzkumné subjekty a nevládní organizace shromáždily podstatný objem
údajů o vnímání korupce a o zkušenostech s ní. Výzkumné ústavy a organizace
občanské společnosti vytvořily protikorupční platformu s cílem navrhovat změny
právních předpisů, poskytovat školení a sdílet osvědčené postupy. Právní rámec. Ačkoli český trestní zákoník je do velké míry v souladu s Trestněprávní
úmluvou Rady Evropy o korupci, vydala Skupina států proti korupci (GRECO),
která působí v rámci Rady Evropy, čtyři doporučení, která konkrétně uvádějí
nezbytnost změnit ustanovení trestního zákoníku o nepřímém úplatkářství,
zejména pokud jde o přijetí nabídky nebo slibu nepatřičné výhody a případů
domnělého vlivu. Ministerstvo spravedlnosti předložilo vládě koncem února 2013
návrh na změnu ustanovení o nepřímém úplatkářství, proces přijímání tohoto
návrhu se však zastavil.[4] Česká republika nedávno ratifikovala Úmluvu Organizace spojených
národů proti korupci, poté co nejprve vyřešila problémy týkající se postihů
právnických osob v souvislosti s trestnými činy. Institucionální
rámec. Koordinaci boje s korupcí se věnuje Vládní
výbor. Zvláštní útvar Policie České republiky (ÚOKFK)[5] vyšetřuje korupci a finanční kriminalitu a zabývá se rostoucím počtem
vyšetřování případů korupce.[6] Ze studie národní integrity v České republice z roku 2011 provedené
organizací Transparency International vychází závěr, že nejsilnějšími
institucemi, pokud jde o řádnou správu věcí veřejných v České republice, jsou veřejný ochránce práv (ombudsman) a Nejvyšší
kontrolní úřad.[7] Ačkoli veřejný ochránce práv nemá konkrétní pravomoci zabývat se
korupcí, vydává doporučení a státní službě poskytuje vzor, jak lze fungovat
nestranným a transparentním způsobem.[8] Legislativní doporučení předchozího veřejného ochránce práv, který
rezignoval v prosinci 2013, byla ve velké míře zákonodárci ignorována. Nejvyšší
kontrolní úřad rovněž hraje významnou roli v oblasti antikorupčních politik,
neboť upozorňuje například na nedostatky v postupu zadávání veřejných zakázek.
Avšak nedávné legislativní snahy o posílení jeho pravomocí v oblasti korupce a
o zahrnutí místních samospráv nepřinesly výsledky. Průzkumy veřejného mínění Průzkumy vnímání.
Podle výsledků zvláštního průzkumu Eurobarometr z roku 2013[9] je
95 % Čechů, kteří se průzkumu zúčastnili, přesvědčeno, že korupce je v
jejich zemi rozšířená (průměr EU: 76 %). U 80 % občanů České
republiky korupce zaujala na žebříčku nejpalčivějších problémů, jimiž je
naléhavé se v zemi zabývat, první místo.[10] Ve vnitrostátním průzkumu z roku 2012 celkem 92 % respondentů
vyjádřilo svoji nespokojenost s korupcí v zemi, spokojeno bylo pouze
1 %.[11] Zkušenosti s
korupcí. 28 % respondentů zvláštního průzkumu
Eurobarometr z roku 2013 mělo pocit, že korupce ovlivňuje jejich každodenní
život (průměr EU: 26 %), a 8 % z dotázaných osob, které jednaly
s institucemi uvedenými v průzkumu, odpovědělo, že se od nich v posledních
dvanácti měsících úplatek očekával (průměr EU: 4 %).[12] Průzkumy u podniků. V
rámci průzkumu Eurobarometr u podniků z roku 2013[13] 71 % českých respondentů (nejvyšší procentní podíl v EU)
uvedlo, že hlavní překážkou pro podnikání je korupce. Protežování a nepotismus
označilo za překážky pro podnikání 69 % respondentů, opět nejvyšší
podíl v EU. Z vnitrostátních průzkumů z roku 2011 vyplývá, že 12,7 %
podnikatelů učinilo zkušenost s korupcí,[14] a 44 % uvedlo, že měli možnost získat výhodu výměnou za úplatek.[15] Zpráva Světového hospodářského fóra o celosvětové konkurenceschopnosti
za období 2013–2014 udává, že korupce je v České republice nejproblematičtějším
faktorem podnikání.[16] V tomto celosvětovém průzkumu konkurenceschopnosti zaujala Česká
republika 46. místo v žebříčku 152 zemí. Souvislosti Soukromý sektor. Česká republika plně provedla do vnitrostátního práva rámcové
rozhodnutí 2003/568/SVV o boji proti korupci v soukromém sektoru.[17] V roce 2013 pracovní skupina OECD zabývající se problematikou
podplácení zastávala názor, že prosazování práva v oblasti zahraničního
úplatkářství by se dalo velkou měrou podpořit prostřednictvím komunikace s
hlavními účastníky, včetně zástupců soukromého sektoru, a vyjádřila znepokojení
ohledně nedostatečného povědomí, které mezi nimi panuje, pokud jde o trestné
činy zahraničního úplatkářství. [18] Česká republika dosud nezaznamenala žádný případ obvinění ze
zahraničního úplatkářství. V současnosti probíhají dvě vyšetřování a jeden
případ nemohl být stíhán vzhledem k tomu, že v době, kdy k trestnému činu
došlo, neexistovala pravidla pro odpovědnost právnických osob. Poslanecká imunita. Obtížná překážka, která
dříve bránila úspěšnému stíhání úplatkářství na vysoké úrovni, byla nyní
