1

С жалбата си Боливарска република Венецуела иска отмяна на решението на Общия съд на Европейския съюз от 20 септември 2019 г., Венецуела/Съвет (T‑65/18, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“, EU:T:2019:649), с което той е отхвърлил нейната жалба за отмяна, първо, на Регламент (ЕС) 2017/2063 на Съвета от 13 ноември 2017 година относно ограничителни мерки с оглед на положението във Венесуела (OB L 295, 2017 г., стр. 21), второ, на Регламент за изпълнение (ЕС) 2018/1653 на Съвета от 6 ноември 2018 година за прилагане на Регламент 2017/2063 (OB L 276, 2018 г., стр. 1), и трето, на Решение (ОВППС) 2018/1656 на Съвета от 6 ноември 2018 година за изменение на Решение (ОВППС) 2017/2074 относно ограничителни мерки с оглед на положението във Венесуела (OB L 276, 2018 г., стр. 10), доколкото разпоредбите им се отнасят до Боливарска република Венецуела.

2

На 13 ноември 2017 г. Съветът на Европейския съюз приема Решение (ОВППС) 2017/2074 относно ограничителни мерки с оглед на положението във Венесуела (OB L 295, 2017 г., стр. 60).

3

Член 13, втора алинея от Решение 2017/2074 гласи, че това решение подлежи на редовен преглед и срокът му на действие се продължава или то се изменя, в зависимост от случая, ако Съветът прецени, че не са постигнати предвидените в него цели. Първоначално в първа алинея от същия член е предвидено, че Решение 2017/2074 се прилага до 14 ноември 2018 г. С Решение 2018/1656 срокът на действие на ограничителните мерки е удължен с оглед на положението във Венецуела, като се предвижда, че Решение 2017/2074 се прилага до 14 ноември 2019 г., и се изменя вписване 7 в приложение I към последното решение, което засяга едно от физическите лица, за които се отнасят посочените ограничителни мерки.

4

Същия ден Съветът приема и Регламент 2017/2063, на основание член 215 ДФЕС и Решение 2017/2074.

5

Съгласно текста на съображение 1 от Регламент 2017/2063 „[с] оглед на продължаващото влошаване на демокрацията, принципите на правовата държава и правата на човека във Венесуела, [Европейският с]ъюз[…] многократно е изразявал загриженост и призовавал всички институции и участници в политическия живот на Венесуела да работят конструктивно за постигането на решение на кризата в страната при пълно зачитане на принципите на правовата държава и правата на човека, демократичните институции и разделението на властите“.

6

Член 2 от този регламент гласи:

„1.   Забранява се:

2.   Забраната в параграф 1 не се прилага спрямо изпълнението на договори, сключени преди 13 ноември 2017 г. или спрямо допълнителни договори, необходими за изпълнението на тези договори, при условие че те са в съответствие с Обща позиция 2008/944/ОВППС на Съвета [от 8 декември 2008 г., определяща общи правила за режим на контрол върху износа на военни технологии и оборудване (ОВ L 335, 2008 г., стр. 99)], по-специално с критериите, установени в член 2 от нея и че физическите или юридическите лица, образуванията или органите, изпълняващи договора, са нотифицирали договора на компетентния орган на държавата членка, в която са установени, в рамките на пет работни дни от влизането в сила на настоящия регламент“.

7

Член 3 от посочения регламент гласи:

„Забранява се:

8

Съгласно член 4 от същия регламент:

„1.   Чрез дерогация от членове 2 и 3 компетентните органи на държавите членки, изброени в приложение III, могат да разрешат при условия, които те сметнат за необходими:

2.   Разрешението, посочено в параграф 1, се предоставя само преди осъществяване на дейността, за която е поискано“.

9

Член 6 от Регламент 2017/2063 гласи:

„1.   Забранява се продажбата, доставката, трансферът или износът, пряко или непряко, на оборудване, технологии или софтуер, посочени в приложение II, независимо дали е с произход от Съюза или не, за физическо или юридическо лице, образувание или орган във Венесуела или за използване във Венесуела, освен ако компетентният орган на съответната държава членка, посочен на уебсайтовете, изброени в приложение III, е дал предварително разрешение за това.

2.   Компетентните органи на държавите членки, посочени на уебсайтовете, изброени в приложение III, не предоставят разрешение по параграф 1, ако имат разумни основания да считат, че въпросното оборудване, технология или софтуер ще се използва за вътрешни репресии от венесуелското правителство, публични органи, корпорации или агенции или от всяко лице или образувание, действащо от тяхно име или по тяхно указание.

3.   Приложение II включва оборудване, технологии или софтуер, предназначени главно за използване при следене или прихващане на комуникации по интернет или на телефонни комуникации.

4.   Съответната държава членка информира другите държави членки и Комисията за всяко разрешение, предоставено съгласно настоящия член, в срок от четири седмици от предоставянето на разрешението“.

10

Член 7, параграф 1 от този регламент гласи:

„Освен ако компетентният орган на съответната държава членка, посочен на уебсайтовете, изброени в приложение III, е дал предварително разрешение в съответствие с предвиденото в член 6, параграф 2, се забранява:

11

Член 20 от Регламент 2017/2063 гласи:

„Настоящият регламент се прилага:

12

С акт, заведен в секретариата на Общия съд на 6 февруари 2018 г., Боливарска република Венецуела подава жалба за отмяна на Регламент 2017/2063, доколкото разпоредбите му се отнасят до нея.

