1.

Článek 260 odst. 2 SFEU stanoví, že má-li Evropská komise za to, že členský stát nepřijal opatření, která vyplývají z rozsudku o nesplnění povinnosti přijatého podle odstavce 1 uvedeného článku, může věc předložit Soudnímu dvoru s návrhem na uložení peněžitých sankcí tomuto členskému státu spočívajících v zaplacení penále nebo paušální částky, přičemž první má za cíl sankcionovat pokračování protiprávního jednání po vydání rozsudku, kterým se konstatuje nesplnění povinnosti, a druhá má přimět členský stát, aby se nedopustil recidivy ( 2 ). V žalobě podané proti členskému státu k Soudnímu dvoru podle čl. 260 odst. 2 SFEU Komise upřesňuje výši těchto sankcí, kterou považuje za přiměřenou okolnostem. K určení této výše používá metodu výpočtu stanovenou naposledy ve sdělení ze dne 12. prosince 2005 ( 3 ) (dále jen „sdělení z roku 2005“). Tato metoda výpočtu zohledňuje – spolu s dalšími prvky, jako je závažnost a doba trvání protiprávního jednání – platební schopnost členského státu, který se dopustil protiprávního jednání, vyjádřenou v takzvaném faktoru „n“. Jak bude podrobněji uvedeno níže, výpočet faktoru „n“ byl původně založen na dvou složkách, jednak na hrubém domácím produktu (HDP) dotyčného členského státu a jednak na počtu hlasů, které měl tento členský stát v Radě pro hlasování kvalifikovanou většinou. Po vstupu nového systému pro výpočet kvalifikované většiny v Radě v platnost dne 1. dubna 2017, který je stanoven v čl. 16 odst. 4 SEU, Soudní dvůr v rozsudku ze dne 14. listopadu 2018 ve věci Komise v. Řecko ( 4 ) (dále jen „rozsudek ze dne 14. listopadu 2018“) stanovil, že pravidlo dvojí většiny, na kterém je tento systém založen, není přímo použitelné na mechanismus výpočtu sankcí ukládaných členským státům v rámci řízení o nesplnění povinnosti, a tudíž nemůže nahradit předchozí systém vážených hlasů, na kterém se do té doby zakládal výpočet faktoru „n“. Komise tudíž v roce 2019 přijala nové sdělení ( 5 ) (dále jen „sdělení z roku 2019“), kterým upravila složku faktoru „n“, která není spojena s HDP, a v podstatě nahradila kritérium počtu hlasů v Radě jiným kritériem, kterým je počet křesel přidělených každému členskému státu pro jeho zástupce v Evropském parlamentu.

2.

Výše sankcí, které Komise navrhuje, aby Soudní dvůr uložil Řecké republice v rámci této žaloby, podané podle čl. 260 odst. 2 SFEU, byly stanoveny použitím této nové metody výpočtu faktoru „n“.

3.

Touto žalobou Komise žádá Soudní dvůr, aby určil, že Řecká republika tím, že nepřijala veškerá opatření nezbytná ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku ze dne 9. listopadu 2017, Komise v. Řecko ( 6 ) (dále jen „rozsudek o nesplnění povinnosti“), porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 260 odst. 1 SFEU. Komise rovněž žádá Soudní dvůr, aby jednak uložil Řecké republice povinnost zaplatit penále ve výši 26697,89 eura za každý den ode dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci až do dne splnění povinnosti vyplývající z rozsudku o nesplnění povinnosti a jednak paušální částku, jejíž výše se získá vynásobením denní částky 3709,23 eura počtem dní, které uplynuly mezi dnem vyhlášení uvedeného rozsudku a dnem zjednání nápravy protiprávního jednání, nebo v případě neexistence zjednání nápravy, mezi tímto dnem a dnem, kdy bude vydán rozsudek v projednávané věci. Konečně, Komise navrhuje, aby Soudní dvůr uložil Řecké republice náhradu nákladů řízení.

4.

