1

С жалбата си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателите ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport (наричано по-нататък „ITD“) и Danske Fragtmænd A/S искат отмяна на Решение C(2020) 3006 final на Европейската комисия от 12 май 2020 г. по дело за държавна помощ SA.52489 (2018/FC) — Дания, и дело за държавна помощ SA.52658 (2018/FC) — Швеция — Твърдяна държавна помощ за PostNord Logistics (наричано по-нататък „обжалваното решение“).

2

ITD е професионално сдружение, обединяващо дружества по датското право, действащи на национално и международно равнище на пазарите на услуги за автомобилен превоз на стоки и логистични услуги. Danske Fragtmænd е учредено по датското право дружество, присъстващо по-специално на датския пазар на услуги за автомобилен превоз на стоки и доставка на колетни пратки.

3

PostNord AB е учредено по шведското право дружество, като 40 % от дружествения му капитал е собственост на Кралство Дания, а 60 % — на Кралство Швеция. То е създадено през 2009 г. под името Posten Norden AB вследствие на сливане между, от една страна, Post Danmark A/S, традиционен пощенски оператор на Кралство Дания, и от друга, Posten AB, традиционен пощенски оператор на Кралство Швеция.

4

PostNord притежава 100 % от дружествения капитал на PostNord Group AB, което от своя страна притежава 100 % от дружествения капитал на Post Danmark и Posten, натоварени със задължението за осигуряване на универсална пощенска услуга съответно в Дания и Швеция. PostNord Group притежава също и 100 % от дружествения капитал на PostNord Logistics A/S, учредено по датското право дружество със седалище в Копенхаген (Дания) за предоставянето на услуги за автомобилен превоз на стоки в Дания.

5

На 22 ноември 2018 г. ITD подава до Европейската комисия жалба, съгласно която PostNord Logistics било обявило в годишните си отчети за 2017 г. и 2018 г., че е получило увеличаване на капитала от страна на PostNord. Според ITD, това увеличаване на капитала представлява неправомерна и несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ.

6

От 2015 г. PostNord Logistics отчита загуби, а в края на финансовата 2017 г. изчерпва собствения си капитал. При тези обстоятелства на извънредно общо събрание, проведено на 30 ноември 2018 г., PostNord Logistics препоръчва на изпълнителния съвет на PostNord Group да пристъпи към увеличаване на капитала със сумата от 115 милиона датски крони (DKK) (около 15,4 милиона евро) в негова полза (наричано по-нататък „увеличаването на капитала“).

7

На 7 декември 2018 г., предвид размера на увеличаването на капитала, PostNord Group иска от съвета на директорите на неговото дружество майка, PostNord, одобрение на тази мярка, както и на начина на внасянето ѝ на няколко капиталови вноски.

8

На 11 декември 2018 г. съветът на директорите одобрява увеличаването на капитала.

9

На 20 декември 2018 г., PostNord Logistics получава първа капиталова вноска от увеличаването на капитала в размер на 70 милиона DKK (около 9,37 милиона евро).

10

На 7 юни 2019 г. ITD представя на Комисията допълнителни съображения към жалбата си, в които твърди, че PostNord Logistics се възползвало от кръстосано финансиране на своите дейности от Post Danmark, позволяващо му да използва безплатно голяма част от инфраструктурата на Post Danmark, финансирана от публичната компенсация, която е отпусната на това дружество за осигуряване на универсалната пощенска услуга в Дания (наричано по-нататък „кръстосано субсидиране“).

11

На 30 март 2020 г., ITD представя на Комисията допълнителни съображения относно кръстосаното субсидиране, както и официална покана за действие, в която посочва, че ако Комисията не се произнесе с окончателен акт по неговата жалба в срок от два месеца, ще подаде иск за установяване на неправомерно бездействие пред Общия съд на основание член 265 ДФЕС.

12

На 12 май 2020 г. Комисията приема обжалваното решение. Първо, тя счита, че обявеното в годишните отчети на PostNord Logistics за 2017 г. и 2018 г. не води до предоставянето на предимство и поради това не представлява държавна помощ. Второ, тя стига до заключението, че увеличаването на капитала не може да се вмени в отговорност на датската и шведската държава и поради това също не представлява държавна помощ. Трето, тя приема, че кръстосаното субсидиране не е доказано и поради това сделките между Post Danmark и PostNord Logistics не включват държавна помощ.