13

С отделна писмена молба, подадена в секретариата на Общия съд на 3 май 2018 г., Съветът повдига възражение за недопустимост по член 130, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд. Както е видно от точка 23 от обжалваното съдебно решение, в рамките на това възражение Съветът изтъква три основания за недопустимост, а именно, първо, че Боливарска република Венецуела няма правен интерес, второ, че тя не е пряко засегната от разпоредбите на Регламент 2017/2063, и трето, че тя не е „физическо или юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. На основание член 130, параграф 6 от Процедурния правилник на Общия съд той решава да започне устната фаза на производството, като я ограничава до допустимостта на жалбата.

14

С отделна писмена молба, подадена в секретариата на Общия съд на 17 януари 2019 г., Боливарска република Венецуела изменя жалбата си на основание член 86 от Процедурния правилник на Общия съд, така че същата да се отнася и до Решение 2018/1656 и Регламент за изпълнение 2018/1653, доколкото разпоредбите им я засягат.

15

В обжалваното съдебно решение Общият съд най-напред приема, че доколкото се оспорва Регламент 2017/2063, жалбата се отнася само до членове 2, 3, 6 и 7 от него.

16

След това Общият съд решава да разгледа само второто повдигнато от Съвета основание за недопустимост, а именно че Боливарска република Венецуела не е пряко засегната от тези разпоредби, уважава това основание и поради това отхвърля жалбата като недопустима в частта, с която се оспорват членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063.

17

Накрая, Общият съд отхвърля жалбата като недопустима и в частта ѝ, с която се иска отмяна на Решение 2018/1656 и на Регламент за изпълнение 2018/1653, с мотивите, от една страна, че доколкото членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063 не засягат пряко Боливарска република Венецуела, същото би се отнасяло и до Регламент за изпълнение 2018/1653, и от друга страна, че от член 86 от Процедурния правилник на Общия съд следва, че в рамките на изявление за изменение жалбоподателят може да направи искане за отмяна на акт, с който се заменя или изменя друг акт, само ако отмяната на последния е поискана в жалбата. Общият съд констатира, че Решение 2018/1656 изменя Решение 2017/2074, чиято отмяна не е поискана в жалбата на Боливарска република Венецуела.

18

Боливарска република Венецуела иска от Съда:

19

Съветът иска от Съда:

20

В самото начало следва да се отбележи, на първо място, че с жалбата си Боливарска република Венецуела оспорва изключително мотивите, с които Общият съд е обявил нейната жалба за недопустима в частта ѝ, насочена срещу членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063. Същевременно, тъй като тази жалба не се отнася до частта от обжалваното съдебно решение, с която е обявена за недопустима жалбата на тази трета държава за отмяна на Регламент за изпълнение 2018/1653 и на Решение 2018/1656, следва да се приеме, че Общият съд се е произнесъл окончателно по този въпрос.

21

На второ място, следва да се припомни, че компетентността на Съда по никакъв начин не е ограничена по отношение на регламент, приет въз основа на член 215 ДФЕС, който привежда в действие решенията на Съюза, приети в контекста на ОВППС. Всъщност такива регламенти представляват актове на Съюза, приети въз основа на Договора за функционирането на ЕС, по отношение на които юрисдикциите на Съюза са длъжни в съответствие с предоставените им от Договорите правомощия да осигурят контрол за законосъобразност, който по принцип е пълен (решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 106).

22

На трето място, според трайната съдебна практика Съдът може да се произнесе, при нужда служебно, по абсолютната процесуална предпоставка, изведена от неспазването на условията за допустимост, поставени в член 263 ДФЕС (вж. по-конкретно определение от 15 април 2010 г., Makhteshim-Agan Holding и др./Комисия, C‑517/08 P, непубликувано, EU:C:2010:190, т. 54 и решение от 21 януари 2021 г., Германия/Esso Raffinage, C‑471/18 P, EU:C:2021:48, т. 101).

23

В случая следва служебно да се повдигне въпросът дали Боливарска република Венецуела трябва да се счита за „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС и той да се разгледа на първо място, тъй като отговорът на този въпрос е необходим за разглеждането на второто повдигнато от Съвета основание за недопустимост, поставено под въпрос в рамките на единственото основание в жалбата и според което Боливарска република Венецуела не е пряко засегната от членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063.

24

С решение на Съда от 7 юли 2020 г. страните в производството по обжалване са приканени да изразят становище по въпроса дали трета държава трябва да се счита за „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Съгласно член 24, втора алинея от Статута на Съда на Европейския съюз Съдът отправя покана от същото естество до Европейската комисия и до държавите членки. Писмени становища по този въпрос са представени от страните в производството по обжалване, Кралство Белгия, Република България, Федерална република Германия, Република Естония, Република Гърция, Република Литва, Кралство Нидерландия, Република Полша, Република Словения, Словашката република, Кралство Швеция и Комисията.

25

Боливарска република Венецуела счита, че нито текстът на член 263, четвърта алинея ДФЕС, нито целта или контекстът на тази разпоредба предоставят индикация, дори и косвена, позволяваща тя да бъде изключена от понятието „юридическо лице“ по смисъла на същата разпоредба.