V žalobě Komise uvádí, že v souladu s metodou výpočtu stanovenou ve sdělení z roku 2005 se penále, které Soudnímu dvoru navrhuje uložit Řecké republice za den prodlení se splněním povinnosti vyplývající z rozsudku o nesplnění povinnosti, vypočítá vynásobením jednotné základní paušální částky stanovené ve výši 3116 eur ( 7 ) koeficientem závažnosti 7 – stanoveným s ohledem na význam ustanovení unijního práva, která jsou porušena, jeho důsledky na veřejné a soukromé zájmy, srovnání se srovnatelnými porušeními a jinými polehčujícími a přitěžujícími faktory – a koeficientem doby trvání 2,4 odpovídajícím 24 měsícům, které uplynuly mezi 9. listopadem 2017, dnem vydání rozsudku o nesplnění povinnosti, a 27. listopadem 2019, dnem, kdy Komise věc předložila Soudnímu dvoru. Takto získaná částka byla vynásobena faktorem „n“ vypočteným podle metody stanovené ve sdělení z roku 2019 a stanoveným pro Řeckou republiku na 0,51 ( 8 ).

5.

Pokud jde o paušální částku, Komise uvádí, že v souladu s metodou výpočtu stanovenou ve sdělení z roku 2005 byla její výše stanovena na základě denní částky odpovídající jednotné základní paušální částce stanovené na 1039 eur ( 9 ) vynásobené koeficientem závažnosti 7 a faktorem „n“ 0,51. Podle návrhu Komise nesmí být celková výše paušální částky, která má být Řecké republice uložena, nižší než minimální částka, která je pro tento členský stát stanovena na 135820824,35 eura ( 10 ).

6.

V žalobě Komise trvá na tom, že je třeba stanovit peněžité sankce, které mají být uloženy při uplatnění čl. 260 odst. 2 SFEU, s přihlédnutím nejen k platební schopnosti členského státu, který nesplnil svou povinnost, a tedy k jeho HDP, ale také k institucionální váze, kterou v Unii má. Podle Komise musí být kritérium zrušené Soudním dvorem v jeho rozsudku ze dne 14. listopadu 2018, založené na počtu hlasů každého členského státu v Radě, nahrazeno novým kritériem působícím jako korektiv k použití metody výpočtu založené pouze na HDP, a to jak s cílem zachovat rovnováhu mezi platební schopností a institucionální váhou členského státu, který nesplnil svou povinnost, tak s cílem zabránit tomu, aby nadměrné rozdíly mezi koeficienty přidělenými jednotlivým členským státům vytvářely neodůvodněné nerovnosti v zacházení.

7.

V žalobní odpovědi Řecká republika navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl a uložil Komisi náhradu nákladů řízení. Pokud jde o peněžité sankce navržené Komisí, má Řecká republika za to, že nejsou ani odůvodněné, ani přiměřené. V případě, že Soudní dvůr bude považovat za nezbytné sankcionovat nesplnění povinnosti, Řecká republika souhlasí s Komisí, že faktor „n“ a obecně výše sankcí musí odrážet kromě platební schopnosti dotčeného členského státu také jeho institucionální váhu. Podle Řecké republiky umožňuje kritérium přijaté Komisí ve sdělení z roku 2019, založené na počtu křesel v Evropském parlamentu, náležitě zohlednit tento posledně uvedený prvek.

8.

Soudní dvůr vyzval Komisi a Řeckou republiku, aby v rámci organizačních procesních opatření písemně odpověděly na několik otázek týkajících se mimo jiné metod stanovení faktoru „n“ uvedených ve sdělení z roku 2019.

9.

Toto stanovisko se zabývá výlučně otázkou relevance, pro účely uložení odrazujících a přiměřených sankcí, prvku představovaného institucionální váhou dotčeného členského státu v Unii, vyjádřeného zejména počtem křesel v Evropském parlamentu přidělených tomuto členskému státu.

10.

