–

za Evropskou komisi: M. Mataija, G. von Rintelen a I. Zaloguin, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 18, 49, 63 a 345 SFEU, jakož i článku 45 Listiny základních práv Evropské unie.

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi JD, rakouským státním příslušníkem, a OB, bulharským státním příslušníkem, ve věci návrhu na určení neplatnosti smluv týkajících se nabytí vlastnického práva k zemědělské půdě v Bulharsku s ohledem na jejich údajně fiktivní povahu.

3

Článek 1 odst. 1 směrnice Rady 88/361/EHS ze dne 24. června 1988, kterou se provádí článek [63 SFEU] (Úř. věst. 1988, L 178, s. 5; Zvl. vyd. 10/01, s. 10), stanoví:

„Aniž jsou dotčena dále uvedená ustanovení, zruší členské státy omezení pohybu kapitálu mezi rezidenty členských států. Pro zjednodušení provádění této směrnice se pohyb kapitálu člení podle klasifikace uvedené v příloze I.“

4

Jak vyplývá z bodu II podbodu A směrnice 88/361, klasifikace uvedená v její příloze I stanoví, že pohyb kapitálu, na který se tato směrnice vztahuje, zahrnuje „Investice do nemovitostí na území státu nerezidenty“.

5

Část této klasifikace nadepsaná „Vysvětlivky“ zní následovně:

„Pro tuto klasifikaci a výhradně pro provádění této směrnice platí tyto definice:

[…]

Investice do nemovitostí

Pořízení budov a pozemků a staveb soukromými osobami pro účely zisku nebo pro osobní užívání. Tato kategorie rovněž zahrnuje užívací právo, břemena a právo stavby.

[…]“

6

Článek 3c zákona o vlastnictví a využívání zemědělské půdy (zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „ZSPZZ“), stanoví:

„(1)   Vlastnické právo k zemědělské půdě mohou nabýt fyzické nebo právnické osoby, které pobývají nebo jsou usazeny v Bulharsku déle než pět let.

(2)   Právnické osoby registrované podle bulharského práva po dobu kratší než pět let mohou nabýt vlastnické právo k zemědělské půdě, pokud společníci společnosti, členové sdružení nebo zakladatelé akciové společnosti splňují požadavky odstavce 1.

[…]

(4)   Odstavec 1 se nepoužije v případě nabytí vlastnického práva k zemědělské půdě děděním ze zákona.“

7

V letech 2004 a 2005 EF, bulharský státní příslušník, otec a zůstavitel žalovaného OB v původním řízení, navrhl rakouskému státnímu příslušníkovi JD, aby spolu s ním a dalšími osobami koupil ideální podíl na třech oddělených zemědělských pozemcích nacházejících se v Bulharsku (dále jen „dotčená zemědělské půda“).

8

JD na tento návrh přistoupil a zaplatil částku 51000 eur za ideální podíly na dotčené zemědělské půdě a částku 9000 eur za transakční náklady. V rámci této transakce EF informoval JD, že z důvodu zákazu nabývat vlastnická práva k zemědělské půdě v Bulharsku, který tehdy platil podle bulharského práva pro cizince, bude muset být v notářských zápisech o koupi dotčené zemědělské půdy uvedeno jméno EF jakožto nabyvatele ideálních podílů JD, přičemž bude upřesněno, že skutečným nabyvatelem je JD. EF rovněž uvedl, že tyto ideální podíly budou po zrušení tohoto zákazu v bulharském právu oficiálně převedeny na JD formou notářského zápisu.

9

Prodej dotčené zemědělské půdy jednotlivým spoluvlastníkům byl předmětem tří smluv uzavřených notářskými zápisy v letech 2004 a 2005, které uváděly jméno EF jakožto nabyvatele ideálních podílů, které měly připadnout JD.

10

V roce 2006 EF vyhotovil před notářem pro každý z dotčených zemědělských pozemků tři čestná prohlášení, ve kterých uvedl, že JD je skutečným vlastníkem těchto ideálních podílů.

11

Dne 3. dubna 2021 EF zemřel, přičemž jeho jediným dědicem se stal jeho syn OB.