26

Съветът, напротив, счита, че трета държава не следва да се счита за „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, освен ако в правния ред на Съюза не са ѝ предоставени специфични права по силата на сключено с последния споразумение, което изключение обаче не се прилагало в случая.

27

На международната сцена Съюзът развива отношенията си със суверенни трети държави и тези отношения се уреждат от международното публично право, което от своя страна се основава на принципа на съгласие. В рамките на този правен ред субектите на международното публично право нямали автоматично право да подават жалби пред съдилищата на другите държави. Те имали право да не се подчиняват на юрисдикцията на друга държава или на международен съд, освен ако не са се съгласили с това.

28

Третите държави не били част от установената от Съюза правна система и по принцип не можели да имат достъп до юрисдикциите на Съюза. Освен това да се позволи на трета държава, спрямо която се прилагат общи ограничителни мерки, да оспорва тези мерки въз основа на условията, разрешаващи достъп до юрисдикциите на Съюза на лицата, за които се прилагат индивидуални мерки, би противоречало на установеното в Договорите разграничение между общи и индивидуални ограничителни мерки и би имало за допълнителна последица необосновано разширяване на обхвата на предоставената на юрисдикциите на Съюза компетентност, що се отнася до разпоредбите относно общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) или до актовете, приети на основание на тези разпоредби.

29

В крайна сметка признаването на процесуална легитимация на трета държава да обжалва актове на институциите на Съюза при обстоятелства като тези в настоящия случай можело да постави Съюза в по-неблагоприятно положение спрямо международните му партньори, чиито суверенни решения относно международните им отношения или търговските и икономическите им политики не могат да бъдат оспорвани пред техните юрисдикции, и по този начин неоснователно би ограничило Съюза при провеждането на неговите политики и международни отношения. Това било особено вярно по настоящото дело, в което трета държава оспорва разпоредбите на вътрешен акт на Съюза за прилагане на политическо решение на Съвета за ограничаване на икономическите отношения с тази държава. Не би трябвало на третите държави да се позволява — под претекст че са индивидуални жалбоподатели — да използват съдилищата на Съюза като непряко средство за уреждане на международни спорове между субекти на международното публично право.

30

Гръцкото, полското, словенското, словашкото и шведското правителство считат по същество, че трета държава по принцип не може да се счита за попадаща в обхвата на понятието „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

31

Това понятие препращало основно към образуванията, които са правосубектни по силата на правото на държава членка или на трета държава, но не и към самите тези държави, по отношение на които впрочем Съюзът не разполагал с нормотворческа компетентност. В съответствие с член 215, параграф 2 ДФЕС ограничителните мерки били насочени към физически или юридически лица, недържавни групи или образувания, но не били приети срещу трети държави.

32

Да се приеме, че третите държави попадат в обхвата на понятието „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, без да са сключили със Съюза каквото и да било споразумение, определящо правоотношенията между страните по него, би ограничило Съюза неуместно при прилагането на неговите политики и международни отношения и би го поставило в по-неблагоприятно положение в международните отношения. Всъщност един от основни принципи на международното право е взаимността. Да се позволи обаче на третите държави да подават такива жалби пред юрисдикциите на Съюза срещу актове на Съюза би могло да застраши взаимността между Съюза и тези държави. Всъщност третите държави имали възможност да оспорват актовете на Съюза пред неговите юрисдикции, без да се гарантира, че Съюзът може да обжалва националните актове на тези държави индивидуално или в рамките на различни сдружения на държави, в които те членуват.

33

За разлика от това, белгийското, българското, германското, естонското, латвийското, литовското и нидерландското правителство считат по същество, че трета държава попада в обхвата на понятието „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

34

Според тях е безспорно, че трета държава притежава юридическа правосубектност и е юридическо лице по смисъла на международното публично право. Ако трета държава не може да бъде квалифицирана като „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, тя не би била в състояние да защити своите интереси, дори ако е сигурно, че правата ѝ са били нарушени и че тя може надлежно да докаже, че са изпълнени всички необходими условия за подаването на жалба.

35

При това положение било ясно също така, че позицията на трета държава като тази на Боливарска република Венецуела не може да се приравни на тази на институциите на Съюза или на държавите членки, които са жалбоподатели по смисъла на член 263, първа алинея ДФЕС, поради което допустимостта на жалбата на трета държава трябвало да се преценява с оглед на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

36

Впрочем да се откаже на трета държава правото на ефективна съдебна защита срещу увреждащ я акт на Съюза, въпреки че тази държава отговаря на всички условия за допустимост, предвидени в член 263, четвърта алинея ДФЕС, би означавало да се възприеме ограничително схващане за правовата държава — ценност, на която съгласно член 2 ДЕС се основава Съюзът.

