EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0596
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Towards a comprehensive European framework for online gambling
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Příprava uceleného evropského rámce pro on-line hazardní hry
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Příprava uceleného evropského rámce pro on-line hazardní hry
/* COM/2012/0596 final */
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Příprava uceleného evropského rámce pro on-line hazardní hry /* COM/2012/0596 final */
OBSAH 1. Úvod. 4 2. Hlavní problémy a
navrhovaná řešení 5 2.1. Soulad vnitrostátních
regulačních rámců s právními předpisy EU.. 6 2.2. Posílení dohledu, správní
spolupráce a účinného vymáhání předpisů. 8 2.2.1. Stanovení vhodného dohledu a
kontroly v členských státech. 8 2.2.2. Podpora přeshraniční správní
spolupráce. 9 2.2.3. Zajištění účinného vymáhání
předpisů na vnitrostátní úrovni 9 2.3. Ochrana spotřebitelů a občanů. 11 2.3.1. Úsilí o vysokou úroveň
ochrany v celé EU.. 11 2.3.2. Zajištění ochrany nezletilých
osob. 12 2.3.3. Posílení odpovědné reklamy. 12 2.3.4. Prevence návykového hraní
hazardních her nebo závislosti na hazardních hrách. 13 2.4. Předcházení podvodům a praní
špinavých peněz. 14 2.4.1. Rozšíření opatření proti
praní peněz. 14 2.4.2. Boj proti krádežím identity a
jiným formám počítačové trestné činnosti 15 2.4.3. Zachování bezpečnosti hracích
zařízení 15 2.5. Ochrana etické nezávadnosti
sportu a prevence ovlivňování sportovních výsledků. 16 2.5.1. Posilování spolupráce mezi
zúčastněnými stranami 16 2.5.2. Rozvoj opatření proti
ovlivňování výsledků zápasů. 16 2.5.3. Účinné odrazování od
ovlivňování výsledků zápasů. 17 2.5.4. Podpora mezinárodní
spolupráce. 17 3. Závěry. 18
1.
Úvod
Hazardní hry[1] poskytované on-line jsou rychle rostoucí
oblastí služeb v EU s roční mírou růstu téměř 15 %[2]. V roce 2015 se očekávají roční příjmy ve
výši okolo 13 miliard EUR, zatímco v roce 2011 činily 9,3 miliard EUR. To by
představovalo celkový nárůst o téměř 40 %[3]. Hospodářský význam
tohoto odvětví podtrhuje vysoká úroveň inovací, kterou se toto odvětví v EU
vyznačuje, a rostoucí daňové příjmy z této činnosti pro členské státy. Rychlý rozvoj on-line
technologií v posledních letech usnadnil poskytování služeb hazardních her
prostřednictvím různých distribučních kanálů umožňujících dálkový přístup.
Patří k nim internet a další prostředky elektronické či dálkové komunikace,
například technologie mobilních telefonů či digitální televize. Z povahy
on-line prostředí plyne, že stránky nabízející hazardní hry mohou být
provozovány v EU mimo jakoukoli kontrolu vykonávanou regulačními orgány na
území EU. Spotřebitelé v Evropě též vyhledávají služby hazardních her
poskytovaných on-line za hranicemi a mohou se vystavovat značným rizikům,
nejsou-li tyto služby řádně regulovány. Velký rozsah nabídky a rostoucí úroveň
poptávky v oblasti on-line služeb hazardních her přinášejí řadu problémů, které
brání řádnému plnění cílů veřejného zájmu na vnitrostátní, evropské a
mezinárodní úrovni. V roce 2011 přijala
Komise zelenou knihu o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu[4].
Prostřednictvím této veřejné konzultace se Komise snažila získat celkový přehled
o stávající situaci, usnadnit výměnu osvědčených postupů mezi členskými státy a
zjistit, jak při řádném zohlednění cílů veřejných politik a bez narušení
vnitřního trhu mohou různé vnitrostátní regulační modely hazardních her
existovat vedle sebe a zda je zapotřebí konkrétních opatření na úrovni EU, aby
byla zajištěna větší soudržnost. Odpovědi v rámci této konzultace se liší jak
obsahem, tak co se týče nástrojů, které by měly být v iniciativách EU využity.
Celkově se v této chvíli nezdá vhodné navrhovat pro toto odvětví zvláštní
právní předpisy EU. Jednomyslně však bylo žádáno o politická opatření na úrovni
EU a díky odpovědím bylo možné jasně určit klíčové prioritní oblasti, ve
kterých je třeba podniknout jisté kroky. Toto sdělení a
doprovodný pracovní dokument útvarů Komise[5] určují hlavní
problémy, které plynou z koexistence vnitrostátních regulačních rámců na
vnitřním trhu. Rovněž se snaží navrhnout odpovědi na tyto problémy v podobě
opatření, která by měla být přijata na vnitrostátní úrovni i na úrovni EU.
Pracovní dokument útvarů Komise poskytuje podrobnější informace vyplývající z
analýzy odpovědí na zelenou knihu, iniciativ navrhovaných v tomto akčním plánu,
jakož i příslušných údajů. Komise čerpala z osvědčených postupů v EU a v
členských státech, aby bylo možno navrhnout řešení pro množství rozličných
otázek souvisejících s on-line hazardními hrami. Je
zapotřebí vyjasnit situaci vzhledem k vývoji nabídky a propagace on-line
hazardních her v EU. Toto sdělení navrhuje kombinaci iniciativ a vhodných
opatření, jež se zabývají řadou otázek a jejichž cílem je posílit právní
jasnost a zavést politiky založené na dostupných důkazech. Tato opatření plně
zohledňují zásadu subsidiarity a proporcionality a zdůrazňují pět prioritních
oblastí pro řešení problémů v EU: - soulad
vnitrostátních regulačních rámců s právními předpisy EU, - zlepšení
správní spolupráce a účinného vymáhání, - ochrana
spotřebitelů a občanů, nezletilých osob[6] a
zranitelných skupin, - předcházení
podvodům a praní špinavých peněz, - ochrana
etické nezávadnosti sportu a zabránění ovlivňování sportovních výsledků. Navrhovaná opatření
se vzhledem k růstu on-line hazardních her v EU a dobře rozvinuté přeshraniční
nabídce těchto služeb zaměřují na služby hazardních her poskytované on-line a
otázky související s volným pohybem služeb (článek 56 Smlouvy o fungování EU) a
svobodou usazování (článek 49 Smlouvy o fungování EU). Nicméně řada opatření se
týká on-line i off-line služeb hazardních her[7].