částečně odstraněna.[19] Podle dříve platného znění Ústavy České republiky[20] poslanec či senátor požíval, pokud jde o trestní stíhání, neomezenou
imunitu, pakliže jej příslušná komora, jejímž je dotčený poslanec či senátor
členem, této imunity hlasováním nezbavila. V případě, že příslušná komora
poslance/senátora imunity nezbavila, byla dotčená osoba doživotně chráněna před
trestním stíháním.[21] Po několika letech debat v parlamentu omezila změna ústavy
imunitu na dobu trvání mandátu. Podle změněného ustanovení ústavy může být
trestní stíhání zahájeno, když poslanec/senátor ztratí mandát, a to i v
případě, že jej příslušná parlamentní komora imunity nezbavila. Whistleblowing. Pracovněprávní předpisy poskytují obecnou ochranu proti svévolnému propuštění
a diskriminaci zaměstnanců, ale není v nich obsažena zvláštní ochrana
oznamovatelů.[22]
Etický kodex, který přijala vláda v roce 2012[23],
uvádí povinnost oznámit korupci nadřízenému nebo orgánu činnému v trestním
řízení, nestanoví však ochranu oznamovatelů. Pracovní skupina OECD zabývající
se problematikou podplácení v roce 2013 uvedla, že české orgány zřídily
pracovní skupinu s cílem posílit ochranu oznamovatelů. Tato pracovní skupina
navrhla změny čtyř zákonů, jež by poskytly dodatečnou ochranu prostřednictvím
provádění zásad nediskriminace.[24] Případy oznamovatelů, kteří v poslední době přispěli k odhalení
nelegálních praktik v oblasti zadávání veřejných zakázek na ministerstvech,
poukazují na praktickou potřebu těchto dodatečných záruk. Transparentnost lobbování. Lobbování není v České republice
předmětem právní úpravy. Není uložena žádná zvláštní povinnost registrace
lobbistů či oznamování kontaktů mezi veřejnými činiteli a lobbisty. Výroční
zpráva české Bezpečnostní informační služby poukázala na praktické problémy,
které mají dopad na zájmy státu.[25] 2.
Otázky v centru pozornosti Využívání prostředků z fondů EU České republice
bylo ze strukturálních fondů EU na programové období 2007–2013 přiděleno 26,7
miliardy EUR. V roce 2011 Komise objevila systémové nedostatky ve fungování
českého řídicího a kontrolního systému pro provádění všech 14 programů
Evropského fondu pro regionální rozvoj a Fondu soudržnosti.[26] Tyto nedostatky vedly Komisi v březnu 2012 k přerušení plateb u
všech operačních programů (OP) a k vydání akčního plánu věnovaného pěti hlavním
oblastem vyžadujícím zlepšení: nedostatečná nezávislost pověřených auditních
subjektů, fungování auditního orgánu, vnitrostátní systém pro řešení
nesrovnalostí, řídící kontrola (prvostupňová kontrola) a správní kapacita. Několik vysoce postavených úředníků
odpovědných za využívání prostředků z fondů EU bylo vyšetřováno kvůli korupci.
V regionu Severozápad Evropská komise přerušila platby v roce 2011 na základě
zjištění auditů a obvinění z úplatkářství, která byla vznesena proti bývalému
vedoucímu řídicího orgánu, který byl za korupci odsouzen k pěti letům vězení.[27] V roce 2012 Policie České republiky zahájila vyšetřování proti
hejtmanovi Středočeského kraje na základě obvinění z korupce. Komise rovněž v
roce 2012 přerušila platby pro Středočeský kraj. České republice se podařilo splnit
většinu požadavků stanovených v akčním plánu vypracovaném Komisí a u téměř
všech operačních programů došlo ke znovuobnovení plateb v říjnu 2012. V
souvislosti s Regionálním operačním programem (ROP) Severozápad byla v roce
2012 zavedena řada nápravných opatření, včetně finančních oprav ve výši
přibližně 22 % veškerých jeho výdajů. V březnu 2013 byly dále v plném či
částečném rozsahu zastaveny platby pro dalších šest operačních programů,
přičemž případné finanční opravy jsou předmětem diskuse. U některých programů
došlo od té doby k obnovení plateb. K příčinám nedostatků při čerpání
finančních prostředků z fondů EU se řadí nedostatky ve veřejné správě a v
právních předpisech týkajících se střetu zájmů, nedostatečná transparentnost
vlastnictví účastnících se společností a obcházení právních předpisů o zadávání
veřejných zakázek.[28] Vzhledem ke zkušenostem s nesrovnalostmi,
které v mnoha případech vedly k přerušení plateb, je významným nedostatkem při
čerpání finančních prostředků z fondů EU chybějící nezávislý mechanismus
ověřování. České orgány musí zavést účinná opatření, která zajistí nezávislost
subjektů odpovědných za čerpání finančních prostředků z fondů EU, a vyřešit
otázky, které byly dohodnuty v rámci akčního plánu. Národní orgán pro koordinaci odpovědný za
čerpání finančních prostředků z fondů EU je zřízen v rámci ministerstva pro
místní rozvoj. Toto ministerstvo vypracovalo strategii pro boj s podvody a
korupcí v rámci čerpání fondů ESI v období 2014–2020. Na vnitrostátní úrovni
byla rovněž vypracována Strategie vlády v boji s korupcí na období let 2013 a
2014 a v současné době vrcholí finalizace resortních protikorupčních