13

Жалбоподателите, подкрепени от Jørgen Jensen Distribution A/S и Specialforeningen for Logistik og Distribution (SLD), искат от Общия съд:

14

Комисията, подкрепена от PostNord Group и PostNord Logistics, иска от Общия съд:

15

Кралство Дания и Кралство Швеция, встъпили също в подкрепа на исканията на Комисията, искат от Общия съд да отхвърли жалбата.

16

В обжалваното решение Комисията се произнася по характера на държавна помощ на три различни мерки (вж. т. 12 по-горе).

17

В подкрепа на жалбата си жалбоподателите излагат едно-единствено основание, изведено от това, че Комисията не е изпълнила задължението си да започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, въпреки сериозните затруднения, възникнали при преценката на две от тези мерки, а именно, от една страна, увеличаването на капитала и от друга, кръстосаното субсидиране. За сметка на това с настоящата жалба жалбоподателите не поставят под съмнение преценката на Комисията, що се отнася до декларираното от PostNord Logistics в годишните отчети за 2017 г. и 2018 г.

18

Ето защо, макар жалбоподателите формално да искат отмяна на обжалваното решение в неговата цялост, настоящата жалба следва да се счита за искане за частична отмяна на решението с мотив, че Комисията е нарушила член 108, параграф 2 ДФЕС, като е приела, че увеличаването на капитала не представлява държавна помощ и че не е доказано наличието на кръстосано субсидиране.

19

Съгласно член 24, параграф 2, първо изречение от Регламент (ЕС)2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9), всяка заинтересована страна може да подаде жалба, за да информира Комисията за твърдяна неправомерна помощ. Съгласно член 15, параграф 1, първо изречение от същия регламент подаването на такава жалба води до започване на фазата на предварителната проверка, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС, която предполага Комисията да приеме решение на основание член 4, параграф 2, 3 или 4 от Регламент 2015/1589.

20

Фазата на предварителната проверка, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС и уредена в член 4 от Регламент 2015/1589, има за цел да позволи на Комисията да си състави първоначално становище относно мерките, за които е сезирана. В края на тази фаза Комисията констатира, че мярката или не представлява помощ, при което приема решение, с което установява липсата на помощ на основание член 4, параграф 2 от Регламент 2015/1589, или попада в приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС. Когато Комисията след предварителната проверка констатира, че никакви съмнения не са се породили по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, доколкото същата попада в рамките на приложното поле на член 107, параграф 1 от ДФЕС, на основание член 4, параграф 3 от Регламент 2015/1589 тя приема решение да не се повдигат възражения.

21

Наличието на съмнения, които могат да обосноват започването на официалната процедура по разследване, посочена в член 108, параграф 2 ДФЕС, намира израз в обективното наличие на сериозни затруднения, които Комисията е срещнала при проверка на характера на помощ на разглежданата мярка или на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Всъщност от съдебната практика следва, че понятието за сериозни затруднения има обективен характер (решение от 21 декември 2016 г., Club Hotel Loutraki и др./Комисия, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, т. 31). За да се установи дали съществуват подобни затруднения, трябва да се изследват по обективен начин както обстоятелствата при приемане на обжалвания акт, така и съдържанието му, като се съпоставят мотивите на решението с данните, с които Комисията е разполагала и е могла да разполага към момента на произнасяне по спорните помощи, като в това отношение се припомня, че данните, с които Комисията е могла да разполага, са тези, които се явяват от значение за преценката, която трябва да се извърши, и които тя е могла да поиска и получи по време на фазата на предварителната проверка (вж. в този смисъл решение от 5 май 2021 г., ITD и Danske Fragtmænd/Комисия, T‑561/18, EU:T:2021:240, т. 48 и цитираната съдебна практика).

22

Освен това извършената от Комисията недостатъчна или непълна проверка в хода на процедурата по предварително разглеждане е косвено доказателство за наличието на сериозни затруднения при преценката на разглежданата мярка, което я задължава да започне официалната процедура по разследване (вж. решение от 2 септември 2021 г., Комисия/Tempus Energy и Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, т. 41 и цитираната съдебна практика).

