EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52015IE1053
Opinion of the Economic and Social Committee and Committee on ‘Delegated acts’ (additional opinion)
Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu Akty v přenesené pravomoci (dodatkové stanovisko)
Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu Akty v přenesené pravomoci (dodatkové stanovisko)
OJ C 13, 15.1.2016, p. 145–151
(BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)
15.1.2016 |
CS |
Úřední věstník Evropské unie |
C 13/145 |
Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu Akty v přenesené pravomoci
(dodatkové stanovisko)
(2016/C 013/22)
Zpravodaj:
Jorge PEGADO LIZ
Dne 19. února 2015 se Evropský hospodářský a sociální výbor v souladu s čl. 29 odst. 2 jednacího řádu rozhodl vypracovat dodatkové stanovisko k tématu
Akty v přenesené pravomoci.
Specializovaná sekce Jednotný trh, výroba a spotřeba, kterou Výbor pověřil přípravou podkladů na toto téma, přijala stanovisko dne 14. července 2015.
Na 510. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 16. a 17. září 2015 (jednání dne 16. září 2015), přijal Evropský hospodářský a sociální výbor následující stanovisko 140 hlasy pro, 1 hlas byl proti a 4 členové se zdrželi hlasování.
1. Závěry a doporučení
1.1. |
EHSV se v průběhu práce na dodatkovém stanovisku z vlastní iniciativy týkajícím se přenášení pravomocí dozvěděl, že Komise zveřejnila návrh nové závazné interinstitucionální smlouvy vycházející z článku 295 SFEU. Tento návrh spadá do rámce všeobecného balíčku předpisů ke „zlepšování právní úpravy“ a o aktech v přenesené pravomoci pojednává ve dvou zvláštních přílohách. |
1.2. |
EHSV vítá návrh Komise, neboť k takovému správnému kroku již předtím vyzýval. |
1.3. |
Má za to, že většina aspektů návrhu je kladných. |
1.4. |
Obzvláště jej těší, že Komise usiluje o dosažení správné rovnováhy mezi základními hodnotami, kterými jsou jednak respekt k právnímu státu, demokratická účast, transparentnost, blízkost občanům a právo na obsáhlé informace o legislativních procesech a jednak zjednodušení legislativy a flexibilnější právní úprava lépe uzpůsobená dotčeným zájmům, jejíž aktualizace a přezkum jsou jednodušší. |
1.5. |
EHSV vítá zejména to, že se Komise zavazuje před přijímáním aktů v přenesené pravomoci shromáždit veškeré nezbytné odborné názory, a to zejména prostřednictvím konzultací odborníků z členských států a veřejných konzultací a že stejnou konzultační metodu navrhuje také pro přijímání prováděcích aktů. Obává se však, aby se všemi těmito konzultacemi nepřiměřeně a zbytečně neprodloužilo vypracovávání těchto aktů. |
1.6. |
EHSV se však v úplnosti neztotožňuje s kazuistickým přístupem k rozlišování mezi záležitostmi, které mají být upraveny akty v přenesené pravomoci, resp. prováděcími akty, neboť použitá kritéria jsou nejednoznačná a ponechávají příliš velký prostor pro výklad na základě diskreční pravomoci. |
1.7. |
EHSV s návrhem Komise nesouhlasí především v těchto bodech:
|
1.8. |
EHSV by si přál, aby obecné zásady výslovně stanovily, že přenesení pravomoci je omezené ve všech svých prvcích, tedy na:
|
1.9. |
EHSV má za to, že rovněž pokud jde o studie dopadu a přezkum aktů v přenesené pravomoci, měl by být žádán o stanovisko ze stejného titulu jako v řádném legislativním postupu. |
1.10. |
Konečně má EHSV za to, že znění článků 290 a 291 SFEU není dokonalé a že pokud by došlo k přezkumu Smluv, měly by být vylepšeny. Jejich použití by mělo být také lépe upraveno, aby se zamezilo tomu, že by rozhodování o volbě právního nástroje bylo vedeno spíše politickými než odbornými motivy. |
2. Proč dodatkové stanovisko z vlastní iniciativy k tématu aktů v přenesené pravomoci
2.1. |
V roce 2012 EHSV povolil vypracování informační zprávy (1) o tomto postupu, jejímž cílem bylo analyzovat jeho používání a vyvodit závěry ohledně fungování kontrolního systému, jehož cílem je předcházet případům zneužití pravomoci, které mohou poškodit demokratická pravidla „společenství práva“, jímž je Evropská unie, nebo je napravovat. |
2.2. |
