52008SC0093

[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 30.1.2008

SEK(2008) 93

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE provázející

Návrh NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, O POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ O POTRAVINÁCH SPOTŘEBITELŮM POSOUZENÍ DOPADŮ V SOUVISLOSTI S OTÁZKAMI TÝKAJÍCÍMI SE OBECNÉHO OZNAČOVÁNÍ POTRAVIN

{KOM(2008) 40 v konečném znění}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 94}{SEK(2008) 95}

SOUHRN

ÚVOD

Obecné označování potravin je upraveno směrnicí 2000/13/ES, kodifikovanou verzí směrnice 79/112/ES. Ačkoliv v roce 2003 byla zavedena jedna důležitá změna (alergenní složky), většina ustanovení pochází z roku 1978. Vzhledem k vývoji trhu s potravinami i očekávání spotřebitelů je nutno tyto právní předpisy aktualizovat a modernizovat.

Revize právních předpisů Společenství týkajících se obecného označování potravin a nutričního označování je zahrnuta v pracovním programu Komise pro zjednodušení právních předpisů.

Procedurální otázky a konzultace se zúčastněnými stranami

Hlavní zúčastněné strany byly konzultovány v období 2003–2007. Základem konzultačního procesu bylo ukončení studie o vyhodnocení právních předpisů týkajících se označování potravin, která byla provedena v roce 2003. Závěry této studie určily hlavní body, na něž by se Komise měla zaměřit v rámci návrhu, jehož cílem je modernizovat právní předpisy Společenství o označování a vyjít vstříc přáním spotřebitelů.

U všech zúčastněných stran byly provedeny obsáhlé průzkumy s cílem zjistit jejich názory na stávající právní předpisy a potřebu změn. Ve dnech od 13. března 2006 do 16. června 2006 se na internetu vedla otevřená konzultace.

Byla zřízena meziútvarová skupina Komise pro posuzování dopadů. Výsledky posouzení dopadů byly přezkoumány výborem Evropské komise pro posuzování dopadů, který vydal své stanovisko.

Vymezení problému

Posouzení dopadů se týká revize směrnice 2000/13/ES, která stanoví povinné údaje na etiketě potravin. Hlavní účel těchto právních předpisů nebyl při rozsáhlých konzultacích zúčastněnými stranami zpochybněn. Základní obsah stávajících požadavků je považován za cenné acquis a zdá se, že si zúčastněné strany nepřejí žádnou změnu v hlavních součástech právních předpisů.

Některé aspekty právních předpisů však nefungují účinně a nesplňují plně původní cíle. Obecně se kritizuje nesystematický přístup k celé škále právních předpisů Společenství týkajících se označování, a konkrétně nedostatečná koordinace dat provedení. Objevily se obavy ohledně horizontálních předpisů o označování potravin vzhledem k nedostatečné jasnosti a právní jistotě a neschopnosti předpisů řešit stávající potřeby a očekávání zúčastněných stran (jež se v čase mění).

Konzultační proces prokázal, že je nutno přezkoumat některé důležité problémy. Zúčastněné strany však zastávaly velmi rozmanité názory na to, jak by se tyto problémy měly řešit.

Cíle

Hlavními cíli právních předpisů o označování potravin je:

( umožnit spotřebitelům, aby si vybírali poučeně, bezpečně, zdravě a udržitelně;

( poskytnout spotřebitelům relevantní, užitečné a legitimně očekávané informace;

( zajistit bezproblémové fungování vnitřního trhu;

( podpořit tržní prostředí napomáhající hospodářské soutěži.

S ohledem na tento cíl by celkový rozsah revize měl přihlížet k těmto konkrétním cílům:

( zajistit jednotnost a jednoznačnost při poskytování informací;

( chránit zdraví spotřebitelů a zabývat se zvláštními požadavky spotřebitelů na informace;

( zamezit zavádějícím označením a odstranit stávající nesrovnalosti;

( umožnit a odměnit inovace výrobního odvětví, aby při prodeji svých výrobků mohlo plně využít potenciál označení.

Hlavní otázky politiky a očekávané přínosy zjednodušení

V zájmu dosažení cílů a v souladu s procesem zjednodušování byla zvažována řada opatření. S plným přihlédnutím k potřebě zjednodušení, jež vyplynula z konzultací, byla tato opatření rozdělena do dvou skupin:

Obecné nástroje zjednodušení:

( Vytvoření pružného mechanismu zdola nahoru (nový režim označování), který by výrobnímu odvětví umožnil inovovat a přizpůsobit pravidla označování rozdílným a neustále se měnícím trhům a požadavkům spotřebitelů.