programů. Bezúhonnost ve veřejné správě V průběhu evropského semestru pro
koordinaci hospodářských politik poukázala Komise na to, že korupce a nízká
provozní efektivita ve veřejné správě jsou považovány za hlavní problémy
vzhledem k citlivosti české státní služby na politické tlaky a k nedostatkům v pravidlech,
které ji upravují.[29] Riziko korupce zvyšuje rovněž vysoká míra fluktuace ve státní službě
související s častými změnami ve vládě a nedostatkem záruk, pokud jde o jmenování
do funkce a propuštění.[30] Přestože od roku 2002 proběhlo pět pokusů
zavést novou legislativu, neexistují pro zaměstnání ve státní službě žádné
zvláštní právní předpisy. Ačkoli několik ustanovení z návrhu zákona z roku
2002, například ohledně odborné přípravy, vstoupilo v platnost, byl jeho vstup
v platnost v plném rozsahu odkládán více než deset let. Nejnovější návrh
služebního zákona, který byl předložen počátkem roku 2013, odpovídajícím
způsobem neřeší problémy, pokud jde o zajištění nezávislosti a stability
státních úředníků a dobře fungující systém služebního postupu.[31] V červnu 2013 předchozí vláda schválila vložení několika ustanovení do
návrhu, jejichž cílem bylo například zřídit funkci státního tajemníka
odpovědného za lidské zdroje v rámci každého ministerstva. K přijetí tohoto
zákona parlamentem však nedošlo vzhledem k vládní krizi, která vypukla v červnu
2013 a vedla k rozpuštění Poslanecké sněmovny v srpnu 2013. Po předčasných
volbách v říjnu 2013 politické strany tvořící novou koaliční vládu služební
zákon z roku 2013 opustily a rozhodly se upravit právní postavení státních
úředníků prostřednictvím změny dříve schváleného služebního zákona z roku 2002,
který však do značné míry dosud není v platnosti. Jejich novela zákona, která
byla představena v prosinci 2013, zatím společně s konkurenční novelou
schválenou prozatímní vládou čeká na další projednávání v Poslanecké sněmovně. Ve zprávě GRECO se uvádí, že neexistují žádná
konkrétní opatření, která by upravovala situace, kdy veřejní činitelé
přecházejí do soukromého sektoru.[32] Bezpečnostní informační služba ohlásila případy, kdy veřejní činitelé,
kteří se podíleli na rozdělování státní podpory v oblasti obnovitelných
zdrojů energie, posléze do stejného odvětví investovali.[33] Tentýž orgán v předchozím roce uvedl, že nejvýznamnějšími formami
dysfunkce orgánů státní správy a samosprávy je korupce, přičemž odkazoval na
klientelistické vazby budované s cílem dosáhnout zamýšlených výhod.[34] Zákon o střetu zájmů, který byl přijat v
roce 2006, upravuje oznamování o zájmu a majetku a pravidla pro střet zájmů
volených a jmenovaných vysokých funkcionářů.[35] Nevztahuje se na státní zaměstnance obecně; v jejich případě by byl
střet zájmů upraven služebním zákonem, který zatím není v platnosti.[36] Od uvedených veřejných funkcionářů, kteří spadají do jedné z kategorií
definovaných zákonem, se vyžaduje, aby každoročně podávali oznámení o finančních
závazcích a o změnách ve vlastnictví nemovitostí, vlastnictví drahých věcí,
cenných papírů, vlastnictví podílů v obchodních společnostech a o drahých
darech, které obdrželi během výkonu funkce. Tato oznámení se archivují a jsou
přístupná u příslušného orgánu. Neexistuje žádný postup pro ověřování, ale
veřejnost byla znepokojena určitým počtem případů oznámení uvádějících
nesprávné informace. Nedodržení pravidel pro podávání oznámení představuje
správní přestupek. Souborné statistické údaje o oznámeních nejsou k dispozici.
Z výsledků průzkumu vyplývá, že správní orgány neukládají tresty odrazujícího
charakteru. Nejpřísnější pokuta za porušení pravidel pro oznámení odpovídá v přepočtu
částce 150 EUR.[37] Zadávání veřejných
zakázek Veřejné zakázky na
stavební práce, dodávky a služby v České republice tvoří 26 % HDP. Hodnota
výzev k podání nabídek zveřejněných v Úředním věstníku Evropské Unie
vyjádřená jako procentní podíl celkových výdajů na veřejné zakázky na stavební
práce, dodávky a služby činila 17 % v roce 2007 a 21,5 % v roce
2010.[38] Informace o veřejných zakázkách jsou
soustředěny ve Věstníku veřejných zakázek a jsou dostupné online.[39] Dohled nad zadáváním veřejných zakázek vykonává Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže (ÚOHS) V roce 2012 ÚOHS uvedl, že zjištěné nesrovnalosti se
nejčastěji týkají diskriminačních a netransparentních zadávacích podmínek.[40] Podle průzkumu Eurobarometr u podniků z
roku 2013 považuje 77 % respondentů korupci za rozšířenou při zadávání
veřejných zakázek na národní úrovni a 67 % ji považuje za rozšířenou u
zakázek zadávaných místními orgány.[41] Čeští respondenti uváděli zejména tyto rozšířené praktiky: zadávací
dokumentace „šitá na míru“ určitým společnostem (73 %), zneužívání
vyjednaných řízení (47 %); střet zájmů při posuzování nabídek (60 %);