Faktor „n“ se poprvé objevil ve sdělení Komise ze dne 28. února 1997 o výpočtu penále ( 11 ) (dále jen „sdělení z roku 1997“). Sdělení z roku 2005 rozšířilo jeho působnost také na výpočet paušální částky ( 12 ). Faktor „n“ definovaný jako „faktor stejný pro všechny země“ ( 13 ) byl ve sdělení z roku 2005, stejně jako předtím ve sdělení z roku 1997, upraven v samostatné části nadepsané „Uvážení platební schopnosti daného členského státu“ ( 14 ). Jeho účel souvisí s nutností zajistit odrazující účinek sankce. Odrazující účinek podle Komise umožňuje stanovit penále a paušální částku na dostatečně přísné úrovni, aby vyvinuly takový tlak na členský stát, aby jednak ukončil porušování práva ( 15 ) a jednak aby se nedopustil recidivy ( 16 ).

11.

Ve sdělení z roku 2005, stejně jako již ve sdělení z roku 1997, byl faktor „n“ popsán jako „geometrický průměr vycházející z hrubého domácího produktu (HDP) daného členského státu a počtu vážených hlasů v Radě“. Byl vypočítán jako druhá odmocnina součinu obou faktorů, přičemž první se skládal z poměru mezi HDP daného členského státu a HDP Lucemburska a druhý z poměru počtu hlasů, které každý členský stát měl v Radě na základě vážení hlasů podle článku 148 Smlouvy o ES, a počtu hlasů Lucemburska ( 17 ). Použití tohoto vzorce podle Komise umožnilo získat přiměřenou diferenciaci mezi koeficienty přiřazenými každému členskému státu, od faktoru 0,36 do faktoru 25,40 ( 18 ).

12.

Komise si vyhradila právo faktor „n“ změnit, pokud se příliš odchýlí od skutečného stavu věcí nebo pokud dojde ke změně vážení hlasů v Radě, jakož i tento faktor pravidelně upravovat, zejména při zohlednění předpokládaného proporcionálně vyššího růstu HDP v nových členských státech ( 19 ). Pravidla, podle nichž se údaje aktualizují podle vývoje HDP a inflace v jednotlivých členských státech, jsou stanovena ve sdělení z roku 2010 ( 20 ). V souladu s tímto posledním sdělením, počínaje rokem 2011, byla tato aktualizace prováděna každoročně ( 21 ).

13.

Iniciativu Komise vypracovat pokyny k určení způsobu výpočtu peněžitých sankcí, které mají být uloženy v případě nesplnění povinnosti, od samého počátku přivítal Soudní dvůr, který zdůraznil, že tato „indikativní pravidla“ pomáhají zajistit, aby Komise jednala způsobem transparentním, předvídatelným a slučitelným se zásadou právní jistoty ( 22 ). Soudní dvůr rovněž věcně schválil zásady, na nichž jsou založeny tyto pokyny, přičemž v souladu s tím, co vyplývá z následných sdělení Komise, určil dobu trvání protiprávního jednání, stupeň jeho závažnosti a platební schopnost dotyčného členského státu za základní kritéria, která musí být zohledněna pro zajištění donucující povahy, úměrnosti okolnostem a přiměřenosti peněžitých sankcí, které je třeba uložit, za účelem jednotného a účinného uplatňování unijního práva, spáchanému porušení ( 23 ).

14.

