52008SC0149

[pic] | KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ |

V Bruselu dne 13.2.2008

SEK(2008) 149

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument ke SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ Zpráva o hodnocení a budoucím rozvoji agentury FRONTEX

SOUHRNNÉ POSOUZENÍ DOPADŮ {KOM(2008) 67 v konečném znění}{SEK(2008) 148}

SOUHRN

ÚVOD

Politika Společenství v oblasti vnějších hranic EU směřuje k vytvoření integrovaného systému řízení zajišťujícího jednotnou a vysokou úroveň kontroly a ostrahy, která je nezbytným předpokladem pro volný pohyb osob v rámci Evropské unie a je základní součástí prostoru svobody, bezpečnosti a práva. K tomuto účelu se předpokládá stanovení společných pravidel pro standardy a postupy pro kontrolu vnějších hranic.

Účinné provádění společných pravidel vyžaduje zvýšenou koordinaci operativní spolupráce mezi členskými státy. Na základě zkušeností společné jednotky odborníků na vnější hranice, působící v rámci Rady, byl zřízen specializovaný odborný subjekt v podobě Evropské agentury pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (dále jen „agentura FRONTEX“), jehož úkolem je zlepšení koordinace operativní spolupráce mezi členskými státy v oblasti správy vnějších hranic.

Současný stav a problémy

Haagský program přijatý Evropskou radou ve dnech 4.–5. listopadu 2004 požadoval, aby Komise do konce roku 2007 předložila Radě hodnocení Evropské agentury pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích (FRONTEX).

Toto hodnocení mělo obsahovat přehled úkolů a mandátů agentury a posouzení, zda by se agentura měla vzhledem k celkovému vývoji společné pohraniční politiky Společenství zabývat dalšími aspekty správy hranic, včetně posílené spolupráce s celními službami a dalšími příslušnými orgány, které se zabývají záležitostmi spojenými s bezpečností zboží.

Z výsledků hodnocení vyplývá, že problémy, či přesněji řečeno nedostatky, které mohou být zjištěny v této fázi a které jsou relevantní pro posouzení dopadů, se spíše týkají toho, zda realizace umožní splnění celkových cílů politiky optimálním způsobem;v této souvislosti se nabízí otázka, zda se FRONTEX nerozvíjí příliš rychle, zda jsou určité činnosti realizovány úspěšněji než jiné činnosti, zda členské státy přispívají či jsou schopné přispět k činnostem agentury, zda jsou očekávání a podrobně definované žádosti o přijetí opatření jednotné a realistické, či zda představují riziko pro priority ad hoc , jež bude mít z dlouhodobého hlediska za důsledek vychýlení agentury z vytyčeného kursu.

Rada i Evropská rada reagovaly na krizové situace a problémy vyvstávající na vnějších hranicích opakovaně vznášenou výzvou obsaženou v politických závěrech, aby agentura FRONTEX vyvinula konkrétní iniciativu.

V souvislosti s těmito skutečnostmi musí být zohledněny následující otázky:

- Jakým způsobem může být maximalizován potenciál agentury FRONTEX pro účely splnění cílů politiky, s ohledem na přetrvávající problémy spojené s pohybem osob při správě vnějších hranic?

- Jakým způsobem může být zajištěn soudržný rozvoj, v jehož rámci bude věnována pozornost všem aspektům mandátu agentury FRONTEX?

- Jak stanovit priority, pokud jde o činnosti agentury?

S ohledem na výsledky hodnocení byly podrobněji zkoumány následující klíčové oblasti činností:

- společné operace koordinované agenturou FRONTEX;

- technické vybavení poskytované agentuře členskými státy;

- možnost vytvořit specializované pobočky;

- vztah mezi společnými operacemi a Evropskou sítí hlídek;

- zprávy analyzující rizika;

- řízení sítě ICOnet (informační a koordinační síť pro služby řízení migrace členských států);

- řízení Střediska pro informace a diskusi v oblasti hranic a přistěhovalectví (CIREFI);

- zajišťování odborné přípravy pro pohraniční stráže;

- zahajování výzkumných projektů a účast na nich;

- pomoc při návratových operacích prováděných členskými státy;

- spolupráce se třetími zeměmi;

- horizontální integrace s dalšími orgány;

- přispění k celkovému konceptu integrované správy hranic.

cíle politiky

Hodnotící zpráva je reakcí Komise na požadavek Evropské rady, obsažený v Haagském programu.