nabídky založené na tajných dohodách (62 %); nejasná kritéria pro výběr
nebo pro hodnocení (53 %); podíl účastníků zadávacího řízení na přípravě
zadávací dokumentace (47 %); zneužívání naléhavosti jako důvodu k tomu
vyhnout se výběrovým řízením (54 %); a následné změny smluvních podmínek
po uzavření smlouvy (51 %).[42] Podle průzkumu, který v roce 2010 provedla Asociace malých a středních
podniků a živnostníků, téměř každý třetí respondent odpověděl, že poskytnutí
úplatku nebo provize je pro získání veřejné zakázky nezbytností.[43]
Podle zjištění jiného výzkumného projektu
bylo 80 % zakázek zadávaných ministerstvy v letech 2006 až 2010
zadáno neveřejně či bez soutěže.[44] Celkem 67 % těchto nákupů se uskutečnilo mimo Informační systém o
veřejných zakázkách (ISVZ) a 14 % tvořily zakázky se stejným počtem
účastníků zadávacího řízení i vítězů (ve většině případů jediný soutěžící).[45] Bezpečnostní informační služba ve svých
výročních zprávách důsledně vyjadřovala znepokojení nad zadáváním veřejných
zakázek a poukazovala na nepatřičné ovlivňování a střety zájmů v takových
odvětvích, jako je energetika, železniční infrastruktura, lesnictví a poštovní
služby. Železniční infrastruktura a lesnictví jsou oblastmi, které jsou riziku
pravidelně nejvíce vystaveny.[46] Mezi uvedené praktiky patřilo například nepatřičné ovlivňování
zadávací dokumentace, subjektivní a nejasná kritéria výběru a dohody o ovlivnění
nabídek ve výběrových řízeních (tzv. bid rigging). Bezpečnostní
informační služba identifikovala nestandardní a netransparentní jednání,
přičemž mezi časté jevy patřily spolupráce mezi veřejným zadavatelem a
uchazečem o zakázku, přidělování veřejných zakázek bez výběrového řízení,
úprava zadávacích podmínek ve prospěch předem vybraných zájemců, nadhodnocování
zakázky, ovlivňování členů hodnotící komise nebo zadávání zakázek na nepotřebné
služby.[47] Bezpečnostní informační služba opakovaně uvedla,
že korupční praktiky v zadávání veřejných zakázek jsou založeny na neformálních
klientelistických strukturách, které mohou podrývat činnosti orgánů veřejné
moci.[48] Zadávací řízení na zavedení elektronického platebního systému pro
městskou hromadnou dopravu v Praze vykazovalo takové rizikové faktory při
zadávání veřejné zakázky, jako například nedostatky při přípravě zadávací
dokumentace a střety zájmů, jimiž byli dotčeni někteří veřejní činitelé.[49] K výraznému pokroku v České republice
došlo díky zavedení moderního právního rámce pro zadávání veřejných zakázek.
Významné změny zákona o veřejných zakázkách v roce 2012 posílily
transparentnost a zavedly další záruky prostřednictvím přísnějších pravidel pro
uveřejňování zadávacích řízení a veřejných zakázek s cílem snížit rizika
spojená s korupcí[50]. Dále byla zavedena nová kategorie s názvem „významná veřejná zakázka“,
která musí být schválena vládou nebo zastupitelstvem, a byl zařazen požadavek
na nejméně dva účastníky zadávacího řízení. Nicméně ačkoli Komise zaznamenala
určitý pokrok na místní úrovni, která dříve neměla v oblasti veřejných zakázek
dostatečnou správní kapacitu, zdůraznila také, že je zapotřebí poskytovat při
budování správní kapacity další pomoc. V provádění zákona přetrvávají určité
obtíže, zejména kvůli nedostatečným pokynům ze strany ÚOHS.[51] Další rozšíření správní kapacity a zlepšení pokynů by na místní úrovni
urychlilo a zjednodušilo proces zadávání veřejných zakázek. Zákon o veřejných
zakázkách z roku 2012 stále do určité míry umožňuje uzavírání veřejných zakázek
se společnostmi, které mají anonymní akcionáře, a nenabízí dostatečně silné záruky
proti střetu zájmů, jelikož praví vlastníci společností mohou zůstat skryti.[52] Očekávalo se, že tuto nedostatečnou transparentnost vyřeší zákon z
roku 2013 regulující anonymní akcie. Nicméně nový občanský zákoník účinný od
roku 2014 zavádí novou formu vlastnictví majetku s omezenou
transparentností, u níž je obtížné stanovit vlastnictví výnosů z majetku,
včetně výnosů z akcií. Ustanovení zákona o veřejných zakázkách z roku 2012
zaměřená na zvýšení transparentnosti byla odstraněna změnou přijatou v roce 2013.[53] Zdá se, že tyto kroky směřují proti navrhovaným změnám ohledně
anonymní držby akcií.[54] Financování politických stran V České republice je největším zdrojem
finančních prostředků politických stran stát. Státní příspěvky mohou tvořit až
85 % rozpočtu politické strany.[55]
Politické strany, u nichž procentní podíl hlasů získaných ve volbách přesáhne
stanovenou hranici nebo které mají alespoň jedno křeslo v parlamentu, mají
nárok na státní příspěvky, které se vypočítají na základě získaného procentního
podílu hlasů a počtu kandidátů zvolených v parlamentních volbách (volby do
Parlamentu ČR nebo do Evropského parlamentu) a v krajských volbách.