12

Žalobou podanou k Okresnímu soudu v Burgasu (Rajonen sad Burgas, Bulharsko), který je předkládajícím soudem, se JD domáhá zaprvé určení, že je skutečným vlastníkem uvedených ideálních podílů, a zadruhé určení neplatnosti tří smluv o prodeji dotčené zemědělské půdy. V posledně uvedeném ohledu JD tvrdí, že tyto smlouvy jsou fiktivní, neboť za skutečného vlastníka musí být považován on, a to podle čestných prohlášení vyhotovených EF, který jednal pouze jako nastrčená osoba.

13

OB tvrdí, že prohlášení, jichž se dovolává JD, nejsou schopna prokázat, že byl jeho otec nastrčenou osobou, jelikož nebyla podepsána oběma stranami, a sice JD a EF.

14

Předkládající soud uvádí, že podle aktuálně účinných bulharských právních předpisů, konkrétně článku 3c ZSPZZ, mohou vlastnické právo k zemědělské půdě na území tohoto členského státu nabývat pouze fyzické a právnické osoby, které pobývají nebo jsou usazeny v Bulharsku déle než pět let.

15

Uvádí, že se musí v projednávané věci vyjádřit k otázce, zda jsou tři kupní smlouvy uzavřené EF fiktivní, a pokud ano, zda musí nabýt účinku dohoda skrytá za těmito třemi smlouvami. Za tímto účelem je podle aktuálně účinné vnitrostátní právní úpravy nezbytné ověřit, zda jsou splněny podmínky platnosti skryté dohody, přičemž jednou z těchto podmínek je, že kupující má právo nabývat zemědělskou půdu v Bulharsku. JD přitom tuto podmínku nesplňuje, jelikož nesplňuje podmínku pobytu stanovenou v článku 3c ZSPZZ.

16

V téže souvislosti vyvstává otázka, zda je článek 3c ZSPZZ v rozporu s unijním právem, jelikož představuje omezení zejména svobody usazování a volného pohybu kapitálu zakotvených v článcích 49 a 63 SFEU. Odpověď na tuto otázku je o to relevantnější, že Evropská komise zahájila proti Bulharské republice řízení pro nesplnění povinnosti týkající se zejména tohoto ustanovení bulharského práva.

17

Za těchto podmínek se Okresní soud v Burgasu (Rajonen sad Burgas) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

18

Podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda články 18, 49, 63 a 345 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, podle které je nabytí vlastnického práva k zemědělské půdě na jeho území podmíněno tím, že nabyvatel má postavení rezidenta déle než pět let.

19

Z ustálené judikatury vyplývá, že Soudní dvůr má pravomoc k výkladu unijního práva, pokud jde o jeho uplatňování v novém členském státě ode dne přistoupení tohoto státu k Unii (rozsudek ze dne 6. března 2018, SEGRO a Horváth, C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2018:157, bod 39 a citovaná judikatura).

20

V projednávaném případě je třeba uvést, že kupní smlouvy týkající se dotčené zemědělské půdy byly uzavřeny v letech 2004 a 2005, tedy před přistoupením Bulharské republiky k Unii, k němuž došlo dne 1. ledna 2007. Před tímto přistoupením byla v průběhu roku 2006 rovněž vyhotovena čestná prohlášení EF.

21

Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce však vyplývá, že z důvodu požadavků bulharské právní úpravy může být předkládající soud nucen posoudit platnost skryté dohody z hlediska vnitrostátních právních předpisů, které jsou účinné ke dni, kdy má rozhodnout. V projednávané věci by měl soud uplatnit článek 3c ZSPZZ, který byl přijat v roce 2014. V takové situaci by tedy mohlo být vlastnictví JD uznáno právním předpisem zavedeným po přistoupení Bulharské republiky k Unii.

22

Kromě toho z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že vlastnické právo může JD vzniknout pouze při uplatnění aktuálně účinné vnitrostátní právní úpravy, jelikož bulharská právní úprava účinná před přijetím tohoto článku 3c zakazovala všem zahraničním fyzickým a právnickým osobám nabývat vlastnické právo k bulharské zemědělské půdě.

23

Z výše uvedeného vyplývá, že otázka položená předkládajícím soudem se týká slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy přijaté členským státem po dni jeho přistoupení k Unii, která může mít právní účinky na kupní smlouvy a prohlášení vyhotovené před tímto datem, s unijním právem.