V návaznosti na tuto zprávu a dvě žádosti Komise o vypracování stanoviska, které se týkaly tří návrhů nařízení, které přizpůsobovaly článku 290 SFEU soubor tří právních aktů stanovujících použití regulativního postupu s kontrolou (2), přijal EHSV dvě stanoviska (3), v nichž zopakoval své úvahy a závěry z informační zprávy, mezi jinými také to, že má pochyby o tom, nakolik je postup jednoduchý a nakolik evropští občané vnímají závažnost tématu, a o „odpovídajícím“ využití tohoto postupu a účinnosti kontrolních mechanismů. Doporučil opatrné využívání tohoto nástroje, neboť některé prvky tohoto postupu přenesení pravomoci ještě nejsou jasné. |
2.3. |
Po evropských volbách v roce 2014 a jmenování nových komisařů, včetně prvního místopředsedy Komise zodpovědného za zlepšování právní úpravy, interinstitucionální vztahy, právní stát a Listinu základních práv, se zdálo vhodné s k tomuto tématu vrátit, zjistit záměry nových institucionálních hráčů, a zejména zaujmout stanovisko k případným novinkám určeným k lepšímu zaručení zásad transparentnosti, právní jistoty, demokratické kontroly a institucionální rovnováhy. Je to také příležitost obnovit diskusi mezi evropskými institucemi, občanskou společností, odborníky a akademickou sférou v zájmu navržení nových doporučení institucím EU. |
3. Aktuální situace
3.1. |
Od přijetí informační zprávy a dvou stanovisek uvedených výše uplynuly dva roky. Mezitím nedošlo k žádným krokům v návaznosti na návrhy Komise označované jako Omnibus 1 a Omnibus 3. Řecké předsednictví ve své průběžné zprávě, která byla předána Výboru stálých zástupců dne 20. června 2014, kritizovalo automatickou povahu těchto návrhů, která se projevovala v tom, že bránily zákonodárci vykonávat svou diskreční pravomoc případ od případu. Poté Rada dvakrát uplatnila své právo veta – proti podmínkám přístupu k veřejné regulované službě nabízené globálním družicovým navigačním systémem vytvořeným na základě programu Galileo (4) a proti formátu předávání údajů o výdajích na výzkum a vývoj (5). |
3.2. |
V pracovním programu stávající Komise se počítalo s tím, že Komise upraví nástroje, které jí umožní zlepšit právní předpisy. Hodlala definovat nový soubor kroků k dosažení účelných a účinných právních předpisů. |
3.3. |
Návrh nové interinstitucionální dohody, jehož předložení bylo původně plánováno na 28. duben 2015 a poté odloženo na 19. květen, obsahuje jednak část s názvem Interinstitucionální dohoda o lepší právní úpravě (6) a jednak dvě přílohy, které se týkají hlavní otázky, tedy právního řádu a aktů v přenesené pravomoci – Obecnou shodu mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o použití aktů v přenesené pravomoci (příloha 1) a Standardní ustanovení (příloha 2). |
3.4. |
Krátce před přijetím balíčku přetrvávaly rozpory ohledně toho, zda je vhodné jako právní základ stanovit článek 295 SFEU. Naproti tomu se zdálo, že „posuzování dopadu“ bude posíleno, stejně jako konzultace se zúčastněnými stranami („stakeholders“) a že konzultace s odborníky z členských států bude před přijetím aktu v přenesené pravomoci povinná. Záměrem bylo také omezit akty v přenesené pravomoci na „klíčové oblasti“ („key areas“), třebaže tento pojem je vágní. Jako by se zdálo, že by pan TIMMERMANS musel každý návrh aktu v přenesené pravomoci sám „potvrdit“. |
3.5. |
Podle několika zdrojů by byl EP zaplaven návrhy na akty v přenesené pravomoci a neměl by prostředky ani metodu, jak účinně svou kontrolu vykonávat. Byly zkoumány možnosti restrukturalizace jeho aparátu, kterou by doprovázely interní pokyny, a zkoumána byla také možnost navýšení lidských zdrojů. |
3.6. |
V Radě se zdálo, že otázka přenášení pravomoci a kontrola jejího výkonu některé členské státy velmi zajímá, a byla stále považována za prioritní. Existovaly nicméně rozdílné názory, pokud jde o potřebnost přesnějšího vymezení oblasti působnosti článků 290 a 291 SFEU. Postoj Rady se nesl spíše ve smyslu reformulace „obecné shody“ („Common Understanding“), kdy by se posílila úloha odborníků z členských států, kteří by museli být konzultováni při přípravě aktů v přenesené pravomoci systematicky (konzultace ex ante). Výroční zpráva předsednictví Rady o posuzování dopadu z roku 2015 opět uváděla, že je nutné, aby byli odborníci z členských států konzultováni v dostatečně dlouhém předstihu. |
3.7. |