Politické strany mohou být financovány rovněž z členských příspěvků a z darů.[56]
Pro oblast soukromých darů platí určitá omezení. Politická strana nesmí
„přijmout bezúplatná plnění a dary“ od státu, příspěvkových organizací, obcí
(s výjimkou pronájmu nebytových prostor), státních podniků a právnických
osob s majetkovou účastí státu, státního podniku nebo obce přesahující 10 %,
jakož i od právnických osob, na jejichž řízení a kontrole se podílí stát,
obecně prospěšných společností, jiných právnických osob, stanoví-li tak
zvláštní právní předpis, zahraničních právnických osob (s výjimkou
politických stran a nadací) a od zahraničních fyzických osob, které nemají
trvalý pobyt na území České republiky.[57] Finanční zprávy politických stran musí
ověřit externí auditor a strany musí kopii svých finančních zpráv předložit
Kanceláři Poslanecké sněmovny, která tyto zprávy zpřístupní veřejnosti v
prostorách kanceláře, nikoli však online). Někteří členové parlamentu
dobrovolně zveřejňují na internetových stránkách své strany informace o
financování ze soukromých zdrojů. Správný postup: Dobrovolné
zveřejňování finančních údajů členů parlamentu. Na členy parlamentu se nevztahuje zákon o
svobodném přístupu k informacím, ale jedna z politických stran se rozhodla
tento zákon na své členy uplatnit. Etický kodex této strany od členů parlamentu
požaduje, aby veřejnost v plném rozsahu informovali o tom, jak vykonávají svůj
mandát, s výjimkou zveřejňování utajovaných informací stanovených zákonem. Podle skupiny GRECO však postupy týkající
se financování politických stran a volebních kampaní nejsou dostatečně
transparentní. V roce 2011 GRECO pojmenovala devět problematických oblastí,[58]
včetně neuspokojivých požadavků na vykazování výdajů na kampaň politickými
stranami, absence požadavku na transparentnost v případě soukromých kampaní
jednotlivých kandidátů (s výjimkou prezidentských kandidátů, kteří musí účty
zveřejnit)[59]
a absence požadavku na zveřejňování finančních zpráv politických stran online.
Nedostatečný řádný přístup ke zprávám stran je hlavní překážkou
transparentnosti: zatímco GRECO chválila množství informací, jejichž vykazování
se po stranách v souvislosti s přijímanými dary požaduje, jakož i velmi
nízký minimální limit pro jejich vykazování, uvedla však, že v praxi jsou tyto
dokumenty jen obtížně dostupné, jelikož knihovna uchovává pouze jedno vydání.
Podstatnější je, že GRECO uvedla znepokojení ohledně orgánu pro dohled, neboť
externí kontroly provádějí sami poslanci, konkrétně prostřednictvím Kontrolního
výboru Poslanecké sněmovny, který je odpovědný za kontrolu nakládání s finančními
prostředky poskytovanými státem.[60]
Mechanismus pro monitorování financování politických stran, který je v České
republice zaveden, je pouze formální povahy a omezuje se na kontrolu toho, zda
byly výkazy předloženy ve stanovené lhůtě a v souladu se zákonem. Nejedná se o
účinný, nezávislý kontrolní mechanismus. V lednu 2013
vláda zamítla návrh právního předpisu, který mohl splnit doporučení pro
zlepšení transparentnosti financování politických stran vydaná skupinou GRECO.
V současné době se nezdá, že by došlo k dohodě, pokud jde o upřednostňovaný
model pro kontrolu financování politických stran. Uvažovalo se o dvou
alternativních návrzích: o zřízení nového nezávislého orgánu pro dohled nebo o
rozšíření pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu.[61] Ani
jeden z obou návrhů nezískal dostatečnou podporu, aby se v jeho případě
pokračovalo dále. Předchozí vláda měla v úmyslu změnit zákon o politických
stranách a volební zákon, avšak vzhledem k volbám, které se uskutečnily v říjnu
2013, by veškeré návrhy zákonů musely být znovu předloženy novému parlamentu,
aby mohly být přijaty. Stíhání korupce Podle studie,
kterou pro českou vládu provedla Transparency International, je trestní stíhání
úplatkářství důsledné zejména mezi soudy. Ve studii se uvádělo, že většina
stíhaných případů se týká drobné korupce. Stíhání rozsáhlé korupce je poměrně
vzácné.[62]
Téměř všechny stíhané případy se týkaly korupce úředních osob. Stíhání případů
korupce v soukromém sektoru je velmi vzácné (pouze osm případů za období
2010–2012).[63] Dohled nad
vyšetřováním významných případů úplatkářství zajišťují především odbory závažné
hospodářské a finanční kriminality, které byly zřízeny na Vrchním státním
zastupitelství v Praze a v Olomouci a také na Nejvyšším státním zastupitelství.
