16.5.2008   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 120/15

1.1

EHSV bere na vědomí uveřejnění zelené knihy o tržních nástrojích na ochranu životního prostředí, ke kterému došlo s velkým časovým zpožděním.

1.2

Souhlasí s výkladem o různých daňových a ekologických dopadech různých tržních nástrojů na ochranu životního prostředí (daně, dávky, poplatky, subvence, práva/certifikáty atd.).

1.3

EHSV konstatuje, že tržní nástroje jsou již dávno předmětem politického jednání. Nejedná se tedy již o otázku „zda“, nýbrž „jak“ využívat tržní nástroje.

1.4

Jak Komise právem konstatuje, tržní nástroje jsou dobrým způsobem, jak dospět k rentabilním řešením ochrany životního prostředí, nejsou však žádným lékem na všechno. Proto by vztah a souhra například mezi nařízeními a zákazy, právní úpravou a tržními nástroji (například daněmi, poplatky, cílenými subvencemi a systémy pro obchodování s emisemi) měly být předmětem politické diskuse a zelené knihy. Zelená kniha Komise však v tomto ohledu poskytuje příliš malé zaměření, čehož EHSV lituje.

1.5

Výbor proto Komisi vyzývá, aby využila veřejnou diskusi podnícenou zelenou knihou, a na konkrétních příkladech tak ukázala možnosti, dopady, ale i hranice různých nástrojů na ochranu životního prostředí.

2.1

Dne 28. března 2007 předložila Komise zelenou knihu o tržních nástrojích pro účely v oblasti životního prostředí a v souvisejících politikách (1), jejíž uveřejnění oznámila již v roce 2004 a která je předmětem tohoto stanoviska.

2.2

Tato zelená kniha Komise otevírá diskusi o větším využívání tržních nástrojů ve Společenství.

2.3

Komise v zelené knize odkazuje na cíle v oblasti ochrany životního prostředí, na nichž se Evropa v mezičase dohodla, mj. na novou politiku pro energetiku a klima, která podle jejího názoru „není ničím menším než novou průmyslovou revolucí, která proběhne v příštích deseti až patnácti letech“.

2.4

Komise vysvětluje, že „těchto ambiciózních cílů nelze dosáhnout bez veřejných zásahů“. Podle představ Komise by se jako nástroj na ochranu životního prostředí měly čím dál více uplatňovat tržní nástroje. Ty mají být „důležitou součástí úsilí o dosažení skutečné změny na základě změny motivace pro podniky i spotřebitele“.

2.5

Komise nicméně píše, že tržní nástroje „nejsou lékem na všechny problémy“.

2.6

Jako „tržní nástroje“ se uvádějí daně, poplatky, cílené subvence a systémy pro obchodování s emisemi.

2.7

Podle názoru Komise spočívají důvody pro používání tržních nástrojů „v jejich schopnosti napravovat selhání trhu účinně a levně. Selháním trhu se míní situace, kdy trhy buď vůbec neexistují (environmentální aktiva například mají povahu veřejných statků) nebo dostatečně nezohledňují ‚skutečné‘ nebo sociální náklady hospodářské činnosti.“.

2.8

Jako výhody se uvádějí:

2.9

Komise však rovněž objasňuje, že kromě toho, že tržní nástroje slouží k dosažení konkrétních cílů v oblasti ochrany životního prostředí, využívá je „taktéž proto, aby bylo možné předcházet narušením vnitřního trhu, která by byla způsobena odlišnými přístupy jednotlivých členských států, aby se zajistilo, že stejná odvětví po celé Evropě nesou stejnou zátěž, a aby se překonaly možné nepříznivé účinky na konkurenceschopnost v rámci EU“.

2.10

Dále upozorňuje na skutečnost, že účinky různých tržních nástrojů jsou odlišné. Kvantitativní systémy (jako jsou systémy pro obchodování s emisemi) poskytují z hlediska dosažení určitých cílů (např. emisní limity) větší záruky než nástroje založené čistě na ceně (jako jsou například daně). Nástroje založené na ceně však poskytují větší jistotu ohledně nákladů/ceny a bývá i snazší je uplatňovat.

2.11

Komise kromě toho upozorňuje na další důležitý rozdíl: daně (a také poplatky) nejsou využívány pouze potenciálně k ovlivňování chování, ale zároveň vytvářejí příjem. U systémů pro obchodování s emisemi je tomu pouze tehdy, „pokud povolenky vydražují orgány veřejné správy“.

2.12

Zelená kniha se rovněž zabývá tématem růstu a zaměstnanosti a popisuje důvody ekologické daňové reformy. Poté, co se Evropská rada na svém summitu v červnu 2006 v nové strategii udržitelného rozvoje zmínila o otázce nového daňového systému řídícího se kritérii udržitelnosti, aniž by však zacházela do detailu, Komise nyní píše: „Ekologická daňová reforma, která přenáší daňové zatížení z daní, které mají negativní vliv na prosperitu (např. daňové zatížení práce), na daně, které mají na prosperitu pozitivní vliv (např. daň z činností poškozujících životní prostředí, jako je využívání přírodních zdrojů nebo znečišťování), může být možností, z níž mají prospěch všichni zúčastnění a která řeší otázky jak životního prostředí, tak zaměstnanosti (2). Přesun daňového zatížení v dlouhodobém horizontu bude zároveň vyžadovat poměrně stálé příjmy z daňového základu v oblasti ochrany životního prostředí.“.

2.13

V dokumentu se konečně uvádějí některé příklady již zavedených tržních nástrojů (zdanění energií, euroznámka, místní systémy poplatků ke snížení dopravního přetížení center měst) a klade se řada otázek, od specifických po velmi obecné, které jsou směřovány veřejnosti za účelem podnícení diskuse ve společnosti.

2.14

Komise spatřuje možnosti využití tržních nástrojů i v oblasti ochrany biologické rozmanitosti.

3.1

EHSV se často vyslovoval pro optimální využívání palety politických nástrojů na ochranu životního prostředí, mezi nimiž by tržní nástroje mohly hrát důležitou roli. V tomto ohledu tedy mezi Výborem a Komisí panuje shoda.

3.2

I když Výbor souhlasí s předloženými argumenty a považuje je za správné a platné, očekával od této zelené knihy, která má dlouhou historii vzniku a jejíž zveřejnění bylo neustále odkládáno, trochu více jasnosti ohledně plánovaného využití tržních nástrojů. Dlouhé interní konzultace v Komisi byly možné i nezbytné, avšak pro proces tvorby politik neměly zatím z pohledu EHSV žádný patrný přínos.

3.3

Vzbuzuje to naopak dojem, že se politická realita někdy vyvíjí rychleji než interní konzultace.

3.4

EHSV konstatuje, že tržní nástroje na ochranu životního prostředí jsou již dávno skutečností, přestože jsou v jednotlivých členských státech využívány různě. Podle Eurostatu například průměrně necelých 7 % veškerých rozpočtových příjmů členských států EU pochází ze zdrojů, které souvisejí s životním prostředím.

3.5

Ani předmětem zelené knihy ani politické diskuse proto nemůže být případné zavedení tržních nástrojů. Otázkou není „zda“, nýbrž „jak“: v jaké míře a v jakém vztahu k zákazům, nařízením a dalším nástrojům mají být tržní nástroje využívány?

3.6

Výroky zelené knihy však nepřekračují rámec toho, co je v podnicích a v organizované společnosti již dlouho známo a diskutováno. Rovněž se vůbec neprojednává otázka, kdo má být hlavní jednající stranou. Jak je známo, EU nenese stejnou odpovědnost za veškeré možné nástroje, neboť například v daňových otázkách má jen velmi omezené pravomoci. Dále zůstává nejasné, co se má na politické úrovni odehrát po předložení této zelené knihy, zda – jak tomu obvykle bývá – bude následovat bílá kniha, či jaké důsledky mají být vyvozeny.

3.7

Největším nedostatkem zelené knihy je nejasnost v tom, jakému nástroji by měla být za určité politické situace dána přednost. Zamýšlené vymezení popř. potenciální propojení například mezi právní úpravou a tržními nástroji zůstává nejasné.

3.8

EHSV proto sice bere zelenou knihu na vědomí příznivě, nicméně konstatuje, že společenská diskuse o účinnějších nástrojích environmentální politiky by měla být vedena angažovaněji a měla by se řídit co nejkonkrétnějšími příklady, aby se jmenované ambiciózní cíle EU (např. v oblasti politiky klimatu a energetické politiky) opravdu mohly stát skutečností.

3.9

EHSV se domnívá, že by se tržní nástroje měly řídit podle zásady „znečišťovatel platí“ a poskytnout tak podněty těm, kdo aktivně chrání životní prostředí.

4.1

EHSV vždy zdůrazňoval, jak je důležité internalizovat takzvané „externí náklady“. Zde se tržní nástroje, jak uvádí sama Komise, přímo nabízejí. Nejprve je však zapotřebí jasného politického rozhodnutí o tom, v jaké výši se tyto externí náklady budou internalizovat.

4.2

„Tržní“ nástroj euroznámka, o které se píše v zelené knize, je v oblasti silniční dopravy dobrým příkladem toho, že nástroj, který je z hlediska integrování externích nákladů uznáván za vhodný, se ve skutečnosti zatím využívá jen zřídka. Komise sama uvádí, že „běžné poplatky mohou pokrývat pouze náklady na pozemní komunikace, a vylučují tedy externí náklady“. Proto jsou zapotřebí iniciativy, které by v budoucnosti prostřednictvím euroznámky integrovaly externí náklady.

4.3

EHSV žádá Komisi, Radu a Parlament, aby byly tržní nástroje na ochranu životního prostředí označovány za takové jen tehdy, stojí-li za nimi skutečný environmentální cíl, který je patrný. U zmiňované euroznámky to platí jen z části, neboť do ní externí náklady zahrnuty nejsou. U euroznámky jde v prvé řadě o to, aby náklady na pozemní komunikace nebyly hrazeny výhradně z veřejných rozpočtů, nýbrž aby se na nich uživatelé přímo podíleli. Tento přístup má přirozeně nepřímý dopad i na životní prostředí, například když uživatel kvůli zvýšení nákladů začne přemýšlet, zda má kupříkladu využívat silnice nebo raději železnici (nebo cestu vůbec neuskutečnit). Euroznámka by měla být považována za „environmentální nástroj“ až když budou integrovány (environmentální) náklady, které dosud neměly „žádný trh“ a byly opomíjeny.

4.4

Nejprve je tedy zapotřebí, aby politici vysvětlili, o co se pomocí určitého politického opatření usiluje. Diskuse o vhodném nástroji by měla proběhnout teprve po vytyčení cíle.

4.5

Ani zvýšeným využíváním tržních nástrojů se proto politika nevyhne částečně velmi obtížným a sporným rozhodnutím o definování zcela jasných (environmentálních) cílů jako jsou emisní limity atd. Právě to doposud často chybělo. Tržní nástroje nejsou kompenzací takovýchto rozhodnutí, nýbrž – jak je zřejmé i z jejich označení – nástroji k dosažení vytyčených politických cílů.

4.6

Komise musí co nejrychleji rozptýlit nejistotu, kterou po sobě zelená kniha zanechává. Musí dát jasně najevo, jak si představuje budoucí využívání různých politických nástrojů. EHSV proto Komisi doporučuje, aby již v rámci plánovaného obšírného projednávání tématu předvedla na několika praktických příkladech z různých oblastí politiky – např. z oblasti energetiky a dopravy – nejrůznější potenciální politické možnosti (s využitím nebo bez využití tržních nástrojů).

4.7

Přitom by např. mohla určitě objasnit, že se zavedením tržních nástrojů nezamýšlí vyřešit kupříkladu problém rakovinotvorných látek.

4.8

Tržní nástroje by však mohly být zajímavé např. u stále aktuálnější otázky, jak se v budoucnosti budou zakládat a stavět uhelné elektrárny bez oxidu uhličitého, pokud by již brzy měla být k dispozici nezbytná technologie. Bude pak závazně stanoveno její uplatňování jakožto „vyspělé“ technologie (tedy: pořádkové právo) nebo bude její rentabilita dosažena využitím tržních nástrojů? Takovéto otázky by v budoucnu měly být častěji předmětem společenské diskuse.

4.9

Pokud by propojení popř. vymezení právní úpravy a tržních nástrojů bylo díky znázornění odpovídajících konkrétních možností celkově jasnější, byly by možná i příslušné úvahy zelené knihy o využití tržních nástrojů pro zachování biologické rozmanitosti pochopitelnější. EHSV se tyto úvahy zatím nezdají moc přesvědčivé na to, aby se do nich vkládaly skutečné naděje na možnost účinného boje proti stále hrozícímu poklesu biologické rozmanitosti.

4.10

Výbor již ve svém stanovisku ke Dvouleté zprávě o pokroku strategie EU pro udržitelný rozvoj (3) vyzval Komisi, aby konkretizovala své velmi vágně formulované úvahy o novém systému daní založeném na ukazatelích udržitelného rozvoje. Podle Eurostatu se příjmy z daní souvisejících se životním prostředím pohybují kolem 7 %.

4.11

EHSV se domnívá, že měla být dávno zahájena diskuse o snížení daňového zatížení práce a o odpovídající kompenzaci prostředků pomocí příjmů ze zdanění činností poškozujících životní prostředí. Měla by být urychlena po předložení zelené knihy. Přitom však musí být zřejmé, jak si EU představuje příslušné změny, když má podle smluv o EU pouze minimální vliv na příslušné daňové politiky členských států.

4.12

EHSV považuje za mimořádně důležité, aby byl co nejdříve předložen slíbený přehled subvencí škodících životnímu prostředí a aby tyto subvence byly co nejrychleji zrušeny. EHSV považuje subvence škodící životnímu prostředí za značné narušení hospodářské soutěže a za zcela nepřijatelné nesprávné přidělení veřejných prostředků. Tržní nástroje na podporu ochrany životního prostředí budou účinné teprve tehdy, budou-li subvence škodící životnímu prostředí zcela odstraněny.