Pokud jde zejména o faktor „n“, Soudní dvůr již od jeho první formulace ve sdělení z roku 1997 schválil účel i kritéria stanovení a upřesnil, že „návrh Komise spočívající v zohlednění jak [HDP] dotčeného členského státu, tak počtu hlasů, kterými disponuje v Radě, je vhodný, neboť umožňuje promítnout platební schopnost tohoto členského státu při zachování přiměřeného odstupu mezi jednotlivými členskými státy“ ( 24 ). V některých případech, spíše sporadicky, a nikoli po roce 2009, při přepočtu výše penále, které má být uloženo členskému státu, který nesplnil svou povinnost, s ohledem na zjištění, která Soudní dvůr učinil ohledně délky a závažnosti protiprávního jednání, sám Soudní dvůr použil násobící koeficient odpovídající faktoru „n“ přidělenému Komisí tomuto členskému státu ( 25 ), přičemž jej v případě potřeby přizpůsobil tak, aby zohledňoval aktuálnější údaje týkající se zejména vývoje HDP daného státu ( 26 ). Obecně Soudní dvůr opakovaně zmínil, ve vztahu k výtkám členských států, které nesplnily svou povinnost, ohledně posouzení jejich platební schopnosti Komisí, nebo také bez ohledu na uplatnění těchto výtek, potřebu zohlednit vývoj inflace a HDP v dotčeném členském státě, „a to ke dni posouzení skutkového stavu Soudním dvorem“ ( 27 ). Soudní dvůr rovněž zohlednil sníženou platební schopnost uvedenou dotyčným členským státem v souvislosti s hospodářskou krizí ( 28 ).

15.

Jak bylo uvedeno výše, Soudní dvůr v rozsudku ze dne 14. listopadu 2018 přezkoumal dopad úpravy systému hlasování kvalifikovanou většinou v Radě na stanovení faktoru „n“ podle pravidel stanovených ve sdělení z roku 2005. Řecká republika, na kterou podala Komise žalobu k Soudnímu dvoru ve věci, ve které byl vydán uvedený rozsudek, mimo jiné tvrdila, že v důsledku této změny, která jak již bylo uvedeno výše, zavedla pro výpočet kvalifikované většiny systém dvojí většiny namísto předchozího systému vážených hlasů ( 29 ), došlo u členských států, jejichž obyvatelstvo a HDP jsou srovnatelné s jejími, k závažnému poklesu jejich vlivu v rámci Rady. Komise tvrdila, že vážená hlasovací práva v Radě, jak byla stanovena před reformou, nadále představovala přiměřený, i když nyní „historický“, referenční parametr, zejména v rozsahu, v němž umožňovala zachování přijatelné diferenciace mezi členskými státy.

16.

Soudní dvůr v tomto ohledu v souladu se stanoviskem generálního advokáta M. Watheleta ( 30 ) shledal, že nový systém dvojí většiny neposkytl uspokojivá kritéria pro odpovídající stanovení platební schopnosti členských států a že za tímto účelem je nutné opírat se o HDP jako o „rozhodující faktor“ ( 31 ). Soudní dvůr rovněž uvedl, že ve své judikatuře z období po 1. dubnu 2017 zohledňoval pouze HDP dotyčného členského státu, čímž dále zdůraznil svůj záměr dát tomuto parametru přednost počínaje reformou systému výpočtu kvalifikované většiny v Radě ( 32 ).

17.

Na základě výzvy formulované generálním advokátem M. Watheletem v jeho stanovisku ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 14. listopadu 2018 ( 33 ), a v souladu s tímto rozsudkem přijala Komise sdělení z roku 2019. V tomto sdělení Komise vysvětluje, že pouze kombinace platební schopnosti a „institucionální váhy“ dotčeného členského státu, tedy jeho „vlastní nezaměniteln[é] hodnot[y] v institucionálním uspořádání Evropské unie“ ( 34 ), umožňuje zajistit rovnováhu mezi odrazující účinností a přiměřeností sankcí, které navrhuje v rámci řízení o nesplnění povinnosti podle čl. 260 odst. 2 a 3 SFEU. Podle Komise by byla tato rovnováha narušena, pokud by byl HDP použit jako jediný prvek výpočtu, protože jde o parametr, který odráží pouze hospodářskou dimenzi členských států. Výhradní použití HDP by zejména znamenalo, že rozdíl mezi nejvyšším a nejnižším faktorem „n“ by se změnil z 55 na 312 a že pro více než třetinu členských států by to mohlo vést ke značnému nárůstu výše navrhovaných sankcí ( 35 ). Hlavním cílem sledovaným Komisí ve sdělení z roku 2019 je tedy zachovat výši navrhovaných sankcí na hodnotách, které jsou co nejblíže hodnotám dosaženým prostřednictvím předchozí metody výpočtu.