37

Комисията счита, че понятието „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС може да се разбира по няколко начина. От една страна, тълкуване на това понятие, основано на принципа на равенство на държавите, би довело до това да се приеме, че третите държави попадат в обхвата на посоченото понятие само ако извършват действия по управление (acta jure gestionis) или имат достъп до юрисдикциите на Съюза по силата на сключено със Съюза международно споразумение. Подобно тълкуване било в съответствие с принципа на ефективна съдебна защита, доколкото не отричало всички способи за защита на третата държава, а предоставяло на тази държава достъп до юрисдикциите на Съюза в зависимост от естеството на предявения от посочената държава иск. При положение че режимът на ограничителните мерки, както и мотивите, на които се позовава Боливарска република Венецуела, за да поиска тяхната отмяна, както и отношенията между Съюза и тази държава в този контекст попадали сред действията, извършени при упражняване на публична власт (acta jure imperii), поради което трябвало да бъдат анализирани като елементи на международното публично право, Боливарска република Венецуела в настоящия случай не попадала в обхвата на понятието „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

38

От друга страна, според Комисията, ако се възприеме телеологично тълкуване на член 263, четвърта алинея ДФЕС, ръководено от волята за разширен достъп до юрисдикциите на Съюза, няма пречка тази разпоредба да се тълкува така, че понятието „юридическо лице“ да обхваща третите държави, след като тези държави решат да приемат компетентността на юрисдикциите на Съюза. Така, когато Съюзът приема едностранен акт, който потенциално накърнява интересите на трета държава и тази държава реши да подаде жалба срещу този акт пред юрисдикциите на Съюза, вместо да прибегне до международен механизъм за уреждане на спорове, няма основание съдилищата на Съюза по принцип да откажат да разгледат такава жалба, без да проверяват дали са изпълнени всички приложими условия за допустимост.

39

Комисията посочва, че отдава предпочитание на втория подход, посочен в предходната точка, тъй като от ограничителен прочит на понятието „юридическо лице“ следвало, че при липсата на международно споразумение, сключено между трети държави и Съюза, тези държави не биха могли доброволно да приемат компетентността на юрисдикциите на Съюза.

40

Според член 19, параграф 3, буква а) ДЕС Съдът на Европейския съюз се произнася в съответствие с Договорите по исковете, заведени от държава членка, институция или физически или юридически лица. Член 263, четвърта алинея ДФЕС гласи, че всяко физическо или юридическо лице може да заведе иск, съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея от този член, срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение.

41

В случая следва да се провери дали трета държава като Боливарска република Венецуела, която не може да подаде жалба на основание член 263, втора алинея ДФЕС, може да се счита за „юридическо лице“ по смисъла на четвърта алинея от този член.

42

В това отношение следва да се отбележи, че тъй като тази разпоредба не препраща към националните правни системи, що се отнася до значението на понятието „юридическо лице“, то трябва да се разглежда като самостоятелно понятие на правото на Съюза, което трябва да се тълкува еднакво на територията на същия (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2019 г., Engie Cartagena, C‑523/18, EU:C:2019:1129, т. 34). Така в съответствие с постоянната съдебна практика фигуриращото в член 263, втора алинея ДФЕС понятие „юридическо лице“ трябва да се тълкува, като се вземе предвид не само текстът на тази разпоредба, но и контекстът, в който тя се вписва, и целите на правната уредба, от която е част (вж. по-конкретно решение от 6 октомври 2020 г., Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, т. 61 и цитираната съдебна практика).

43

Що се отнася до текста на член 263, четвърта алинея ДФЕС, следва да се отбележи, че нито от тази разпоредба, нито от други разпоредби от първичното право на Съюза следва, че някои категории юридически лица не могат да се позовават на процесуална легитимация в съдебни производства пред юрисдикциите на Съюза. Така тази констатация показва, че никое „юридическо лице“ не трябва да бъде лишено по принцип от възможността да подаде жалба за отмяна, предвидена в същия член 263, четвърта алинея ДФЕС.

44

Практиката на Съда посочва в това отношение, че понятието „юридическо лице“, използвано в член 263, четвърта алинея ДФЕС, не може да се тълкува ограничително.

45

Всъщност, макар че жалбата на регионално или местно образувание не може да се приравни на жалбата на държава членка по член 263, втора алинея ДФЕС (вж. в този смисъл определение от 26 ноември 2009 г., Região autónoma dos Açores/Съвет, C‑444/08 P, непубликувано, EU:C:2009:733, т. 31), такова образувание, доколкото е правосубектно, все пак може по принцип да подаде жалба за отмяна на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС (вж. в този смисъл определение от 1 октомври 1997 г., Regione Toscana/Комисия, C‑180/97, EU:C:1997:451, т. 10—12 и решение от 22 ноември 2001 г., Nederlandse Antillen/Съвет, C‑452/98, EU:C:2001:623, т. 51).

46

Впрочем по-общо от съдебната практика произтича, че не само частноправните юридически лица, но и публични образувания имат процесуална легитимация в съответствие с член 263, четвърта алинея ДФЕС (вж. например решения от 1 февруари 2018 г., Deutsche Bahn и др./Комисия, C‑264/16 P, непубликувано, EU:C:2018:60, т. 2 и от 4 февруари 2020 г., Uniwersytet Wrocławski и Полша/REA, C‑515/17 P и C‑561/17 P, EU:C:2020:73, т. 69).

47

Освен това Съдът приема, че организация, която няма правосубектност, трябва да има процесуална легитимация да оспорва наложените ѝ ограничителни мерки, с мотива че ако законодателят на Съюза е преценил, че дадено образувание съществува в степен, която допуска налагането на ограничителни мерки, последователността и справедливостта изискват да се признае, че това образувание съществува в достатъчна степен и за да оспорва тези мерки (вж. в този смисъл решение от 18 януари 2007 г., PKK и KNK/Съвет, C 229/05 P, EU:C:2007:32, т. 112).