( Přepracování různých horizontálních předpisů o označování. Sloučení těchto předpisů zvýší synergie na nejvyšší možnou míru, sníží na minimum překrývání a nadbytečnost a zlepší jasnost a jednotnost pravidel Společenství. Jde o účinný způsob zjednodušení, který by hospodářským subjektům a donucovacím orgánům měl poskytnout jasnější a jednodušší právní rámec. Zvažovalo se převedení všech právních předpisů o označování, včetně vertikálních požadavků, do jednoho textu, výsledkem by však byl ještě složitější přístup.

( Odstranění nesrovnalostí mezi horizontálními a vertikálními pravidly, je-li to možné.

( Racionalizace (aktualizace, objasnění, odstranění nadbytečností) povinných údajů vyžadovaných podle čl. 3 odst. 1 směrnice 2000/13/ES.

Opatření, která byla v průběhu konzultací určena jako opatření s významnějšími dopady, u nichž byla provedena podrobnější analýza. K zjednodušení, pokud jde o snazší dodržování předpisů a větší srozumitelnost pro zúčastněné strany, by přispělo vyřešení těchto problémů:

( Čitelnost etiket – cílem je zjednodušit a zlepšit způsob, jakým jsou informace zpřístupněny spotřebitelům, a hospodářským subjektům usnadnit dodržování obecného požadavku na čitelné a srozumitelné etikety.

( Nedostatek informací o alergenních složkách u potravin, které nejsou v hotovém balení – cílem je chránit zdraví spotřebitelů a zajistit jednotnost při poskytování informací.

( Označení původu – cílem je zjednodušit stávající situaci, kdy kvůli nejistotě dochází k šíření zavádějících dobrovolných údajů o původu a k nekonečné diskusi o tom, jak řešit trvalý požadavek spotřebitelů na informace o původu potravin. Řešení této otázky by zajistilo jasnost právních předpisů, hospodářským subjektům by usnadnilo dodržování těchto předpisů a zlepšilo by se porozumění údajům o původu ze strany spotřebitelů.

( Rozporuplné informace o složkách, a zejména uvádění složek u alkoholických nápojů – cílem je racionalizovat současnou situaci vyjasněním stávajícího právního vakua.

Základní možnosti

Ve zprávě o posouzení dopadů jsou popsány různé možnosti opatření Společenství k řešení těchto problémů, jež sahají od možnosti nepřijmout žádná další opatření po zákonná opatření. Ačkoli se zvažovaly tzv. „základní přístupy“, vzhledem k tomu, že se dotyčná iniciativa týká revize, pro niž byly prostřednictvím konzultací stanoveny jednoznačné oblasti činnosti, podrobná analýza dopadů byla založena na možnostech opatření u 4 hlavních záležitostí, jež byly určeny pro možný přezkum právních předpisů.

V případě neprovedení žádného zásahu by byla zachována současná situace s roztříštěnými právními předpisy s těmito nepříznivými účinky:

- nesystematické a matoucí předpisy narušující účinné provedení;

- neoprávněná zátěž potravinářských podniků kvůli zastaralým, nadbytečným nebo nejasným požadavkům;

- nejednotné spotřebitelské používání etiket;

- neúčinnost označování jakožto komunikačního nástroje;

- neschopnost právních předpisů přizpůsobit se měnícím se trhům a legitimním požadavkům spotřebitelů.

Zásah se zvažoval v rámci deregulace, vnitrostátních právních předpisů, přístupu nad rámec zákona nebo aktualizace právních předpisů Společenství.

Deregulační přístup by znamenal zrušení základních nástrojů politiky u horizontálních pravidel pro označování potravin s přímým dopadem na vertikální pravidla pro označování. Neharmonizované předpisy by narušily vnitřní trh, vedly by k nedostatečnému informování a snížily by úroveň ochrany spotřebitele. Odstranění stávajících předpisů by se setkalo s odporem většiny členských států a spotřebitelů, jelikož ti jsou zvyklí na stávající požadavky a jakákoliv změna by mohla být považována za upuštění od cenného „acquis“. Deregulace proto nebyla považována za schůdnou cestu.

Vnitrostátní právní předpisy a zrušení pravidel Společenství by vedlo k rozdílným vnitrostátním předpisům, jež by byly na překážku vnitřnímu trhu; narušení spravedlivé hospodářské soutěže; vyšší administrativní zátěži pro výrobní odvětví; nejednotnému přístupu, pokud jde o obsah a dostupnost informací, což by mátlo spotřebitele; různé úrovni ochrany občanů EU.

Alternativní přístup nad rámec zákona – různý charakter spotřebitelských informací a stávající tendence k rozvoji „nové legislativní kultury“ si vyžádaly posouzení přístupu, jenž by usiloval o rovnováhu mezi volností a předpisy a mezi opatřeními na úrovni členských států a na úrovni EU. Víceúrovňové řízení směrem zdola nahoru založené na zásadě závazku k přijetí osvědčených postupů a sdílení údajů mezi zúčastněnými stranami by mohlo být u některých aspektů právních předpisů realizovatelnou alternativou a tento inovační mechanismus se posuzoval jako jedna z možností.