Státní zastupitelství rovněž určilo státní zástupce specializované na řešení
případů korupce. Dohled nad vrchním státním zastupitelstvím vykonává ve všech
případech Nejvyšší státní zastupitelství. Pracovní skupina OECD
zabývající se problematikou podplácení vyjádřila znepokojení ohledně toho, že
případný politický tlak na rozhodování státních zástupců může nepřímo ovlivnit
vyšetřování a stíhání.[64]
Podle zákona nemusí rozhodnutí o odvolání vedoucího Nejvyššího státního
zastupitelství uvádět odůvodnění.[65]
Vláda může na návrh ministra spravedlnosti nejvyššího státního zástupce z
funkce odvolat. Pokyny nejvyššího státního zástupce ohledně postupů a správy
státních zastupitelství jsou závazné.[66] V lednu 2011 vláda
provedla personální změnu na postu nejvyššího státního zástupce. V červenci
2012 jmenoval ministr spravedlnosti na návrh nejvyššího státního zástupce novou
vrchní státní zástupkyni v Praze. Její předchůdce byl odvolán z funkce z důvodu
špatného řízení a neprofesionálního jednání a jeho odvolání proti tomuto
rozhodnutí bylo Nejvyšším správním soudem zamítnuto.[67] Obecně
se soudí, že tato dvě jmenování znamenají důležitý posun v aktivním boji proti
korupci v České republice. Od těchto jmenování státní zastupitelství zahájilo
vyšetřování několika významných kauz zasahujících do nejvyšších politických
kruhů a úrovní veřejné správy. V říjnu 2012 vláda oznámila, že bylo dosaženo
dohody o restrukturalizaci státního zastupitelství, kterou vláda formálně
schválila v květnu 2013. Došlo by ke zjednodušení organizace státního
zastupitelství, současná čtyřúrovňová struktura by byla nahrazena třemi úrovněmi
(okresní státní zastupitelství – krajská státní zastupitelství – Nejvyšší
státní zastupitelství). Zřízení nového úřadu pro stíhání případů korupce při
Nejvyšším státním zastupitelství má za cíl centralizovat trestní stíhání
korupce, kterým se momentálně zabývají jednotlivá státní zastupitelství, a
zefektivnit jej. Tento legislativní návrh však byl stažen. 3. Budoucí kroky V posledních deseti letech se strategický rámec pro boj proti korupci v
České republice vyvíjel. Přetrvávající problémy spojené se zneužíváním
veřejných prostředků, zadáváním veřejných zakázek a dalšími vztahy mezi podniky
a veřejným sektorem zaznamenaly jak orgány EU provádějící dohled nad využíváním
evropské finanční podpory, tak i jiní. Pokračující snahy o zavedení právní úpravy
státní služby zatím nedospěly ke konci. Z průzkumů vnímání vyplývá
rozšířené přesvědčení, že korupce je hlavní překážkou pro podnikání. Těmto bodům je třeba dále věnovat pozornost: ·
Zavedení právní úpravy státní služby, která
řeší konflikty zájmů, nábor pracovníků na základě zásluh a záruky bránící
svévolnému propuštění. Posílení stability státní služby a záruk bránících
politickým zásahům. Zavádění programů zaměřených na bezúhonnost ve státní
službě, které se soustředí na preventivní opatření. ·
Posilování kapacit,
specializace a školení pro odhalování a odstraňování střetu zájmů v zadávání veřejných zakázek
na všech úrovních. Zajištění účinného provádění zákona o veřejných zakázkách.
Zvyšování transparentnosti vlastnictví společností, které se účastní zadávacích
řízení. Zavedení mechanismu ověřování ex-ante s cílem předcházet střetům
zájmů a korupčním praktikám, pokud jde o programy evropských strukturálních a
investičních fondů. Posílení nezávislosti všech
subjektů odpovědných za čerpání finančních prostředků z fondů EU. ·
Podrobné zveřejňování výdajů politických stran
a výdajů na volební kampaně
ve výročních finančních zprávách. Zajištění snadného přístupu veřejnosti k
finančním zprávám politických stran a zřízení účinného a nestranného dohledu
nad financováním politických stran. ·
Posílení schopnosti státních zástupců nezávisle řešit případy korupce, a to prostřednictvím revize kritérií pro jmenování
státních zástupců a provedením reforem týkajících se pokynů vydávaných v
jednotlivých případech exekutivou. [1] Pracovní
dokument útvarů Komise: Posouzení národního programu reforem na rok 2013 a
konvergenčního programu České republiky. Brusel, 29.5.2013; SWD(2013) 353
final. [2] Mezi tyto
návrhy právních předpisů patřily zákony ohledně nezávislosti státních zastupitelství,
střetu zájmů, svobody informací, vytváření specializovaných soudů, regulace
lobbingu, financování politických stran, rozšíření pravomocí Nejvyššího
kontrolního úřadu, ochrany oznamovatelů, reformy poslanecké imunity a služební
zákon. Viz Pracovní dokument útvarů Komise: Posouzení národního programu
reforem na rok 2013 a konvergenčního programu České republiky. Brusel,
29.5.2013; SWD(2013) 353 final, s. 29. [3] Usnesení vlády
ze dne 16. ledna 2013 č. 39 – http://www.korupce.cz/assets/Strategy-2013-a-2014_FINAL.pdf. [4] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)1_CzechRepublic_CZ.pdf [5] http://www.policie.cz/clanek/stop-korupci.aspx. [6] Počet obvinění
dosáhl v roce 2011 tříletého maxima 781 obvinění ve srovnání s 697 obviněními v
roce 2010 a 688 v roce 2009. http://www.ceskapozice.cz/en/news/society/anti-corruption-police-see-charges-soar-2011. [7] http://www.transparency.org/whatwedo/pub/national_integrity_system_assessment_czech_republic. [8] Zprávy
veřejného ochránce práv jsou dostupné na adrese:
http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/zpravy-pro-poslaneckou-snemovnu/. [9] Zvláštní
průzkum Eurobarometr 397 z roku 2013. [10] Každoroční
výzkum provedený Centrem pro výzkum veřejného mínění Sociologického ústavu
Akademie věd České republiky z února 2012;
http://cvvm.soc.cas.cz/politicke-ostatni/nalehavost-zabyvani-se-oblastmi-verejneho-zivota-unor-2012.
Další vnitrostátní výzkum z roku 2011 přinesl podobné výsledky: podle 84 %
obyvatel ve věku 18–65 let je míra korupce v České republice vysoká a vláda
nemá skutečný zájem korupci postihovat. Online výzkum provedený společností
Ipsos, 13. června 2011. http://www.ipsos.cz/tiskove-zpravy/quo-vadis-korupce. [11] http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/a6865/f3/ps120709.pdf. [12] Zvláštní
průzkum Eurobarometr 397 z roku 2013. Podobný výsledek odráží i vnitrostátní
průzkumy: jedna desetina populace se v předchozím roce setkala s korupcí a
3 % uvedla, že upláceli. Podíl zprostředkované zkušenosti je vyšší,
43 % populace se doslechlo o korupci ve svém okolí. Online výzkum
provedený společností Ipsos, 13. června 2011. http://www.ipsos.cz/tiskove-zpravy/quo-vadis-korupce. [13] Bleskový
průzkum Eurobarometr 374 z roku 2013. [14] http://www.tyden.cz/rubriky/byznys/podnikani-a-prace/kazdy-osmy-podnikatel-se-setkal-s-korupci_210789.html - průzkum společnosti Vodafone, který se uskutečnil v roce 2011. [15] Korupční klima,
průzkum spolčenosti GfK, duben 2010, tisková zpráva je dostupná na adrese: http://www.gfk.cz/imperia/md/content/gfkpraha/press/2010/100406_nejzkorumpovanejsi_jsou_politicke_strany.pdf. [16] http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf [17] KOM(2011) 309 v
konečném znění, Brusel, 6.6.2011; http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/report_corruption_private_sector_en.pdf; ZÁKON ze dne 27. října 2011 o trestní odpovědnosti právnických
osob a řízení proti nim; http://data.idnes.cz/soubory/pravo/A120305_VR_ZAKON_418_2011.PDF. [18] Pracovní
skupina OECD zabývající se problematikou podplácení. Phase 3 Report on
Implementing the OECD Anti-Bribery Convention on the Czech Republic. (Zpráva o
třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení týkající se České
republiky). (2013) OECD, s. 46: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/CzechRepublicphase3reportEN.pdf [19] Ústavní zákon
č. 98/2013 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České
republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů. [20] Ústava
České republiky, čl. 27 odst. 4. [21] Trestní řád
České republiky, § 11 odst. 1 písm. c). [22] Zákon č.
262/2006 Sb., zákoník práce. [23] VLÁDA ČR Etický
kodex úředníků minimalizuje korupční jednání Vláda ČR. (2012) http://www.vlada.cz/cz/media-centrum/aktualne/eticky-kodex-uredniku-minimalizuje-korupcni-jednani-95380/. [24] Těmito čtyřmi
analýzami dopadu v případě regulatorní úpravy, které byly předloženy vládě a v
nichž jsou legislativní změny navrženy, jsou analýzy antidiskriminačního
zákona, občanského soudního řádu, zákona o vojácích z povolání a zákona o
ozbrojených silách). Pracovní skupina OECD zabývající se problematikou
podplácení (2013). Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti-Bribery
Convention on the Czech Republic. (Zpráva o třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji
proti podplácení týkající se České republiky). OECD s. 46. Dostupná na: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/CzechRepublicphase3reportEN.pdf. [25] V obou zprávách
z roku 2012 i 2013 viz kapitola 2.1 o
ochraně významných ekonomických zájmů.
http://www.bis.cz/n/2012-08-22-vyrocni-zprava-2011.html; http://bis.cz/n/2013-11-07-vyrocni-zprava-2012.html#3. [26] Viz např.:
Pracovní dokument útvarů Komise: Posouzení národního programu reforem a
programu stability na rok 2012 pro Českou republiku. Brusel, 30.5.2012;
SWD(2012) 303 final, s. 22. [27] Mezi
podezřelými byli dva bývalí ředitelé ROP Severozápad, přičemž jednoho z nich
odvolací soud dne 17. ledna 2013 odsoudil k pěti letům odnětí svobody. V jiném
případě jsou jeden zvolený veřejný činitel a další osoby podezřelí ze zneužití
pravomoci a poškození zájmů EU, tedy z trestných činů, za něž hrozí trest až 12
let vězení. [28] Pracovní
dokument útvarů Komise: Posouzení národního programu reforem na rok 2013 a
konvergenčního programu České republiky. Brusel, 29.5.2013; SWD(2013) 353
final, s. 30. [29] Pracovní
dokument útvarů Komise: Posouzení národního programu reforem na rok 2013 a
konvergenčního programu České republiky. Brusel, 29.5.2013; SWD(2013) 353
final, s. 8, s. 29–30. [30] Zpráva
Bezpečnostní informační služby z roku 2013; viz kapitola 3.2 o organizovaném
zločinu http://bis.cz/n/2013-11-07-vyrocni-zprava-2012.html#3 [31] Pracovní
dokument útvarů Komise: Posouzení národního programu reforem na rok 2013 a
konvergenčního programu České republiky. Brusel, 29.5.2013; SWD(2013) 353
final, s. 30. [32] Viz zpráva
GRECO, zejména doporučení vi.–vii., Hodnotící zpráva o České republice – Druhé
kolo hodnocení, schválená na 28. plenárním zasedání GRECO (Štrasburk, 9.–12.
května 2006); a Dodatek ke Zprávě o plnění doporučení Českou republikou,
přijatý skupinou GRECO na jejím 47. plenárním zasedání (Štrasburk, 7.–11.
června 2010). [33] http://www.bis.cz/n/2012-08-22-vyrocni-zprava-2011.html;
viz kapitola 2.1 o ochraně významných
ekonomických zájmů. [34] http://www.bis.cz/n/2011-09-07-vyrocni-zprava-2010.html; viz kapitola 1.6 o organizovaném zločinu. [35] Zákon č.
159/2006 Sb. o střetu zájmů; osobní působnost viz § 2. [36] Skupina GRECO
tudíž shledala, že současná pravidla pro střet zájmů nejsou dostačující.
Dodatek ke Zprávě o plnění doporučení Českou republikou k druhému kolu
hodnocení, přijatý skupinou GRECO na jejím 47. plenárním zasedání (Štrasburk,
7.–11. června 2010). [37] OŽIVENÍ
Monitoring střetu zájmů Oživení. (2012) http://www.bezkorupce.cz/nase-temata/stret-zajmu/monitoring/sz. [38] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2010_en.pdf . [39] Ministerstvo pro místní rozvoj (2012) Věstník
veřejných zakázek Ministerstvo pro místní rozvoj. [40] ÚOHS Výroční
zpráva 2011
http://www.uohs.cz/download/VZ_verejnost/vyrocni_zprava_UOHS_2011_PRINT.pdf. [41] Bleskový průzkum Eurobarometr 374. [42] Ačkoli tyto
ukazatele nesouvisí nutně přímo s korupcí, ilustrují rizikové faktory, které
zvyšují náchylnost ke korupci při zadávání veřejných zakázek. [43] http://www.amsp.cz/uploads/soubory/pruzkum4_web_final.pdf.
„Domníváte se, že je možné získat veřejnou zakázku v ČR bez provize nebo
úplatku?“ 29,4 % respondentů odpovědělo „rozhodně NE“ a 29,9 % „spíše
NE“, naopak 7,1 % respondentů odpovědělo „rozhodně ANO“ a 23,3 %
„spíše ANO“. [44] Prezentace výsledků výzkumu viz http://www.zindex.cz/data/110126-ZINDEX-MEDIA.pdf. [45] Tisková zpráva z ledna 2011, viz http://www.zindex.cz/data/2011-01-25-TZ_projektu_zIndex.doc. [46] http://www.bis.cz/n/2011-09-07-vyrocni-zprava-2010.html viz kapitola 1.2. [47] http://www.bis.cz/n/2011-09-07-vyrocni-zprava-2010.html viz kapitola 1.2. [48] Viz kapitola
3.2 o organizovaném zločinu zprávy BIS z roku 2013; http://bis.cz/n/2013-11-07-vyrocni-zprava-2012.html#3; viz kapitola 2.2 o organizovaném zločinu zprávy z roku 2012./ http://www.bis.cz/n/2012-08-22-vyrocni-zprava-2011.html. [49] http://zaostrenonakorupci.cz/wp-content/uploads/Podkladova_studie_Opencard.pdf - viz analýza společnosti Respekt institut; originál v českém jazyce,
odkazující mimo jiné na audit provedený společností Ernst & Young: http://korupce.praha-mesto.cz/files/=55/MHMP_zaverecna+zprava_FINAL.pdf. Předražená zakázka údajně vedla ke zpronevěře přibližně 3
milionů EUR z rozpočtu hlavního města Prahy. [50] Zákon č.
55/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006, o veřejných zakázkách.
http://www.portal-vz.cz/cs/Aktuality/Novy-zakon-c-55-2012-Sb-kterym-se-meni-zakon-o. [51] Pracovní
dokument útvarů Komise: Posouzení národního programu reforem na rok 2013 a
konvergenčního programu České republiky. Brusel, 29.5.2013; SWD(2013) 353
final, s. 29–30. [52] Transparency
International: Corruption risks in the Visegrad Countries – Visegrad Integrity
System Study. s. 18.;
http://www.transparency.cz/doc/aktuality/corruption_risks_in_visegrad_countries_full_report.pdf. [53] https://apps.odok.cz/kpl-detail?pid=KORN9BQAAS3P [54] Pracovní
dokument útvarů Komise: Posouzení národního programu reforem na rok 2013 a
konvergenčního programu České republiky. Brusel, 29.5.2013; SWD(2013) 353
final, s. 30–31. [55] GRECO (2011)
Hodnotící zpráva České republiky„Transparentnost financování politických stran“
(Téma II) http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2010)10_CzechRep_Two_CZ.pdf, strana 15. [56] Zákon č.
424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích. [57] Zákon č.
424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích. [58] Viz zpráva
GRECO, Třetí kolo hodnocení, Hodnotící zpráva České republiky „Transparentnost
financování politických stran“ (Téma II). [59] Zákon č.
275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o
volbě prezidenta republiky). [60] Viz zpráva
GRECO, Třetí kolo hodnocení, Hodnotící zpráva České republiky „Transparentnost
financování politických stran“ (Téma II), s. 11 a s. 20. [61] Pracovní
dokument útvarů Komise: Posouzení národního programu reforem na rok 2013 a
konvergenčního programu České republiky. Brusel, 29.5.2013; SWD(2013) 353
final, s. 29. [62] Transparency
International: Analýzy soudních rozhodnutí vydaných v letech 2007 až 2009 a
2010 až 2012 ve věcech úplatkářských trestných činů (2013) http://www.transparency.cz/analyza-soudnich-rozhodnuti-vydanych-letech-2010-2012-vecech/, strana 171. [63] Tamtéž, strana
172. [64] Pracovní
skupina OECD zabývající se problematikou podplácení. Phase 3 Report on
Implementing the OECD Anti-Bribery Convention on the Czech Republic. (Zpráva o
třetí fázi provádění Úmluvy OECD o boji proti podplácení týkající se České
republiky). (2013), s. 30. http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/CzechRepublicphase3reportEN.pdf [65] http://www.euro-justice.com/member_states/czech_republic/country_report/1713/; Zákon o státním zastupitelství, č. 283/1993 Sb., § 9. [66] Zákon o státním
zastupitelství, č. 283/1993 Sb., § 10 odst. 5 a § 12. [67] Rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu z 12. června 2012, č. 1 As 51/2012-242.