48

Що се отнася до систематичното и телеологичното тълкуване на член 263, четвърта алинея ДФЕС, следва да се припомни, че самото наличие на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на разпоредбите на правото на Съюза, е вътрешноприсъщо на съществуването на правовата държава (вж. в този смисъл решение от 19 юли 2016 г., H/Съвет и др., C‑455/14 P, EU:C:2016:569, т. 41). Действително, от член 2 ДЕС следва, че Съюзът се основава на ценности, като например правовата държава, които са общи за държавите членки в общество, една от характеристиките на което е справедливостта (решение от 20 април 2021 г., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, т. 62).

49

Впрочем принципът, че Съюзът се основава по-конкретно на ценността на правовата държава, произтича както от член 2 ДЕС, който е сред общите разпоредби на Договора за Европейския съюз, така и от член 21 ДЕС, отнасящ се до външната дейност на Съюза, към който препраща свързаният с ОВППС член 23 ДЕС (вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2020 г., Bank Refah Kargaran/Съвет, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, т. 35 и цитираната съдебна практика).

50

При тези условия тълкуването на член 263, четвърта алинея ДФЕС в светлината на принципите на ефективен съдебен контрол и на правовата държава подкрепя извода, че трета държава би трябвало да има процесуална легитимация като „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, когато са изпълнени останалите условия, предвидени в тази разпоредба. Подобно юридическо лице на международното публично право всъщност може също толкова, колкото друго лице или образувание, да бъде отрицателно засегнато в правата или интересите си от акт на Съюза, и следователно трябва да е в състояние, при спазване на тези условия, да претендира отмяната на такъв акт.

51

Това тълкуване на понятието „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС не се поставя под съмнение от доводите, изтъкнати от Съвета, както и от някои правителства, представили становища по евентуалната липса на достъп на Съюза до юрисдикциите на трети държави, които не биха позволили да се оспорват пред тези юрисдикции решенията относно собствените им международни отношения, независимо дали са с търговски характер.

52

Всъщност задълженията на Съюза да следи за спазването на ценностите на правовата държава по никакъв начин не могат да бъдат обусловени от взаимност, що се отнася до отношенията, поддържани от Съюза с трети държави.

53

От това следва, че Боливарска република Венецуела като държава с международна правосубектност трябва да се счита за „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.

54

В подкрепа на жалбата си Боливарска република Венецуела изтъква едно-единствено основание, изведено от това, че Общият съд е изтълкувал погрешно условието жалбоподателят да е пряко засегнат от мярката, предмет на жалбата, предвидена в член 263, четвърта алинея ДФЕС.

55

Според нея обстоятелството, установено от Общия съд в точки 35 и 36 от обжалваното съдебно решение, че тя не е била включена като такава в приложение IV или приложение V към Регламент 2017/2063 по начин, аналогичен на жалбоподателя по делото, по което е постановено решение от 13 септември 2018 г., Almaz-Antey/Съвет (T‑515/15, непубликувано, EU:T:2018:545), е ирелевантно, тъй като тя е изрично посочена в членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063. Също така било ирелевантно, за разлика от приетото от Общия съд в точка 40 от обжалваното съдебно решение, обстоятелството дали тя е действала или не като икономически оператор, който развива дейност на съответните пазари, при положение че тези членове я засягат пряко както от правна, така и от материална гледна точка.

56

Съветът твърди, че въпросът дали членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063 се отнасят пряко до позицията на Боливарска република Венецуела, е бил решен от Общия съд в обжалваното съдебно решение в съответствие с постоянната съдебна практика, от която решение от 13 септември 2018 г., Almaz-Antey/Съвет (T‑515/15, непубликувано, EU:T:2018:545), е неразделна част. В този контекст Общият съд не бил длъжен да вземе предвид целта на разглежданите ограничителни мерки, изразяваща се в предизвикване на промяна в поведението на венецуелското правителство. Всъщност вземането предвид не само би било в противоречие с постоянната практика на съдилищата на Съюза, но и би довело до разширяване на категорията на потенциалните жалбоподатели, така че да се включи всяка трета държава, с която Съюзът решава, в рамките на своята външна политика, да спре или да намали изцяло или отчасти икономическите и финансовите отношения.

57

Според Съвета Общият съд не е приел, че Боливарска република Венецуела не е пряко засегната само с мотива че не е била посочена в достатъчна степен в членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063. Общият съд, напротив, бил стигнал до този извод въз основа на съвкупност от релевантни обстоятелства, надлежно мотивирани и подкрепени от приложимата съдебна практика в точки 35—48 от обжалваното съдебно решение. По-нататък, що се отнася по-специално до това дали Боливарска република Венецуела е посочена в тези членове, трябва да се констатира, че те не я визират пряко. Просто имало забрана за икономическите оператори от Съюза да поддържат икономически и финансови отношения с физически или юридически лица, образувания или органи, установени или функциониращи на територията на Венецуела.

58

Освен това, що се отнася до въпроса дали Общият съд е трябвало да приравни Боливарска република Венецуела на икономически оператор, както е направил по отношение на жалбоподателя по делото, по което е постановено решение от 13 септември 2018 г., Almaz Antey/Съвет (T‑515/15, непубликувано, EU:T:2018:545), Съветът отбелязва, че Общият съд изцяло е взел предвид особеното положение на Боливарска република Венецуела и е анализирал дали тази държава може да бъде сравнявана с икономически оператор, развиващ дейност на конкретен пазар по смисъла на съдебната практика. Общият съд е направил отрицателен извод, без да допусне грешка при прилагане на правото, тъй като държава, действаща в качеството си на носител на публична власт, не била сравнима с частно или публично образувание, чието съществуване е ограничено от предмета му на дейност.