Politické otázky a konkrétní možnosti

Politická otázka č. 1: Čitelnost údajů

Stávající problémy

Ačkoliv rámcová směrnice vyžaduje, aby povinné údaje byly snadno srozumitelné, vyznačené na dobře viditelném místě tak, aby byly dobře viditelné, snadno čitelné a nesmazatelné , objevují se časté stížnosti, že etikety nejsou čitelné, ani srozumitelné. Nejčastější stížnost se týká zejména velikosti písma.

Možnosti politiky

Zkoumaly se možnosti nepřijetí žádných opatření EU, dobrovolný přístup a zákonem stanovený přístup, včetně normalizace etiket nebo stanovení minimální velikosti písma.

Hlavní zjištění

Analýza prokázala, že by zvláštní pravidla týkající se velikosti písma vyřešila jeden ze základních problémů souvisejících s čitelností údajů. Uznává se však, že toto není jediným aspektem. Pokud se bude mít za to, že spotřebitelům způsobují značné problémy další aspekty čitelnosti, bude v budoucnu možná nutné zabývat se vhodností harmonizace těchto činitelů.

Nejsou k dispozici přiměřené informace, aby bylo možno posoudit dopad změny právních předpisů tak, aby zahrnovaly minimální velikost písma, výrobci však musí již nyní dodržovat zásadu, že by jejich etikety měly být čitelné, takže zahrnutí zvláštních požadavků týkajících se čitelnosti do právních předpisů by poskytlo rámec, od něhož by bylo možno očekávat, že etiketa bude čitelná pro průměrného spotřebitele.

Podniky byly až dosud proti dalším předpisům o čitelnosti etiket na potravinách, jelikož se obávají, že to zvýší náklady na označování potravin a sníží jejich pružnost. Jedná se však o jednu z hlavních otázek revize, jelikož nemá smysl stanovit povinnosti týkající se informací, jež mají být poskytovány spotřebiteli, pokud je tento nemůže využít. Má se proto za to, že přezkum právních předpisů o označování nebude mít žádný přínos, jestliže nepovede k čitelnějším etiketám.

Politická otázka č. 2: Nedostatek informací o alergenních složkách u potravin, které nejsou v hotovém balení

Stávající problémy

Stávající právní předpisy slouží dobře spotřebitelům, kteří trpí alergií nebo nesnášenlivostí na některé složky potravin, pokud jde o poskytování informací na potravinách v hotovém balení. Tyto potraviny však tvoří pouze část stravy těchto spotřebitelů a stále častěji je požadováno rozšíření požadavků týkajících se potravin v hotovém balení i na potraviny, které v hotovém balení nejsou. Zejména vzhledem k možným zdravotním důsledkům, pokud jsou poskytovány nebo jestliže se předpokládají nesprávné informace.

Možnosti politiky

Zkoumaly se možnosti nepřijetí žádných opatření EU, dobrovolný přístup a zákonem stanovený přístup k rozšíření povinného označení alergenů na potraviny, které nejsou v hotovém balení.

Hlavní zjištění

Analýza prokázala, že poskytování informací o přítomnosti alergenů by reagovalo na obavy spotřebitelů týkající se bezpečnosti a zdraví. Ačkoliv pro dotčené podniky budou celkové náklady pravděpodobně významné, provozní náklady lze vyčíslit obtížně. Vlastní výroba fyzických etiket pro potraviny prodávané volně se zdá být poměrně bezproblémová, mohou se však objevit potíže při získávání a aktualizaci údajů. Náklady na informace by se snížily, pokud by bylo zajištěno, aby pro maloobchodníky prodávající potraviny, které nejsou v hotovém balení, a restaurace byly požadované informace snadno dostupné u dodavatelů. Volnost poskytnutá členským státům při provádění by měla umožnit přizpůsobení opatření domácím charakteristikám maloobchodu s potravinami a stravovacích zařízení jednotlivých členských států a mohla by zajistit hospodárnější režim.

V rámci dobrovolného přístupu je méně pravděpodobné, že bude zajištěna jednotnost při poskytování spolehlivých a přesných informací.

Politická otázka č. 3: Vyjasnění používání označení původu na potravinách

Stávající problémy

Podrobné údaje o původu výrobků se na etiketách potravin často nacházejí buď proto, že jejich uvádění vyžadují právní předpisy, nebo se podnik dobrovolně rozhodne tyto informace poskytovat. Ačkoliv podrobné údaje nejsou k dispozici, zdá se, že určitý údaj o původu obsahuje stále více výrobků. To vede k očekáváním ze strany spotřebitelů, pokud jde o častější označení původu a záruky, že jsou-li tyto údaje poskytovány, mohou si být jisti, že údaje nejsou chybné nebo zavádějící . Řešení naposledy zmíněného problému je rovněž v zájmu výrobního odvětví, v neposlední řadě proto, že používání označení původu může přinést konkurenční výhodu . Proto by si podniky přály rovné podmínky v celé EU s jednoznačnými „pravidly“ týkajícími se označení původu. V horizontální rovině právních předpisů však takováto pravidla zavedena nejsou.

Možnosti politiky

Zkoumaly se možnosti nepřijetí žádných opatření EU, dobrovolný přístup a zákonem stanovený přístup, pokud jde o požadování povinného označení původu u všech nezpracovaných potravin nebo řešení zvláštních oprávněných požadavků na označování původu nebo stanovení kritérií pro dobrovolné používání označení původu.

Hlavní zjištění

Spotřebitelé v celé Evropské unii oceňují informace o zemi původu na potravinách. Náklady na povinné označení země původu se liší a závisí na rozsahu požadavků. Možné náklady jsou však sníženy počtem podniků, které již tyto informace poskytují, a prostřednictvím stávajících systémů sledování. Případné přímé náklady spojené se změnou právních předpisů by pomohlo snížit přiměřené přechodné období, které by umožnilo, aby případné požadované změny byly zahrnuty do běžného cyklu označování.

V zájmu splnění požadavků spotřebitelů a přispění k jejich poučenému výběru by zavedení různých stupňů označení původu pro různé potravinářské výrobky podle různých požadavků spotřebitelů na označování představovalo v porovnání se stávající situací výhodu. Aby však byly tyto přínosy zajištěny, označení původu musí být jednoznačné, srozumitelné a nesmí být pro spotřebitele zavádějící. Stávajícím postupům při označování spotřebitelé dostatečně nerozumí a někdy jsou tyto postupy dokonce zavádějící. Vyjasnění týkající se používání označení původu by proto bylo přínosem nejen pro spotřebitele, nýbrž rovněž pro výrobní odvětví a donucovací orgány.

Politická otázka č. 4: Jednotné uplatňování pravidel týkajících se uvádění složek

Stávající problémy

V současnosti nemusí být seznam složek uveden na alkoholických nápojích. Tato situace není výsledkem výslovné výjimky udělené směrnicí 2000/13/ES, nýbrž právního vakua spočívajícího v uznání, že pro uvádění složek alkoholických nápojů jsou nezbytná zvláštní pravidla vzhledem k jejich specifické povaze a výrobním metodám. Ačkoli ve stávajících právních předpisech existuje teoretická povinnost, aby na etiketě alkoholických nápojů byly uvedeny jejich složky, ve skutečnosti tento požadavek kvůli neexistenci zvláštních pravidel nikdy nefungoval.

Možnosti politiky

Zkoumaly se možnosti nepřijetí žádných opatření EU, dobrovolný přístup a zákonem stanovený přístup, pokud jde o osvobození všech alkoholických nápojů či jejich části od uvádění složek, nebo naopak zajištění fungování stávajících pravidel.

Hlavní zjištění

K dispozici je jen málo důkazů o dopadech rozšíření horizontálních požadavků na povinné uvádění složek na alkoholické nápoje, které byly až dosud z předpisů vyňaty, a není jasná míra zájmu spotřebitelů o označení složek alkoholických nápojů.

Ačkoli se dosáhlo významného pokroku, pokud jde o označování alergenů, situace se dosud nezměnila u ostatních složek, které se mohou vyskytovat v alkoholických nápojích a nejsou označeny, např. potravinářské přídatné látky a příchutě, jež se používají v mnoha těchto nápojích, včetně hotových nápojů, bez jakýchkoli informací pro spotřebitele. Spotřebitelům by měly být poskytnuty údaje, které jsou užitečné a nezbytné k jejich poučenému rozhodnutí a které by zabránily v tom, aby byli uvedeni v omyl. Mělo by se proto očekávat, že používání látek, jejichž výskyt nebo technologický účinek na hotový výrobek může ovlivnit výběr spotřebitele, povede k povinnému označení.

Zavedení povinnosti uvádět jednotlivé složky by pro výrobce znamenalo určité nízké náklady na změnu a vytištění nových etiket, přičemž seznam složek by měl být pro podnik snadno dostupný.

Závěr

Při zvažování různých možností a jejich příslušných dopadů je pro Komisi otázkou, jak označování potravin zefektivnit a zjednodušit, aniž by se narušila vysoká úroveň ochrany spotřebitele, o niž Společenství usiluje. Dopad případného regulačního přístupu by bylo možno snížit na nejnižší možnou míru stanovením přechodných období, která by umožnila provést změny v označování v průběhu běžného cyklu změn etiket, které se v podniku používají.