18.

Na základě těchto úvah stanoví Komise novou metodu výpočtu faktoru „n“, která spočívá v zohlednění dvou prvků: HDP a počtu křesel přidělených každému členskému státu pro jeho zástupce v Evropském parlamentu ( 36 ). Tato nová metoda výpočtu vede k upuštění od faktoru „n“ Lucemburska jako referenční hodnoty ( 37 ) a jeho nahrazení průměrem dvou použitých parametrů (HDP a počet zástupců v Evropském parlamentu). Faktor „n“ tedy odpovídá geometrickému průměru vypočítanému na základě druhé odmocniny součinu obou těchto koeficientů, přičemž první se skládá z poměru mezi HDP daného členského státu a průměrným HDP Unie ( 38 ) a druhý z poměru mezi počtem křesel daného členského státu v Evropském parlamentu a počtem křesel všech členských států ( 39 ).

19.

Komise však vysvětluje, že použití nových parametrů bez jakékoli úpravy vede k referenční hodnotě pro koeficient „n“, která je podstatně nižší než hodnota používaná dosud. Aby bylo zajištěno, že částky, které Komise navrhuje Soudnímu dvoru, zůstanou přiměřené a dostatečně odrazující, považuje tudíž Komise za nezbytné uplatnit na standardní sazby základního penále použité pro výpočet denního penále a paušálních částek, jakož i na výši minimální paušální částky pro členský stát korekční koeficient ve výši 4,5 ( 40 ).

20.

Výše uvedenou metodu výpočtu uplatňuje Komise ode dne zveřejnění sdělení z roku 2019 ( 41 ).

21.

Po rozsudku ze dne 14. listopadu 2018 vydal Soudní dvůr devět rozsudků, v nichž byly uloženy peněžité sankce podle čl. 260 odst. 2 nebo 3 SFEU. V prvním z těchto rozsudků se Soudní dvůr omezuje na to, že mezi kritérii, která je třeba vzít v úvahu pro zajištění donucovací povahy sankce, uvádí platební schopnost dotyčného členského státu, aniž bylo uvedeno, jak byla tato schopnost posouzena ( 42 ). V ostatních rozsudcích Soudní dvůr uvádí, stejně jako v mnoha předchozích rozsudcích, potřebu zohlednit pro účely posouzení této platební schopnosti nedávný vývoj HDP v tomto členském státě, a to ke dni posuzování skutkového stavu Soudním dvorem ( 43 ).

22.

Je nutno uvést, že pouze ve věcech, ve kterých byly vydány poslední dva rozsudky vynesené Soudním dvorem, vyhlášené v rámci žalob podaných po datu zveřejnění sdělení z roku 2019 ( 44 ), byl faktor „n“ sankcí navrhovaných Komisí vypočítán na základě metody uvedené v tomto sdělení. Zejména ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 25. února 2021, Komise v. Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast) ( 45 ), týkající se žaloby podle čl. 260 odst. 3 SFEU, Španělské království výslovně vzneslo otázku platnosti metody výpočtu použité ve sdělení z roku 2019, přičemž tvrdilo, že koeficient, který mu byl v tomto sdělení připsán, jej staví na čtvrté místo mezi členskými státy podle platební schopnosti, zatímco pokud by se tato schopnost počítala pouze na základě HDP, nacházelo by se na čtrnáctém místě ( 46 ). Jak však bylo uvedeno výše, Soudní dvůr se touto otázkou výslovně nezabýval.

23.

V této fázi je třeba připomenout, že Soudní dvůr má širokou diskreční pravomoc při rozhodování o uložení nebo neuložení peněžitých sankcí členskému státu, který nesplnil svou povinnost, a při stanovení jak výše, tak formy těchto sankcí. Článek 260 SFEU nestanoví žádné výslovné omezení výkonu této diskreční pravomoci – s výjimkou povinnosti nepřekročit částku navrženou Komisí v rámci řízení o nesplnění povinnosti podle odstavce 3 uvedeného článku ( 47 ) – a omezuje se na stanovení typu sankcí, které lze uložit.