59

Накрая, Съветът изтъква, че Боливарска република Венецуела всъщност иска от Съда да установи ново правило, според което процесуалната легитимация следва да се предоставя автоматично на третите държави, които искат да оспорят икономически мерки, приети от Съюза в рамките на неговата външна политика, като им позволи да оспорват актове, с които се прилагат решенията, приети за преследване на легитимните цели на външната дейност на Съюза, така както са определени в член 21 ДЕС, включително чрез прекъсването или ограничаването, изцяло или частично, на икономическите или финансовите отношения с една или няколко трети държави в изпълнение на член 215, параграф 1 ДФЕС.

60

Такова искане обаче би противоречало на системата на съдебна защита, създадена от Договорите, за да се осигури защитата на правата, гарантирани от правото на Съюза. Договорите не признавали на третите държави никакво специфично право, което да им позволи да бъдат третирани равноправно с държавите членки или да търгуват свободно и безусловно с икономически оператори, намиращи се в Съюза. Следователно третите държави не могат легитимно да претендират, че акт на Съюза, който може да ги подчини на различно третиране, пряко е породил последици за тяхното правно положение.

61

Съгласно постоянната съдебна практика условието дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от мярката — предмет на обжалване, както е предвидена в член 263, четвърта алинея ДФЕС, изисква наличие на два кумулативни критерия, а именно оспорената мярка, от една страна, пряко да поражда последици за правното положение на това лице и от друга страна, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено да я изпълнят, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (решения от 5 ноември 2019 г., ЕЦБ и др./Trasta Komercbanka и др., C‑663/17 P, C‑665/17 P и C‑669/17 P, EU:C:2019:923, т. 103 и от 3 декември 2020 г., Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo и др., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, т. 58).

62

В обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063 не засягат пряко Боливарска република Венецуела, по същество по три причини, свързани с първия критерий, възпроизведен в точка 61 от настоящото решение.

63

На първо място, в точка 32 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва, че член 20 от Регламент 2017/2063 ограничава прилагането на забраните по членове 2, 3, 6 и 7 от този регламент до територията на Съюза, до физическите лица, които са граждани на държава членка, и до юридическите лица, учредени в съответствие с правото на една от тях, както и до всяко юридическо лице, образувание и орган във връзка с всякакъв вид стопанска дейност, извършвана изцяло или частично в рамките на Съюза.

64

На второ място, в точка 33 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063 не налагат забрана на Боливарска република Венецуела. Те най-много биха могли да имат непреки последици спрямо нея, доколкото забраните, наложени на физическите лица, които са граждани на държава членка, и на юридическите лица, учредени съгласно правото на държава членка, биха могли да имат за последица ограничаване на източниците, от които Боливарска република Венецуела може да се снабди с разглежданите стоки и услуги.

65

На трето място, в точки 34—41 от обжалваното съдебно решение Общият съд разграничава настоящото дело от делото, по което е постановено решение от 13 септември 2018 г., Almaz-Antey/Съвет (T‑515/15, непубликувано, EU:T:2018:545). Общият съд отбелязва, че по последното дело жалбоподателят е изрично визиран в обжалвания акт, тъй като името му фигурира в приложението към обжалваното съдебно решение като предприятие, на което е забранено да продава или да доставя съответните стоки и услуги. Обратно, в настоящото дело Боливарска република Венецуела, като държава, не била конкретно и изрично посочена в членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063 по начин, сравним с жалбоподателя по делото, по което е постановено посоченото съдебно решение.

66

В това отношение следва да се приеме, че Общият съд правилно е припомнил в точка 30 от обжалваното съдебно решение собствената си практика, според която, за да се определи дали даден акт поражда правни последици, трябва да се разгледат по-конкретно неговият предмет, съдържание, обхват и същност, както и фактическият и правен контекст, в който актът е приет.

67

В настоящия случай заглавието на Регламент 2017/2063, съображение 1 и текстът на членове 2, 3, 6 и 7 от него показват, че разглежданите ограничителни мерки са приети срещу Боливарска република Венецуела.

68

В това отношение Общият съд правилно припомня в точка 34 от обжалваното съдебно решение, че да се забрани на операторите от Съюза да извършват определени сделки — което съставлява предметът на членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063 — означава да се забрани на Боливарска република Венецуела да извършва посочените сделки с посочените оператори.

69

Влизането в сила на Регламент 2017/2063 обаче има за последствие незабавното и автоматично прилагане на забраните, предвидени в членове 2, 3, 6 и 7 от него. Тъй като тези забрани възпрепятстват Боливарска република Венецуела да се снабди с множество стоки и услуги, посочените разпоредби пораждат пряко последици за правното положение на тази държава. Освен това, както отбелязва генералният адвокат в точка 110 от заключението си, от членове 6 и 7 от Регламент 2017/2063 по-специално следва, че позоваването на „всички физически или юридически лица, образувания или органи във Венецуела или с цел използване в тази страна“ включва в посочените забрани венецуелския режим, неговите органи, корпорации или агенции на публична власт или всяко лице или образувание, действащо от тяхно име или по тяхно указание.