Cíle politiky odpovídají cílům stanoveným pro agenturu v době zahájení jejího fungování a jsou stále platné pro politiku integrované správy hranic Unie jako celku.

3.1. Obecné cíle politiky

Obecné cíle politiky mohou být definovány takto:

- přispět k integrované správě vnějších hranic na evropské úrovni;

- zajistit účinnou kontrolu a ostrahu vnějších hranic;

- zjednodušit uplatňování stávajících a budoucích opatření Společenství týkajících se správy vnějších hranic na základě zajištění koordinace operativní spolupráce mezi členskými státy.

3.2. Konkrétní cíle politiky

Konkrétní cíle politiky lze definovat na základě výčtu úkolů, které spadají do současného mandátu agentury:

- koordinovat operativní spolupráci mezi členskými státy v oblasti správy vnějších hranic;

- napomáhat členským státům při odborné přípravě vnitrostátní pohraniční stráže včetně vypracování společných standardů odborné přípravy;

- provádět analýzy rizik;

- pokračovat v rozvoji výzkumu souvisejícího s kontrolou a ostrahou vnějších hranic;

- napomáhat členským státům za okolností, které vyžadují zvýšenou technickou a operativní pomoc na vnějších hranicích;

- poskytovat členským státům nezbytnou podporu při organizaci společných návratových operací;

- vysílat pohraniční jednotky rychlé reakce do členských států;

- spolupracovat na mezinárodní úrovni.

Možnosti politiky

Byly stanoveny tři možnosti politiky, které přispívají ke splnění celkových cílů a které nabízejí řešení zjištěných nedostatků.

Tyto možnosti zahrnují patnáct samostatných doporučení, která byla seskupena do tří možností politiky:

možnost politiky č. 1: možnost navrhující zachování současného stavu ;

možnost politiky č. 2: možnost zahrnující zejména nelegislativní doporučení, která by měla být relativně nenákladná, nekontroverzní a snadno realizovatelná v krátkodobém až střednědobém horizontu;

možnost politiky č. 3: možnost zahrnující všechna doporučení uvedená pro možnosti politiky č. 2 i další doporučení realizovatelná v dlouhodobém horizontu , která budou vyžadovat další diskusi.

Možnosti politik jsou uvedené v tabulce 4.1. Doporučení byla očíslována a roztříděna na základě toho, zda navrhují opatření legislativní (l), či nelegislativní (nl).

Tabulka 4.1 – přehled možností politik

Popis možností politik |

Možnost č. 1: | Stávající situace zůstává zachována beze změn. |

Možnost č. 2: | 1. Technické vybavení Potenciál CRATE a závazky členských států musí být plně využity při provádění všech činností v rámci agentury (nl). 2. Specializované pobočky Měl by se klást důraz na vytváření specializovaných poboček v příslušných zeměpisných oblastech (nl). 3. Vztah mezi společnými operacemi a Evropskou sítí hlídek FRONTEX bude zkoumat, jak mohou být polostálé společné operace sloučeny s Evropskou sítí hlídek (nl). 4. Analýza rizik Mělo by být podporováno provádění analýz sdílených rizik ve spolupráci s Europolem, mezinárodními organizacemi a příslušnými třetími zeměmi a časté provádění zeměpisných a/nebo tematicky zaměřených analýz sdílených rizik ve spolupráci s příslušnými partnery. 5. Řízení sítě ICONet FRONTEX je pověřen řízením sítě ICONet na základě stávající či jiné technické platformy, jako je informační systém FRONTEX (nl). 6. Řízení CIREFI FRONTEX je pověřen centralizací výměny operativních informací týkajících se nedovoleného přistěhovalectví (nl). 7. Vlastní technické vybavení Zajistit dostupnost vybavení prostřednictvím agentury FRONTEX, která by disponovala vlastním vybavením pro hraniční kontrolu a ostrahu, jehož by využívaly např. jednotky RABIT (nl). 8. Návrat Posílit úlohu agentury FRONTEX v oblasti návratových operací a zkoumat možnost využití CRATE jako prostředku pro sdílení technického vybavení členskými státy (l). 9. Odborná příprava Odborná příprava poskytovaná pohraniční stráži by měla zohledňovat a zahrnovat příslušná ustanovení evropských a mezinárodních předpisů o azylu, mořské právo a základní práva. Agentura FRONTEX by proto měla zajišťovat specializované kurzy odborného vzdělávání zaměřené na tyto aspekty, s cílem zvýšit pohotovost pohraniční stráže získáním nezbytných znalostí a přispět k jednotnému postupu v situacích, které vyžadují koordinaci pátrací a záchranné činnosti (nl). 10. Výzkum Realizovat společné projekty zaměřené na skutečné provozní zkoušky nových technologií, posuzovat jejich proveditelnost a dopad na stávající postupy, např. hraniční přechody (nl). |

