21.12.2007   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 312/3

I–VIII

1–6

7–8

9–43

9–12

10–11

12

13–17

14–16

17

18–34

19–21

22–26

27

28

29–30

31

32

33–34

35–39

40–43

40–42

43

44–48

I.

Technická pomoc představuje zdroj používaný v mnoha rozvojových projektech a programech různých typů a lze ji definovat jako „odborníky, konzultanty, školitele, poradce apod., kteří jsou najímáni, aby předávali know-how a dovednosti a budovali a posilovali instituce“. V posledních letech se stále častěji využívá pro podporu rozvoje kapacit služeb ústřední státní správy a místní samosprávy v přijímajících zemích v takových oblastech, jako je například řízení veřejných financí, zdravotnictví a vzdělávání. Přeorientování na fungování služeb státní správy je výsledkem rostoucího povědomí dárců, včetně Evropské unie, o tom, že nedostatek institucionální kapacity je hlavní překážkou udržitelného rozvoje(viz body 1–6).

II.

Účelem auditu Účetního dvora bylo stanovit, do jaké míry Komise zajišťuje, aby technická pomoc přispívala k rozvoji institucionálních kapacit v přijímajících zemích. Účetní dvůr proto posuzoval koncepci Komise ve vztahu k rozvoji kapacit a využití technické pomoci a dále způsob, jakým řídí návrh a realizaci technické pomoci u projektů na rozvoj kapacit (viz body 7–8).

III.

Přestože je rozvoj institucionálních kapacit v rámci rozvojové politiky Společenství považován za klíčový prvek v boji proti chudobě, Komise ve svých strategických dokumentech zemí (country strategic papers) neuvádí žádné komplexní posouzení slabých stránek institucionálních kapacit daných zemí ani neidentifikuje přednostní potřeby v oblasti rozvoje kapacit v rámci státních správ a institucí přijímajících vlád. Komise rovněž nemá žádná pravidla ohledně role, kterou by technická pomoc měla v tomto kontextu hrát (viz body 9–12).

IV.

Výběr projektů je většinou relevantní, avšak návrh projektů je v důsledku příliš ambiciózních cílů, napjatého harmonogramu a nedostatečného posouzení stávajících nedostatků institucionálního prostředí a míry vlastnické odpovědnosti na místní úrovni často nepřiměřený (viz body 13–17).

V.

Realizace projektů je často ztížena různými problémy, například dlouhou přípravnou a zahajovací fází, které vedou k tomu, že návrh projektu je v době zahájení realizace zastaralý a na realizaci samotnou zbývá výrazně méně času. Na zpoždění se nezřídka podílí i najímání pracovníků odborné pomoci, protože vybraní odborníci často nejsou po udělení zakázky ihned k dispozici. Současný postup při zadávání veřejných zakázek na poskytování odborné pomoci nepodporuje spoluúčast veřejných institucí, přestože pro některé oblasti v nich lze najít kvalifikovanější odborníky. Dárci nadále poskytují technickou pomoc především prostřednictvím samostatných nekoordinovaných projektů, přičemž prováděcí mechanismy nijak nepodporují vlastnickou odpovědnost na místní úrovni (viz body 18–34).

VI.

Předkládání zpráv o projektech a monitorování a hodnocení projektů je většinou adekvátní. Není však zaveden informační systém pro řízení, který by umožňoval posoudit a zaznamenat výkonnost společností nebo odborníků poskytujících technickou pomoc a jehož informace by bylo možné dále využít při rozhodování o zadání veřejné zakázky na technickou pomoc (viz body 35–39).

VII.

Výsledky projektů se značně liší, Účetní dvůr nicméně dospěl k závěru, že s ohledem na mnohdy složité prostředí, v němž se projekty uskutečňují, lze výsledky projektů a přínos technické pomoci považovat za přiměřené. Kvalita poskytované technické pomoci byla obecně uspokojivá, ale jiné důležité faktory účelnost poskytované podpory snížily. Přestože Komise nemůže některé z těchto faktorů ovlivnit, měla by je nicméně lépe předvídat (viz body 40–43).

VIII.

Na základě uvedených zjištění vydává Účetní dvůr podrobná doporučení, jejichž cílem je pomoci Komisi vypracovat konkrétnější a strukturovanější koncepci využití technické pomoci v zájmu účelnější podpory rozvoje kapacit (viz body 44–48).

1.

Rozvojová spolupráce se dělí na dva typy spolupráce nebo pomoci: finanční pomoc a technickou pomoc, jinými slovy na „peníze“ a „know-how“ nebo „nápady“. Tato zpráva se zabývá auditem, který Účetní dvůr provedl ve vztahu k technické pomoci. Podle definice Komise technická pomoc představuje „odborníky, konzultanty, školitele, poradce apod., kteří jsou najímáni, aby předávali know-how a dovednosti a budovali a posilovali instituce“ (1).

2.

Technická pomoc představuje zdroj používaný v mnoha rozvojových projektech a programech různých typů a její důležitost nebo účelnost se posuzuje podle toho, jak se podílí na výstupech a výsledcích těchto projektů a programů. Mezi konkrétní oblasti či úkoly v rámci rozvojové spolupráce, v nichž technická pomoc hrála nebo hraje roli, patří:

3.

Přeorientování na fungování služeb ústřední státní správy a místní samosprávy je výsledkem rostoucího povědomí dárců, včetně Evropské unie, o tom, že nedostatek institucionální kapacity je hlavní překážkou udržitelného rozvoje. Rozvoj kapacit se proto stal jedním z hlavních témat rozvojové politiky Společenství z roku 2000 i nové politiky zformulované v roce 2005 (2).

4.

Význam rozvoje kapacit rovněž zdůraznil nedávný dokument OECD/DAC (3), který uvádí, že „přiměřená kapacita zemí je jedním z důležitých faktorů, které chybí v současném úsilí o splnění rozvojových cílů tisíciletí. Nebude-li rozvoji udržitelné kapacity věnována větší a důkladnější pozornost, rozvojové aktivity mnoha nejchudších zemí selžou, i když se jim dostane výrazně vyšší finanční podpory“ (4).

5.

O důležitosti rozvoje kapacit dále svědčí Pařížská deklarace o účinnosti pomoci z března 2005 (5), která uvádí, že kapacita partnerských zemí plánovat, řídit a realizovat politiky a programy a odpovídat za jejich výsledky má pro dosažení rozvojových cílů zásadní význam. Zdůrazňuje, že dárci by při poskytování podpory měli v co největší míře vycházet z národních rozvojových strategií, institucí a postupů partnerských zemí a podporovat řešení existujících nedostatků v institucionálních kapacitách těchto zemí. Přestože rozvoj kapacit lze podpořit i řadou jiných opatření, jako jsou například školení, stipendia, počítačové vybavení a software, dokumentace či dokonce fyzická infrastruktura, hlavním nástrojem podpory zůstává v tomto ohledu technická pomoc.

6.

Účetní systém Komise a její informační systém pro řízení neumožnily Účetnímu dvoru získat přesné a spolehlivé informace o výši částek, které byly na technickou pomoc vynaloženy evropskými rozvojovými fondy a ze souhrnného rozpočtu. Podle odhadu Účetního dvora dosahuje celková hodnota závazků v souvislosti se smlouvami na poskytování technické pomoci, které byly podepsány během let 2000–2005 a ke konci roku 2006 byly stále neuzavřené, přibližně 2 200 milionů EUR (6). Podíl technické pomoci absorbovaný činnostmi spojenými s rozvojem kapacit nebylo možné odhadnout.

7.

Účelem auditu Účetního dvora bylo stanovit, do jaké míry Komise zajišťuje, aby technická pomoc financovaná Komisí (7) přispívala k rozvoji institucionálních kapacit v přijímajících zemích. Tento audit konkrétně hledal odpovědi na následující otázky:

8.

Účetní dvůr zkontroloval koncepci a činnosti Komise na úrovni politik a projektů ve vztahu k 12 přijímajícím zemím, vybraným ze čtyř různých zeměpisných oblastí, jimž je poskytována rozvojová pomoc: Afriky, Asie, Latinské Ameriky a států Středomoří (8). Pět z těchto zemí bylo přímo navštíveno, u zbývajících sedmi zemí proběhl audit prostřednictvím dokumentárního přezkumu a dotazníků zaslaných delegacím a přijímajícím úřadům v příslušných zemích. Ze skupiny projektů na rozvoj kapacit bylo vybráno celkem 32 projektů, v jejichž rámci se během období 2000–2006 realizovalo 33 smluv na poskytování technické pomoci. Celkový objem prostředků přidělených na kontrolované projekty činil 400 milionů EUR, přičemž přibližně 144 milionů EUR se týkalo technické pomoci. Kompletní seznam 32 zkoumaných projektů a programů je uveden v příloze I.

9.

Komise převádí principy obecné rozvojové politiky Evropského společenství do konkrétních strategií zemí, připravených zpravidla na pětiletá období, a to formou vypracování strategických dokumentů a podrobnějších národních orientačních programů pro jednotlivé přijímající země. V regionech, kde probíhal audit, Účetní dvůr na základě těchto dokumentů (9) zkoumal, zda Komise provádí systematické posouzení silných a slabých stránek institucionálních kapacit v přijímajících zemích a zda jsou celkové potřeby rozvoje kapacit v těchto zemích identifikovány, rozděleny dle priorit a zohledněny při vymezení potřeb technické pomoci.

10.

Prověrka příslušných dokumentů Komise v oblasti politik týkajících se zemí zahrnutých do auditu, národních rozvojových plánů jednotlivých zemí a/nebo tzv. dokumentů o strategii snižování chudoby ukázala, že povědomí o důležitosti rozvoje kapacit roste. Komise však nepředložila komplexní posouzení institucionálních nedostatků na úrovni jednotlivých zemí ani neidentifikovala přednostní potřeby v oblasti rozvoje kapacit v rámci státních správ a institucí přijímajících zemí. Hlavní odvětví pro podporu ze strany Společenství tak byla vybírána bez těchto informací s rizikem, že nemusela být zjištěna některá potenciálně důležitá odvětví nebo programy, které by podporu dárců potřebovaly.

11.

V roce 2005 Komise připravila interní „koncepční dokument“ o institucionálním posouzení a rozvoji kapacit, který popisuje smysl a význam rozvoje kapacit. V tomto dokumentu se uvádí pokyny, jak posuzovat institucionální kapacitu a podporovat proces rozvoje kapacit. Tyto pokyny však nelze použít ve vztahu ke strategickým dokumentům zemí. Otázce rozvoje kapacit, byť jen velmi obecně, se více pozornosti věnuje na nižší úrovni, v odvětvových plánech. Tyto plány se připravují až poté, kdy jsou určena hlavní odvětví, jimž bude v přijímající zemi poskytnuta pomoc.

12.

Přestože je technická pomoc zavedeným a často používaným nástrojem rozvojových projektů a programů financovaných Komisí, Komise nedefinovala její roli a přínos k rozvoji kapacit. Stejně tak nebyly vytvořeny konkrétní pokyny, které by při přípravě projektů sloužily delegacím jako vodítko a popisovaly, kdy a jak tento nástroj použít pro rozvoj kapacit. Kromě toho „twinningový“ nástroj, který se úspěšně využívá pro poskytování technické pomoci v zemích usilujících o přistoupení (a v poslední době také v zemích zahrnutých do „politiky sousedství“), není prozatím k dispozici ve státech AKT a asijských a latinskoamerických zemích. Přestože koncepční dokument zmíněný v bodě 11 v určité míře o problematice technické pomoci hovoří, neuvádí se v něm, jak různé typy technické pomoci uplatnit v různých situacích, odvětvích nebo zemích.

13.

U 32 auditovaných projektů Účetní dvůr posuzoval, do jaké míry byl jejich výběr v souladu s národními strategiemi Komise a partnerských zemí, zda návrhy projektů jasně stanoví příslušné cíle a ukazatele výkonnosti a zda odpovídajícím způsobem zdůvodňují navrhovaný typ a objem technické pomoci. Dále Účetní dvůr prověřoval, zda se přijímající orgány aktivně podílely na přípravě projektů a zda jasně stanovily vlastnickou odpovědnost za projekt.

14.

Všechny auditované projekty byly v souladu se strategickými dokumenty zemí, připravenými Komisí, a prioritami, které tyto dokumenty vymezují pro jednotlivá odvětví, a vesměs zohledňovaly celkové rozvojové priority příslušných přijímajících zemí.

15.

Přibližně tři čtvrtiny zkoumaných projektů vykazovaly ve svém návrhu jeden nebo více z následujících nedostatků:

Tyto faktory pak brání náležité formulaci a realizaci úkolů technické pomoci.

16.

Přestože technická pomoc byla hlavním vstupem všech prověřovaných projektů, v přibližně polovině případů projektová dokumentace navrhovala určité typy (mezinárodní nebo místní) a objem (dlouhodobé nebo krátkodobé zakázky) technické pomoci, aniž by navrhovanou kombinaci zdrojů technické pomoci přijatelně zdůvodnila. Navíc byla nejasná očekávaná role odborníků, protože poradenské činnosti související s cíli projektů na rozvoj kapacit bylo většinou nutné spojit s „doplňkovou“ rolí spočívající v podpoře dané instituce při plnění jejích běžných úkolů.

Rámeček 1:Příklady nedostatků projektového návrhuProgram podpory zdravotnictví – AngolaK cílům projektu patřilo posílení institucionálních kapacit na centrální úrovni a na úrovni provincií, zlepšení základní zdravotní péče a dostupnosti základních léků a zavedení systému prevence HIV. Přestože hodnocení předcházejícího projektu upozornilo na problémy při zajišťování aktivní role ministerstva zdravotnictví, studie proveditelnosti nijak neposuzovala, zda jsou místní kapacity schopny tento ambiciózní projekt účelně realizovat. Teprve po zahájení projektu vyšlo najevo, že někteří angolští partneři nemají na realizaci projektu odpovídající kapacitu. Ve své počáteční zprávě došli odborníci k závěru, že se jedná o příliš ambiciózní projekt, nicméně změny byly provedeny až 18 měsíců před koncem projektu, kdy již byly cíle a činnosti výrazně zredukovány.

17.

Vlastnická odpovědnost přijímající instituce a jejích zaměstnanců za plánovaný institucionální rozvoj je klíčovým faktorem ovlivňujícím prostředí, v němž se technická pomoc poskytuje, čímž přispívá k úspěšné realizaci plánů na rozvoj kapacit. Jelikož Komise si je toho vědoma, do přípravy návrhu svých projektů většinou zapojila i místní přijímající instituce. Dostatečně však neposoudila riziko, že přijímající vláda nemusí své závazky plnit. Skutečnost, že přijímající vláda podepsala s dárcem finanční dohodu, automaticky neznamená, že vláda svému závazku provést změny skutečně dostojí, jak to předpokládá většina projektových dohod. Rovněž to neznamená, že projekt podpoří všichni zaměstnanci instituce nebo osoby, které jsou projektem nějak ovlivněny, jak v několika případech ukázal nedostatek zájmu ze strany zaměstnanců přijímajících institucí.

Rámeček 2:Příklad nízké vlastnické odpovědnostiZdravotnický projekt – BeninCílem projektu bylo zlepšit kvalitu a dostupnost zdravotní péče. Přesto se odborníci museli potýkat s řadou problémů, jako například špatným řízením lidských zdrojů ve zdravotnictví, kde docházelo k častým přeložením na jiná místa a nahodilým jmenováním do funkce, což negativně ovlivňovalo motivaci zaměstnanců. Malé zapojení ministerstva zdravotnictví způsobilo řadu průtahů, například když ministerstvo odmítlo vyslat své zaměstnance jako místní zástupce do útvaru pro řízení projektu. Dalším zaměstnancům, kteří měli být kontaktními osobami mezi různými ředitelstvími ministerstva a projektem, chyběla motivace, neboť podle svého názoru měli být za tuto činnost, kterou považovali za práci „navíc“, placeni. Komise takové platby oprávněně odmítá.

18.

V zájmu posouzení efektivnosti při realizaci projektů Účetní dvůr zkoumal, zda byl příslušný projekt zahájen včas a realizován dle plánu, zda zadávání zakázek a mobilizace technické pomoci probíhaly bez zbytečných průtahů, zda byl projekt přiměřeně koordinován s ostatními souvisejícími projekty nebo činnostmi a zda prováděcí opatření projektu podporují vlastnickou odpovědnost přijímajících institucí.

19.

Přípravná fáze zkoumaných projektů trvala zpravidla jeden až dva roky. Během této fáze proběhla různá požadovaná opatření, včetně jedné nebo dvou přípravných misí konzultantů (pro identifikaci potřeb a formulaci projektu), dvou kol porad a komentářů ze strany skupiny na podporu kvality (10) v ústředí Komise a předložení návrhu financování příslušnému poradnímu výboru členských států.

20.

Po té, co Komise schválí návrh, následuje zadávací řízení (viz body 22–26), jehož účelem je najmout požadované odborníky. Než však tito odborníci dorazí na místo, aby projekt zahájili (což většinou bývá minimálně dva až tři roky po započetí fáze návrhu projektu), místní podmínky se často změní: došlo k novému politickému či jinému vývoji (volby, nově jmenované osoby, nové národní politiky) nebo byly jinými dárci zahájeny jiné projekty. Odborníci pak mnohdy zjistí, že původní projektové předpoklady už neplatí nebo že některé plánované aktivity již nejsou relevantní. V takových případech tedy musejí nejdříve zrevidovat aktuální potřebu rozvoje kapacit příjemce a tomu pak přizpůsobit návrh projektu ještě před tím, než přistoupí ke standardní přípravě podrobného plánu práce.

21.

Tyto revize se však kvůli administrativní práci a času potřebnému ke schválení změny finanční dohody málokdy provádí na začátku projektu. Komise většinou zahajuje projekt v navržené podobě a před rozhodnutím o změnách čeká na hodnocení v polovině období (zpravidla se provádí přibližně dva roky po zahájení realizace). Pak už však na zavedení nezbytných změn zbývá velmi málo času a celková účelnost projektu je ohrožena.

Rámeček 3:Příklad dlouhé přípravné fáze vedoucí k zastarání návrhu projektuEvropský program technické pomoci Vietnamu (ETV2)Tento projekt byl připraven s pomocí dvou oddělených misí uskutečněných v říjnu 2000 a červenci 2002. K podpisu finanční dohody došlo v dubnu 2003, ale z různých důvodů byla smlouva o technické pomoci podepsána teprve v srpnu 2005. Projekt byl zahájen až v lednu 2006, a to především proto, že původní vedoucí týmu již nebyl k dispozici a musel být nahrazen. Od zformulování projektu mezitím uběhlo tři a půl roku a vzhledem k rychle se měnící situaci ve Vietnamu přestala být řada dříve definovaných činností relevantní. Během počáteční fáze projektu bylo proto hlavním úkolem odborníků přepracovat návrh projektu, v důsledku čehož zbyla na realizaci projektu méně než polovina plánovaného času.

22.

Technická pomoc požadovaná na realizaci projektů se většinou zajišťuje prostřednictvím mezinárodního omezeného výběrového řízení (11). Toto výběrové řízení trvá šest až osm měsíců. Vzhledem k tomu, že zadávací řízení zpravidla začíná až po podpisu finanční dohody, trvá nejméně deset měsíců, než odborníci dorazí na místo (osm měsíců na veřejnou soutěž a dva měsíce na mobilizaci odborníků). Tato doba je ve finanční dohodě zohledněna při stanovení formální doby na realizaci projektu.

23.

Při auditu 32 projektů však Účetní dvůr zjistil, že při veřejné soutěži, popř. při zahájení projektu, došlo k řadě problémů, které zpozdily zahájení projektových činností a zkrátily čas na realizaci projektu. K typickým problémům tohoto druhu patří:

V důsledku uvedených problémů skutečná doba na realizaci prakticky všech prověřovaných projektů byla (nebo bylo pravděpodobné, že bude) příliš krátká na to, aby umožnila provést všechny plánované činnosti a dosáhnout očekávaných výsledků.

24.

Kromě celkové časové lhůty na realizaci projektu je dále potřeba dodržet termín uzavírání smluv; jde o tzv. pravidlo D + 3, které zavádí finanční nařízení z roku 2003 (12). Všechna zpoždění po datu rozhodnutí o financování, např. během veřejné soutěže na poskytování technické pomoci nebo během zahajovací fáze projektu, tak reálně zkracují období, během něhož lze v rámci projektu uzavřít další smlouvy na poskytování stavebních prací, zásob nebo jiných služeb. Několik projektů navržených po té, co toto pravidlo nabylo účinnosti, se jím už muselo nebo pravděpodobně bude muset řídit. Dne 1. května 2007 vstoupila v platnost změna finančního nařízení o souhrnném rozpočtu (13), která v jistém ohledu zmírňuje omezení daná pravidlem D + 3, přičemž příslušné tříleté období začíná od data uzavření finanční dohody. Jakékoliv zpoždění po tomto datu však i nadále povede ke zkrácení doby na realizaci projektu a času na uzavírání smluv.

25.

Technicky je možné vyhlásit veřejnou soutěž dříve, tj. před podpisem finanční dohody nebo dokonce před přijetím rozhodnutí o financování – v takovém případě musí zveřejněné oznámení o vyhlášení veřejné soutěže obsahovat „doložku o pozastavení řízení“ (14). Pomohlo by to zkrátit dobu, která zpravidla uběhne od podpisu finanční dohody do zahájení projektových činností. Použití této doložky je zakotveno, alespoň v případě států AKT, v jedné z příloh Dohody o partnerství AKT-ES (dohody z Cotonou ze dne 23. června 2000), „v zájmu zajištění brzkého zahájení projektu“ (15).

26.

Podle interních pokynů Komise k zadávání veřejných zakázek by se tato možnost měla využívat pouze ve výjimečných případech (aniž by bylo řečeno, o jaké případy se jedná). Podle Komise existuje riziko, že veřejné soutěže bude nutné zrušit, a pokud by k tomu docházelo příliš často, potenciální poskytovatelé služeb by mohli o projekty, které bude Komise v budoucnu financovat, ztrácet zájem. Doložka o pozastavení řízení se proto používá zřídka. Riziko, že po dokončení přípravy projektu a po přijetí rozhodnutí o financování bude projekt zcela zrušen, je však v praxi malé. Komise by měla ve svých pokynech vyjasnit, za jakých okolností a podmínek je možné doložku o pozastavení řízení použít.

Rámeček 4:Příklad zkrácení doby na realizaci projektu kvůli prodleníRozvoj lidských zdrojů ve zdravotnictví – UgandaSmlouva na technickou pomoc byla podepsána v září 2003, přibližně 18 měsíců po podpisu finanční dohody, a první odborníci dorazili na místo o dva měsíce později. Z různých důvodů trvala veřejná soutěž, včetně převodu zdravotnických školicích zařízení z ministerstva zdravotnictví na ministerstvo školství a právě probíhajících vnitřních změn v delegaci (odchod zaměstnanců, převod pravomocí, přesun portfolií), příliš dlouho. Přestože na realizaci finanční dohody bylo stanoveno pětileté, a na plnění smlouvy na technickou pomoc čtyřleté období, kvůli počátečnímu dvacetiměsíčnímu zpoždění zbyly na realizaci projektu jen tři roky a tři měsíce.

27.

V jedné třetině prověřovaných zakázek konzultantské společnosti téměř okamžitě po přidělení zakázky na poskytování technické pomoci Komisi oznámily, že hlavní odborníci již nejsou k dispozici. V některých případech to bylo kvůli zpožděním při hodnocení veřejné soutěže a udělení zakázky na poskytování technické pomoci, kdy odborníci následně již nebyli vázáni povinností být k dispozici (16). Jindy nebyli k dispozici již v době platnosti nabídky, přičemž nejčastější uváděnou příčinou byly zdravotní problémy. Je zde riziko, že společnosti ve snaze získat zakázku úmyslně navrhnou odborníky s vhodnými životopisy, přestože vědí, že k danému datu na ní nebudou moci začít pracovat. Hledání náhrady pak vždy jen oddaluje zahájení projektu.

Rámeček 5:Příklad výměny odborníka po udělení zakázkyV úspěšné veřejné soutěži vyhrálo smlouvu na technickou spolupráci konsorcium několika organizací, a to především díky navrhovanému vedoucímu týmu. Vedoucí týmu se však své funkce vůbec neujal – krátce po podpisu smlouvy byl odvolán, protože se zjistilo, že je náchylný k nemoci, která se vyskytuje v daném státě. O takové věci se mělo vědět dříve. Jeho náhradník dorazil téměř o tři měsíce později.

28.

Pravidelné odvolávání klíčových odborníků vede k otázce, zda jsou kritéria pro hodnocení nabídek technické pomoci skutečně přiměřená (17). Nejdůležitějším kritériem při technickém hodnocení veřejné soutěže na smlouvu o poskytování služeb je hodnocení životopisů odborníků navrhovaných pro dlouhodobou práci, zejména pak vedoucího týmu. Pouze v některých případech se s odborníky konají pohovory. K ostatním potenciálním ukazatelům technické kvality, např. celkové kapacitě společnosti a/nebo konkrétní zkušenosti Komise s danou společností při minulých zakázkách financovaných Komisí, se nepřihlíží.

29.

Pokud jde o najímání odborníků na realizaci projektů na rozvoj kapacit, možnost vybírat odborníky z různých zdrojů je omezená. V zásadě existují dva způsoby najímání odborníků, a to prostřednictvím systému rámcových smluv (18), nebo mezinárodního omezeného výběrového řízení (viz bod 22).

30.

V obou případech se smlouva o najímání odborníků podepisuje s konzultantskou společností. Nicméně v případě některých odborných oblastí, jako je třeba řízení veřejných financí nebo veřejná správa, by bylo možné najít kvalifikovanější odborníky v jiných typech organizací, jako jsou státní správy členských států. V oblasti řízení veřejných financí by to například bylo v rámci subjektů odpovědných za státní pokladnu, ministerstev financí nebo centrálních bank. Podobně je tomu u „twinningových projektů“ v zemích usilujících o přistoupení. Požadují-li se velmi specifické místní technické znalosti, ani jeden z uvedených postupů v praxi nepomáhá využít technické znalosti, které nabízí místní nebo regionální trh.

31.

V důsledku různých přidělených rolí nebyli mezinárodní odborníci vždy využíváni efektivně. Přestože jsou odborníci vybíráni především pro své technické znalosti, Komise od nich rovněž očekává, že se budou určitým způsobem podílet na projektovém řízení a finanční kontrole. Ačkoliv podle současného finančního nařízení vedoucí týmu pro mezinárodní technickou pomoc už není spoluředitelem projektu se společným podpisovým právem, jako tomu bylo v předchozím finančním nařízení, v praxi tito vedoucí nejen ověřují projektové plány práce a rozpočty, zprávy, dokumentaci nabídkového řízení, návrhy smluv a návrhy na platby z účtu projektu, ale také je připravují. V některých případech tyto administrativní povinnosti zabíraly nepřiměřeně mnoho času, což zkracovalo dobu, kterou odborníci mohli věnovat rozvoji technických kapacit. Celá situace vede také k určitým nejasnostem o tom, komu se tito odborníci zodpovídají, tj. zda přijímající instituci, nebo delegaci, což jejich práci komplikuje a může následně ohrozit atmosféru důvěry mezi odborníky a místní protistranou.

32.

Míra koordinace programů na rozvoj kapacit se v jednotlivých zemích výrazně liší a pohybuje se od omezené výměny informací až po sofistikovanější, vysoce koordinované systémy odvětvových a/nebo tematických pracovních skupin, které sbližují všechny zúčastněné partnery; Komise je zde většinou nejaktivnějším dárcem. Tam, kde byl zaveden program pomoci ze souhrnného rozpočtu nebo program podpory dle odvětvové politiky, byla koordinace organizovanější a intenzivnější. Avšak i v těchto případech byla technická pomoc často poskytována prostřednictvím samostatných projektů, kdy každý dárce používal vlastní postupy.

33.

Útvary pro realizaci projektu (nebo útvary na podporu projektu) se ve většině zemí stále zakládají jako dočasné struktury po dobu trvání projektu vedle existující státní správy, i když v některých přijímajících zemích jsou už více integrované do běžné institucionální správní struktury. V žádné z příslušných zemí nebyly veřejné zakázky na poskytování technické pomoci financované Komisí ani platby za ně řízeny prostřednictvím vnitrostátních systémů a postupů, protože je Komise považovala za nespolehlivé a netransparentní. Některé z těchto zemí (Benin, Čad, Maroko, Sierra Leone, Uganda a Vietnam) jsou však příjemci rozpočtové pomoci Komise, přičemž výdaje těchto prostředků podléhají vnitrostátním finančním postupům. Tato skutečnost ilustruje nejednotnost přístupu Komise k využívání systémů řízení veřejných financí a zadávání veřejných zakázek v přijímajících zemích v rámci jejích různých nástrojů pomoci.

34.

V rámci Pařížské deklarace (viz bod 5) přijali dárci řadu závazků, aby uvedli do souladu svou podporu s rozvojovými strategiemi, institucemi a postupy partnerských zemí. Některé z těchto závazků se přímo týkají rozvoje kapacit. V této souvislosti si Evropská unie stanovila ve třech oblastech dokonce ještě přísnější cíle, a to poskytovat veškerou pomoc při rozvoji kapacit prostřednictvím koordinovaných programů s rostoucím podílem ujednání s více dárci, poskytovat 50 % mezivládní pomoci prostřednictvím systémů v daných zemích a vyvarovat se zřizování nových útvarů pro realizaci projektů. Vzhledem k návrhu většiny projektů na rozvoj kapacit představuje splnění závazků zformulovaných Pařížskou deklarací pro Komisi náročný úkol.

35.

Kvalita a včasnost zpráv předkládaných odborníky byly celkově uspokojivé a zaměstnanci delegací aktivně monitorují většinu projektů. Kromě toho existují dva hlavní systémy na externí monitorování a hodnocení projektů, a to:

36.

Oba systémy jsou pravidelně využívány. V některých případech konzultanti ROM navštívili projekty krátce po zahájení činností, takže mohli posoudit jen návrh projektu, nikoliv efektivnost či účelnost realizace projektu nebo jeho výsledky.

37.

Používání systému ROM patří mezi osvědčené postupy zejména proto, že zahrnuje pravidelné návštěvy projektů během realizace. Účetní dvůr však v řadě případů zjistil, že bodové ohodnocení projektů bylo nerealistické nebo nepřiměřené, popř. se při následných návštěvách v rámci ROM u stejného projektu lišilo. Může se na tom podílet i skutečnost, že tyto návštěvy musejí být (vzhledem k velkému počtu projektů) velmi krátké, nebo také pravidelné obměny pracovníků, kteří monitoring projektu provádějí.

38.

Hodnocení v polovině období se provádí u většiny projektů a obecně jsou považována za velmi užitečný nástroj poskytující vyvážený vnější pohled na projekt. Delegace často využívají doporučení z těchto hodnocení při rozhodování o tom, zda projekt upravit, změnit jeho zaměření nebo jej rozšířit. Vzhledem k současnému trendu zkracování doby realizace projektu je však stále obtížnější naplánovat hodnocení v polovině období tak, aby bylo dost času na rozvinutí projektu, ale zároveň aby bylo možné realizovat doporučení a mít z nich prospěch.

39.

Výkonnost společností a odborníků poskytujících technickou pomoc se nijak systematicky neposuzuje. Případné posouzení ze strany delegace, místních příjemců nebo místního zadavatele (v případě Evropského rozvojového fondu) se provádí pouze příležitostně a neformálně a Komise nemá žádný systém, který by umožnil tyto – byť omezené – informace sdílet. Absence vhodného informačního systému pro řízení v oblasti technické pomoci znamená, že při přijímání nových rozhodnutí o zadání veřejné zakázky na technickou pomoc nelze využít cenné zkušenosti získané v minulosti při spolupráci s určitými společnostmi nebo odborníky.

40.

Celkově se skutečné nebo pravděpodobné výsledky 32 kontrolovaných projektů značně liší (viz příloha II). Deset projektů se nacházelo v příliš rané etapě realizace, než aby bylo možné dostatečně odhadnout jejich pravděpodobné výsledky. Pokud jde o zbývající projekty:

Rámeček 6:Příklad úspěšného projektuPodpora decentralizace v BeninuCílem projektu bylo vytvořit na místní úrovni administrativní kapacity pro poskytování lepších veřejných služeb obyvatelstvu.Projekt vycházel z inovativní koncepce, kdy jeden zahraniční odborník, odpovědný za vedení a koordinaci činností na centrální úrovni, spolupracoval s velkým týmem místních odborníků, kteří poskytovali specifické místní znalosti a podporu na místní úrovni. Zahraniční odborník musel nejdříve místní týmy zaškolit s cílem zajistit společný postup a vytvořit standardizované nástroje. Návrh projektu obsahoval jasné cíle a ukazatele výkonnosti, i když zpočátku nebyly vyčísleny. Zahraniční odborník byl zmobilizován během šesti měsíců po podpisu finanční dohody. Po zahájení projektu zdokonalil logický rámec a zavedl databázi na monitorování a hodnocení projektu. Přes náročné prostředí, vyznačující se nedostatečnou otevřenou politickou podporou procesu decentralizace, dosáhl projekt většiny plánovaných cílů. S ohledem na dlouhodobý rozvoj v této oblasti Komise připravila druhou fázi projektu, aby podpořila realizaci plánů rozvoje na místní úrovni a pomohla zvýšit kapacitu institucí provádějících dohled.

41.

Vzhledem k tomu, že technická pomoc je u projektů na rozvoj kapacit hlavním vstupem, její kvalita samozřejmě výrazně ovlivňuje výsledky projektů. Přijímající instituce a delegace většinou považovaly výkonnost odborníků za uspokojivou. Přestože přibližně v polovině auditovaných projektů došlo k výměně odborníků, většinou se tak stalo kvůli osobnostním rozdílům, někdy však i kvůli špatné výkonnosti. Pouze v několika málo případech musel být kvůli nedostatečné výkonnosti nahrazen celý tým. Přesto kvalitní technická pomoc nemusí být nutně zárukou úspěchu projektu, neboť důsledek projektu rozhodujícím způsobem ovlivňují i další faktory.

42.

U většiny projektů byla nedostatečná doba na realizaci projektu hlavním faktorem, který přispěl k tomu, že projekt nepřinesl výsledky ve lhůtě stanovené finanční dohodou. Trvání řady těchto projektů proto bylo nebo bude prodlouženo s cílem dosáhnout dalších výsledků. Prodloužení termínů však samo o sobě nezajistí úspěšné dokončení projektů. Mezi další důležité faktory ovlivňující účelnost projektů patří institucionální prostředí v přijímajících zemích a míra vlastnické odpovědnosti přijímajících institucí během přípravy a realizace projektů. Ze zemí navštívených Účetním dvorem byly tyto faktory vesměs pozitivní ve Vietnamu a Ugandě, v menší míře pak v Alžírsku a Beninu. V Angole byly naopak neuspokojivé. Těmito rozdíly v místní institucionální kapacitě a vlastnické odpovědnosti lze vysvětlit rozdíly v dosažených nebo očekávaných výsledcích projektů, které byly předmětem auditu Účetního dvora v příslušných zemích. Komise sice na některé tyto faktory nemá žádný přímý vliv, nicméně by je měla lépe předvídat.

Rámeček 7:Příklad projektu s částečnými výsledky a nejistou udržitelnostíŠkolení učitelů základních škol – AngolaŠpatná příprava a průtahy při projektu vedly ke zrušení poloviny plánovaných činností. V důsledku toho projekt nesplnil všechny stanovené cíle – v provozu jsou jen čtyři školicí střediska z plánovaných 16 a vyškoleno bylo pouze 11 000 učitelů oproti plánovaným 14 250. Angolská vláda nedodržela svůj závazek tato provinční školicí střediska financovat. Bez tříd, vody či elektřiny byla jejich infrastruktura naprosto nevhodná, takže kurzy se konaly v základních školách a vyučování dětí muselo probíhat na hřišti. Učitelé byli většinou s poskytnutým školením spokojeni, ale od ministerstva školství zatím nedostali žádná oficiální osvědčení, a proto zatím nebyli povýšeni ani jim nebyl zvýšen plat. Dále byl nainstalován systém pro záznam statistických údajů, který ale nefunguje. Ostatní zařízení poskytované v rámci projektu nefungovalo kvůli nedostatečné údržbě a nedostatku náhradních dílů.

Rámeček 8:Příklad projektu s neuspokojivými výsledkyProgram na podporu zdravotnictví – Sierra LeoneNávrh projektu vznikal za složitých okolností koncem devadesátých letech, kdy bezpečnostní situace v zemi byla stále velmi nestabilní. Uvážíme-li tuto obtížnou situaci a náročný proces decentralizace, byly cíle projektu příliš ambiciózní. Prodlení v najímání odborníků a jejich neodpovídající výkonnost a rovněž nedostatečná vlastnická odpovědnost ministerstva zdravotnictví, které neposkytlo požadované místní zaměstnance za protistranu, vážně ovlivnily projektové činnosti. V důsledku toho projekt ani zdaleka nesplnil své cíle. Koncem roku 2006 útvary Komise připravovaly dodatkovou klauzuli k finanční dohodě o zrušení přidělení prostředků na závazky ve výši 13 milionů EUR (z původního příspěvku ve výši 28 milionů EUR) a prodloužení projektu o dva a půl roku. Tímto krokem Komise usiluje o dokončení částí dvou úspěšnějších složek programu, tj. primární zdravotnické péče na decentralizované úrovni a farmaceutické složky.

43.

Naděje, že výsledky projektu budou udržitelné, tj. že zlepšení kapacity budou trvalá, je v řadě případů nejistá (viz příloha II). Nedostatečná doba na realizaci mnoha projektů vedla ke značnému tlaku na co nejrychlejší dokončení projektových činností, aniž by však byly vytvořeny vhodné podmínky umožňující postupně z projektů stahovat externí pomoc. Udržitelnost bude záviset především na odhodlanosti a schopnosti přijímajících vlád a institucí pokračovat v podpoře rozvoje a zavádění reforem ve fungování služeb ústřední státní správy a veřejné správy obecně i po té, co Komise svou podporu ukončí. Kromě politické vůle, nezbytné pro takovou průběžnou podporu, většinou vstupují do hry i finanční důsledky, konkrétně zvýšené náklady státního nebo místního rozpočtu. V mnoha kontrolovaných státech to vede ke značným pochybnostem o tom, zda mnohé reformní procesy a rozvoj kapacit mohou pokračovat bez průběžné technické a/nebo finanční pomoci.

44.

Přestože se budování institucionálních kapacit v rámci rozvojové politiky Evropského společenství považuje za klíčový prvek v boji proti chudobě, Komise do svých strategických dokumentů zemí nezahrnula celkové posouzení současných institucionálních nedostatků v jednotlivých zemích, včetně rozdělení dle závažnosti, a ani k těmto informacím nepřihlíží při výběru hlavních odvětví pro podporu ze strany ES. Komise rovněž nemá pokyny k tomu, jakou úlohu by v tomto kontextu měla plnit technická pomoc (body 9–12).

Doporučení 1Ve strategických dokumentech zemí by Komise měla provést komplexní a strukturovanou analýzu stávajících nedostatků institucionálních kapacit a potřeb rozvoje kapacit.Doporučení 2Komise by měla vypracovat pokyny k technické pomoci, které by definovaly její roli v oblasti rozvoje kapacit a spolehlivý postup a nástroje ke stanovení toho, kdy a jak tuto pomoc využít.

45.

Na úrovni projektů jsou projekty na rozvoj kapacit, které jsou spojené s technickou pomocí a byly vybrány pro poskytnutí podpory, většinou v souladu s celkovými, zpravidla velmi obecně zformulovanými národními strategiemi rozvoje příslušných zemí, avšak uváděné potřeby technické pomoci v nich často nejsou podrobně zdůvodněny. Vzhledem k napjatým termínům jsou cíle projektu mnohdy příliš ambiciózní a dostatečně nezohledňují slabé institucionální prostředí, v němž se projekty uskutečňují, míru vlastnické odpovědnosti na místní úrovni a odhodlání provést navrhované institucionální změny. To vše pak brání náležité formulaci a realizaci úkolů technické pomoci (body 13–17).

Doporučení 3Návrhy projektů na rozvoj kapacit je potřeba zlepšit, a to podporou účinné vlastnické odpovědnosti a vedoucí role v rámci vnitrostátního procesu, přesnějším vymezením specifických potřeb rozvoje kapacit a s nimi spojených požadavků na technickou pomoc, vyvarováním se zbytečně složitým strukturám při realizaci projektu, stanovením realističtějších cílů a plánováním delších období na realizaci projektů.

46.

U většiny projektů je projektové období z různých důvodů příliš krátké na to, aby umožnilo realizaci všech projektových činností a dosažení cílů. To pak často nutně vede k prodloužení projektu. Mezi hlavní problémy, které ovlivňují realizaci projektu a snižují účelnost a efektivnost technické pomoci, patří následující skutečnosti:

Doporučení 4Postupy, jimiž se řídí příprava a zahájení projektu, včetně zadání veřejné zakázky na technickou pomoc, by měly být upraveny tak, aby se získalo více času na realizaci projektu. Dále je třeba zvýšit flexibilitu během počáteční fáze projektu, aby bylo možné návrh a/nebo podmínky projektu pro poskytování technické pomoci přizpůsobit nové situaci.Doporučení 5Hodnotící kritéria pro veřejné soutěži na poskytování technické pomoci by měla být zrevidována tak, aby lépe zohledňovala kvalitu daných odborníků a konzultantských společností a předchozí zkušenosti s nimi.Doporučení 6Při volbě způsobu zadání veřejné zakázky by se mělo zvažovat více možností, což umožní získat ty nejlepší odborné zkušenosti, včetně odborných zkušeností ve veřejných institucích a zkušeností dostupných v dané přijímající zemi či regionu.Doporučení 7V souladu se závazky plynoucími z Pařížské deklarace by Komise měla ve větší míře využívat technickou pomoc v rámci koordinovaných programů a tam, kde je to možné, zavést prováděcí mechanismy podporující vlastnickou odpovědnost na místní úrovni.

47.

Podle zjištění Účetního dvora bylo předkládání zpráv, monitorování a hodnocení technické pomoci ve většině případů přiměřené. Předkládání zpráv, monitorování a hodnocení projektů probíhá pravidelně a využívá se k identifikaci a řešení problémů a k úpravě či změně zaměření projektů, je-li to nutné. Není však zaveden žádný systém pro posuzování a zaznamenávání výkonnosti společností a odborníků poskytujících technickou pomoc, který by v rámci projektů, jež Komise financuje, sloužil k referenci při najímání odborníků nebo společností v budoucnu (body 35–39).

Doporučení 8Výkonnost společností a odborníků poskytujících technickou pomoc by měla být systematicky posuzována. Dále je třeba vyvinout informační systém pro řízení pro potřeby zaznamenávání údajů, přípravu zpráv a konzultaci.

48.

Celkové výsledky projektů na rozvoj kapacit financovaných Komisí lze vzhledem ke složitému politickému a institucionálnímu prostředí, v němž se realizují, považovat za přiměřené. Kvalita poskytované technické pomoci byla sice celkově shledána uspokojivou, ale některé důležité faktory snížily její účelnost. Rozvoj kapacit je náročný mimo jiné i proto, že stávající institucionální kapacity jsou často nedostatečné, a jak ukázala většina auditovaných projektů, na místní úrovni ne vždy existuje ochota provést institucionální změny.