70

В това отношение следва да се отбележи, че за да се констатира, че Боливарска република Венецуела е пряко засегната от членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063, не е необходимо да се прави разграничение според това дали такива търговски операции са извършени iure gestionis или iure imperii, тъй като такова разграничение не може да бъде изведено нито от член 263, четвърта алинея ДФЕС, нито от която и да е друга разпоредба от правото на Съюза.

71

Впрочем обстоятелството, че разглежданите ограничителни мерки не представляват абсолютна пречка за Боливарска република Венецуела да се снабди с посочените в тези членове стоки и услуги, тъй като тази държава остава в състояние да си ги набави извън територията на Съюза от лица, които не са засегнати от посочените мерки, не поставя под въпрос извода, че забраните, предвидени в посочените членове, засягат пряко Боливарска република Венецуела. Всъщност, що се отнася до забрани като предвидените в членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063, условието дадено юридическо лице да е пряко засегнато от такива мерки не означава, че посоченото лице е в абсолютна невъзможност да си набави разглежданите стоки и услуги.

72

За целите на проверката дали Боливарска република Венецуела е пряко засегната от членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063 е ирелевантно също така, че дейността на тази трета държава не се ограничава до тази на икономически оператор, действащ на определени пазари.

73

От това следва, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че разглежданите ограничителни мерки не пораждат пряко последици за правното положение на Боливарска република Венецуела и въз основа на това е уважил второто повдигнато от Съвета основание за недопустимост.

74

При тези условия следва да се уважи единственото основание, изтъкнато от Боливарска република Венецуела, и да се отмени обжалваното съдебно решение, доколкото с него се отхвърля като недопустима жалбата на Боливарска република Венецуела за отмяна на Регламент 2017/2063.

75

Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, ако жалбата е основателна, Съдът отменя решението на Общия съд. Той може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или ако това не е така, да върне делото на Общия съд за постановяване на решение.

76

В случая Съдът разполага с необходимите данни, за да се произнесе окончателно по допустимостта на жалбата, подадена от Боливарска република Венецуела.

77

В рамките на възражението си за недопустимост пред Общия съд Съветът изтъква три основания за недопустимост на жалбата, от които само второто е частично разгледано от Общия съд. Доколкото въпросът дали Боливарска република Венецуела е „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, така както е посочен в третото основание за недопустимост, повдигнато от Съвета пред Общия съд, бе разгледан служебно в точки 40—53 от настоящото решение, остава да се разгледа, от една страна, първото основание за недопустимост, изтъкнато от Съвета и изведено от липсата на правен интерес, и от друга страна, частта от второто основание за недопустимост, по което Общият съд не се е произнесъл, като се провери дали критерият, според който разглежданите ограничителни мерки не трябва да оставят никакво право на преценка на адресатите, на които е възложено тяхното изпълнение, по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, е изпълнен в настоящия случай.

78

В първото основание за недопустимост Съветът поддържа, че Боливарска република Венецуела няма интерес да иска отмяната на разглежданите ограничителни мерки пред юрисдикциите на Съюза. Тези мерки не променяли съществено правното положение на Боливарска република Венецуела, тъй като не произвеждали никакво обвързващо правно действие нито за тази държава като такава, нито на нейната територия.

79

Както ясно следвало от член 20 от Регламент 2017/2063, приложното поле на този регламент било ограничено до територията на държавите членки и до лицата под юрисдикцията на държава членка. Освен това причините, поради които в решение от 21 декември 2016 г., Съвет/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, т. 131—133), Съдът постановява, че не е могло да се приеме, че Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario) има процесуална легитимация да иска отмяна на обжалваното решение по това дело, били приложими по аналогия в рамките на настоящото дело.

80

Боливарска република Венецуела счита, че това основание за недопустимост трябва да се отхвърли.

81

Доколкото Съветът поддържа, че Регламент 2017/2063 не поражда никакво обвързващо правно действие, от естество да засегне интересите на Боливарска република Венецуела, следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика жалба за отмяна може да се подаде срещу всички приети от институциите на Съюза разпоредби, независимо от тяхното естество или форма, при условие че те имат за цел да породят правни последици (решение от 16 юли 2015 г., Комисия/Съвет, C‑425/13, EU:C:2015:483, т. 26 и цитираната съдебна практика).

82

В това отношение следва да се припомни, че наличието на правен интерес предполага, че отмяната на обжалвания акт сама по себе си може да донесе полза на физическото или юридическото лице, подало жалбата (решение от 21 януари 2021 г., Германия/Esso Raffinage, C‑471/18 P, EU:C:2021:48, т. 103 и цитираната съдебна практика).

83

Щом като обаче поради изложените в точки 63—73 от настоящото решение съображения забраните, предвидени в членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063, са от естество да засегнат по-специално икономическите интереси на Боливарска република Венецуела, отмяната им сама по себе си може да ѝ донесе полза.