Toto
sdělení též reaguje na závěry Rady o rámci v oblasti hazardních her a sázek v
členských státech Evropské unie[8],
řadu zpráv předsednictví o pokroku[9],
usnesení Evropského parlamentu o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu[10]
a na stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru[11].
2.
Hlavní problémy a
navrhovaná řešení
Přestože si členské
státy mohou v podstatě svobodně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních
her a přesně vymezit úroveň požadované ochrany, musí být vnitrostátní regulační
rámce v souladu s právními předpisy EU a zásadami a pravidly vnitřního trhu.
Zajištění souladu vnitrostátních předpisů se Smlouvou je proto předpokladem
úspěchu politiky EU týkající se on-line hazardních her. Vzhledem k problémům,
které přináší rozvoj on-line hazardních her, a jejich důsledkům pro každý členský
stát, nejsou jednotlivé členské státy samy schopny tyto problémy účinně řešit
či poskytovat řádně regulovanou a dostatečně bezpečnou nabídku on-line služeb
hazardních her. Opatření Komise týkající se správní spolupráce pomůže členským
státům lépe pochopit regulační rámce v ostatních členských státech, sdílet
osvědčené postupy a zvýšit soudržnost při řešení společných problémů. Kromě
toho by větší a dlouhodobá spolupráce mezi členskými státy EU napomohla
účinněji řešit on-line hazardní hry v mezinárodním měřítku. Zlepšení ochrany
spotřebitelů a regulačního prostředí je v zájmu všech členských států a všech
zúčastněných stran. K omezení případů, kdy spotřebitelé vyhledávají
neregulované internetové stránky, je nezbytně třeba rozvíjet atraktivní zákonné
možnosti přístupu k hazardním hrám. Proto by cílem opatření na úrovni EU měla
být přiměřená ochrana všech občanů v Evropě v rámci vyváženého regulovaného
prostředí. V této souvislosti Komise navrhuje, aby byla ve spolupráci s
členskými státy přijata opatření, jejichž účelem je poskytovat společnou a
vysokou úroveň ochrany pro všechny evropské spotřebitele a občany, včetně
nezletilých osob a zranitelných skupin. Cílem navrhovaných opatření je řešit
rizika způsobená neregulovanými trhy a organizovanou trestnou činností, jako
jsou podvody a manipulace her. Obecně by tyto
iniciativy měly přispět ke zlepšení rámce upravujícího on-line služby
hazardních her v EU a připravit cestu pro posílenou spolupráci mezi regulačními
orgány členských států. Komise ·
v roce 2012 ustanoví skupinu odborníků v oblasti
hazardních her, složenou ze zástupců členských států, která bude sloužit k
výměně zkušeností a osvědčené praxe a bude poskytovat poradenství a odborné
znalosti při přípravě iniciativ EU.
2.1. Soulad
vnitrostátních regulačních rámců s právními předpisy EU
Členské státy
uplatňují pro on-line hazardní hry rozličné regulační rámce. Jen málo členských
států nabízení hazardních her přes internet zakazuje, ať pro všechny hry, nebo
pro určité typy, např. herny a poker. V některých evropských zemích byly
zavedeny monopolní režimy (nabízející on-line služby hazardních her). Provozuje
je buď státem řízený veřejný subjekt, nebo soukromý subjekt na základě
výlučného práva. V rostoucím počtu členských států však byly zavedeny systémy udělování
licencí, což umožňuje, aby služby na trhu nabízel více než jeden provozovatel. V reakci na
společenské, technologické a regulační problémy byl v mnohých členských státech
nedávno proveden přezkum předpisů týkajících se hazardních her tak, aby v nich
byly zohledněny nové formy služeb hazardních her. V důsledku těchto změn
právních předpisů se v několika posledních letech zvýšila nabídka služeb
hazardních her od provozovatelů oprávněných k této činnosti v některém z
členských států EU, zároveň však vznikly značné rozdíly ve vnitrostátních
právních předpisech. Vyvíjela se rovněž přeshraniční nabídka, z hlediska
vnitrostátních právních předpisů přijímajícího členského státu však často
nepovolená. Soulad těchto vnitrostátních právních předpisů se Smlouvou byl
napaden před vnitrostátními soudy a otázky týkající se výkladu práva EU byly
postoupeny Soudnímu dvoru Evropské unie. Vnitrostátní
regulační systémy musí dodržovat právní předpisy EU. V řadě rozsudků Soudní
dvůr poskytl obecné pokyny ohledně výkladu základních svobod vnitřního trhu v
oblasti (on-line) hazardních her, s přihlédnutím ke zvláštní povaze hazardních
her, aby vnitrostátním soudům umožnil posoudit okolnosti, za kterých jsou
právní předpisy omezující vnitrostátní hazardní hry oprávněné z důvodů
souvisejících s obecným zájmem. Soudní dvůr EU
potvrdil, že poskytování a využívání nabídek hazardních her ze zahraničí je
hospodářská činnost, která spadá do oblasti působnosti základních svobod
Smlouvy o fungování Evropské unie. Článek 56 Smlouvy o fungování EU zakazuje
omezovat volný pohyb služeb pro příjemce v jiných členských státech. Bylo
shledáno, že vnitrostátní předpisy, které zakazují poskytování služeb
hazardních her povolené v jiných členských státech, omezují svobodu
vnitrostátních rezidentů přijímat přes internet služby poskytované z jiných
členských států. Rovněž omezují svobodu provozovatelů usazených v jiných
členských státech poskytovat služby hazardních her. Členské státy mohou
vyloučit nebo omezit přeshraniční poskytování všech nebo některých druhů služeb
v oblasti hazardních her na základě cílů veřejného zájmu, o jejichž ochranu
usilují ve vztahu k hazardním hrám. Vnitrostátní předpisy se zaměřují hlavně na
cíle ochrany spotřebitele, zejména na prevenci návykového hraní hazardních her
a ochranu nezletilých, a na trestnou činnost a předcházení podvodům. Zatímco
členské státy obvykle k omezení přeshraničních služeb hazardních her uvádějí
oprávněné důvody, musí nicméně prokázat vhodnost a nezbytnost dotčených
opatření, zejména existenci problému spojeného s cíli veřejného zájmu, které
jsou ohroženy, a soudržnost regulačního systému. Členské státy musí prokázat,
že cíle veřejné politiky, které na základě svobodného výběru zajišťují, jsou
realizovány soudržným a systematickým způsobem, a nesmí přijmout, usnadnit nebo
tolerovat opatření, jež by byla v rozporu s dosažením těchto cílů. Komise v minulých
letech zahájila řízení pro porušení povinností proti značnému počtu členských
států a tyto případy se nadále vyšetřují. V oblasti hazardních her je rovněž v
současné době registrován velký počet stížností, jež jsou založeny na článcích 49
a/nebo 56 Smlouvy o fungování EU. Pro své průběžné posuzování vnitrostátních
právních předpisů v rámci probíhajících řízení o nesplnění povinnosti a
stížností využije Komise hloubkové faktické informace získané z konzultací k
zelené knize a nejnovější judikaturu Soudního dvora EU. Toto hodnocení se
zaměří především na to, zda jsou vnitrostátní politiky v oblasti hazardních her
soudržné, zejména co se týče regulačních přístupů ke stejnému typu her on-line
a off-line, jakož i ke hrám, které jsou jasně srovnatelné, pokud jde o stupeň
rizika, které nesou v souvislosti s podvody a/nebo ochranou spotřebitele.
Posouzení se rovněž zaměří na transparentnost a nediskriminaci licenčních
režimů, jakož i na proporcionalitu licenčních podmínek. Zároveň s přijetím
tohoto sdělení vyzývá Komise dotčené členské státy, aby poskytly informace o
nejnovějším vývoji svých právních předpisů v oblasti hazardních her. Členské
státy, proti nimž jsou vedena řízení pro nesplnění povinnosti nebo na něž byly
podány stížnosti, budou vyzvány, aby poskytly právní a (aktualizované) faktické
údaje, které by Komisi umožnily posouzení slučitelnosti s právem EU dokončit. Komise v případě
potřeby podnikne kroky k vymáhání příslušných ustanovení Smlouvy ve vztahu k
vnitrostátním právním předpisům, jež jsou v rozporu s právem EU, a zohlední
přitom nejnovější judikaturu Soudního dvora EU. Kromě toho bude i nadále
posuzován soulad návrhů vnitrostátních právních předpisů týkajících se on-line
hazardních her s právem EU v rámci takzvaného oznamovacího postupu[12].
Komise ·
urychleně dokončí své posuzování vnitrostátních
ustanovení v probíhajících řízeních o nesplnění povinnosti a stížnostech a
případně podnikne nezbytné kroky.
2.2. Posílení
dohledu, správní spolupráce a účinného vymáhání předpisů
V zájmu zajištění
úspěšného provádění a uplatňování politiky v oblasti hazardních her na
vnitrostátní úrovni a na úrovni EU potřebují členské státy příslušné regulační
orgány, které spolupracují s orgány v jiných členských státech a využívají
veškerých dostupných účinných donucovacích prostředků. Několik iniciativ,
které jsou uvedeny v tomto sdělení, bude vyžadovat zpracování osobních údajů. V
tomto ohledu musí být zajištěn soulad s acquis EU v oblasti ochrany údajů[13].
To vyžaduje zejména jasně vymezit konkrétní účely, pro něž mají být údaje
zpracovány, aby byla zajištěna kvalita a minimalizace údajů a soulad s dalšími
požadavky na ochranu údajů.
2.2.1. Stanovení vhodného dohledu a kontroly v členských státech
K zajištění účinného
provádění a prosazování pravidel v oblasti hazardních her a účinné přeshraniční
správní spolupráce by každý členský stát měl mít regulační orgány disponující
odpovídajícími prostředky. Aby vnitrostátní regulační orgány mohly řešit výzvy
v oblasti regulace na rychle rostoucím trhu založeném na technologiích, musejí
mít odpovídající znalosti a know-how. Protože je možné, že ne všechny regulační
orgány mají plnou pravomoc dohledu nad trhem hazardních her, budou pravděpodobně
muset spolupracovat s příslušnými orgány na regionální nebo vnitrostátní
úrovni, aby mohly vyhovět žádostem regulačních orgánů jiných členských států o
spolupráci a nezklamaly jejich očekávání.
2.2.2. Podpora přeshraniční správní spolupráce
Pokud chceme řešit
stávající problémy s regulací, je nezbytně nutné posílit správní spolupráci.
Hlubší spolupráce usnadní členským státům a orgánům regulujícím hazardní hry
regulaci a dohled a zlepší kvalitu jejich práce. Praktická spolupráce umožní,
aby se každý členský stát seznámil se systémy i praktickou činností ostatních
členských států a rozvinul těsné pracovní vztahy na operační úrovni. Opatření
zaměřená na podporu správní spolupráce rovněž musí vést ke snížení zbytečné
administrativní zátěže, zejména v procesu schvalování a při dozoru nad
provozovateli, kterým bylo povolení vydáno ve více než jedné jurisdikci. V
tomto ohledu mohou významnou roli hrát také normy a osvědčení pro on-line hrací
zařízení. Úspěšná správní
spolupráce vyžaduje jasné vymezení oblastí, ze kterých mohou členské státy
žádat informace a vyměňovat si je a v nichž mohou vyvíjet společnou činnost a
iniciativy. Dále je třeba zavést vhodné struktury s jasným mandátem pro
spolupráci, které by řešily provozní potřeby regulačních orgánů. Přesná podoba
spolupráce mezi vnitrostátními regulačními orgány závisí na druhu informací a
údajů, které mohou být mezi orgány vyměňovány. Prvním bezprostředním
krokem ke spolupráci je zaměřit se na výměnu všeobecných informací a
osvědčených postupů, aby regulační orgány sdílely informace a zkušenosti,
budovala se mezi nimi důvěra a povědomí společného zájmu. Jako druhý krok bude
Komise prostřednictvím dialogu s členskými státy dále zkoumat možnosti výměny
osobních údajů, v souladu s vnitrostátními předpisy a předpisy EU o ochraně
údajů. V tomto ohledu by správní spolupráci mezi členskými státy mohlo usnadnit
využití systému pro výměnu informací o vnitřním trhu (IMI)[14]. Spolupráce v rámci EU
nevyřeší všechny problémy na on-line trhu s hazardními hrami. Mnohé z těchto problémů
jsou přeshraniční povahy a poskytovatelé často pocházejí ze zemí mimo EU. S
cílem koordinovat činnosti a podporovat iniciativy zabývající se zeměmi mimo EU
Komise společně s členskými státy určí otázky, které by měly být se třetími
zeměmi projednány, a bude usilovat o dialog s těmito zeměmi.
2.2.3. Zajištění účinného vymáhání předpisů na vnitrostátní úrovni
Účinné vymáhání
vnitrostátních právních předpisů v členských státech je zásadní pro dosažení
cílů veřejného zájmu, které si státy v oblasti hazardních her stanovily. Účinné
vymáhání předpisů závisí mimo jiné na spolehlivé organizační struktuře a plné
pravomoci orgánu regulujícího oblast hazardních her, na odpovídající správní
spolupráci s dalšími regulačními orgány a na vhodných nástrojích pro vymáhání. Cílem preventivních
opatření pro vymáhání bude snižovat první kontakt občanů s přeshraniční
nabídkou služeb hazardních her on-line, jež nejsou v souladu s platnými
právními předpisy v přijímajícím členském státě („nepovolené“)[15], a zajistit dodržování vnitrostátních
pravidel pro hazardní hry a společných zásad, k nimž patří vzdělávání a
informovanost hráčů, porozumění hráčovu výběru a chování a podpora zodpovědného
jednání provozovatelů. Následná opatření pro vymáhání, například omezení
přístupu na internetové stránky nabízející nepovolené služby hazardních her
nebo blokování plateb mezi hráči a neoprávněnými provozovateli hazardních her,
mají určité výhody, ale i možné nedostatky. Tato opatření je též nutné pečlivě
posoudit na základě ochrany základních práv a základních svobod stanovených ve
Smlouvě o fungování Evropské unie. Následná opatření pro vymáhání, která
vyžadují, aby kroky podnikli zprostředkovatelé nelegálních on-line hazardních
her (stáhnout danou nabídku nebo znemožnit přístup k nabídce zákazníkům v
určitých členských státech), lze zlepšit, pokud se objasní postupy, které je
při nich třeba dodržovat. Komise připravuje horizontální iniciativu o
postupech, jimiž se řídí oznamování a zásahy, která by měla poskytnout potřebná
vyjasnění. Navíc by mohla být posílena spolupráce prostřednictvím sítě zřízené
nařízením o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele, která umožňuje pro
vymáhání právních předpisů podnikat přeshraniční akce[16]. HLAVNÍ AKCE Komise ·
usnadní správní spolupráci mezi regulačními orgány pro
hazardní hry a do roku 2013 prověří, zda by bylo pro výměnu informací a
spolupráci mezi členskými státy možné využít nařízení o systému IMI, ·
zlepší výměnu informací a osvědčených postupů o
opatřeních pro vymáhání a prostuduje přínos a možné omezení následných opatření
pro vymáhání na úrovni EU, jako je blokování plateb a znemožnění
přístupu k internetovým stránkám, ·
objasní postupy oznamování nedovoleného obsahu,
který spravují internetoví zprostředkovatelé v EU, a opatření v reakci na
takový obsah[17], ·
rozvine dialog o regulačních otázkách se třetími
zeměmi. Členské státy se vyzývají, aby: ·
zřídily regulační orgány pro hazardní hry, udělily
jim jasné pravomoci a zajistily spolupráci s dalšími příslušnými orgány, ·
hledaly prostředky, jak informovat spotřebitele o
dostupné povolené nabídce, a tím směrovaly poptávku k zákonnému trhu.
2.3. Ochrana
spotřebitelů a občanů
Cíle ochrany občanů
se v členských státech po celé Unii sbližují, avšak liší se regulační a
technické přístupy, kterými se jich snaží členské státy dosáhnout. V EU je
potřeba podniknout vhodná opatření s cílem: 1) odradit spotřebitele od
neregulovaných a potenciálně škodlivých nabídek, 2) chránit nezletilé před
přístupem k provozovnám hazardních her, 3) chránit jiné zranitelné skupiny a 4)
zabránit vzniku psychických problémů souvisejících s hazardními hrami[18]. Všichni občané by měli požívat vysoké
úrovně společné ochrany na celém vnitřním trhu. Komise plně
respektuje právo každého členského státu stanovit regulační rámec pro služby
hazardních her, zároveň se však domnívá, že rozvoj řady povolených hazardních
her může významným způsobem přispět k tomu, aby byli spotřebitelé účinně
odrazováni od využívání neautorizovaných nebo neregulovaných nabídek hazardních
her. Je důležité, aby oprávnění provozovatelé byli schopni nabídnout dostatečně
atraktivní produkty, protože dokud nebude existovat důvěryhodná a udržitelná
nabídka, spotřebitelé se budou nadále uchylovat k neregulovaným stránkám s
hazardními hrami, což může mít neblahé následky.