Možnost č. 3: | Všechna opatření uvedená v možnosti 2 a rovněž: 1. Schengenské hodnocení Schengenský mechanismus hodnocení je v současnosti přezkoumáván. Komise předloží návrh týkající se této záležitosti v druhé polovině roku 2008. V tomto ohledu je zřejmé, že agentura FRONTEX by mohla být pro takový mechanismus hodnocení přínosem, vzhledem ke svým odborným znalostem, pokud jde o kontrolu na vnějších hranicích a ostrahu a potencionální vazby na další činnosti, jež vyvíjí, přičemž se jedná zejména o odbornou přípravu a analýzu rizik (l). 2. Spolupráce se třetími zeměmi Prioritou by měla být posílená spolupráce s těmi třetími zeměmi, které byly na základě společných operací koordinovaných agenturou FRONTEX identifikovány jako problémové oblasti. Posoudit možné rozšíření současného mandátu agentury FRONTEX, které by agentuře umožnilo realizovat pilotní projekty se třetími zeměmi, které z nich budou mít prospěch. (l) 3. Budoucí operativní koordinace Dát podnět k hlubšímu zvážení dlouhodobé strategie, včetně záležitostí týkajících se pohraniční stráže EU (l). 4. Hraniční ostraha Agentura Frontex přijme úlohu klíčového subjektu pověřeného výměnou informací v rámci budoucího evropského systému ostrahy hranic a bude usilovat o rozvoj zpravodajství ve fázi, která předchází fázi samotné ochrany vnějších hranic (l). 5. Celní a horizontální integrace V rámci pilotních projektů realizovaných na evropské úrovni by mohla být podporována koordinace činností vnitrostátních orgánů pohraniční stráže s činnostmi vnitrostátních celních orgánů. FRONTEX, Komise a členské státy by měly přezkoumat možnost řízení společných operací pod vedením agentury FRONTEX v koordinaci s projekty spolupráce vnitrostátních celních orgánů (nl). |

Porovnání možností politik

V rámci definování možností politiky byly návrhy na doporučení seskupeny do tří možností politik.

Posuzování a zvažování výhod a nevýhod možností politik zahrnovalo systematické hodnocení všech jednotlivých doporučení uvedených u možností politiky. Mnohá z doporučení jsou doplňková, avšak v malém počtu případů mohou být sama o sobě rovnocennými prostředky pro dosažení cílů.

5.1. Možnost č. 1

Úvodem je třeba uvést, že zachování současného stavu by svědčilo o tom, že Komise nevěnuje pozornost četným žádostem Evropské rady o přezkoumání možností, pokud jde o zlepšení fungování agentury FRONTEX a zkvalitnění jejích operací. Z výsledků hodnocení by nevyplynuly žádné návrhy na řešení nedostatků, které se přímo týkají způsobů, jak realizovat cíle politiky. Zachování současného stavu by rovněž svědčilo o tom, že neprobíhá žádná debata o dlouhodobém směru, kterým by se měl ubírat další rozvoj agentury FRONTEX v kontextu evropského konceptu integrované správy hranic, včetně toho, v jakém rozsahu by měla být přehodnocena působnost jejího stávajícího mandátu.

5.2. Možnost č. 2

Hodnocení odhaluje nedostatky, pokud jde o stávající mandát, a navrhuje doporučení, aby tyto nedostatky byly odstraněny v krátkodobém až střednědobém horizontu. Odstranění zjištěných nedostatků a splnění cílů je nezbytným předpokladem další činnosti směřující k vytvoření evropské politiky integrované správy hranic.