Některé subjekty si stěžovaly na neprůhlednost postupu přenášení pravomoci. Zdá se, že je velmi obtížné identifikovat relevantní osoby v rámci Evropské komise, odborných výborů Rady, kompetentních poslanců v EP či dotčených odpovědných pracovníků výkonných agentur EU, kdy v případě odborníků zasedajících ve výborech Rady by to dokonce bylo přímo nemožné, zatímco subjekty, kterých se postup přenášení pravomoci týká, mají přímý dopad na organizovanou občanskou společnost, průmysl a obchod, spotřebitele i občany. Tyto zúčastněné strany rovněž zdůrazňovaly, že se těmto osobám zřejmě nedostává znalostí a přípravy v oblasti postupu přenesení pravomocí jako takového a jeho dopadů, kdy tyto často považují na neutrální procedurální formalitu. |
3.8. |
Soudní dvůr EU se v rozsudku velkého senátu ze dne 5. září 2012 (7) ve sporu, jehož účastníky byly EP a Rada, vyslovil k pojmu „podstatné prvky“, kdy uvedl, že přijetí základních pravidel upravované oblasti [je] vyhrazeno pravomoci unijního zákonodárce, a tato základní pravidla tak musí být přijata v základní právní úpravě a nesmějí být předmětem přenesení pravomoci (8). |
3.8.1. |
Význam tohoto rozsudku, který byl vynesen ve sporu, jehož předmětem byl postup projednávání ve výborech, lze vztáhnout i na postup přenesení pravomoci, neboť článek 290 SFEU používá pojmu „prvky, které nejsou podstatné“. Rozsudek mimo jiné upřesňuje, že otázka základních práv spadá výlučně do pravomoci zákonodárce, a nikoho jiného. Rovněž uvádí, že vymezení mezi zákonodárnou a výkonnou mocí musí vycházet z objektivních prvků, které lze soudně přezkoumat. |
3.9. |
V ještě nedávnější době se Soudní dvůr vyslovil k rozlišování mezi prováděcím aktem a aktem v přenesené pravomoci, a to v rozsudku velkého senátu ze dne 18. března 2014 ve věci takzvaných biocidních přípravků, kde byly účastníky jednak Komise a jednak EP a Rada (9). Soudní dvůr rozhodl, že sporný akt v přenesené pravomoci se týká případu, kdy Komise přijímá pravidla, „která patří do normativního rámce, jak jej vymezuje základní legislativní akt“, kdežto úkolem prováděcího aktu je „upřesnit obsah legislativního aktu za účelem zajištění jeho provedení za jednotných podmínek ve všech členských státech“. |
3.9.1. |
Soudní dvůr rovněž upřesnil, že akt v přenesené pravomoci může doplnit a změnit základní akt, kdežto prováděcí akt ho může pouze upřesnit (10). Nezbývá než litovat, že Soudní dvůr více nerozvedl své úvahy, pokud jde o vztah mezi aktem v přenesené pravomoci a výkonem politické moci, jak jej k tomu vyzval ve svém stanovisku generální advokát Cruz Villalón (11). |
3.10. |
Soudnímu dvoru byla konečně také předložena žaloba Komise na neplatnost ze dne 21. února 2014 (12), týkající se nařízení (EU) č. 1289/2013, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni. |
3.11. |
Komise v této žalobě navrhuje zrušení uvedeného nařízení, které stanoví použití aktů v přenesené pravomoci v rámci recipročního mechanismu, který zavádí. Generální advokát Mengozzi zveřejnil své stanovisko dne 7. května 2015. |
3.12. |
V tomto stanovisku rozebírá rozsah diskreční pravomoci, který zákonodárci přiznává rozsudek ve věci tzv. biocidních přípravků, a připomíná, že zákonodárce má úplnou politickou diskreční pravomoc v otázce toho, zda přenést legislativní pravomoc, nebo nikoli, přičemž tato diskreční pravomoc není soudně přezkoumatelná a tato politická volba sama o sobě nemůže být v žádném případě předmětem přenesení pravomoci. Poté upřesňuje, že použití přenesení pravomoci není povinností, nýbrž nástrojem, jehož smyslem je zjednodušit a zrychlit normotvorbu v oblasti těch aspektů základního právního předpisu, které „nejsou podstatné“. |
3.13. |
Vykládá také pojem „změny“ (13) jako jakoukoli změnu, která spočívá v odstranění, přidání či nahrazení jakéhokoli prvku, a má za to, že přenesená legislativní funkce se vyznačuje výkonem určitého prostoru pro uvážení, který se však nutně nevyznačuje prováděcí funkcí (14), a zdůrazňuje obtíže s výkladem tohoto pojmu a jeho důsledků vzhledem k institucionální rovnováze. |
Pokud jde o předmět sporu, po podrobném rozboru sporného nařízení dochází k závěru, že je třeba návrh Komise na zrušení nařízení zamítnout. Soudní dvůr rozhodne 16. července 2015.