84

Що се отнася до довода на Съвета, изведен от решение от 21 декември 2016 г., Съвет/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), несъмнено е вярно, че в това решение Съдът е постановил, че не може да се счита, че Front Polisario има процесуална легитимация да иска отмяна на решението на Съвета за одобряване от името на Съюза на Споразумението под формата на размяна на писма между Европейския съюз и Кралство Мароко за реципрочни мерки за либерализация по отношение на селскостопански продукти, преработени селскостопански продукти, риба и рибни продукти, за замяна на протоколи № 1, № 2 и № 3 и приложенията към тях и за изменение на Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна, подписано в Брюксел на 13 декември 2010 г. (ОВ L 241, 2012 г., стр. 4). Доводите, които Front Polisario изтъква, за да докаже процесуалната си легитимация да иска отмяна на посоченото решение, обаче се основават на твърдението, че в някои случаи това споразумение е прилагано на практика по отношение на Западна Сахара, въпреки че тя не е част от територията на Кралство Мароко, които Съдът все пак отхвърля като неоснователни. Той тълкува посоченото споразумение в смисъл, че то не се прилага на територията на Западна Сахара. За сметка на това, както бе посочено в точки 67 и 69 от настоящото решение, ограничителните мерки, предвидени в членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063, са приети срещу Боливарска република Венецуела и тези разпоредби я възпрепятстват да извършва определени сделки.

85

Следователно първото основание за недопустимост, повдигнато от Съвета, трябва да се отхвърли.

86

Общият съд не е разгледал втория от двата кумулативни критерия, които трябва да бъдат изпълнени, за да се констатира, че Боливарска република Венецуела е пряко засегната от разглежданите ограничителни мерки, а именно, както бе припомнено в точка 61 от настоящото решение, критерия, според който тези мерки не трябва да оставят никакво право на преценка на адресатите, на които е възложено изпълнението им, а това изпълнение трябва да има напълно автоматичен характер и да произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер.

87

В случай че този втори критерий е изпълнен, остава да се определи дали останалите условия, за да се признае на юридическо лице активна процесуална легитимация за оспорване на акт, на който то не е адресат, на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС, също са изпълнени, т.е. или че то е лично засегнато, или че такъв акт представлява подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение.

88

Според Съвета прилагането на членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063 задължително изисква приемането на опосредяващи правила, тъй като тези членове предвиждат система за предварително разрешение от компетентните органи на държавите членки. Освен това предварителното разрешение само по себе си представлявало изпълнителна мярка и държавите членки разполагали с широко право на преценка, що се отнася до условията, при които такива разрешения могат да бъдат предоставени. От това той прави извода, че не е необходимо да се разглежда дали Боливарска република Венецуела е лично засегната, или става въпрос за подзаконови актове, които не включват мерки за изпълнение, като се ограничава до това да посочи, че отхвърля тези две хипотези.

89

Боливарска република Венецуела счита, че второто основание за недопустимост, доколкото се отнася до критерия разглежданите ограничителни мерки да не оставят никакво право на преценка на адресатите, на които е възложено тяхното изпълнение, също трябва да се отхвърли. В жалбата си тя изтъква, че отговаря на условията, предвидени във втората и третата част на член 263, четвърта алинея ДФЕС, тъй като Регламент 2017/2063 е подзаконов акт, който я засяга пряко и не включва мерки за изпълнение, и тъй като, при условията на евентуалност, е пряко и лично засегната от този акт.

90

От самия текст на членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063 е видно, че забраните, установени с тези разпоредби, без да се засягат мерките за дерогация или разрешение, които те предвиждат и които не се оспорват в рамките на настоящия спор, се прилагат, без да се оставя право на преценка на адресатите, на които е възложено тяхното изпълнение. Впрочем тези забрани са приложими, без да се изисква приемането на мерки за изпълнение нито от Съюза, нито от държавите членки. В това отношение следва да се отбележи, че Регламент за изпълнение 2018/1653 не е имал друга функция освен изменението на приложение IV към Регламент 2017/2063, което съдържа единствено списъка на физическите или юридическите лица, образувания или органи, за които се отнасят мерките за замразяване на финансови средства и икономически ресурси, и което не е визирано в нито една от въпросните разпоредби.

91

От това следва, че членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063 се отнасят пряко до Боливарска република Венецуела и че повдигнатото от Съвета основание за недопустимост, с което той изтъква, че в случая това условие не е изпълнено, трябва да се отхвърли.

92

Освен това посоченият регламент, който има общо приложение, доколкото съдържа разпоредби като тези на членове 2, 3, 6 и 7, забраняващи на общи и абстрактни категории адресати да извършват някои сделки с образувания, които също са посочени общо и абстрактно, и който, при положение че е бил приет на основание член 215 ДФЕС и следователно в съответствие с предвидената в последната разпоредба незаконодателна процедура, не може да се квалифицира като законодателен акт, представлява „подзаконов акт“ по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението, ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 58—60). Тъй като разпоредбите на този регламент, оспорени от Боливарска република Венецуела, освен това не включват мерки за изпълнение, както бе изложено в точка 90 от настоящото решение, следва да се констатира, че тази трета държава е процесуално легитимирана да ги оспори, без да е необходимо да установява, че посочените разпоредби я засягат лично.

93

От това следва, че условията, предвидени в третата част на член 263, четвърта алинея ДФЕС, са изпълнени.

94

От всички гореизложени съображения следва, че жалбата, подадена от Боливарска република Венецуела пред Общия съд, е допустима в частта ѝ, с която се иска отмяна на членове 2, 3, 6 и 7 от Регламент 2017/2063.

95

Тъй като обаче фазата на производството не позволява да се постанови окончателно решение по същество, делото трябва да бъде върнато на Общия съд.

96

Тъй като делото се връща на Общия съд за ново разглеждане, Съдът не следва да се произнася по съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши: