This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0250
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL 3rd Annual Report on Immigration and Asylum (2011)_
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ 3. výroční zpráva o přistěhovalectví a azylu (2011)
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ 3. výroční zpráva o přistěhovalectví a azylu (2011)
/* COM/2012/0250 final */
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ 3. výroční zpráva o přistěhovalectví a azylu (2011) /* COM/2012/0250 final */
I. Úvod Tato zpráva
představuje analýzu očekávaného vývoje politiky EU v oblasti přistěhovalectví a
mezinárodní ochrany na základě vývoje v roce 2011, který je v mnoha ohledech
důležitým rokem pro EU, s následným dopadem na migrační politiku. Nejenže hospodářská
krize nadále zatěžuje hospodářství a růst EU, avšak došlo rovněž k dramatickým
událostem arabského jara a rostoucímu migračnímu tlaku na vnější hranice EU,
zejména těch, které se nacházejí ve Středomoří a v jihovýchodní Evropě, k čemuž
se přidávají důsledky zneužívání vízové liberalizace. Tyto události dále
zdůraznily potřebu koherentní, vyvážené migrační politiky EU, která je na jedné
straně dynamická, aby reagovala na krátkodobé potřeby, a zároveň strategická, a
tudíž poskytuje dlouhodobější vizi. V této souvislosti
bylo vypracováno několik klíčových iniciativ, jako je nový strategický rámec
začleněný do globálního přístupu k migraci a mobilitě (GAMM), který přináší
přidanou hodnotu pro činnosti EU a jejích členských států zejména s ohledem na
jejich vnější migrační politiku, jakož i spuštění Vízového informačního
systému, vytvoření portálu EU o přistěhovalectví, návrhy na posílení řízení
Schengenského prostoru a předložení návrhu o evropském systému ostrahy hranic
(EUROSUR). Jinými významnými úspěchy byly politická dohoda o rozšíření mandátu
agentury FRONTEX a novelizace směrnice o uznávání azylu; uzavření partnerství
pro mobilitu s Arménií; zahájení činnosti Evropského podpůrného úřadu pro
otázky azylu (EASO); a zřízení nové Evropské agentury pro provozní řízení
rozsáhlých informačních systémů v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva.
Společně se spoluzákonodárci bylo dosaženo určitého pokroku směrem k vytvoření
společného evropského azylového systému v roce 2012. Rovněž bylo
dosaženo pokroku v oblasti acquis EU, pokud jde o směrnici o jednotném
postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území
členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv
pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě[1]; směrnici o rozšíření právního
postavení dlouhodobě pobývajících rezidentů na osoby požívající mezinárodní
ochrany[2]
a směrnici o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí[3]. Členské státy rovněž přijaly
další kroky pro provedení směrnice o navracení a směrnice o sankcích pro
zaměstnavatele. Po výroční zprávě
za minulý rok[4]
bylo v květnu 2011 vydáno sdělení o migraci[5],
které poskytlo širší pohled na vývoj politiky ve světle souvisejících událostí.
Oba tyto dokumenty pak sloužily jako informační zdroje následných závěrů Rady
pro spravedlnost a vnitřní věci (SVV)[6]
a Evropské rady[7]
v červnu 2011, které stanoví směry pro rozvoj migrační politiky EU, zejména s
ohledem na správu schengenského prostoru, ochranu vnějších hranic, rozvoj
partnerství se zeměmi jižního sousedství a dokončení společného evropského
azylového systému do roku 2012. Letošní zpráva
poprvé obsahuje přehled o migrační situaci v EU z pohledu statistiky. Reakce EU
na výše uvedené klíčové události, které ovlivnily migrační politiku, je určena,
spolu s příspěvkem Komise, jako vstup pro plán řešení zvýšených migračních
tlaků. Zpráva je opět založena zejména na politických hodnoceních vypracovaných
Komisí a členskými státy a je doplněna věcnou zprávou a statistickou přílohou[8], v nichž jsou uvedeny pokroky,
kterých bylo dosaženo jak na úrovni EU, a prostřednictvím Evropské migrační
sítě[9], tak na úrovni členských států. II. Shrnutí migrace v EU[10] Prvé řadě je přínosné dát migrační situaci v
EU do širší globální souvislosti. V roce, kdy velikost světové populace
překračuje sedm miliard, se odhaduje, že na celém světě je přibližně 214
milionů migrantů (přibližně 3,1 % celkové světové populace)[11], s tím, že 9,4 %
(přibližně 20,2 milionů) světových migrantů jsou státní příslušníci třetích
zemí s bydlištěm v EU. Pro srovnání Kanada má zhruba 3,4 % celkového počtu
migrantů (7,2 milionů představujících 21,3 % obyvatelstva Kanady), zatímco
USA mají přibližně 20 % celkového celosvětového počtu (42,8 milionu, což
představuje 13,5 % obyvatelstva USA)[12]. Dne 1. ledna 2011 byl celkový počet
obyvatelstva EU 502,5 milionů, což představuje nárůst o 1,4 milionu od roku
2010, což odpovídá ročnímu přírůstku 2,7 na 1000 obyvatel, přičemž tento
přírůstek se skládal z přirozeného přírůstku o velikosti 0,5 milionu (+
1,0 ‰) a čisté migrace o velikosti 0,9 milionů EUR (+ 1,7 ‰). Celkový
počet 20,2 miliony státních příslušníků třetích zemí v EU představuje přibližně
4 % celkového obyvatelstva EU, což je více než počet občanů EU, kteří se
přestěhovali do jiného členského státu (12,3 miliony neboli 2,5 %
celkového obyvatelstva EU)[13].
Nejpočetnější skupiny státních příslušníků třetích zemí pobývajících v EU v
roce 2009 byly z Turecka (přibližně 2,4 milionu), Maroka (přibližně 1,8
milionu) a Albánie (cca. 1 milion)[14].
Pokud se použije index lidského rozvoje OSN (HDI), pak okolo 47 % migrantů
narozených mimo EU je ze zemí s vysokým HDI, přibližně 46 % ze zemí se
středně vysokým HDI a kolem 7 % ze zemí s nízkým HDI[15]. Pokud jde o první povolení k pobytu vydávaná
státním příslušníkům třetích zemí, dosáhl jejich počet v roce 2010 téměř 2,5
milionu; počet povolení vydaných pro výdělečné činnosti, které představuje
32,5 % celkového počtu, ve srovnání 30,2 % povolení vydaných z
rodinných důvodů, 20,6 %, pro studium a 17 % z různých jiných důvodů
(důvody související s poskytnutím ochrany, povolení k pobytu bez práva pracovat
atd.). Při členění podle státní příslušnosti byla většina povolení k pobytu
vydána státním příslušníkům USA (přibližně 212 000), Indie (přibližně 200 000),
Číny (přibližně 172 000), Ukrajiny (přibližně 167 000) a Maroka (přibližně 157
000). V roce 60. výročí Ženevské úmluvy, došlo ke
značnému nárůstu celkového počtu žadatelů o azyl, a to o 16,8 % ve
srovnání s rokem 2010, přičemž celkový počet dosáhl více než 302 000 a dále
ovlivnil azylové systémy některých členských států. Nejdůležitějšími zeměmi,
pokud jde o státní občanství žadatelů o azyl, byly Afghánistán (28 000), Ruská
federace (18 200), Pákistán (15 700), Irák (15 200) a Srbsko (13 900). Ochrana
byla v roce 2011 v prvním stupni poskytnuta celkem 59 465 osobám (uprchlíci (28
995), doplňková nebo (21 400), humanitární ochrana (9 065)), což
představuje přibližně 25 % všech přijatých rozhodnutí[16]. Jak je zdůrazněno v oddíle IV, nelegální
migrace je i nadále hlavní součástí migrace do EU. Ze své podstaty neexistují
žádné spolehlivé údaje o počtu nelegálních migrantů v EU, nejčastěji citované
odhady se pohybují od necelých 2 milionů až po 4,5 milionu[17]. Mohou být použity rovněž
spolehlivější ukazatele, jako např. zamítnutí, zadržení a navracení, je však
třeba vzít v úvahu jejich omezení. V roce 2011[18]
byl odepřen vstup do EU cca. 343 000 osobám, což představuje pokles o 13 %
oproti roku 2010, přičemž velké většině (téměř 70 %), byl vstup odmítnut
ve Španělsku, zejména na jeho vnějších pozemních hranicích. V roce 2011 bylo
rovněž zadrženo přibližně 468 500 osob (pokles od roku 2010, kdy počet
dosahoval přibližně 505 000) a členské státy navrátily přibližně 190 000
státních příslušníků třetích zemí (téměř 15 % méně než v roce 2010). III. Přínos migrace pro agendu EU
pro růst[19] Na první pohled by se mohlo zdát, že s ohledem
na současné hospodářské výzvy, kterým EU čelí, je obtížné pochopit nutnost
existence způsobů legální migrace a mobility. Avšak je nutné mít na paměti, že
i přes celkovou míru nezaměstnanosti v EU ve výši přibližně 10 %, což
odpovídá 23,8 milionů občanů, a zvýšení na 22,1 % u mladých lidí (do 25
let)[20],
řada členských států již trpí nedostatkem pracovních sil a kvalifikovaných pracovníků[21] v různých odvětvích a z
různých důvodů[22].
Většina členských států nyní soustředí svoje úsilí na řešení nezaměstnanosti a
zvýšení zaměstnatelnosti svých vlastních obyvatel a následně preferuje uchazeče
z členských zemí EU pro řešení nedostatku pracovních sil V současné době se
členské státy zaměřují při řízení ekonomické migrace státních příslušníků
třetích zemí spíše na pracovníky s (vyšší) kvalifikací, ačkoli několik
členských států rovněž žádá pracovníky s nízkou kvalifikací, i když ve většině případů
na přechodné období. Ekonomická migrace tak zůstává důležitou
součástí úsilí o vyřešení problému nedostatku pracovních sil, zejména v
souvislosti se stárnutím obyvatelstva EU[23]
a mezinárodním trhem s talenty, který je stále více konkurenční, přičemž
ostatní země mimo Evropu také pociťují nedostatek kvalifikovaných pracovních
sil. Neexistující uznávání odborných znalostí a dosažené kvalifikace těch
příslušníků třetích zemí, kteří již pobývají v EU, jakož i chybějící
přenositelnost práv sociálního zabezpečení představují další překážky bránící
plně využívat těchto pracovních sil. Kromě potenciálu migrantů přispívat k
hospodářskému růstu[24]
představují migranti rovněž sociální a kulturní přínos pro naše společnosti. Vzhledem ke všem těmto skutečnostem Komise
navrhuje zahájit konzultace před koncem roku 2012, aby tak započala široká
debata s členskými státy, sociálními partnery a dalšími zúčastněnými stranami o
tom, jakou úlohu by měly mít politiky EU, pokud jde o příležitosti, které
přináší ekonomická migrace. EU již provedla několik opatření orientovaných
na budoucnost, přičemž další vývoj v rámci Globálního přístupu k migraci a
mobilitě[25]
se zaměří na usnadnění lepší shody mezi požadavky zaměstnavatelů a zaměstnanců
na globálním trhu práce, a to rovněž za účelem posílení z mobility
kvalifikovaných pracovních sil a vzájemného prospěchu z ní spíše než zvýšení
odlivu mozků. Partnerství v oblasti mobility jsou součástí tohoto přístupu a po
příslušných dohodách, které jsou již platné, a to s Moldavskou republikou (dále
jen „Moldavsko“), Gruzií a Kapverdami byla v říjnu 2011 uzavřena dohoda s
Arménií[26].
Komise rovněž zahájila jednání s některými zeměmi jižního Středomoří s cílem
uzavřít partnerství v oblasti mobility nebo dalších rámcové dohody o
spolupráci, jako jsou např. společné programy v oblasti migrace a mobility (viz
také oddíl IV.1). Byl zahájen provoz Portálu EU o
přistěhovalectví[27],
který má lépe informovat migranty o možnostech a podmínkách legálního
přistěhovalectví. Je prvním kontaktním bodem, kde je možné získat aktuální a
praktické informace o postupech a politikách v oblasti přistěhovalectví, a to
jak úrovni EU, tak na úrovni vnitrostátní. Rovněž objasňuje práva migrantů a
rizika týkající se nedovoleného přistěhovalectví s cílem odradit migranty, kteří
se do EU dostávají často po nebezpečných trasách. Globální přístup k migraci a mobilitě, jakož i
doprovodný dokument o migraci a rozvoji[28],
rovněž navrhují řadu opatření pro maximalizaci dopadu migrace a mobility na
rozvoj. Ty zahrnují propagaci kodexu zásad WHO pro mezinárodní nábor
zdravotníků[29]
a sledování provádění směrnice o „modré kartě EU“, která členským států
umožňuje zamítnout žádosti, s cílem zajistit etický nábor pracovníků a zmírnit
odliv mozků. Dalším z kroků je zkoumání možnosti vytváření investičních
nástrojů pro diaspory, jejichž prostřednictvím by bylo možné nasměrovat jak
dobrovolné příspěvky diaspor, tak zdroje EU přímo na podporu iniciativ a
investic v prioritních zemích, například v jižním Středomoří, které jsou
zaměřeny na rozvoj. Důraz bude kladen i na rozvoj partnerství veřejného a
soukromého sektoru, jejichž úkolem bude zapojit podnikatele z řad migrantů
včetně MSP do obchodních a investičních činností či do přenosu dovedností mezi
členskými státy EU a partnerskými zeměmi; zároveň bude třeba zhodnotit přínosy
výročního fóra zaměřeného na remitence; a posoudit, zda společný portál EU
věnovaný otázkám převodů přináší nějakou přidanou hodnotu[30]. Neméně důležitá bude i pomoc
partnerským zemím při určování a sledování bona fide subjektů provádějících
nábor s cílem posílit postavení migrantů, zejména pokud jde o usnadnění
cirkulační migrace[31].
Nakonec byly předloženy i návrhy na rozšíření působnosti tradiční agendy v
oblasti migrace a rozvoje, a to s cílem lépe zohlednit otázku sociálních důsledků
migrace na země původu, jakož i otázku ochrany práv migrantů v tranzitním
státě. Komise je připravena věnovat se uvedeným aspektům prostřednictvím
dialogu a spolupráce se třetími zeměmi. Tyto aspekty již přitom tvoří nedílnou
součást jednotlivých politických dialogů a rámců spolupráce, které EU navázala
s třetími zeměmi a regiony. V současnosti jde o sedm regionálních procesů,
které zahrnují více než sto zemí, a přes dvacet dvoustranných procesů. Dalším významným mezníkem v této oblasti bylo
přijetí směrnice o jednotném povolení[32],
která musí být do vnitrostátního práva provedena do prosince 2013. Účelem této
směrnice je zjednodušit postup v případě migrace a zároveň zajistit legálně
pobývajícím státním příslušníkům třetích zemí společný soubor práv totožných s
právy příslušníkům daného státu. Některé členské státy přistoupily i k
provedení směrnice o „modré kartě EU“[33].
Celkově byl však v této oblasti zaznamenán nedostatečný pokrok, v důsledku
čehož zahájila Komise několik řízení o nesplnění povinnosti z důvodu neoznámení
vnitrostátních opatření. U předpisů týkajících se studentů[34] a výzkumných pracovníků[35], kteří rovněž přispívají k
činnosti ekonomiky EU a jsou pro ni investicí, byla zjištěna celá řada
nedostatků. V případě studentů byla zjištěna potřeba posílit ustanovení
směrnice, která se týkají mobility, a to v zájmu zajištění součinnosti s
programy EU, které usnadňují mobilitu státních příslušníků třetích zemí do EU,
jakož iv zájmu posílení procesních záruk; zatímco u výzkumných pracovníků je
třeba jasně a jednoznačně vymezit jejich práva a jasně rozlišovat mezi
povoleními pro výzkumné pracovníky a jinými druhy povolení a zároveň zajistit
lepší pokyny a informace o možnostech, které tato směrnice nabízí. V zájmu
zajištění lepšího využívání těchto nástrojů a ještě většího zatraktivnění EU by
měl být v prosinci 2012 předložen návrh na změnu a sloučení těchto dvou
směrnic, rovněž s cílem podpořit větší mobilitu studentů a výzkumných
pracovníků. Byl zaznamenán
určitý pokrok v jednáních o navrhované směrnici pro sezónní pracovníky[36] a pro osoby převedené v rámci
společnosti[37].
První z uvedených směrnic stanoví právní prostředky, na jejichž základě mohou
sezónní pracovníci vstoupit na území EU a na tomto území pracovat. Tato
směrnice zároveň brání jejich vykořisťování a chrání jejich zdraví a
bezpečnost, přičemž současně zajišťuje, aby zaměstnavatelé v EU měli k
dispozici potřebnou pracovní sílu. Směrnice o osobách převedených v rámci
společnosti umožňuje nadnárodním společnostem vyhnout se nepřehledné spleti různých
předpisů a správních postupů v členských státech a usnadnit tak přesun vysoce
kvalifikovaných pracovníků do jejich společností a spřízněných provozů v EU. To
následně umožní podpořit růst, zvýšit konkurenceschopnost EU, zlepšit schopnost
dosahovat cíle stanovené ve strategii Evropa 2020 a zároveň zajistit všem
zúčastněným stranám rovné zacházení a rovné příležitosti. Přesto, že během
jednání je nutné vyjasnit ještě několik sporných otázek, jsou členské státy
vyzývány, aby co nejdříve dosáhly politické dohody, což umožní EU využít tyto
nástroje i na řešení současné hospodářské krize a budoucích výzev. Pokud jde o směrnici o dlouhodobě pobývajících
rezidentech[38],
ze zprávy o jejím provádění vyplývá, že potenciál tohoto nástroje EU není z
různých důvodů zdaleka plně využíván. Komise bude své úsilí i nadále zaměřovat
na zajištění správného provedení směrnice, a to především prostřednictvím
odborných setkání s členskými státy a v případě potřeby také prostřednictvím
řízení o nesplnění povinnosti. Od legální migrace se odvíjí potřeba účinných
integračních politik. Přestože vypracování a provádění těchto politik spadá do
pravomoci a odpovědnosti jednotlivých členských států, Komise bude v této
souvislosti i nadále hrát podpůrnou roli, což bylo nedávno zdůrazněno v
závěrech zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci[39]. I když existuje mnoho
příkladů ambiciózních politik integrace[40],
ne všechna opatření splnila své cíle Bude třeba vyvinout další úsilí, aby byl v
maximální možné míře využit potenciál, který představuje 20,2 milionu státních
příslušníků třetích zemí pobývajících na území EU. Pokud jde o hlavní cíle
vytyčené v strategii Evropa 2020[41],
dosahovala v roce 2010 průměrná míra zaměstnanosti státních příslušníků třetích
zemí ve věku 20–64 let 58,5 %, přičemž míra zaměstnanosti celkového
obyvatelstva v této věkové kategorii činila 68,6 %. Přibližně 19,4 %
státních příslušníků třetích zemí ve stejné věkové kategorii bylo
nezaměstnaných, zatímco v případě celkového obyvatelstva tato úroveň činila jen
9,3 %. Přesně 46,4 % státních příslušníků třetích zemí mělo vyšší
kvalifikací, než která byla na danou pozici vyžadována, přičemž v případě
celkového obyvatelstva to bylo 21,2 %. V případě ztráty zaměstnání jsou
státní příslušníci třetích zemí navíc vystaveni riziku, že by mohli následně
přijít i o povolení k pobytu. V roce 2010 žilo 32,4 % státních příslušníků
třetích zemí ve věku 20–64 let na hranici chudoby, zatímco v případě celkového
obyvatelstva v této věkové kategorii to bylo jen 15,0 %. Ve stejném roce
byla u státních příslušníků třetích zemí ve věku 18–24 let zaznamenána míra
předčasného ukončování školní docházky ve výši 33,0 %, ačkoli v případě
celkového obyvatelstva ve stejné věkové kategorii tato činila 14,1 %[42]. Evropská agenda pro integraci státních příslušníků
třetích zemí[43]
stanoví další kroky, které zajistí dodržování a prosazování základních práv a
které migrantům zároveň umožní plně využít jejich schopnosti a dovednosti, z
čehož bude mít prospěch i EU. K navrhovaným opatřením, jejichž účelem je plně
využít potenciálu migrace, patří větší zapojení státních příslušníků třetích
zemí, kteří v EU pobývají oprávněně, do hospodářského, sociálního, kulturního a
politického rozvoje přijímající země, jakož i větší propagace jejich práv a
povinností či prosazování pozitivního přístupu k různorodosti. Komise rovněž
posiluje spolupráci s místními a regionálními orgány a rozvíjí úlohu zemí
původu. Dalším z důležitých aspektů je slučování
rodiny, tedy forma legální migrace, jejíž omezení některé členské státy
výslovně požadují. V této souvislosti byla v listopadu 2011 zahájena veřejná
diskuse[44]
o způsobu využívání tohoto druhu migrace v budoucnosti, přičemž důraz byl
kladen i na cíle směrnice 2003/86/ES včetně základního práva na rodinný život.
Na základě reakcí předložených zúčastněnými stranami Komise rozhodne o dalších
krocích. IV. Politická reakce EU na migrační
tlaky Ačkoliv pouze 4 % (27 465 ze 706 000)[45] Libyjců našlo své útočiště
před občanskými nepokoji na severu, tj. v EU, tato vlna uprchlíků spolu se
zvyšujícím se tokem nelegálních migrantů z Tuniska[46] a na turecko-řeckém pohraničí[47], jakož i rostoucí počet
žádostí o azyl předkládaných na jižních vnějších hranicích EU[48] dokazují, že EU je neustále
vystavována zvyšujícím se migračním tlakům[49],
jejichž oslabení se neočekává ani v budoucnu[50].
Následky arabského jara[51],
které se projevily zejména v Itálii a na Maltě a migrační toky na řecko-turecké
hranici v roce 2011 vedly k vážným úvahám o tom, jak by měla EU na tyto
migrační tlaky nejlépe reagovat a zároveň disponovat účinnými mechanismy, které
by umožnily vstup v případě řádné a řízené migrace. Nelegální migrace do EU je často spojena s
velkým rizikem a v případě obětí obchodování s lidmi a převaděčství představuje
zavrženíhodné vykořisťování. I na území samotné EU se mohou migranti zdržovat
neoprávněně, a to například z důvodu překročení doby platnosti víza nebo z
důvodu nevrácení se do země původu po doručení zamítavého rozhodnutí v azylovém
řízení. EU vždy kladla zvláštní důraz na opatření, která by vedla k omezení nelegální
migrace. V této souvislosti bylo v roce 2011 přijato několik závěrů Rady[52]. Sdělení Komise ze dne 4.
května[53]
a 24. května 2011[54]
obsahovala priority pro omezení nelegální migrace. Komise v nich podrobně
přezkoumala situaci v oblasti nelegální migrace včetně složení migračních toků,
povahy a rozsahu důsledků tohoto druhu migrace, jakož i opatření a osvědčených
postupů uplatňovaných v EU a jejích členských státech. Přestože se situace v
rámci EU vzhledem k zeměpisné a politické danosti liší, je třeba přistoupit k
účinnějšímu uplatňování stávajících postupů a opatření dohodnutých na úrovni
EU. Ačkoliv reakce EU by měla být přizpůsobena charakteru jednotlivých výzev,
sledované cíle a prostředky, kterými disponují EU a členské státy, zůstávají
stejné. Toto představuje společnou výzvu pro EU a její
členské státy. Žádný členský stát nemůže na tyto výzvy reagovat sám bez
koordinace s ostatními, avšak každý stát má odpovědnost zajistit účinné
provádění dohodnutých opatření. Právě z tohoto důvodu představují akce na
úrovni EU, jakož i spolupráce EU s jejími partnery, a to zejména se sousedy,
nezbytnou přidanou hodnotu. Stejně důležité je vymezit a společně prosazovat
strategický a komplexní přístup k boji proti nelegální migraci a zároveň
zajistit účinnou správu vnějších hranic EU, která by migrantům přinášela i
možnosti oprávněného vstupu. V rámci migrace a mobility je proto třeba
neustále zohledňovat také potřebu zajištění řádných migračních toků při plném
dodržování základních práv. To znamená, že bude nutné udržovat dialog a
spolupráci s třetími zeměmi s cílem usnadnit legální migraci a mobilitu a
současně účinně předcházet nelegální migraci. V této souvislosti bude stejně
žádoucí, aby se zajistilo účinné provádění návratové politiky. Dále je
zapotřebí řádné provádění ochrany vnějších hranic, jakož i solidarita s nejvíce
postiženými členskými státy. Bez uvedených prvků EU totiž nebude schopna
vytvořit více možností pro legální migraci a mobilitu. Zachování svobody pohybu
a vnitřní bezpečnosti uvnitř EU je rovněž důležité. Na tom je totiž založena
legitimita každého politického rámce. Jak je uvedeno níže, stávající právní
předpisy a iniciativy předložené v roce 2011 budou za předpokladu jejich
účinného provádění představovat pro EU ty správné nástroje, které jsou potřebné
k řešení těchto výzev. Pod vedením polského předsednictví Rady EU
byla při různých příležitostech pozornost věnována nejnovějším trendům
nelegální migrace, přičemž cílem bylo připravit řadu návrhů v oblasti možných
společných postupů[55].
Na toto úsilí následně navázalo dánské předsednictví, které ve spolupráci s
Komisí a členskými státy vypracovalo komplexní strategii, která vyústila do
akčního plánu pod názvem Činnost EU zaměřená na migrační tlaky – strategická
reakce[56]
přijatého Radou pro spravedlnost a vnitřní věci v dubnu 2012. Příspěvek Komise
k vypracování tohoto akčního plánu je uveden v oddíle IV.6. IV.1. Dialogy o
migraci, mobilitě a bezpečnosti[57] V rámci globálního přístupu k migraci a
mobilitě byl s Tuniskem (6. října 2011) a Marokem (13. října 2011) navázán
dialog o migraci, mobilitě a bezpečnosti, který by měl vyústit do uzavření
partnerství v oblasti mobility. Zároveň byly podniknuty přípravné kroky k
zahájení dialogu s Egyptem. Podobné dialogy budou navázány i s dalšími zeměmi
jižního Středomoří, především s Libyí, jakmile to politická situace umožní.
Tyto dialogy představují pro EU a její partnerské země jedinečnou příležitost
podrobně projednat všechny aspekty případné spolupráce v oblasti řízení
migračních toků a volného pohybu osob, a to zejména s cílem uzavření
partnerství v oblasti mobility. Tyto dialogy se přitom opírají o zásadu
podmíněnosti, která by měla partnerské země podnítit k aktivní účasti na
předcházení nelegálním migračním tokům a na správě hranic, jakož i na
spolupráci v oblasti navracení a zpětného přebírání nelegálních migrantů. Zároveň nastal čas znovu přehodnotit návrh na
zahájení dialogu s Tureckem, který Komise předložila začátkem roku 2011 a který
je také uveden v závěrech Rady pro spravedlnost a vnitřní věci ze dne 25. února
2011. Podobně probíhají od roku 2008 také dialogy se
zeměmi západního Balkánu, jejichž ústředním tématem je společné řešení otázek v
oblasti mobility a souvisejících otázek v oblasti bezpečnosti. Vychází se
přitom z individuálních akčních plánů vypracovaných pro jednotlivé země, které
se zaměřují na takové aspekty, jako jsou mj. bezpečnost cestovních dokladů;
posílení kapacit v oblasti migrace, správy hranic a zpětného přebírání osob; a
boj proti nadnárodnímu organizovanému zločinu, terorismu a korupci. Po
odstranění vízové povinnosti Komise intenzivně spolupracovala se zeměmi
západního Balkánu v oblasti předcházení zneužívání bezvízového režimu nebo při
následné nápravě dané situace. Příslušné země přijaly řadu cílených opatření na
řešení této otázky. Konkrétní návrhy byly předloženy i v
souvislosti s posílením politické a operativní spolupráce v oblasti
spravedlnosti a vnitřních věcí mezi EU a jejími východními partnery[58]. Ke zvláštním prioritám přitom
patří konsolidace stávajících rámců pro dialog a spolupráci včetně určení zásad
této spolupráce, jakož i; analýza dosaženého pokroku v zájmu vypracování pokynů
pro další posílení spolupráce včetně tematických priorit[59]. IV.2. Podpora pro
Řecko Pozemní hranice mezi Řeckem a Tureckem je
mimořádně zranitelná, pokud jde o nelegální migrační toky. Právě z tohoto
důvodu se zvláštní důraz klade na posílení kontrol na těchto hranicích, a to i
díky politické a materiální pomoci, jejíž poskytování koordinuje zejména
agentura Frontex. Agentura Frontex poskytovala podporu Řecku i v rámci projektu
Attika, který byl zaměřen na podporu řecké policie při budování kapacit v
oblasti navracení. Komise navíc aktivně spolupracovala s řeckými orgány a
organizovala pravidelné služební cesty do Řecka, aby posoudila pokrok dosažený
při provádění akčního plánu, o kterém následně informovala Radu pro
spravedlnost a vnitřní věci. Řecko musí při provádění akčního plánu o
azylové reformě a řízení migrace, který byl přijat v září 2010[60], dosáhnout okamžitého pokroku.
Z tohoto důvodu této zemi bude i nadále poskytována výrazná finanční pomoc z
Fondu pro vnější hranice[61],
která bude zaměřena na zlepšení správy hranic, a to zejména podporou vytvoření
moderních kontrolních středisek a záchytných zařízení v regionu Evros na
řecko-tureckých pozemních hranicích. Velkou prioritou je rovněž posilování
kapacit Řecka v oblasti zabezpečování návratu nelegálních migrantů do země
původu, a to v souladu s pravidly stanovenými ve směrnici o navracení
(2008/115/ES). Značná finanční pomoc[62],
která se v tomto případě poskytuje z Návratového fondu, je zaměřena na podporu
opatření nuceného návratu, jakož i na zavedení a provádění programů
dobrovolného návratu. Fond rovněž financoval opatření zaměřená na posilování
provozních kapacit Řecka v oblasti řízení návratů a účinné provedení směrnice o
navracení. Komise bude Řecku i nadále překládat návrhy týkající se co možná
nejefektivnějšího využívání dostupné pomoci, včetně spolupráce s organizacemi
jako Mezinárodní organizace pro migraci (IOM). Tato opatření by však sama o sobě nebyla
dostatečně účinná bez současně posílené spolupráce s bezprostředními sousedy, a
to především s Tureckem. Z tohoto důvodu zůstává vysokou prioritou uzavření
readmisní dohody s Tureckem, i závazek této země zapojit se do boje proti nelegální
migraci, na což se poukazuje i v oddíle IV.1. Komise, členské státy, Evropský podpůrný úřad
pro otázky azylu (EASO) a úřad UNHCR podporovaly Řecko i při reformě azylového
systému, a to i formou finanční pomoci[63].
Pozitivním vývojem v tomto směru bylo přijetí nového azylového zákona,
vytvoření nového nezávislého migračního úřadu, úřadu zajišťujícího příjem a
odvolacího orgánu, snížení počtu nevyřízených žádostí, jakož i operační plán,
který úřad EASO vypracoval v souvislosti s vysíláním podpůrných azylových týmů,
ke kterému dochází od května 2011. Výrazné obavy však přetrvávají mj. v oblasti
nevyhovujících podmínek přijímání, a to zejména v regionu Evros. Řecké orgány
jsou žádány, aby tyto obavy řešily rychle a zároveň zajistily dodržování
základních práv dotčených osob. IV.3. Ochrana
vnějších hranic EU Přidaná hodnota agentury Frontex při řízení
operativní spolupráce členských států v oblasti bezpečnosti hranic a navracení
byla opět prokázána, a to při spolupráci s řeckými orgány, i v rámci nasazení
týmů RABIT[64],
na řecko-tureckých hranicích, jakož i při operacích ve Středomoří. V zájmu
dalšího posílení operačních kapacit této agentury došlo ke zvýšení jejího
rozpočtu o 30 milionů EUR. Po dohodě o změně zakládajícího nařízení[65] došlo v případě agentury Frontex
k výraznému pokroku, který se mimo jiné odrazil v posílení spolupráce se
třetími zeměmi – včetně poskytování technické pomoci[66], v nasazování týmů evropské
pohraniční stráže; jakož i ve jmenování důstojníka pro základní práva a ve
zřízení konzultačního fóra pro základní práva, což by mělo přispět k zahrnutí
problematiky základních práv do všech činností agentury. Členské státy jsou v
této souvislosti vyzývány, aby pokračovaly ve výměně operačních informací a aby
nadále spolupracovaly mezi sebou navzájem i s agenturou Frontex, s cílem omezit
ztráty na lidských životech na moři, jakož i počet nelegálních přistěhovalců,
kteří nepozorovaně vstupují na území EU. Kromě toho bude díky přijetí právního základu
pro zřízení Evropské agentury pro provozní řízení rozsáhlých informačních
systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva[67], po uvedení této agentury do
plného provozu koncem roku 2012, zajištěna plynulá a nepřetržitá výměna
informací mezi vnitrostátními orgány, které využívají systém EURODAC, vízový
informační systém (VIS) a Schengenský informační systém druhé generace (SIS
II). Kromě řízení těchto systémů bude tato agentura odpovědná také za jejich
vývoj a provozní řízení, jakož i za vývoj a provozní řízení jiných rozsáhlých
informačních systémů založených na hlavě V SFEU. Pokud jde o výhled do budoucnosti, představila
Komise svůj návrh na vytvoření Evropského systému ostrahy hranic (EUROSUR)[68], jehož cílem je posílit
ostrahu schengenských vnějších hranic, zejména jižních námořních a východních
pozemních hranic, a to od roku 2013. Zároveň představila svou vizi[69] nové generace systému řízení
hranic, který díky novým technologiím usnadní život osobám pravidelně
cestujícím do EU a zároveň zefektivní sledování hraničních přechodů. Tato
iniciativa „inteligentních hranic“ je založena zejména na systému
vstupu/výstupu a na programu registrovaných cestujících. Po konzultaci s
Evropským parlamentem, Radou a evropským inspektorem ochrany údajů hodlá Komise
v roce 2012 předložit příslušné legislativní návrhy systému vstupu/výstupu a
programu registrovaných cestujících, a to na základě rozsáhlého posouzení
dopadů. IV.4. Společná
vízová politika EU V roce 2011 bylo vydáno 12,7 milionů
schengenských víz[70],
přičemž se očekává, že tento počet se v následujících letech ještě zvýší. Díky
zavedení vízového informačního systému (VIS) v severní Africe (11. října 2011)
a jeho postupnému zavádění na celém světě dochází k podstatně rychlejšímu
zpracovávání žádostí, jakož i k účinnějšímu předcházení krádežím identity. Do
konce roku 2011 bylo v tomto systému zaregistrováno 300 000 žádostí o
víza. V 243 000 případech bylo přitom vydáno rozhodnutí o udělení víza,
zatímco v 38 000 případech byla tato žádost zamítnuta. Většina žádostí
pocházela z Maroka (přibližně 74 000), Alžírska (přibližně 71 000),
Tuniska (přibližně 29 000) a Egypta (přibližně 23 000). Více než
50 % všech žádostí bylo zpracována Francií (cca. 116 000) a
Španělskem (cca. 44 000). U přibližně 500 osob bylo zaregistrováno více
žádostí, přičemž všechny tyto žádosti byly zamítnuty[71]. V důsledku liberalizace vízového režimu s
balkánskými zeměmi, ke kterému se přistoupilo v listopadu 2009, došlo k
prudkému a výraznému nárůstu počtu neoprávněných žádostí o víza. To byl jeden z
důvodů, proč byl v květnu 2011 předložen návrh na změnu nařízení 539/2001[72], který mimo jiné stanoví i
zavedení vízové ochranné doložky, která se použije v případě nouzové situace. Značného pokroku bylo dosaženo při sjednávání
dohody o zjednodušení vízového režimu s Kapverdami a o modernizaci stávajících
dohod o zjednodušení vízového režimu s Moldavskem, Ruskou federací a Ukrajinou[73]. Jednání s Ukrajinou byla
uzavřena v prosinci 2011[74].
Komise bude i nadále využívat dohody o zjednodušení vízového režimu, s cílem
podporovat mezilidské kontakty, a to včetně států východního partnerství[75], a v budoucnosti států jižního
Středomoří. Dialog o uvolnění vízového režimu byl zahájen s Kosovem[76] a dále probíhá s Moldavskem,
Ruskou federací a Ukrajinou. IV.5. Správa
Schengenu Schengen, jakožto prostor bez hraničních
kontrol na vnitřních hranicích, je jedním z hlavních pilířů EU a usnadňuje
cestování více než 400 milionům Evropanů v 26 zemích. Avšak příliv tuniských
státních příslušníků, kterým bylo v Itálii[77]
uděleno dočasné povolení k pobytu do jiných členských států, zejména do
Francie, a plán na zavedení opatření na hranicích v Dánsku, vystavují Schengen
tlaku a zaměřily pozornost na potřebu posílit správu Schengenu. S cílem zlepšit
fungování Schengenu předložila Komise návrhy[78]
na posílení hodnocení a sledování uplatňování schengenských pravidel, a to s
cílem přeměnit stávající mechanismus v účinný a preventivní nástroj. Návrhy
rovněž obsahují mechanismus pro znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích
jakožto poslední možnost[79],
která by měla být realizována pouze za výjimečných okolností a zajištění, že
bude možná koordinovaná reakce EU na ochranu fungování a integrity
schengenského prostoru jakožto úpravy, která je ve společném zájmu. Rovněž bylo navrženo několik novelizací[80] Schengenského hraničního
kodexu. Komise se domnívá, že tyto
novelizace zlepší jasnost a omezí prostor pro rozdílné interpretace a zároveň
reagují na praktické problémy, které se objevily, a slouží i k posílení další
ochrany základních práv. Jednání dále pokročila na podzim roku 2011 a schválení
lze očekávat v průběhu roku 2012. V zájmu zajištění jednotného provádění a
výkladu pravidel, které upravují fungování Schengenu, Komise rovněž vypracovala
pokyny, a to na základě konzultace s odborníky z členských států, o vydávání
dočasných povolení k pobytu a cestovních dokladů občanům nečlenských zemí EU a
o policejních opatřeních v oblasti u vnitřních hranic. Očekává se, že tyto
pokyny budou předloženy v roce 2012. Kromě toho, v návaznosti na schválení Radou
SVV v prosinci 2011, má Komise v plánu předkládat pravidelné zprávy o fungování
schengenské spolupráce, které mají sloužit jako základ pro politickou diskusi v
Radě a v Evropském parlamentu. První zpráva byla zveřejněna v květnu 2012[81]. Pozitivní je skutečnost, že Lichtenštejnsko[82] formálně přistoupilo k
Schengenu; dále zahrnutí Kaliningradské oblasti do způsobilé pohraniční oblasti[83]; a pokrok dosažený Bulharskem
a Rumunskem v rámci procesu přistupování k Schengenu[84]. IV.6. Další kroky
– ověřitelná cestovní mapa Jak bylo uvedeno v předcházejících částech, EU
již přijala řadu nástrojů na snížení nelegální migrace, a klíčovou úlohu by
neměla hrát pouze agentura Frontex, nýbrž také Europol a EASO. Není tedy třeba
vytvářet nové struktury nebo mechanismy, nýbrž spíše se soustředit na účinnější
provádění již existujících procesů a opatření dohodnutých na úrovni EU. Ty by
měly být využívány, jak je nejvíce možné, a členské státy se naléhavě vyzývají,
aby úzce spolupracovaly s Komisí, aby toto bylo zajištěno. Skutečně, v návaznosti na výše uvedené
rozsáhlé diskuse v Radě v průběhu roku 2011, zejména během polského
předsednictví, je cesta vpřed nyní stanovena v uceleném rámci plánu opatření
„Činnost EU zaměřená na migrační tlaky – Strategická reakce“, který byl
vypracován v rámci dánského předsednictví a který stanoví jasné cíle a
měřitelné priority. Na základě priorit stanovených členskými státy, které
uznaly, že pouze strategická a ucelená reakce na úrovni EU by mohla mít úspěch
v úsilí o jejich řešení, Komise přispěla k vypracování tohoto plánu na základě
těchto pět priorit: 1) konkrétní solidarita mezi členskými státy,
zejména ve prospěch těch z nich, které jsou nejvíce dotčeny, a zároveň dosažení
toho, že členské státy vyvinou veškeré úsilí nezbytné pro účinnou správu svých
vnějších hranic; 2) posílení operativní úlohy agentur EU
(zejména agentury FRONTEX, Europol a Evropského podpůrného úřadu pro otázky
azylu); 3) silnější kapacity při přesvědčování třetích
zemí, aby jednaly efektivněji a aby spolupracovaly s EU při předcházení
nelegální migraci a při přebírání ilegálních migrantů[85] při plném dodržování jejich
základních práv, čehož má být dosaženo tím, že těmto zemím budou nabídnuty
vyšší pobídky a odměny za jejich spolupráci, jakož i prostřednictvím dialogu a
partnerství, které by měly řešit všechny aspekty řízení migrace; 4) mobilizace přiměřených finančních zdrojů, a
to včetně skrze budoucí Azylový a migrační fond[86] a 5) úplné provedení a využití stávajícího acquis,
zejména směrnice o navracení osob[87],
s trvajícím důrazem na dobrovolné opuštění území, reintegraci a sledování
opatřen na ochranu základních práv a směrnice o sankcích pro zaměstnavatele[88], a pokrok na již předložených
příslušných návrzích, zejména pokud jde o sezónní pracovníky a EUROSUR. Cestovní mapa, kterou přijala Rada SVV v dubnu
2012, do značné míry začleňuje přístup navržený Komisí. V. Mezinárodní
ochrana pro 21. století EU má dlouhou tradici poskytování ochrany těm,
kteří ji potřebují, a bude v ní pokračovat i nadále, a to v souladu se svými
mezinárodními závazky. Klíčovou prioritou, také pro mnoho členských států,
zůstává vytvoření Společného evropského azylového systému v roce 2012. U tohoto
cíle bylo dosaženo určitého pokroku. Po rozsáhlých a často obtížných jednáních
se spoluzákonodárci bylo dosaženo politické dohody o rozšíření působnosti
směrnice o dlouhodobě pobývajících rezidentech tak, aby zahrnovala osoby
požívající mezinárodní ochrany[89],
a o přepracované kvalifikační směrnici[90].
Pokroku bylo rovněž dosaženo u směrnic o azylovém řízení a o podmínkách
přijímání, a to po předložení pozměněných návrhů v červnu 2011. Méně úspěšná
byla jednání o Přepracovaném dublinském nařízení a nařízení Eurodac, která byla
pozastavena po většinu roku 2011. S cílem pokročit dále Komise vyzývá Evropský
parlament a Radu, aby k jednání zaujaly konstruktivní přístup tak, aby mohlo
být dosaženo spravedlivého a vyváženého kompromisu, který bude přijatelný pro
všechny zúčastněné strany a který zvýší harmonizaci. V této souvislosti Komise
vyjádřila ochotu pracovat na návrhu, který bude obsahovat přístup donucovacích
orgánů k systému EURODAC, pokud bude následně možné dosáhnout skutečného
pokroku v jednání o celém balíčku opatření. EASO funguje od poloviny roku 2011 a úřad
předloží zprávu o činnosti za první rok v červnu 2012. Kromě podpory Řecka byl
hlavním úkolem Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu nábor pracovníků,
vytvoření potřebných struktur na Maltě a provádění opatření praktické spolupráce,
jako například evropských osnov odborné přípravy v oblasti azylu. Očekává se,
že formální jednání o účasti přidružených zemí, včetně Norska, na Evropském
podpůrném úřadu pro otázky azylu budou uzavřena v první polovině roku 2012.
Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu by měl získat nezávislosti v polovině
roku 2012, a následně plně využívat praktických opatření v oblasti spolupráce a
nástrojů, které jsou stanoveny ve zřizovacím nařízení[91]. Členské státy by měly rovněž
podporovat EASO tím, že dlouhodobě dají k dispozici odborníky na příslušné
oblasti a příslušná aktiva, a nikoliv pouze v případech mimořádného tlaku. Solidarita je i nadále základním prvkem
azylové politiky EU. Sdělení o posílení vnitřní solidarity EU[92] v oblasti azylu usiluje o
posílení praktické, technické a finanční spolupráce mezi členskými státy,
směřování k lepšímu rozdělení odpovědnosti a lepší správě azylového systému. Od
všech účastníků, zejména členských států, se požaduje, aby se konstruktivně
účastnily na následných opatření k tomuto sdělení. Pokud jde o stávající
činnosti, a dohodnuté zahájení druhé fáze projektu EU na přesídlování uprchlíků
z Malty (EUREMA)[93],
Komise vypracuje důkladné hodnocení projektu za účelem vyhodnocení, jak by bylo
možné přesídlování dále rozvíjet. Třetí země mají ze solidarity EU v oblasti
azylu rovněž prospěch a novou prioritou v rámci globálního přístupu k migraci a
mobilitě je posílení spolupráce s příslušnými třetími zeměmi za účelem posílení
jejich azylových systémů, v souladu s mezinárodními normami. Regionální
programy ochrany jsou klíčovým nástrojem k dosažení tohoto cíle[94]. Další otázka se týká
znovuusídlování[95]
v EU za spolupráce se třetími zeměmi Komise proto vítá rozhodnutí Rady a
Parlamentu stanovit společné priority EU v otázce znovuusídlování na rok 2013,
které připravují půdu pro nová pravidla týkajících se finanční podpory, které
členské státy získávají prostřednictvím Evropského uprchlického fondu[96]. I nadále jsou prioritou nezletilé osoby bez
doprovodu, i ty, které o azyl nepožádaly, a to v rámci Akčního plánu pro
nezletilé osoby bez doprovodu (2010–2014)[97].
V roce 2011, přibližně 11 800 nezletilých osob bez doprovodu podalo žádost o
azyl, mírně více než v roce 2010 (přibližně 10 700)[98]. Méně je známo o počtu osob,
které v azylovém systému nejsou[99].
Specifická opatření pro nezletilé osoby bez doprovodu, jako začlenění do
směrnice pro boj proti obchodování s lidmi (viz níže); zejména technický návrh
Schengenského hraničního kodexu[100];
a ta opatření, která by měl přijmout Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu,
zejména s ohledem na posuzování věku; důraz je rovněž kladen na trvalý dialog a
úzkou spolupráci se zeměmi původu a tranzitu. Střednědobý přezkum provádění
akčního plánu bude předložen v roce 2012. Prioritami zůstávají rovněž boj proti obchodování
s lidmi, jakož i pašování. S ohledem na povahu těchto činností jsou údaje
omezené[101],
existují ale ukazatele, že obchodování s lidmi roste. Po přijetí směrnice
prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí[102] Komise podporovaná koordinátorem
EU pro boj proti obchodování s lidmi předloží v roce 2012 Integrovanou
strategii o obchodování s lidmi, která bude zaměřena na konkrétní akce pro
účinnější boj proti tomuto jevu, s cílem mimo jiné plně využít potenciál této
směrnice. Kromě toho budou v roce 2012 předloženy výsledky iniciativy, kterou
Komise zahájila v roce 2011 za účelem získání spolehlivých a srovnatelných
údajů o obchodování s lidmi na úrovni EU. Po první zprávě o plnění dokumentu
zaměřeného na konkrétní kroky k posílení vnějšího rozměru EU ohledně opatření
proti obchodování s lidmi[103],
a v souladu s následnými doporučeními Rady, tato otázka je, a i nadále bude
systematicky začleňována do všech příslušných dohod EU a strategických
partnerství s třetími zeměmi a rovněž do všech politických dialogů o migraci a
mobilitě. Vytváření kapacit je klíčovým prvkem vnější politiky EU v této
oblasti, jakož i dodržování mezinárodních norem v této oblasti, zejména pokud
jde o ratifikaci a provádění Úmluvy OSN o nadnárodním organizovaném zločinu a
jejích protokolů o obchodování s lidmi a pašování migrantů. VI. Závěrečné
poznámky – Rámec pro řešení společných úkolů Migrace je a i nadále bude pro EU představovat
zásadní zlepšení, nejen z hospodářského hlediska, ale i s ohledem na sociální a
kulturní aspekty našich společností. Pochopitelně rovněž přispělo u určitému
chápání, které musí být projednáno v rámci otevřených a vyvážených diskusí,
které by neměly být dominovány pouze protiimigrační rétorikou. Zatímco o
záporných stránkách migrace je často obšírně informováno, nemělo by se
zapomenout na její kladné dopady, kterých bude zapotřebí i v budoucnosti, aby
EU mohla růst a dále se rozvíjet. Účinná integrace přináší výhody pro naše čím
dál více diverzifikované společnosti a je možné jí dosáhnout pouze dalším
zlepšováním toho, jak naše společnosti chápou migranty a jaký k nim zaujímají
postoj. Dále je třeba vytvořit pobídky pro migranty, aby se plně zapojili do
společnosti, v níž žijí. Soudržná migrační politika EU musí u občanů EU
vytvořit důvěru v to, že je účinně řízena tak, aby naplňovala potřeby EU, že je
prováděna za spolupráce se třetími zeměmi a že plně dodržuje základní práva a
svobody. Karikatura tzv. „pevnosti Evropa“ není přesným odrazem politiky EU. EU
má spíše povinnost zajistit, aby hranice Evropy byly bezpečné a zabezpečené a
aby zároveň existovaly povolené možnosti vstupu. Tohoto cíle lze dosáhnout
pouze skrze pokračující pozitivní zapojení EU, jejích institucí a jejích
členských států, jakož i celé občanské společnosti, včetně sdružení migrantů, i
podnikatelské sféry a odborových svazů, aby se jednalo o takovou politiku,
která odpovídá potřebám EU a představuje bezpečné útočiště pro ty, kteří žádají
ochranu. Je zřejmé, že EU nemůže pracovat izolovaně, a důležitým hlediskem je
dialog s vnějším světem, který má mimo jiné ukázat výhody, které plynou z
migrace do EU. Vzhledem k tomu, se Komise domnívá, že EU by měla dále posilovat
svoji vnější migrační politiku, u níž překlenovací rámec vytváří Globální
přístup k migraci a mobilitě. Od počátku vývoje společné politiky v roce
1999 bylo již dosaženo mnohých úspěchů a EU nyní zavedla komplexní soubor
nástrojů, které řeší většinu potřeb. Tyto nástroje však musí být využívány
účinněji a důsledněji. Historické události roku 2011 prokázaly nutnost existence
vhodných opatření, která umožní reagovat dynamicky a které budou sloužit pro
určení některých překážek, které brání provádění migrační politiky EU. Komise
sehrála svou úlohu při reakci na tyto výzvy, a bude tak činit i nadále, včetně
předkládání návrhů, jak by tyto výzvy mohly být v budoucnosti řešeny. Kromě již
popsaného vývoje předložení navrhovaného nařízení o azylovém a migračním fondu[104] ukázalo, jak by finanční
prostředky mohly být využity k podpoře a propagaci činností EU jak v
krátkodobém, tak i dlouhodobém horizontu se zaměřením na migrační toky a
integrované řízení migrace. Komise na základě této zprávy očekává další
diskuse, zejména v Evropském parlamentu a Radě, které by měly vést k pokroku na
dokumentu Činnost EU zaměřená na migrační tlaky – strategická reakce. [1] Směrnice 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011. [2] Směrnice 2011/51/EU ze dne 11. května 2011. [3] Směrnice 2011/36/EU ze dne 5. dubna 2011. [4] KOM(2011) 291 v konečném znění a SEK(2011) 620. [5] KOM(2011) 248/3. [6] Závěry Rady o hranicích, migraci a azylu – Hodnocení
stavu a další postup, 3096. zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci,
Lucemburk, 9. a 10. června 2011. [7] Závěry Evropské rady, Brusel, 23.–24. června 2011. [8] Pracovní dokument útvarů Komise SWD(2012) 139. [9] EMS, http://www.emn.europa.eu [10] Podrobnější statistiky, včetně rozdělení podle členských
států, jsou uvedeny ve statistické příloze doprovodného pracovního dokumentu
útvarů Komise (Pracovní dokument
útvarů Komise SWD(2012) 139). [11] Zdroj: Organizace spojených národů, odbor pro hospodářské
a sociální záležitosti, úsek pro obyvatelstvo Mezinárodní migrace 2009. [12] Údaje od Organizace spojených národů, odbor pro
hospodářské a sociální záležitosti, úsek pro obyvatelstvo Mezinárodní
migrace 2009. [13] Údaje vycházejí z údajů Eurostatu za rok 2010, viz
tiskovou zprávu 105/2011. [14] Údaje z dokumentu Eurostatu Statistics in focus
(Statistika v kostce) 24/2010. [15] Migranti v Evropě: Statistický obraz první a druhé
generace, Eurostat, prosinec 2011. Je třeba uvést, že tyto procentní podíly
se týkají roku 2008. [16] Číselné údaje jsou založeny na údajích Eurostatu, viz
tisková zpráva 46/2012. [17] Údaje pocházejí z projektu CLANDESTINO pro 2008
financovaného EU. [18] Údaje vycházejí z dat Eurostatu a nezahrnují údaje za
Lucembursko, pro které údaje nejsou k disposici. [19] http://ec.europa.eu/europe2020.
Viz také „Na cestě k hospodářské obnově vedoucí k intenzivnímu růstu pracovních
míst“ (COM(2012) 173 final). [20] Tisková zpráva Eurostatu č. 16/2012. [21] Evropský monitor volných pracovních míst poskytuje
čtvrtletní přehled volných míst, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=955&langId=en.
Např. v lednu 2012 uvedl, že počet osob, které našly práci ve skupině
„kvalifikovaní pracovníci“ se v průběhu druhého čtvrtletí 2011 zvýšil o
34 %. Dlouhodobé prognózy vypracovává Evropské středisko pro rozvoj
odborného vzdělávání (Cedefop), včetně Přehledu dovedností EU (http://www.cedefop.europa.eu/EN/Files/5191_en.pdf).
[22] Další podrobnosti viz dokument Satisfying Labour Demand
though Migration (Uspokojování poptávky po práci skrze migraci),
EMS, června 2011 a Independent Network of Labour Migration and Integration
Experts (Nezávislé sítě expertů pro pracovní migraci a integraci)
(IOM), http://www.labourmigration.eu/.
[23] Rok 2012 je Evropským rokem aktivního stárnutí a
mezigenerační solidarity. Jedním ze zjištění studie Eurobarometru o
aktivním stárnutí je, že většina Evropanů (71 %) si je vědoma toho, že
obyvatelstvo stárne, ale tato skutečnost je znepokojivá pouze pro 42 % z
nich. [24] Viz např. studie The Causes and Effects of
International Migrations: Evidence from OECD Countries (Příčiny a dopady
mezinárodní migrace: Důkazy ze zemí OECD), Francesco Ortega, Giovanni Peri,
NBER Working Paper No. 14833 (duben 2009), jejíž výsledků vyplývá, že
přistěhovalectví krátkodobě lineárně zvyšuje celkový HDP přijímající země, aniž
by ovlivňovalo průměrné mzdy a průměrný příjem na osobu. [25] KOM(2011) 743 v konečném znění. [26] Tisková zpráva Komise IP/11/1257 ze dne 27. října 2011.
Partnerství v oblasti mobility s Moldavskem, Arménií a Gruzií jsou součástí
strategie Východního partnerství EU (KOM(2011) 564 v konečném znění). Probíhají
jednání s Ghanou a plánuje se zahájení jednání s Egyptem, Marokem a Tuniskem. [27] http://ec.europa.eu/immigration
[28] SEK(2011) 1353 v konečném znění. [29] http://www.who.int/hrh/migration/code/practice/en/
[30] Odliv prostředků činil u převodů pracovníků 31,2 miliardy
EUR v roce 2010, což představovalo nárůst o 3 % v porovnání s rokem 2009. Eurostat,
Statistika v kostce 4/2012 [31] Studie EMS o prozatímní a cirkulační migraci (Temporary
and Circular Migration) se zaměřila na empirické důkazy, současné postupy a
budoucí možnosti v souvislosti s těmito druhy migrace. [32] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne
13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k
pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o
společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v
některém členském státě. [33] 2009/50/ES ze dne 25. května 2009. Viz též tiskovou zprávu
Komise IP/11/1247 ze 27.10.2011. [34] 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004, týkající se rovněž
včetně žáků, neplacené odborné přípravy a dobrovolné služby. Viz také zprávu o
provádění této směrnice, KOM(2011) 587. [35] 2005/71/ES ze dne 12. října 2005. Viz také zprávu o
provádění této směrnice, KOM(2011) 901. [36] Návrh směrnice o podmínkách vstupu a pobytu
státních příslušníků třetích zemí za účelem sezónního zaměstnání, KOM(2010)
379. [37] Návrh směrnice o podmínkách vstupu a pobytu státních
příslušníků třetích zemí na základě převedení v rámci společnosti (KOM(2010)
378) [38] KOM(2011) 585 v konečném znění. [39] 3135. zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci,
Brusel, 13. a 14. prosince 2011. [40] Užitečným referenčním rámcem je index integračních politik
(MIPEX, Migrant Integration Policy Index), který slouží k hodnocení, porovnání
a zdokonalení integračních politik. Zároveň se začalo pracovat na vytvoření a
hodnocení společných evropských „ukazatelů“, které budou sloužit k porovnávání
výsledků jednotlivých integračních politik. Eurostat zveřejnil v červnu 2011
pilotní studii pod názvem Ukazatele integrace přistěhovalců (Indicators
of Immigrant Integration) a vytvořil související internetovou stránku, viz http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/employment_social_policy_equality/migrant_integration/indicators.
[41] Konkrétně: zvýšit míru zaměstnanosti žen a mužů ve věku
20–64 let na 75 % [.....] a zajistit lepší integraci legálních migrantů a
zlepšit úroveň vzdělání, zejména s cílem snížit míru předčasného ukončení
školního vzdělávání na méně než 10 % a zvýšit podíl osob ve věku 30–34 let
s dokončeným vysokoškolským nebo obdobným vzděláním na alespoň 40 %.
[Evropská rada 17. června 2010] [42] Tyto údaje pocházejí z Eurostatu, průzkumu pracovních sil
průzkum týkající se pracovní síly a statistice EU v oblasti příjmů a životních
podmínek. [43] KOM(2011) 455 v konečném znění a následné 3135. závěry
Rady SVV ze dnů 13. a 14. prosince 2011. Rovněž byl zveřejněn průzkum
Eurobarometru o integraci migrantů (http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/quali/ql_5969_migrant_en.pdf). [44] KOM(2011) 735 v konečném znění. Odpovědi na tuto
zelenou knihu jsou dostupné na internetové stránce: http://ec.europa.eu/home-affairs/news/consulting_public/consulting_0023_en.htm.
Evropská migrační síť rovněž provedla studii o zneužívání sňatků a prohlášení o
rodičovství jakožto příspěvek pro tuto diskusi. [45] Humanitární nouzová reakce na krizi v Libyi (Humanitarian
Emergency Response to the Libyan Crisis), IOM, prosinec 2011. [46] Přibližně 26 354 uprchlíků z Tuniska (převážně státní
příslušníci Tuniska) zamířilo na ostrov Lampedusa (Zdroj: Humanitární
nouzová reakce na krizi v Libyi (Humanitarian Emergency Response to the Libyan
Crisis), IOM, prosinec 2011. [47] Podle agentury Frontex bylo v regionu Evros na
řecko-tureckých hranicích v roce 2011 odhaleno více než 55 000 případů
nelegální migrace, což v porovnání s rokem 2010 znamená nárůst o přibližně
17 %. [48] Podle Eurostatu např. počet žádostí o azyl v Itálii činil
v roce 2011 34 115, což představovalo nárůst o 239 % oproti roku 2010
a na Maltě činil 1 890, což představovalo nárůst o 980 % oproti roku
2010. Počet žádostí tuniských státních příslušníků se v roce 2011 zvýšil 12krát
na 6 335, přičemž velká většina jich byla podána v Itálii. [49] Podle údajů agentury Frontex došlo k nedovolenému překračování
hranic ve většině případů v krizových oblastech - jako jsou východní hranice, a
zejména pozemní hranice Řecka s Tureckem (50% z celkového počtu v EU), i na
migračních trasách v oblasti centrálního Středomoří (33 % z celkového počtu v
EU). Ve stále větší míře se začíná využívat i trasa v oblasti západního
Středomoří (téměř 10% z celkového počtu). Nejčastěji byli zjištěni migranti z
Afghánistánu. V důsledku zvyšujících se migračních toků došlo zároveň k nárůstu
počtu žádostí o mezinárodní ochranu. 3. čtvrtletní zpráva agentury Frontex,
červenec - září 2011. [50] Např. ve zprávě Pozorovacího střediska AKT pro migraci
o lidské mobilitě za rok 2011 se uvádí, že populace v sub-saharské Africe
dosahuje podle odhadů 802 millionů, přičemž každoročně dochází k nárůstu
populace průměrně o 2,7 %. Zároveň se v ní uvádí, že více než dvě třetiny
obyvatelstva Afriky tvoří mladí lidé do 25 let, z čehož lze vyvodit, že dojde k
výraznému nárůstu populace v produktivním věku, která se bude snažit najít
lepší uplatnění v zahraničí. Viz také prognózy demografického vývoje v Africe
zveřejněné v dokumentu Eurostatu, Statistika v kostce č. 19/2012 z 27.
března 2012. [51] Viz MEMO/11/918 ze 16. prosince 2011 pro přehled o celkové
reakci na arabské jaro. [52] Ve dnech 25. a 26. února 2010, 3. června 2010, 11. – 12.
dubna 2011 a 9. – 10. června 2011 a nejnověji na základě poznámky (dokument
Rady 18302/11) polského předsednictví v prosinci 2011. [53] KOM(2011) 248/3. [54] KOM(2011) 291 v konečném znění. [55] Dokument Rady 18302/11. [56] Dokument Rady 8714/1/12. [57] Viz také KOM(2011) 292/3 [58] Arménie, Ázerbájdžán, Bělorusko, Gruzie, Moldavská
republika a Ukrajina. Viz KOM(2011) 564 v konečném znění. [59] Závěry byly přijaty na zasedání Rady pro spravedlnost a
vnitřní věci v prosinci 2011. [60] MEMO/10/450, ze dne 27. září 2010. Ve čtvrtletní zprávě
pracovní skupiny pro Řecko je tento akční plán zasazen do širšího kontextu jiné
technické pomoci pro Řecko. [61] V období 2007–2011 obdrželo Řecko 119 mil. EUR a další
částka 44,7 milionů EUR je plánována na rok 2012. [62] V období 2008–2011 obdrželo Řecko 52,2 mil. EUR a další
částka 37,3 milionů EUR je plánována na rok 2012. [63] V období 2008–2011, Řecko obdrželo 35,5 milionů EUR
(včetně mimořádné pomoci na období 2008–2011) a další 4 miliony EUR jsou
plánovány na rok 2012. [64] Pohraniční jednotky rychlé reakce, zřízené nařízením Rady
(ES) č. 863/2007. Viz rovněž RABIT Operation 2010 Evaluation Report
(Zpráva o hodnocení činnosti jednotek RABIT za rok 2010) agentury FRONTEX,
srpen 2011. [65] Nařízení (EU) č. 1168/2011 ze dne 25. října 2011. [66] Tato je prováděna např. prostřednictvím sítě styčných
úředníků pro přistěhovalectví, která byla po přijetí nařízení (EU) č. 493/2011
ze dne 5. dubna 2011 začleněna do operací agentury Frontex. [67] Nařízení (EU) č. 1077/2011 ze dne 25. října 2011. [68] KOM(2011) 873 v konečném znění. [69] KOM(2011) 680 v konečném znění. [70] Tato víza opravňují držitele zdržovat se v EU maximálně
tři měsíce během šestiměsíčního období. V roce 2011 byl největší počet
schengenských víz (přibližně 41 %) vydán v Ruské federaci. [71] Příslušné údaje za rok 2012 (stav ke konci dubna 2012):
podáno bylo 453 900 žádostí o víza. V 368 400 případech bylo přitom vydáno
rozhodnutí o udělení víza, zatímco v 63 000 případech byly tyto žádosti
zamítnuty. Většina žádostí pocházela z Alžírska (přibližně 122 000),
Maroka (přibližně 119 000), Egypta (přibližně 41 000) a Tuniska
(přibližně 39 000). Více než 50 % všech žádostí bylo zpracována
Francií (cca. 185 000) a Španělskem (cca. 78 000). Přibližně 3 000
osob podalo více žádostí, přičemž všechny byly zamítnuty. [72] KOM(2011) v konečném znění. Návrh nařízení, kterým se mění
nařízení Rady (ES) č. 539/2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž
státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i
seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti
osvobozeni [73] Akční plán o uvolnění vízového režimu byl Moldavsku
předložen dne 24. ledna 2011 a Ukrajině dne 22. listopadu 2010. Oba tyto plány
obsahují normy v oblasti migrace a azylu. [74] Společné prohlášení vrcholné schůzky Ukrajiny a EU dne 19.
prosince 2011. [75] KOM(2011) 564 v konečném znění. [76] Tímto označením nejsou dotčeny postoje k otázce statusu a
označení je v souladu s rezolucí Rady bezpečnosti OSN 1244 a se stanoviskem
Mezinárodního soudního dvora k vyhlášení nezávislosti Kosova. Všechny následné
zmínky o Kosovu je rovněž třeba je chápat v souvislosti s tímto výrokem. [77] Odhaduje se, že italskými orgány bylo vydáno a následně
obnoveno až 12 000 povolení. I když je známo, že mnoho tuniských státních
příslušníků následně odcestovalo do jiných členských států, zejména do Francie,
skutečná čísla známa nejsou. [78] KOM(2011) 559 v konečném znění. [79] KOM(2011) 560 v konečném znění. [80] KOM(2011) 118 v konečném znění. [81] COM(2012) 230 final. [82] Rozhodnutí Rady 2011/842/EU ze dne 13. prosince 2011. [83] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č.
1342/2011 ze dne 13. prosince 2011. Do způsobilé pohraniční oblasti byly
rovněž zahrnuty některé polské správní celky. [84] 3135. zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci,
Brusel, 13. a 14. prosince 2011. [85] Viz KOM(2011) 76 v konečném znění – Hodnocení dohod EU o
zpětném přebírání osob. [86] KOM(2011) 751 v konečném znění. [87] Směrnice 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008. [88] Směrnice 2009/52/ES ze dne 18. června 2009. [89] Viz pozn. pod čarou č. 2. [90] Směrnice 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011. [91] Nařízení (EU) č. 439/2010 ze dne 19. května 2010. [92] KOM(2011) 835 v konečném znění. [93] Cílem druhé fáze je znovuusídlení více než 360 uprchlíků v
letech 2011–2012. [94] Nový regionální program ochrany v severní Africe (pro
Egypt, Tunisko a pokud možno Libyi) byl zahájen v prosinci 2011. [95] V průběhu roku 2011 bylo přibližně 3 000 uprchlíků
znovuusídleno v členských státech EU, 10 z těchto států má tzv. roční programy
pro znovuusídlování. [96] Tisková zpráva Rady 6838/12 ze dne 8. března 2012 o
společných prioritách EU v oblasti znovuusídlování a nových pravidlech
financování EU. [97] KOM(2010) 213 v konečném znění. [98] Údaje nezahrnují údaje z ES a PL, které v době zveřejnění
této zprávy nebyly k dispozici. V roce 2010 bylo v ES 15 nezletilých osob bez
doprovodu a v PL 230. [99] Určité odhady jsou uvedeny v tabulce 10 doprovodného
dokumentu útvarů Komise. [100] KOM(2011) 118 v konečném znění. [101] Dostupné údaje o počtu povolení k pobytu vydaných obětem
obchodování s lidmi jsou nyní zaznamenávány Eurostatem. Např. v roce 2010 jich
bylo v IT vydáno 462, v NL 304 a v BE 108. Některé číselné údaje jsou hlášeny
také členskými státy na stránkách Komise pro boj proti obchodování s lidmi, http://ec.europa.eu/anti-trafficking/.
Zejména Rakousko a Maďarsko byly konfrontovány se zvýšenou měrou pašování v
průběhu roku 2011. Podle ročenky Mezinárodního střediska pro rozvoj migrační
politiky za rok 2010, činil počet osob, které byly zadrženy jako pašované do
Maďarska, 350, zatímco byla v roce 2010, zatímco bylo zadrženo celkem
6 664 osob pašovaných do Rakouska. [102] Směrnice 2011/36/EU ze dne 5. dubna 2011. [103] Dokument Rady 12401/11. [104] KOM(2011) 751 v konečném znění.