4. Návrh nové interinstitucionální dohody a veřejné slyšení v EHSV dne 26. května 2015
4.1. |
Otázka aktů v přenesené pravomoci, jež je jedním z nejvýznamnějších témat balíčku předpisů ke zlepšování právní úpravy, byla převzata do samotného textu agendy Komise (15) (bod 3.3), pokynů pro zlepšování právní úpravy („Better Regulation Guidelines“) (16), souboru nástrojů („Toolbox“) (17), Programu pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT) (18) a samozřejmě i návrhu nové interinstitucionální dohody. |
4.2. |
EHSV již dříve vyslovil politování nad těmito prvky:
|
4.3. |
EHSV vyjádřil také výhrady a vážné pochybnosti o těchto prvcích:
|
4.4. |
EHSV totiž šlo především o správnou rovnováhu mezi zásadami, kterými jsou jednak právní stát, demokratická účast, transparentnost, blízkost občanů a práva a široké informování o legislativních procesech a jednak zjednodušení legislativy a flexibilnější právní úprava lépe uzpůsobená dotčeným zájmům, jejíž aktualizace a přezkum jsou jednodušší. |
4.5. |
EHSV byl vždy toho názoru, že přenášení pravomoci je pro legislativní práci EU nezbytné, ale že se liší od přenášení pravomoci v členských státech, a to z důvodu specifik a mezer, které je třeba zaplnit, neboť chybí evropská ústava ve vlastním slova smyslu. |
4.6. |
EHSV také konstatoval, že základ těchto hodnot nezbytných při vytváření práva je obsažen zejména v těchto ustanoveních:
|
4.7. |
Veřejné slyšení EHSV, které bylo naplánováno dlouho před zveřejněním balíčku předpisů ke „zlepšování právní úpravy“, proběhlo dne 26. května za přítomnosti zástupců Komise, Rady, EP, evropského veřejného ochránce práv, evropského inspektora ochrany údajů a jednoho účastníka z Collège d’Europe, přičemž publikum tvořili zástupci stálých zastoupení členských států, akademické sféry a občanské společnosti (organizace BEUC, EMI, EIM, IGT, GIZ atd.). |
5. Kritické posouzení návrhu Komise
5.1. |
EHSV vítá skutečnost, že se Komise řídí většinou zásad uvedených výše. |
5.1.1. |
Především schvaluje, že právním základem návrhu je článek 295 SFEU, jak to vždy žádal. Oceňuje zmínky o „metodě Společenství“, zásadách transparentnosti, demokratické legitimity, subsidiarity, proporcionality a právní jistoty. EHSV vítá také to, že Komise uvádí, že při formulaci znění legislativních textů bude sledovat cíle jednoduchosti, jasnosti a soudržnosti. |
5.1.2. |
Pozitivní je také připomenutí „úlohy a odpovědnosti vnitrostátních parlamentů“, která je zakotvena v Protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality. EHSV však podtrhuje, že vnitrostátní parlamenty musí mít dostatečně dlouhou lhůtu na to, aby se mohly vyjádřit. |
5.1.3. |
Schvaluje, že budou prováděny konzultace se zúčastněnými stranami, zpětné vyhodnocování stávajících právních předpisů a posuzování dopadů u nových iniciativ. |
5.1.4. |
Konečně souhlasí s cíli spočívajícími ve zjednodušení právních předpisů Unie a snížení regulační zátěže, aniž by tím bylo dotčeno dosahování politických cílů Unie, jak je uvedeno ve Smlouvách, nebo ochrana integrity jednotného trhu. |
5.2. |