2.3.1. Úsilí o vysokou úroveň ochrany v celé EU
Odhaduje se, že
on-line hazardních her se účastní přibližně 6,84 milionu evropských
spotřebitelů[19]. V
prostředí, jež je ze své podstaty přeshraniční, musí mít spotřebitelé možnost
informovaného výběru a musí být schopni rozpoznat povolené nabídky hazardních
her. Pokud je informací nadbytek, spotřebitelé se spoléhají na značky[20]. Z toho důvodu Komise vybízí provozovatele,
aby na svých internetových stránkách velmi zřetelně uváděli údaje o příslušném
regulačním orgánu, a podporuje zlepšení úrovně informovanosti a znalostí
spotřebitelů. Některé členské státy
již mají s ochranou spotřebitelů v on-line prostředí zkušenosti. Odvětví
hazardních her rovněž získalo cenné odborné znalosti a vyvinulo samoregulační
přístupy pro sociálně odpovědné využívání hazardních her. Tato iniciativa
vyžaduje úsilí všech zúčastněných subjektů. Je třeba v tomto směru najít správnou
rovnováhu. Opatření na ochranu spotřebitelů by neměla mít na hráče nepříznivý
účinek, který by je vedl k tomu, aby vyhledávali atraktivnější nabídky na
neregulovaných stránkách. Společný soubor zásad
vypracovaných na úrovni EU by se měl zaměřit na zajištění vysoké úrovně ochrany
spotřebitele. Tyto zásady by měly zahrnovat účinnou a efektivní registraci
hráčů, ověřování věku a identifikační kontroly – zejména v souvislosti s
finančními transakcemi, kontrolami skutečného stavu (aktivita na účtu, varovné
signály, odkazy na poradenské linky), politiku neposkytování úvěru, ochranu
finančních prostředků hráčů, možnost nastavení vlastních omezení (čas/finanční
limity, vyloučení), jakož i zákaznickou podporu a účinné vyřizování stížností[21]. Prvním opatřením
Komise bude doporučení týkající se společné ochrany spotřebitele.
2.3.2. Zajištění ochrany nezletilých osob
Ochrana nezletilých
osob musí být prioritou, mimo jiné zejména proto, že v Evropě 75 % dětí a
mladistvých ve věku 6–17 let používá internet[22].
Preventivní ochranná opatření by se měla soustředit na to, aby nezletilým
osobám zabránila v přístupu ke stránkám nabízejícím hazardní hry. Z tohoto
důvodu by doporučení mělo podporovat takové regulační systémy, které obsahují
dostatečné nástroje pro ověřování věku a zajišťují kontrolu ze strany
provozovatelů. Navíc by provozovatelé stránek nabízejících hazardní hry měli
být motivováni k tomu, aby na stránkách jasně uváděli oznámení „účast na
hazardních hrách nezletilým zakázána“ a poskytovali informace o provádění
opatření pro ověřování věku. Tyto typy opatření by měly být doplněny širším
úsilím o zlepšení informovanosti rodičů o souvisejících rizicích a o možnostech
filtrování softwaru v domácím prostředí. Kromě toho by všichni provozovatelé
měli vykonávat svou činnost odpovědně.
2.3.3. Posílení odpovědné reklamy
Odpovědná reklama je
naprosto nutná, aby bylo možné zajistit, že občané jsou si vědomi toho, že: 1)
existují věková omezení, 2) hazardní hry mohou být škodlivé, pokud se k nim
nepřistupuje odpovědně a 3) rizika mohou být finanční, sociální nebo zdravotní.
Ne všechny členské státy v EU mají předpisy regulující konkrétně reklamu na
služby hazardních her. V některých členských státech existují zvláštní kodexy
chování. Odvětví hazardních her a reklamy také přijala samoregulační přístupy.
Je třeba, aby všichni občané EU byli dostatečně informováni o volbě, kterou
činí, i o rizicích souvisejících s hazardními hrami. Komise připraví
doporučení o odpovědné reklamě na hazardní hry, aby se zajistilo, že
provozovatelé, jež mají v daném členském státě povolení k činnosti, provádějí
reklamu na hazardní hry sociálně odpovědným způsobem a poskytují spotřebitelům
klíčové informace. Aby bylo doporučení plně účinné, členské státy i dotčená
odvětví budou vyzvány, aby se na jeho rozsahu a podobě podílely. Členským
státům bude doporučeno, aby za porušení nebo nedodržení předpisů ukládaly
přiměřené sankce. Doporučení bude doplňovat směrnici o nekalých obchodních
praktikách[23].
2.3.4. Prevence návykového hraní hazardních her nebo závislosti na hazardních
hrách
Na základě odpovědí
na zelenou knihu lze odhadnout, že zhruba 0,5–3 % obyvatel EU trpí
některým typem psychické poruchy spojené s hazardními hrami. Důkazy o rozsahu a
druzích psychických poruch spojených s hazardními hrami nejsou snadno dostupné.
Ze stávajících studií a průzkumů navíc žádné nezvratné závěry nevyplývají. Je
zapotřebí lépe porozumět 1) používaným definicím 2) faktorům (např. snaha
získat zpět prohrané částky nebo pocit blížící se výhry, obchodní sdělení,
přístupnost, četnost), 3) příčinným vztahům mezi různými druhy her/sázek, 4)
přiměřenosti preventivních nástrojů (např. varovné signály, stanovení vlastních
omezení, omezení některých her/sázek) a 5) druhům požadované léčby. Komise v současné
době usiluje o získání příslušných informací prostřednictvím ALICE RAP[24], což je výzkumný projekt spolufinancovaný
EU, který bude mimo jiné shromažďovat údaje, klasifikovat závislost, posuzovat
určující faktory závislosti a přechod k závislosti, představí správní postupy
týkající se závislostí a nakonec předloží ucelené údaje o rozsahu tohoto
problému v EU. Na základě průběžných zpráv, které budou vypracovány v rámci
tohoto projektu, bude Komise uvažovat o iniciativách ve výzkumu psychických
poruch spojených s hazardními hrami, včetně jejich odhalování a léčby. HLAVNÍ AKCE Komise ·
přijme v roce 2013 doporučení o společné ochraně
spotřebitelů a odpovědné reklamě na hazardní hry, ·
podpoří referenční srovnávání a testování nástrojů
rodičovské kontroly v rámci programu Bezpečnější internet[25] a nástroje pro propojení Evropy[26], aby se zlepšila klasifikace podle věku a
systémy klasifikace obsahu, ·
v roce 2012 posoudí doporučení ohledně internetové
závislosti spojené s hazardními hrami mezi mladistvými v rámci projektu EU NET
ADB[27], ·
v roce 2014 předloží zprávu o příslušných
pracovních skupinách v rámci projektu ALICE RAP a provede posouzení výsledků
tohoto výzkumu, ·
bude od roku 2013 posuzovat výkonnost trhu on-line
služeb hazardních her v rámci monitorovacího průzkumu spotřebitelského trhu. Členské státy se vyzývají, aby: ·
zlepšily informační kampaně a iniciativy zaměřené
na zvýšení povědomí o rizicích spojených s hazardními hrami, jakož i o rizicích
neregulovaných nabídek hazardních her, ·
zlepšily spolupráci mezi regulačními orgány pro
hazardní hry a organizacemi spotřebitelů, ·
zvýšily dostupnost a využívání postupů pro
bezpečnost on-line, které by dětem a mladistvým zabránily v přístupu ke
stránkám nabízejícím hazardní hry, ·
provedly průzkumy a shromažďovaly údaje o
psychických poruchách spojených s hazardními hrami.