24.

Od svých prvních rozsudků týkajících se výkladu čl. 171 odst. 2 třetího pododstavce Smlouvy o ES (později čl. 228 odst. 2 Smlouvy o ES a nyní čl. 260 odst. 2 SFEU) Soudní dvůr na jedné straně zdůraznil nezávaznou povahu návrhů předložených Komisí, které představují pouze „užitečný referenční bod“ ( 48 ), přičemž stanovil svou pravomoc jak rozhodnout o uložení sankcí i v případě, že Komise v tomto směru nepodala výslovný návrh ( 49 ), nebo je neuložit při existenci takového návrhu ( 50 ), tak upravit snížením, ale také zvýšením ( 51 ) částku, kterou Komise navrhla, nebo přizpůsobit způsoby výběru okolnostem každé projednávané věci, zejména pokud jde o periodicitu platby penále, stálou nebo klesající povahu výše částky ( 52 ) a datum splatnosti ( 53 ).

25.

Dále Soudní dvůr upřesnil, že není vázán pokyny obsaženými ve sděleních Komise ( 54 ), i když jak bylo uvedeno, zdůraznil jejich význam z hlediska transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty při jednání Komise. Pokud jde o způsoby výpočtu penále, Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že při výkonu jeho posuzovací pravomoci mu přísluší, aby stanovil penále „takovým způsobem, aby bylo jednak přizpůsobené okolnostem a jednak přiměřené zjištěnému nesplnění povinností, jakož i platební schopnosti dotyčného členského státu“ ( 55 ). Pokud jde o paušální částku, Soudní dvůr upřesnil, že jak uložení povinnosti k zaplacení této sankce, tak stanovení její případné výše „musí v každém jednotlivém případě záviset na všech relevantních skutečnostech souvisejících s charakteristikami zjištěného nesplnění povinnosti i s přístupem členského státu“, jehož se řízení o nesplnění povinnosti týká ( 56 ). Na základě těchto údajů jsou prvky, o něž se Soudní dvůr opírá při konkrétním stanovení výše penále a paušální částky, jak bylo uvedeno, závažnost nesplnění povinnosti, doba trvání a platební schopnost členského státu, a to s ohledem na všechny relevantní okolnosti každé projednávané věci ( 57 ). Obecně Soudní dvůr upřesnil, že „rozhodnutí o uložení zaplacení penále nebo paušální částky nesměřuje k náhradě jakékoli škody, která snad byla způsobena dotyčným členským státem, ale k tomu, aby na něj byl vyvíjen ekonomický nátlak, který jej přiměje k tomu, aby ve zjištěném neplnění povinností ustal. Uložené peněžité sankce tudíž musí být stanoveny v závislosti na stupni přesvědčování nezbytného k tomu, aby dotčený členský stát změnil své chování“ ( 58 ).

26.

Různé faktory zahrnuté do výpočtu výše sankcí, včetně platební schopnosti dotyčného členského státu, které umožňují zajistit, aby byly sankce stanoveny na dostatečně odrazující úrovni, tedy spadají do volného uvážení Soudního dvora ( 59 ).

27.

Za takových okolností není Soudní dvůr povinen, i když tak již v minulosti učinil ( 60 ), použít koeficienty navržené Komisí jako faktor „n“, ani se řídit metodou výpočtu vypracovanou Komisí v jejích sděleních. Soudní dvůr není rovněž povinen zaujmout stanovisko k legitimitě této metody nebo k jejímu správnému použití Komisí. Z toho vyplývá, že v projednávané věci, jak již ostatně učinil v rozsudku ze dne 25. února 2021, Komise v. Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast) ( 61 ), Soudní dvůr může odmítnout rozhodnout o relevantnosti prvku tvořeného „institucionální váhou“ dotyčného členského státu při určování faktoru „n“, nebo o vhodnosti kritéria přijatého ve sdělení z roku 2019 k zohlednění takového prvku, přestože o to byl Komisí výslovně požádán.