EHSV vítá, že se Komise zavazuje provádět před přijetím aktů v přenesené pravomoci konzultace s odborníky z členských států, expertními skupinami, zúčastněnými stranami a veřejností, a to v případě potřeby v rané fázi přípravy návrhů exekutivních aktů. |
5.3. |
Pokud jde konkrétněji o obecnou shodu mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o aktech v přenesené pravomoci (příloha 1), EHSV souhlasí s Komisí zejména v těchto bodech:
|
5.4. |
EHSV se naproti tomu v úplnosti neztotožňuje s kazuistickým přístupem k rozlišování mezi záležitostmi, které mají být upraveny akty v přenesené pravomoci, resp. prováděcími akty, neboť kritéria nejsou příliš jasná a ponechávají příliš velký prostor pro výklad. EHSV by si přál, aby bylo ještě vyvinuto úsilí o vnesení koncepčnějšího pohledu, a také to, aby Komise stanovila jasná pravidla, podle kterých:
|
5.5. |
EHSV rovněž nesouhlasí s návrhem Komise v těchto bodech:
|
5.6. |
EHSV se závěrem obává, aby se neuváženým využíváním prostředků konzultace, studiemi ex ante a ex post a setkáními s experty nepřiměřeně a zbytečně neprodloužilo vypracovávání těchto aktů. |
5.7. |
EHSV souhlasí s názorem, který zazněl na veřejném slyšení dne 26. května 2015, podle kterého znění článků 290 a 291 lze zlepšit a v případě budoucí revize Smluv by měly být přeformulovány jasněji a jednoznačněji. Jejich provádění by mělo být lépe zapojeno do legislativního systému EU, aby se předešlo tomu, že rozhodnutí o volbě nástroje budou spíše politická než technická. |
5.8. |
Dále by si EHSV přál, aby obecné zásady výslovně stanovily přinejmenším to, že přenesení pravomoci je omezené ve všech svých prvcích, tedy na:
|
5.9. |
EHSV má rovněž za to, že pokud jde o postup přenášení pravomoci, studie dopadu a případné změny aktů v přenesené pravomoci, měl by být – s ohledem na jejich hospodářské a sociální dopady – žádán o stanovisko ze stejného titulu jako v řádném legislativním postupu. |
5.10. |
Vzhledem k závěrům veřejného slyšení má EHSV za to, že orgány musí občanům zaručovat přístup ke všem fázím přípravných prací a zajistit si dostatečné zdroje nezbytné k celému postupu. |
V Bruselu dne 16. září 2015.
předseda Evropského hospodářského a sociálního výboru
Henri MALOSSE
(1) CES 248/2013.
(2) COM(2013) 451 final, 452 final a 751 final.
(3) Úř. věst. C 67, 6.3.2014, s. 104, a Úř. věst. C 177, 11.6.2014, s. 48.
(4) http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-17336-2013-INIT/cs/pdf
(5) http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15147-2014-INIT/cs/pdf
(6) COM(2015) 216 final.
(7) Věc C-355/10, Evropský parlament v. Rada, rozsudek ze dne 5. září 2012, body 26–28, 39, 65–68.
(8) Bod 64 rozsudku.
(9) Věc C-427/12, Komise v. Evropský parlament a Rada, rozsudek ze dne 18. března 2014, věc takzvaných biocidních přípravků.
(10) Bod 40 rozsudku.
(11) Bod 75 a následující body stanoviska.
(12) Úř. věst C 135, 5.5.2014, s. 24. Žaloba podaná dne 21. února 2014 – Evropská komise v. Evropský parlament a Rada Evropské unie – věc C-88/14.
(13) Bod 38 stanoviska.
(14) Bod 45 stanoviska.
(15) COM(2015) 215 final.
(16) SWD(2015) 111 final.
(17) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/docs/br_toolbox_en.pdf
(18) SWD(2015) 110 final.