2.4. Předcházení
podvodům a praní špinavých peněz
K hlavním cílům
veřejného zájmu členských států s ohledem na veřejný pořádek patří předcházení
podvodům a praní špinavých peněz. Nejčastěji hlášenou trestnou činností v
souvislosti s on-line hazardními hrami jsou podvody s kreditními kartami a
krádeže bankovních údajů. On-line hazardní hry mohou být také používány k praní
peněz získaných z protiprávních činností. Tyto trestné činy jsou často páchány
v jiném státě a jsou do nich zapojeny skupiny organizovaného zločinu. Orgány členských
států i regulovaní provozovatelé se potýkají s řadou problémů, pokud jde o
účinné uplatňování mechanismů pro boj proti podvodům a proti praní špinavých
peněz. Nejúčinněji se mohou řešit prostřednictvím mezinárodní spolupráce a
koordinace, například prostřednictvím strukturované spolupráce mezi
vnitrostátními orgány dohlížejícími na hazardní hry, státní policií a
mezinárodními donucovacími orgány. Ve vhodném rozsahu by měla být v doporučení
o společné ochraně spotřebitelů zohledněna preventivní a ochranná opatření,
která se rovněž týkají boje proti praní špinavých peněz (kupříkladu zákaz
utrpět ztrátu jako anonymní hráč). V otázkách týkajících se podvodů a praní
špinavých peněz, k nimž dochází při hazardních hrách, je rovněž zapotřebí vzdělávat
soudce.
2.4.1. Rozšíření opatření proti praní peněz
Pokud jde o činnosti
hazardních her, směrnice o praní peněz[28]
se v současnosti vztahuje pouze na kasina. Některé členské státy již rozšířily
oblast působnosti směrnice na další formy hazardních her a určitý počet
regulovaných provozovatelů používá nástroje jako ověřování totožnosti klienta,
profilování zákazníků a sledování plateb. V zájmu vytvoření rovných podmínek
pro všechny provozovatele hazardních her, jakož i k zajištění srovnatelné
úrovně ochrany ve všech členských státech, je potřeba rozšířit použitelnost
směrnice na všechny služby hazardních her. Komise v souvislosti
s přezkumem směrnice zváží rozšíření její oblasti působnosti na všechny formy
hazardních her a zároveň zajistí, aby byla dodržena zásada proporcionality.
2.4.2. Boj proti krádežím identity a jiným formám počítačové trestné činnosti
Z veřejné konzultace vyšlo jasně najevo, že
nejčastějším typem podvodu při hazardních hrách je krádež identity. Odráží se
zde nicméně obecnější trend, a sice že krádež identity a jiné formy počítačové
trestné činnosti představují pro poskytování služeb on-line stále větší
problém. Komise se v současnosti těmito otázkami zabývá v rámci stávající
politiky týkající se počítačové kriminality a také v nedávném návrhu o založení
Evropského centra pro boj proti kyberkriminalitě[29].
Aby Komise zajistila, že takto nalezená řešení rovněž přispějí k bezpečnějším
on-line službám hazardních her, bude podporovat výměnu zkušeností a osvědčené
praxe v boji proti počítačové kriminalitě v rámci skupiny odborníků v oblasti
hazardních her, jakož i případné výměny na půdě Evropského centra pro boj proti
kyberkriminalitě.
2.4.3. Zachování bezpečnosti hracích zařízení
V rámci rozhodování o žádosti o licenci na
poskytování hazardních her příslušné orgány členského státu běžně vyžadují
certifikaci zařízení pro hazardní hry poskytované on-line, a to včetně softwaru
pro hazardní hry. Aby byla úroveň bezpečnosti on-line hazardních her v EU
srovnatelná, snížila se administrativní zátěž spojená s různými vnitrostátními
certifikačními postupy a zároveň se ve vhodných případech umožnila
interoperabilita, Komise zváží, zda by bylo přínosné zavést pro certifikaci
zařízení pro hazardní hry normu EU. HLAVNÍ AKCE Komise ·
v roce 2012 zváží rozšíření působnosti směrnice proti
praní peněz na všechny formy her, ·
jako součást politiky týkající se počítačové
kriminality bude podporovat výměnu zkušeností a osvědčené praxe v rámci skupiny
odborníků v oblasti hazardních her, jakož i případné výměny na půdě Evropského
centra pro boj proti kyberkriminalitě, ·
v roce 2013 zváží možné zavedení normy EU pro
zařízení pro hazardní hry, včetně softwaru pro hazardní hry. Členské státy se vyzývají, aby: ·
podporovaly vzdělávání soudců v otázkách podvodů a
praní špinavých peněz, které se týkají hazardních her.
2.5. Ochrana
etické nezávadnosti sportu a prevence ovlivňování sportovních výsledků
Ovlivňování výsledků
zápasů pro účely sázek představuje zvláštní typ podvodu, který je v rozporu se
zájmy sportovních organizací, sportovců, hráčů (spotřebitelů) a regulovaných
provozovatelů hazardních her. Ovlivňování výsledků zápasů je v rozporu se
zásadami spravedlivého sportovního soutěžení, jež je jedním z cílů činnosti EU
v oblasti sportu (článek 165 Smlouvy o fungování Evropské unie). Řešení tohoto
problému vyžaduje společné a koordinované úsilí veřejných orgánů, sportovních
organizací a provozovatelů hazardních her[30].