24

Za těchto podmínek má Soudní dvůr pravomoc odpovědět na otázky položené v projednávané věci.

25

Nejprve je třeba připomenout, že článek 18 SFEU, na který poukazuje předkládající soud v předběžných otázkách, může být použit samostatně pouze v situacích upravených unijním právem, pro něž Smlouva o FEU nestanoví zvláštní pravidla o zákazu diskriminace. Tato Smlouva přitom stanoví takové zvláštní pravidlo v článku 49 SFEU v oblasti svobody usazování a v článku 63 SFEU v oblasti týkající se volného pohybu kapitálu, takže není třeba zkoumat vnitrostátní právní úpravu dotčenou v původním řízení z hlediska článku 18 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 5. února 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, body 25 a 26, jakož i ze dne 30. dubna 2020, Société Générale,C‑565/18, EU:C:2020:318, bod 16).

26

Kromě toho, pokud jde o článek 345 SFEU, na který předkládající soud rovněž odkazuje v předběžných otázkách, tento článek vyjadřuje zásadu neutrality Smluv ve vztahu k úpravě vlastnictví uplatňované v členských státech. Tento článek však ve svém důsledku nevyjímá úpravy vlastnictví existující v členských státech ze základních pravidel Smlouvy o FEU. I když tedy uvedený článek nezpochybňuje možnost členských států zavést režim nabývání vlastnictví pozemků, který stanoví specifická opatření vztahující se na transakce se zemědělskou půdou, takový režim se nevymyká zejména pravidlu zákazu diskriminace ani pravidlům týkajícím se svobody usazování a volného pohybu kapitálu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. března 2018, SEGRO a Horváth, C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2018:157, bod 51, jakož i citovaná judikatura).

27

Po těchto upřesněních se předběžné otázky vztahují jak na svobodu usazování zakotvenou v článku 49 SFEU, tak na volný pohyb kapitálu zaručený v článku 63 SFEU. Je tedy třeba určit, která ze svobod je dotčená ve sporu v původním řízení, přičemž je třeba za tímto účelem přihlédnout k předmětu vnitrostátní právní úpravy dotčené v tomto sporu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. března 2018, SEGRO a Horváth, C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2018:157, body 52 a 53, jakož i citovaná judikatura).

28

V projednávaném případě je cílem vnitrostátní právní úpravy dotčené v původním řízení, a sice článku 3c ZSPZZ, upravit omezením právo fyzických a právnických osob, které nejsou rezidenty, nabývat zemědělskou půdu na bulharském území. Je přitom třeba připomenout, že je-li vykonáváno právo nabývat, užívat a zcizovat nemovitosti na území jiného členského státu jako nezbytný doplněk svobody usazování, způsobuje pohyb kapitálu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. března 2018, SEGRO a Horváth, C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2018:157, bod 54, jakož i citovaná judikatura).

29

I když tedy v projednávané věci může článek 3c ZSPZZ a priori spadat pod obě základní svobody uvedené předkládajícím soudem, nic to nemění na tom, že v kontextu věci v původním řízení případná omezení svobody usazování vyplývající z této vnitrostátní právní úpravy představují nevyhnutelný důsledek omezení volného pohybu kapitálu, a neodůvodňují proto samostatný přezkum této právní úpravy s ohledem na článek 49 SFEU (obdobně viz rozsudek ze dne 6. března 2018, SEGRO a Horváth, C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2018:157, bod 55, jakož i citovaná judikatura).

30

Pohyb kapitálu totiž zahrnuje zejména operace, prostřednictvím kterých nerezidenti uskutečňují investice do nemovitostí na území členského státu, jak vyplývá z klasifikace pohybu kapitálu uvedené v příloze I směrnice 88/361, přičemž si tato klasifikace zachovává pro účely definice pojmu „pohyb kapitálu“ informativní hodnotu (rozsudek ze dne 6. března 2018, SEGRO a Horváth, C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2018:157, bod 56, jakož i citovaná judikatura).