Takový přístup je v souladu s cílem Komise učinit hraniční kontroly na evropské úrovni efektivnějšími. Z tohoto důvodu je hodnocení zaměřeno na různé záležitosti týkající se fungování agentury FRONTEX, zkoumá možnosti optimalizace činností vykonávaných na základě stávajícího mandátu a doporučuje řadu opatření, která mohou být zavedena v krátké lhůtě a která optimalizují činnost agentury a dále posílí jednotný evropský přístup k různým aspektům hraničních kontrol.

Tato možnost tedy představuje zásadní zlepšení stávající situace. Její hlavní nevýhodou je, že nenabízí dlouhodobější vizi.

5.3. Možnost č. 3

Přínos doporučení ohledně přijetí opatření v krátké lhůtě je tentýž jako v případě možnosti 5.2.

Má-li být provedeno podrobné hodnocení agentury FRONTEX, je třeba uplatnit strategii, jejímž cílem bude rozvoj dlouhodobější politiky. Doporučení realizovatelná v dlouhodobějším horizontu jsou základem pro zahájení hlubší reflexe, která umožní příslušným subjektům vzít v úvahu celkový obraz mnoha rozvíjejících se politik (schengenský prostor, cla, hraniční ostraha, horizontální integrace, vztahy se třetími zeměmi, posílená operativní koordinace), které mají významný dopad na všechny tři cíle politiky.

Má-li se předejít tomu, aby se úkoly, jimiž je agentura pověřena, rozptýlily či v průběhu času ztratily směr v důsledku svého založení na prioritách ad hoc zaměřených pouze na krátkodobý horizont, je třeba uplatnit dlouhodobější strategii. Na druhé straně je zřejmé, že v rámci dalšího definování konkrétních opatření v tomto ohledu bude třeba ve většině případů zohlednit další zkušenosti získané na základě činností agentury i diskuse týkající se souvisejících iniciativ v oblasti dotčené politiky.

Zvolená možnost

Hlavní nedostatky možností 1 a 2 spočívají v tom, že neumožňují splnění všech cílů politiky.

Komise zastává názor, že pouze jediná možnost politiky nabízí konstruktivní způsob budování integrované politiky EU v oblasti správy hranic, a sice zvolená možnost č. 3, jež stanoví mimo jiné realizaci doporučení v krátkodobém až střednědobém horizontu a zahájení dialogu s orgány EU, agenturou a příslušnými evropskými a mezinárodními partnery na téma, jak lze splnit cíle politiky v dlouhodobějším horizontu v souladu s postupným vývojem, přičemž budou zohledněny dostupné zdroje a administrativní kapacita agentury.

Možnost politiky č. 3 se podrobně zabývá:

- zjištěnými nedostatky, pokud jde o fungování agentury;

- obecnými a konkrétními cíli politiky;

- mechanismem určování priorit, který je zaměřený na krátkodobý horizont a vztahuje se na všechny aspekty činnosti vykonávané v rámci stávajícího mandátu;

- celkovým mapováním žádostí o posílení stávajících opatření či rozvoj nových opatření, aniž by byla agentura příliš zatěžována novými a nepředvídanými úkoly;

- zahájením diskuse o hlavních směrech politiky, které umožní agentuře FRONTEX zůstat dlouhodobě efektivní.

Monitorování a hodnocení

Monitorování a hodnocení zavádění budoucích opatření stanovených ve zvolené možnosti politiky bude představovat důležitý faktor pro zajištění jejich účinnosti. Všechny činnosti agentury FRONTEX jsou zahrnuty do jejího pracovního programu, jehož součástí jsou ukazatele stanovené pro každou jednotlivou činnost, které umožní provádění monitorování, jež bude založené na výroční zprávě agentury o její činnosti. Toto se bude vztahovat i na doporučení, která jsou zde rovněž uvedena.

Průběžné monitorování činností agentury se bude rovněž uskutečňovat prostřednictvím správní rady, která se obvykle schází šestkrát za rok, a na základě přímého předkládání zpráv agenturou na zasedáních Rady a Evropského parlamentu.

***