V EU existuje řada mechanismů, jak regulačních (podmínky udělování licencí pro
poskytování hazardních her, stanovy sportovních federací), tak samoregulačních
(kodexy chování), jakož i vzdělávací kampaně, pravidla v oblasti střetu zájmů,
systémy monitorující sázky a varovné mechanismy (upozorňování na protiprávní
jednání, horké linky apod.). Spolupráce mezi zúčastněnými stranami existuje,
ale pouze v omezené míře. Je zřejmě zapotřebí hlubší spolupráce mezi
provozovateli sázkových služeb, sportovními organizacemi a příslušnými orgány
včetně regulačních orgánů pro hazardní hry, a to na vnitrostátní i mezinárodní
úrovni.
2.5.1. Posilování spolupráce mezi zúčastněnými stranami
Užitečným nástrojem v
této oblasti jsou dohody o spolupráci a Komise podporuje jejich další rozvoj a
také zapojení všech příslušných zúčastněných stran (provozovatelé hazardních
her, sportovní organizace, regulační orgány). Tyto dohody účinně usnadňují
vytvoření vnitrostátních kontaktních míst, kde se všechny relevantní subjekty
zabývající se bojem proti ovlivňování výsledků zápasů na vnitrostátní úrovni
mohou setkávat, vyměňovat si informace a koordinovat svůj postup. Vnitrostátní kontaktní
místa jsou základním prvkem účinné spolupráce při řešení problémů spojených s
ovlivňováním výsledků zápasů na úrovni EU a na celosvětové úrovni.
2.5.2. Rozvoj opatření proti ovlivňování výsledků zápasů
Přístupy členských
států k financování opatření proti ovlivňování výsledků zápasů se značně liší,
avšak žádný z modelů financování, které se v současné době uplatňují, nebyl
shledán více nebo méně účinným než ostatní. Komise ve spolupráci
se zúčastněnými stranami vypracuje doporučení, v němž uvede opatření proti
ovlivňování výsledků zápasů použitelná ve všech členských státech a sportovních
disciplínách. Cílem těchto opatření bude 1) podporovat účinnější výměnu
osvědčených postupů, které mají zabránit ovlivňování výsledků zápasů pro účely
sázek, včetně iniciativ ke zvýšení povědomí a školení osob činných v oblasti
sportu, 2) zajistit, aby si sportovní orgány, provozovatelé a regulační orgány
vzájemně hlásili podezřelé činnosti a následné kroky a aby shromažďovali
spolehlivé údaje o rozsahu problému, 3) stanovit minimální ustanovení o střetu
zájmů, například zákaz sázení pro sportovce a sportovní činitele a zákaz sázení
na akce mládeže a 4) zavést horké linky a další varovné mechanismy založené na
podávání zpráv nebo upozorňování na protiprávní jednání. Za tímto účelem se
budou konat tematické semináře za účasti odborníků v oblasti hazardních her.
2.5.3. Účinné odrazování od ovlivňování výsledků zápasů
Ve studii o
ovlivňování výsledků zápasů ve sportu[31] bylo
zjištěno, že ovlivňování výsledků zápasů je trestné ve všech členských státech.
Ve studii se rovněž uvádí, že zvláštní postihování trestných činů ve sportu
nevedlo nutně k lepšímu vymáhání předpisů nebo ke snížení počtu podezřelých
případů. Hlavní nedostatky v trestním stíhání případů ovlivňování výsledků
zápasů jsou provozního charakteru a cílem iniciativ na úrovni EU by se mělo být
zlepšit vymáhání předpisů v této oblasti. Komise se aktivně
účastní jednání Rady Evropy o možné úmluvě proti manipulaci sportovních
výsledků. Cílem je poskytnout vnitrostátním systémům nástroje, odborné znalosti
a zdroje k boji s tímto problémem.
2.5.4. Podpora mezinárodní spolupráce
Komise využije část
finančních prostředků dostupných v rámci přípravné akce pro evropské
partnerství v oblasti sportu na rok 2012[32]
a zahájí zkušební projekty zaměřené na podporu mezinárodní spolupráce v oblasti
prevence ovlivňování výsledků zápasů. Bude též pokračovat ve spolupráci s
Mezinárodním olympijským výborem (MOV) i s Radou Evropy, které navrhly a
vypracovaly opatření k řešení tohoto problému v celosvětovém měřítku[33]. Komise prozkoumá, zda je možné zahrnout
ochranu etické nezávadnosti sportu a boj proti ovlivňování výsledků zápasů do
jednání se třetími zeměmi a s příslušnými mezinárodními organizacemi v oblasti
sportu. HLAVNÍ AKCE Komise ·
přijme v roce 2014 doporučení o osvědčených
postupech při prevenci ovlivňování výsledků zápasů pro účely sázek a boji proti
němu, ·
se bude účastnit jednání Rady Evropy o možné úmluvě
proti manipulaci sportovních výsledků, ·
bude podporovat mezinárodní spolupráci a dialog v
oblasti prevence ovlivňování výsledků zápasů. Členské státy se vyzývají, aby: ·
vytvořily vnitrostátní kontaktní místa, která by
spojovala všechny relevantní subjekty zabývající se bojem proti ovlivňování
výsledků zápasů, ·
vybavily vnitrostátní právní a správní systémy
nástroji, odbornými znalostmi a zdroji k boji proti ovlivňování výsledků
zápasů, ·
zvážily udržitelné financování opatření pro etickou
nezávadnost sportu.
3.
Závěry
K řešení různých
regulačních a technických problémů v odvětví hazardních her poskytovaných
on-line bude třeba spolehlivých a účinných opatření. Opatření oznámená v tomto
sdělení tvoří komplexní strategii pro řešení těchto problémů. Evropská Komise bude
spolupracovat s Evropským parlamentem, členskými státy a všemi zúčastněnými
stranami na rychlém provedení tohoto sdělení. V roce 2012 svolá Komise první
zasedání skupiny odborníků v oblasti hazardních her a zahájí dialog se všemi
zúčastněnými stranami. V roce 2013 se bude konat konference zúčastněných stran. Evropská komise
zhodnotí, jak je toto sdělení prováděno a jak provádějí opatření členské státy
a zúčastněné strany. Do dvou let od přijetí tohoto sdělení zveřejní zprávu o
dosaženém pokroku. Ve zprávě Komise posoudí, zda opatření tak, jak byla
provedena, jsou dostačující, zejména pokud jde o cíle účinnější ochrany
spotřebitelů a odrazování od ovlivňování sportovních výsledků. Komise také
posoudí, zda tato opatření poskytují odpovídající rámec EU pro on-line hazardní
hry, nebo zda by měla být na úrovni EU přijata dodatečná opatření, dle potřeby
též legislativní. [1] Pojem „hazardní hry poskytované on-line“
zahrnuje širokou škálu herních služeb a distribučních kanálů. Přehled definic a jejich diskuzi lze
nalézt v oddílu 2 pracovního dokumentu útvarů Komise. [2] V
roce 2011 se roční příjmy celého trhu EU s hazardními hrami odhadovaly na
zhruba 84,9 miliard EUR, s roční mírou růstu o přibližně 3 %. Mezi lety 2008 a 2011 vzrostl trh
hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách o zhruba 8,3 %. [3] H2 Gambling Capital (poradenská firma v oblasti hazardních
her a sázek) [4] Zelená kniha o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu
(KOM(2011) 128 v konečném znění). [5] Pracovní dokument útvarů Komise č. [6] Nezletilé
osoby pro účely tohoto sdělení zahrnují „děti“. V souladu s článkem 1 Úmluvy Spojených národů o právech
dítěte se „dítětem“ rozumí jakákoli osoba mladší 18 let. V některých členských státech se režim platný pro děti
vztahuje i na mladé dospělé osoby. [7] Všechny
akce, které Komise v tomto dokumentu navrhuje přijmout, jsou soudržné a v
souladu se stávajícím víceletým finančním rámcem. [8] 3057.
závěry Rady ve složení pro konkurenceschopnost o rámci v oblasti hazardních her
a sázek v členských státech Evropské unie, dne 10. prosince 2010. [9] Zprávy
předsednictví Rady o pokroku dosaženém ohledně rámce v oblasti hazardních her a
sázek v členských státech EU (2008 – 2011) [10] 2011/2084(INI). [11] CESE
1581/2011 (INT/579). [12] Směrnice
98/34/ES o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických
předpisů, ve znění směrnice 98/48/ES. [13] Směrnice
95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a
o volném pohybu těchto údajů. Ohledně reformy ochrany údajů a balíčku reforem
přijatých Komisí dne 25. ledna 2012 viz: http://ec.europa.eu/justice/newsroom/data-protection/news/120125_en.htm [14] Očekává
se, že nařízení o správní spolupráci prostřednictvím systému IMI (na základě
návrhu Komise KOM (2011) 522 v konečném znění) bude formálně přijato Evropským
parlamentem a Radou v září/říjnu 2012. Toto nařízení umožní zahájit pilotní
projekty IMI, které budou testovat využití systému IMI pro správní spolupráci,
včetně výměny osobních údajů, v každé jednotlivé tržní oblasti za předpokladu,
že existuje právní základ pro výměnu těchto údajů. [15] Jedná-li se o nepovolené služby
hazardních her v přijímajícím členském státě, neznamená to, že takové služby
nejsou regulovány v členském státě původu. Zároveň se tím nevylučuje, že jsou
tyto služby povoleny v jiných přijímajících členských státech. [16] Nařízení
(ES) č. 2006/2004 o spolupráci mezi vnitrostátními orgány příslušnými pro
vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitele („nařízení o
spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele“). [17] Bližší informace viz http://ec.europa.eu/internal_market/e-commerce/notice-and-action/index_en.htm
[18] Např. návykové hraní, patologické hráčství a nadměrné hraní.
[19] H2
Gambling Capital [20] Evropský program pro spotřebitele - zvýšení důvěry a podpora
růstu (COM(2012) 225 final) [21] Jak
se navrhuje v návrhu směrnice o alternativním řešení spotřebitelských sporů a v
návrhu nařízení o on-line řešení spotřebitelských sporů na této internetové
stránce: http://ec.europa.eu/consumers/redress_cons/adr_policy_work_en.htm [22] Evropská strategie pro internet lépe uzpůsobený dětem (COM(2012)
196 final). [23] Směrnice
2005/29/ES o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu
a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a
nařízení (ES) č. 2006/2004. [24] Jedná
se o interdisciplinární projekt financovaný ze sedmého rámcového programu pro
výzkum a technologický rozvoj. Zaměřuje se na výzkum závislosti a životního
stylu v současné Evropě v období pěti let (2011–2015). Další informace lze
získat na adrese: http://ec.europa.eu/research/social-sciences/projects/486_en.html
[25] Rozhodnutí
č. 1351/2008/ES o zavedení víceletého programu Společenství pro ochranu dětí
využívajících internet a jiné komunikační technologie. [26] Návrh
nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se vytváří nástroj pro propojení
Evropy (KOM (2011) 665). [27] Cílem
projektu je vyhodnotit rozšíření a faktory ovlivňující používání internetu
hraničící se závislostí a internetovou závislost mezi mladistvými v Evropě. [28] Směrnice 2005/60/ES o předcházení zneužití finančního
systému k praní peněz a financování terorismu. [29] Řešení trestné činnosti v
digitálním věku: zřízení Evropského centra pro boj proti kyberkriminalitě
(COM(2012) 140 final). [30] Viz Prohlášení z Nikósie o boji proti
ovlivňování sportovních výsledků ze dne 20. září 2012. [31] http://ec.europa.eu/sport/news/20120410-study-on-match-fixing_en.htm
[32] http://ec.europa.eu/sport/news/20120417-2012-call-for-proposals_en.htm
[33] CM/Rec (2011) 10, doporučení MOV proti ovlivňování výsledků
zápasů ze dne 2. února 2012