31

Pod tento pojem přitom spadají mimo jiné investice do nemovitého majetku v souvislosti s nabytím vlastnických práv k zemědělské půdě, o čemž svědčí zejména upřesnění, obsažené ve vysvětlivkách uvedené klasifikace, podle něhož kategorie investic do nemovitostí, na které se vztahuje tato klasifikace, zahrnuje „pořízení budov a pozemků“.

32

V projednávané věci ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že se spor v původním řízení týká otázky nabytí vlastnických práv k zemědělské půdě na území Bulharské republiky nerezidentem, a sice rakouským státním příslušníkem.

33

Vzhledem k tomu, že tato situace spadá pod volný pohyb kapitálu ve smyslu článku 63 SFEU, je třeba vnitrostátní právní úpravu dotčenou ve věci v původním řízení zkoumat výhradně z hlediska této svobody.

34

Podle ustálené judikatury čl. 63 odst. 1 SFEU obecně zakazuje omezení pohybu kapitálu mezi členskými státy. Mezi opatření zakázaná podle tohoto ustanovení jakožto omezení pohybu kapitálu patří ta, která mohou od investování v členském státě odradit osoby, které nejsou v tomto státě rezidenty, nebo odradit osoby-rezidenty v uvedeném členském státě od investování v jiných státech [rozsudek ze dne 29. dubna 2021, Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö (Příjmy vyplácené SKIPCP), C‑480/19, EU:C:2021:334, bod 26 a citovaná judikatura].

35

Je přitom nutno konstatovat, že podmínka pobytu stanovená v článku 3c ZSPZZ svým samotným předmětem představuje překážku volnému pohybu kapitálu (obdobně viz rozsudek ze dne 25. ledna 2007, Festersen,C‑370/05, EU:C:2007:59, bod 25). Tato vnitrostátní právní úprava kromě toho může nerezidenty odradit, aby v budoucnu v Bulharsku investovali [obdobně viz rozsudek ze dne 21. května 2019, Komise v. Maďarsko (Požívací práva k zemědělské půdě), C‑235/17, EU:C:2019:432, bod 58 a citovaná judikatura].

36

Uvedená vnitrostátní právní úprava tedy zavádí omezení volného pohybu kapitálu zaručeného článkem 63 SFEU.

37

Jak vyplývá z judikatury Soudního dvora, takové opatření, jako je vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která omezuje volný pohyb kapitálu, lze připustit pouze za podmínky, že je odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu a respektuje zásadu proporcionality, která vyžaduje, aby dané opatření bylo způsobilé zajistit uskutečnění legitimního cíle, který sleduje, a nepřekračovalo meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. května 2019, Komise v. Maďarsko (Požívací práva k zemědělské půdě), C‑235/17, EU:C:2019:432, body 59 a citovaná judikatura].

38

V tomto ohledu je rovněž třeba připomenout, že vnitrostátní právní úprava může zaručit uskutečnění dovolávaného cíle, pouze pokud opravdu odpovídá snaze dosáhnout jej soudržným a systematickým způsobem [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. května 2019, Komise v. Maďarsko (Požívací práva k zemědělské půdě), C‑235/17, EU:C:2019:432, bod 61 a citovaná judikatura].

39

Pokud jde v projednávané věci o cíle sledované článkem 3c ZSPZZ, žádost o rozhodnutí o předběžné otázce neobsahuje v tomto ohledu přesné údaje. V návaznosti na žádost o informace, kterou Soudní dvůr zaslal předkládajícímu soudu, tento soud uvedl, že toto vnitrostátní ustanovení tím, že zavádí omezení investic do bulharské zemědělské půdy, má za cíl, aby tato zemědělská půda zůstala využívána v souladu se svým určením. Tento soud upřesnil, že spekulativní operace týkající se takové zemědělské půdy a její prodej zahraničním investorům s cílem využívat ji k jiným účelům, by vedly ke značnému zmenšení orné půdy, jakož i k s tím souvisejícímu zániku velkých i malých bulharských zemědělských podniků.

40

V tomto ohledu je třeba uvést, že i když takové cíle mají samy o sobě povahu obecného zájmu a mohou odůvodnit omezení volného pohybu kapitálu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. ledna 2007, Festersen,C‑370/05, EU:C:2007:59, bod 28 a citovaná judikatura), nic to nemění na tom, že tato omezení musí být přiměřená a nezbytná k dosažení cílů uvedených v předchozím bodě tohoto rozsudku.

41

Pokud jde zaprvé o vhodnost vnitrostátní právní úpravy dotčené v původním řízení, je třeba poznamenat, že zahrnuje pouze povinnost pobytu a není spojena s povinností osobně využívat nemovitost. Nejeví se tedy, že by mohlo takové opatření samo o sobě zaručit uskutečnění tvrzeného cíle spočívajícího v tom, aby zemědělská půda na bulharském území zůstala využívána v souladu se svým určením (obdobně viz rozsudek ze dne 25. ledna 2007, Festersen,C‑370/05, EU:C:2007:59, bod 30).

42

Pokud jde o cíl zabránit nabývání zemědělské půdy k čistě spekulativním účelům, je zajisté pravda, že účinkem právní úpravy dotčené v původním řízení může být snížení počtu potenciálních nabyvatelů zemědělské půdy, takže může vést ke snížení tlaku poptávky po těchto pozemcích. Podmínka pobytu, kterou tato právní úprava stanoví, však sama o sobě nezaručuje, že zemědělská půda bude nabyta za účelem zemědělské činnosti nebo přinejmenším k nespekulativním účelům.

43

Zadruhé je každopádně třeba ještě ověřit, zda povinnost pobytu stanovená vnitrostátní právní úpravou představuje opatření, které nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení cílů sledovaných touto právní úpravou.

44

Za účelem takového posouzení je třeba vzít v úvahu okolnost, že uvedená povinnost omezuje nejen volný pohyb kapitálu, ale rovněž právo nabyvatele zvolit si svobodně místo pobytu, které mu zaručuje čl. 2 odst. 1 protokolu č. 4 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (obdobně viz rozsudek ze dne 25. ledna 2007, Festersen,C‑370/05, EU:C:2007:59, bod 35).

45

Povinnost pobytu stanovená vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původním řízení, která zasahuje do základního práva zaručeného touto úmluvou, se tudíž ukazuje jako zvláště omezující (rozsudek ze dne 25. ledna 2007, Festersen,C‑370/05, EU:C:2007:59, bod 37). Z toho důvodu vyvstává otázka, zda za účelem dosažení cílů sledovaných uvedenou právní úpravou mohla být přijata jiná opatření, která by méně zasahovala do volného pohybu kapitálu než opatření stanovená touto právní úpravou.

46

Jak přitom uvedla Komise v písemném vyjádření, cílů sledovaných právní úpravou dotčenou v původním řízení spočívající v tom, aby zemědělská půda zůstala využívána v souladu se svým určením, a v zamezení nabývání této půdy ke spekulativním účelům, může být dosaženo prostřednictvím opatření zavádějících zejména vyšší zdanění operací dalšího prodeje zemědělské půdy uskutečněných brzy po nabytí nebo požadavek značné minimální doby trvání u smluv o nájmu zemědělské půdy (obdobně viz rozsudek ze dne 25. ledna 2007, Festersen,C‑370/05, EU:C:2007:59, bod 39). Zavedení předkupního práva ve prospěch nájemců zemědělské půdy, které by v případě, že tito nájemci nepřistoupí ke koupi, umožnilo fyzickým nebo právnickým osobám, jejichž činnost nespadá do zemědělského odvětví, tuto půdu nabýt za předpokladu, že zachovají určení dotčené půdy k zemědělství, může rovněž představovat opatření, které méně zasahuje do volného pohybu kapitálu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. září 2003, Ospelt a Schlössle Weissenberg, C‑452/01, EU:C:2003:493, bod 52).

47

Ze všech těchto úvah s ohledem na informace, které má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že povinnost pobytu stanovená v článku 3c ZSPZZ podle všeho překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení cílů sledovaných touto vnitrostátní právní úpravou.

48

S ohledem na výše uvedené je třeba na položené otázky odpovědět tak, že článek 63 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, podle které je nabytí vlastnického práva k zemědělské půdě na jeho území podmíněno tím, že nabyvatel má postavení rezidenta déle než pět let.

49

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (osmý senát) rozhodl takto:

Článek 63 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, podle které je nabytí vlastnického práva k zemědělské půdě na jeho území podmíněno tím, že nabyvatel má postavení rezidenta déle než pět let.