28.

Následující úvahy jsou učiněny pro případ, že se Soudní dvůr rozhodne vyjádřit.

29.

Na rozdíl od ostatních faktorů zahrnutých do výpočtu sankcí navržených Komisí podle článku 260 SFEU je faktor „n“ subjektivní povahy a nezávislý na charakteristikách předmětného nesplnění povinnosti. Od sdělení z roku 1997 považovala Komise – jak bylo uvedeno výše – za nezbytné vypočítávat tento faktor, aby bylo možné zohlednit hospodářskou a politickou dimenzi dotyčného členského státu, která se odráží ve dvou základních prvcích HDP a počtu hlasů, které tomuto členskému státu náležejí podle systému takzvaného váženého hlasování. Tento systém pro účely výpočtu kvalifikované většiny v Radě stanovil, že každému členskému státu bude přidělen dohodnutý balíček hlasů stanovený přímo Smlouvami a v zásadě odpovídající jeho demografické váze, a to podle tzv. kritéria „druhé odmocniny“, které každému členskému státu přidělilo počet hlasů menší než úměrný jeho počtu obyvatel, přičemž poměr mezi přidělenými hlasy a počtem obyvatel byl v zásadě příznivější pro menší členské státy.

30.

V tiskové zprávě, která doprovázela přijetí sdělení z roku 1997 ( 62 ), Komise upřesnila, že počet hlasů v Radě byl za účelem zajištění proporcionality výše penále zohledněn jako kritérium, které může odrážet vliv každého členského státu na stanovení pravidla Společenství, které je předmětem porušení. V tomto smyslu byla „institucionální váha“ členského státu, který nesplnil svou povinnost, pro účely stanovení faktoru „n“, určitým způsobem, i když přibližným a nedokonalým, spojená s jeho vlivem na rozhodovací procesy ( 63 ).

31.

Toto spojení, které samo o sobě nebylo prosté kritiky ( 64 ), se v nové metodě výpočtu navržené Komisí neuplatňuje. Ačkoli ve sdělení z roku 2019 Komise uvádí, že nové kritérium založené na počtu křesel, které má každý členský stát v Evropském parlamentu, umožní to, že „bude nejlépe zohledněna institucionální váha členských států, která je dnes podle Smluv EU možná“, takové kritérium je zjevně nedostatečné pro zohlednění vlivu, který může každý členský stát uplatňovat v rozhodovacích procesech v Unii.

32.

Jak totiž bylo správně zdůrazněno v právní literatuře, kromě toho, že jsou zástupci nikoli členských států, ale občanů Unie, v souladu s čl. 14 odst. 2 SEU, jsou evropští poslanci voleni v každém členském státě na základě politické příslušnosti, takže jejich hlasy v Evropském parlamentu, sečtené na základě této příslušnosti, jen stěží odrážejí v plném rozsahu postoj, který členský stát „zvolení“ zaujímá při legislativních jednáních v Unii ( 65 ).

33.

Obecně je třeba si položit otázku, zda, jak tvrdí Komise, musí posouzení platební schopnosti členského státu, který nesplnil svou povinnost, které je nezbytné k zajištění odrazujícího účinku sankcí, které byly tomuto členskému státu uloženy, nutně zohlednit jeho „institucionální váhu“.

34.

Metodu, která pro účely výpočtu faktoru „n“ zohledňuje mimo jiné počet hlasů, jimiž disponuje členský stát, který nesplnil svou povinnost, při hlasování kvalifikovanou většinou v Radě, považoval Soudní dvůr, jak již bylo uvedeno, za „vhodnou“ k zajištění toho, aby sankce navržené Komisí byly odrazující a zároveň přiměřené. Tento výrok však neznamená, jak zřejmě tvrdí Komise, že Soudní dvůr považoval za naprosto nezbytné poměřovat platební schopnost členského státu, který nesplnil svou povinnost, také s ohledem na jeho „institucionální váhu“, ani že a priori považoval metodu výpočtu založenou pouze na HDP za nevhodnou. Naopak Soudní dvůr jednak neustále poukazoval, a to i v případě metody výpočtu faktoru „n“ založené na systému vážených hlasů, na zásadní potřebu posuzovat tuto platební schopnost na základě aktualizovaných hodnot HDP, a jednak při prohlášení o nevhodnosti nového systému výpočtu kvalifikované většiny zdaleka nepotvrdil potřebu nalézt náhradní kritérium, které by bylo schopno odrážet „institucionální váhu“ dotčeného členského státu, ale omezil se na to, že za převažující kritérium považuje HDP ( 66 ).

35.

Mám za to, že cíl stanovit dostatečně odrazující sankce v rámci řízení podle článku 260 SFEU nevyžaduje nutně zohlednění jiných parametrů než HDP (běžného, na obyvatele nebo srovnávacího), který je sám o sobě schopen poskytnout dostatečně vypovídající údaj o platební schopnosti dotčeného členského státu. Zejména nemám za to, že sledování tohoto cíle vyžaduje zohlednění „institucionální váhy“ tohoto členského státu v Unii, chápané ve smyslu vlivu, který tento členský stát může mít na rozhodovací procesy, nebo obecněji a abstraktněji ve smyslu jeho „vlastní nezaměnitelné hodnoty“ v institucionálním uspořádání Unie ( 67 ). Takové kritérium je totiž irelevantní pro účely stanovení výše peněžitých sankcí, které mají být uloženy členskému státu, který nesplnil svou povinnost, na úrovni, která zajistí, že na tento stát bude vyvinut dostatečně silný nátlak, aby změnil své (současné i budoucí) chování.

36.

Při bližším posouzení však ze sdělení z roku 2019 (viz bod 17 tohoto stanoviska) a z vysvětlení poskytnutých Soudnímu dvoru v odpovědi na písemné otázky položené Soudním dvorem, vyplývá, že Komise i nadále považuje za nutné kombinovat HDP s kritériem schopným odrážet „institucionální váhu“ členských států v Unii v zásadě, ne-li výlučně, za účelem toho, aby se rozdíl mezi koeficienty použitými na každý členský stát udržel „v přiměřeném rozsahu“ ( 68 ). Tato obava, která obecně souvisí s potřebou zajistit rovné zacházení s členskými státy ( 69 ), ostatně vedla Komisi také k tomu, že do nového způsobu výpočtu zavedla korekční koeficient 4,5, což lze vysvětlit pouze potřebou sladit získané částky uplatněním stávajících faktorů „n“, které byly shledány za nedostatečně odrazující, s dříve navrženými faktory a zároveň udržet rozdíl mezi nimi na stejné úrovni.

37.

V této souvislosti pouze uvedu, že cíle zachovat určitý poměr mezi koeficienty uplatňovanými na různé členské státy lze dosáhnout i jinými metodami než těmi dosud uplatňovanými, například odkazem na HDP na obyvatele namísto „srovnávacího“ HDP ( 70 ) nebo v každém případě na základě demografického kritéria, které umožňuje relativizovat výsledky vyplývající ze zohlednění běžného nebo srovnávacího HDP ( 71 ).

38.

Na základě všech výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr, pokud bude považovat za vhodné rozhodnout o kritériu pro určení faktoru „n“ spočívajícím v počtu křesel přidělených každému členskému státu v Evropském parlamentu, prohlásil toto kritérium za nevhodné pro zohlednění platební schopnosti členského státu, který nesplnil svou povinnost, za účelem stanovení odrazujících a přiměřených sankcí, a aby za tímto účelem potvrdil relevantnost kritéria založeného na hrubém domácím produktu členského státu, který nesplnil svou povinnost.