23

Искащият отмяна на решението, прието в края на предварителната проверка, трябва да докаже наличието на сериозни затруднения, като представи съвкупност от непротиворечиви косвени доказателства (вж. в този смисъл решение от 17 ноември 2022 г., Irish Wind Farmers’ Association и др./Комисия, C‑578/21 P, непубликувано, EU:C:2022:898, т. 54 и цитираната съдебна практика).

24

Именно в светлината на изложените съображения следва да се разгледат доводите на жалбоподателите, целящи да установят наличието на сериозни затруднения, с оглед на които Комисията е трябвало да започне официалната процедура по разследване.

25

Жалбоподателите, подкрепени в това отношение от Jørgen Jensen Distribution, твърдят, че наличието на сериозни затруднения се доказвало от заключението, до което е стигнала Комисията в обжалваното решение, че увеличаването на капитала не представлява държавна помощ, тъй като не може да се вмени в отговорност на датската и шведската държава.

26

На първо място, обжалваното решение било противоречиво, що се отнася до предоставилото увеличаването на капитала образувание. Въпреки че в някои части на обжалваното решение подобна мярка била вменена в отговорност на дружеството майка, а именно на PostNord, което съответствало на действителното фактическо положение, Комисията стигнала до заключението, че решението за увеличаване на капитала било взето от PostNord Group, което е дъщерно предприятие на това дружество.

27

На второ място, жалбоподателите и Jørgen Jensen Distribution твърдят, че наличието на сериозни затруднения било доказано с различни косвени доказателства, които в своята съвкупност установявали, че е малко вероятно датската и шведската държава да не са участвали в приемането на решението за увеличаване на капитала, поради което то можело да им се вмени в отговорност.

28

Първо, жалбоподателите изтъкват като довод назначаването от страна на датската и шведската държава на мнозинството от членовете на съвета на директорите на PostNord, двама от които са висши държавни служители в тези държави. Второ, от годишния отчет на PostNord за 2017 г. (наричан по-нататък „годишният отчет за 2017 г.) било видно, че датската и шведската държава са водили „диалог“ със съвета на директорите на PostNord относно увеличаването на капитала. Трето, PostNord представлявало политически интерес, тъй като неговите дъщерни дружества Post Danmark и Posten са натоварени със задължението за предоставяне на универсалната пощенска услуга съответно в Дания и Швеция — страни, в които те са традиционните пощенски оператори. Четвърто, в становищата си по изявленията при встъпване на Кралство Швеция и на PostNord Group и PostNord Logistics жалбоподателите твърдят, че не само размерът на увеличаването на капитала сам по себе си бил значителен, но също така тази мярка се вписвала в поредица от други увеличения на капитала, които имали за цел преодоляване на загубите на PostNord Logistics и избягване на изпадането му в несъстоятелност.

29

Комисията, подкрепена от Кралство Дания, Кралство Швеция, PostNord Group и PostNord Logistics оспорва доводите на жалбоподателите.

30

На първо място, Комисията подчертава, че в обжалваното решение тя винаги е твърдяла, че решението за увеличаването на капитала е взето от PostNord Group. От PostNord било изискано единствено одобрение за тази мярка предвид размера на сумата по нея.

31

На второ място, Комисията оспорва твърдението, че жалбоподателите са представили косвени доказателства, установяващи възможност за вменяване в отговорност на датската и шведската държава на увеличаването на капитала.

32

Първо, Комисията подчертава, че условието, за да може дадена мярка да бъде вменена в отговорност на определена държава, изисква тази държава да е имала активно участие, което можело да бъде изведено от преценка in concreto на съвкупност от точни и непротиворечиви косвени доказателства. В случая обаче, жалбоподателите се позовавали основно на признаци от органично естество, които не били достатъчни.

33

Второ, що се отнася до състава на съвета на директорите на PostNord, Комисията твърди, най-напред, че нито датската, нито шведската държава, назначават самостоятелно мнозинството от членовете на този орган. Освен това нито един от членовете на съвета на директорите на PostNord, назначени от датската и шведската държава, не разполагал с право на вето. Кралство Дания допълва, че членовете на изпълнителния съвет на PostNord и на PostNord Group не се назначават от датската и шведската държава и че не е задължително интересите на тези държави да съвпадат. PostNord Group и PostNord Logistics добавят също, че предвид ниския размер на увеличаването на капитала и слабата значимост на PostNord Logistics в политически аспект било малко вероятно наличието на съгласуваност между датската и шведската държава.

34

По-нататък, Кралство Дания и Кралство Швеция отбелязват, че принципите на управление на публични предприятия, които всяко от тях прилага, предполагат, че членовете на съвета на директорите на дадено дружество се избират в зависимост от умението им да осигурят доброто управление на това дружество при пълна независимост от собствениците. Макар да било възможно на общото събрание акционерите в дадено дружество да дават указания на неговия съвет на директорите, в случая това не било така.

35

Накрая, що се отнася до участието в съвета на директорите на PostNord на държавен служител от Кралство Дания и на държавен служител от Кралство Швеция, Комисията твърди, че жалбоподателите не са представили доказателства, че тези държавни служители, от които се очаква да действат независимо, са получавали указания от страна на техните държави или че са могли да окажат влияние при вземането на решения от страна PostNord.

36

Трето, що се отнася до наличието на „диалог относно финансирането“ между съвета на директорите на PostNord и собствениците на това дружество, посочен в годишния отчет за 2017 г., Кралство Дания, PostNord Group и PostNord Logistics оспорват това да включва указания от страна на датската и шведската държава във връзка с увеличаването на капитала, тъй като подобен диалог засягал единствено преструктурирането на Post Danmark, а не увеличаването на капитала.

37

Четвърто, Комисията оспорва релевантността на обстоятелството, изтъкнато от жалбоподателите, че две дъщерни дружества на PostNord са натоварени със задължението за предоставяне на универсалната пощенска услуга, тъй като това не се отнасяло до PostNord Logistics, получател на увеличаването на капитала, чиито услуги били предназначени единствено за професионални среди. В този смисъл PostNord Group и PostNord Logistics подчертават, че от икономическа гледна точка увеличаването на капитала било рационална мярка, тъй като пазарът на логистични услуги се разраствал.

38

Най-напред, следва да се констатира, че противно на това, което твърдят жалбоподателите, в обжалваното решение липсва противоречие при определянето на образуванието, предоставило увеличаването на капитала.

39

Действително в параграф 26 от обжалваното решение Комисията посочва, че на 11 декември 2018 г. PostNord „решава да пристъпи към увеличаването на капитала“.

40

Въпреки това, от една страна, още в следващото изречение тя отбелязва, че „е изискано одобрение[то] на съвета на директорите на PostNord AB“ с оглед на размера на увеличаването на капитала, препращайки към последното изречение на параграф 20 от обжалваното решение, в който е посочено, че „за решения[та] относно вътрешно групови капиталови вливания, чийто размер надхвърля […], се изисква одобрение от съвета на директорите на PostNord AB“. От друга страна, в рамките на преценката си относно възможността за вменяване в отговорност на държавата на увеличаването на капитала, в параграф 76 от обжалваното решение Комисията се позовава на „решението на [PostNord Group] за вливане на капитал в [PostNord Logistics]“, преди да отбележи в следващия параграф, че PostNord участва в процеса по вземане на решение предвид размера на увеличаването на капитала в съответствие с вътрешния правилник на групата.

41

Освен това от годишния отчет за 2018 г. на PostNord Logistics е видно, че то е възстановило своя собствен капитал благодарение на вноска от дружеството майка, а именно PostNord Group.

42

Ето защо съвместният прочит на обжалваното решение и на материалите по делото, позволява да се приеме, че Комисията правилно е счела, че увеличаването на капитала е осъществено от PostNord Group в полза на PostNord Logistics, както и че с оглед на размера на това увеличаване в съответствие с вътрешния правилник на групата PostNord е било изискано одобрението на съвета на директорите на PostNord.

43

Освен това, като е приела, че решението за увеличаването на капитала е на PostNord Group, Комисията изобщо не е пренебрегнала ролята на дружеството PostNord, тъй като в параграф 69 и сл. от обжалваното решение тя е отчела връзките между това дружество и датската и шведската държава, за да определи дали увеличаването на капитала може да бъде вменено в отговорност на тези държави.

44

Що се отнася до въпроса дали преценката на Комисията за такова вменяване на отговорност разкрива наличието на сериозни затруднения, следва да се припомни, че за да могат предимствата да бъдат квалифицирани като „помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, отговорността за тях трябва по-специално да се носи от държавата (вж. в този смисъл решение от 2 март 2021 г., Комисия/Италия и др., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, т. 58 и цитираната съдебна практика).

45

Отговорността на държавата за дадена мярка по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС не може да се изведе само от обстоятелството, че посочената мярка е приета от публично предприятие. Всъщност, дори държавата да е в състояние да контролира публично предприятие и да упражнява господстващо влияние върху сделките на същото, не може автоматично да се презумира ефективното упражняване на този контрол в конкретен случай. Необходимо е още да се проучи дали трябва да се счита, че публичните органи участват, по един или друг начин, в приемането на разглежданите мерки (вж. решение от 2 март 2021 г., Комисия/Италия и др., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, т. 59 и цитираната съдебна практика).

46

Така отговорността на държавата за мярка за помощ, приета от публично предприятие, може да се изведе от комплекс от признаци, произтичащи от обстоятелствата по случая и от контекста, в който се прилага помощта. В това отношение не би могло да се изисква да се докаже въз основа на конкретно указание, че публичните органи точно в този случай са насърчили публичното предприятие да приеме разглежданата мярка за помощ (вж. решение от 2 март 2021 г., Комисия/Италия и др., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, т. 60 и цитираната съдебна практика).

47

По-специално е релевантен всеки признак, указващ в конкретния случай или, от една страна, участие на публичните органи, или малка вероятност да липсва такова участие при приемането на мярка, с оглед и на обхвата на същата, на нейното съдържание или на включените в нея условия, или, от друга страна, липса на участие на тези органи при приемането на тази мярка (вж. решение от 2 март 2021 г., Комисия/Италия и др., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, т. 61 и цитираната съдебна практика).

48

Освен това сред признаците, които позволяват да се направи извод за наличие на такава отговорност, са фактът, че въпросното публично предприятие не е можело да приеме оспорваното решение, без да вземе предвид изискванията на публичните органи или дадените от тях насоки, включването на публичното предприятие в структурите на публичната администрация, естеството на неговата дейност и упражняването ѝ на пазара при нормални условия на конкуренция с частни оператори, правния статут на предприятието или още интензивността на упражнявания от публичните органи надзор (вж. решение от 2 март 2021 г., Комисия/Италия и др., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, т. 62 и цитираната съдебна практика).

49

В случая в обжалваното решение, на първо място, Комисията подчертава, че качеството на публично предприятие на PostNord не е достатъчно, за да се счита, че мерките, които то приема, могат да се вменят в отговорност на неговите акционери — датската и шведската държава. На второ място, тя разглежда различни фактори, въз основа на които стига до заключението, че увеличаването на капитала не може да се вмени в отговорност на датската и шведската държава и поради това не представлява държавна помощ. Това заключение по същество се основава на следните дванадесет признака:

50

Като представят различни косвени доказателства, които според тях разкриват, че липсата на намеса от страна на датската и шведската държава в увеличаването на капитала е малко вероятна, жалбоподателите твърдят, че анализът на Комисията показва, че тя е била изправена пред сериозни затруднения, които не е успяла да преодолее.

51

Жалбоподателите акцентират върху състава на съвета на директорите на PostNord, мнозинството от чиито членове са назначени от датската и шведската държава, като освен това всяка държава е избрала в този съвет да определи и по един държавен служител.

52

Несъмнено определянето на членовете на съвета на директорите представлява прерогатив на собствениците на дружеството и по принцип само по себе си не позволява да се презумира, че държавата носи отговорност за дадена мярка, приета от публично предприятие, което тя контролира (вж. в този смисъл решение от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия, T‑305/13, EU:T:2015:435, т. 42 и 61).

53

Въпреки това обаче, при преценката дали дадена мярка, приета от съвета на директорите на публично предприятие, може да бъде вменена в отговорност на държавата, трябва надлежно да бъде взето предвид определянето на членовете на този орган, тъй като то свидетелства за наличието на особени връзки между разглежданото публично предприятие и държавата, която упражнява контрол върху него (вж. в този смисъл решение от 28 януари 2016 г., Словения/Комисия, T‑507/12, непубликувано, EU:T:2016:35, т. 102—107). Тези особени връзки може да са признак за съществуването на малка вероятност за липса на намеса на държавата в приемането на разглежданата мярка по смисъла на цитираната в точка 47 по-горе съдебна практика.

54

По-конкретно в определени случаи обстоятелствата, свързани с назначаването на членовете на управителните органи на публично предприятие са годни да докажат, че това предприятие разполага с ограничена независимост по отношение на държавата, която упражнява контрол върху него, така че подобно назначаване е съществен признак за намеса на държавата (вж. в този смисъл решение от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия, T‑305/13, EU:T:2015:435, т. 63) и съответно може да обоснове такава отговорност (вж. в този смисъл решение от 17 септември 2014 г., Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, т. 35).

55

В случая, първо, трябва да се посочи, както е видно от параграф 20 от обжалваното решение, че съветът на директорите на PostNord се състои от единадесет членове, четирима от които се назначават от Кралство Дания, четирима от Кралство Швеция, а трима се определят от служителите на Post Danmark и Posten, дъщерни дружества от PostNord.

56

По-конкретно, от различните годишни отчети на PostNord, представени от жалбоподателите в приложение към жалбата им, е видно, че осемте членове, определени от датската и шведската държава, се назначават по време на годишното общо събрание, орган, в който Кралство Дания се представлява от министъра на транспорта, а Кралство Швеция — от министъра на предприемачеството и иновациите.

57

Освен това страните не спорят, че към момента на увеличаването на капитала един от членовете на съвета на директорите на PostNord, назначени от датската държава, е бил едновременно и висш държавен служител в тази държава, а един от четиримата членове на същия съвет на директорите, назначени от шведската държава, е бил също едновременно и висш държавен служител в тази държава. От една страна, датският държавен служител заема длъжност на заместник изпълнителен директор в дирекция „Предприятия, производителност, снабдяване, енергетика и бюджет на Съюза“ в датското министерство на финансите. От друга страна, шведският държавен служител е заместник директор на дирекция „Публични предприятия“ в шведското министерство на предприемачеството и иновациите.

58

Що се отнася до тези двама държавни служители, Комисията отбелязва, че те не са изразявали конкретно мнение във връзка с увеличаването на капитала (параграф 77 от обжалваното решение), не са получавали конкретни указания от страна на датската и шведската държава в това отношение (параграф 86 от обжалваното решение), по презумпция са действали независимо и не са можели да наложат волята си, тъй като не са разполагали нито със специално право на глас, нито с право на вето (параграф 80 от обжалваното решение).

59

При преценката за наличието на отговорност на държавата в увеличаването на капитала тези единствени съображения обаче, не могат да лишат от релевантност участието на държавни служители в съвета на директорите на PostNord, тъй като установяването на отговорност на държавата за мярка, която контролирано от нея публично предприятие е приело, не изисква да се докаже, че въз основа на конкретно указание публичните органи точно в този случай са насърчили публичното предприятие да приеме разглежданата мярка (вж. т. 46 по-горе).

60

В това отношение назначаването в съвета на директорите на PostNord на членове, които упражняват едновременно и висши управленски функции в правителствата на Дания и Швеция в области на дейност, пряко свързани с публичните предприятия, сред които и PostNord, позволява да се приеме, че тези държавни служители се ползват от доверието на държавите и поради това са могли да поддържат неформални контакти с представители на министерствата, към които работят, и по този начин да прокарат влиянието на посочените държави в процеса по вземане на решения в рамките на PostNord.

61

Освен това в параграф 77 от обжалваното решение Комисията подчертава, че „[било] твърде вероятно Дания и Швеция да са знаели за планираното увеличаване на капитала (по-специално тъй като двама от членовете на съвета на директорите са [били] едновременно и държавни служители съответно в Дания и Швеция)“. Също така Кралство Дания обяснява по същество в съдебното заседание, че специално е назначило държавен служител в съвета на директорите на PostNord, който да информира министерството на финансите и министерството на транспорта относно обсъжданията, провеждани в този орган, във връзка с универсалната пощенска услуга в рамките на преструктурирането на Post Danmark.

62

При това положение изтъкнатите от жалбоподателите признаци от органично естество доказват, че към момента на увеличаването на капитала, PostNord е разполагало с ограничена независимост по отношение на датската и шведската държава, като се има предвид, че осем от единадесетте членове на неговия съвет на директорите, двама от които са освен това и висши държавни служители, се назначават от министри в тези държави (вж. по аналогия решение от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия, T‑305/13, EU:T:2015:435, т. 61—63).

63

Този извод се потвърждава от констатацията, посочена в точка 21 от обжалваното решение, че заседанията на съвета на директорите на PostNord трябва да се провеждат при участието на поне един член, назначен от датската държава, и на един член, назначен от шведската държава.

64

От това следва, че признаците от органично естество е трябвало надлежно да бъдат взети предвид, както и че е можело да послужат за важна индиция за отговорността на датската и шведската държава в увеличаването на капитала.

65

В обжалваното решение обаче, Комисията се е задоволила в параграфи 79 и 80 да посочи по същество, че връзките от органично естество между PostNord и датската и шведската държава не били достатъчни, за да се вмени в отговорност на тези държави увеличаването на капитала, без да придаде особена тежест на този признак в сравнение с останалите разгледани признаци.

66

Второ, не може да бъде споделен доводът на Комисията, че PostNord се притежава от две държави и че нито една от тях не може сама да назначи мнозинството от членовете на съвета на директорите на това дружество, което е необходимо, за да се одобри увеличаването на капитала.

67

Всъщност от акционерното споразумение за PostNord, на което се позовава Комисията в параграф 95 от обжалваното решение и с което съответно е разполагала в хода на административната процедура, е видно, че датската и шведската държава трябва да действат в тясно сътрудничество, когато се намесват в делата на PostNord. От една страна, съгласно точка 3.1.1 от този документ датската и шведската държава поемат ангажимент да действат добросъвестно както една спрямо друга, така и спрямо PostNord. От друга страна, съгласно точка 3.11 от документа, в случай на блокиране на приемането на решение от съвета на директорите датската и шведската държава трябва да назначат по един високопоставен представител, който да отговаря за разрешаване на този проблем.

68

При всички положения, не може да се приеме, че в хода на предварителна проверка Комисията може да изключи отговорността за мярка, която е приета от предприятие, контролирано от страна на две държави, като само посочи, че никоя от тези две държави не разполага с обикновено мнозинство при гласуване в рамките на съвета на директорите, без да разгледа задълбочено този въпрос. Да се приеме подобна теза, би означавало да се допусне възможност няколко държави членки да се обединяват съгласувано в многонационални институции, отговорни за преразпределянето на помощи, за да заобиколят правилата относно държавните помощи.

69

Трето, посоченото от Кралство Дания обстоятелство, че датската и шведската държава не разполагат с правото да назначават членовете на изпълнителния съвет на PostNord или на PostNord Group не е от значение, тъй като в случая увеличаването на капитала подлежи на одобрение от друг орган, а именно от съвета на директорите на PostNord, мнозинството от чиито членове се назначават от тези държави.

70

От изложеното дотук следва, че преценката на Комисията за съществуващите връзки от органично естество между датската и шведската държава, от една страна, и PostNord, от друга, доказва непълнотата и недостатъчния характер на нейната проверка относно отговорността на датската и шведската държава за увеличаването на капитала и съответно представлява признак за наличието на сериозни затруднения.

71

Въпреки това, като се има предвид, че връзките от органично естество между дадено публично предприятие и държавата, която го притежава, по принцип не са достатъчни, за да се докаже отговорността на държавата за мярка, приета от това предприятие (вж. т. 52 по-горе), следва да се прецени също така дали други данни, с които Комисията е могла да разполага, могат да се разглеждат като признаци за наличието на сериозни затруднения.

72

Жалбоподателите изтъкват като довод годишния отчет за 2017 г., в който се споменава „диалог със собствениците относно финансирането“.

73

В това отношение следва да се има предвид, че това единствено споменаване не позволява да се допусне, че датската и шведската държава са обсъждали с изпълнителните органи на PostNord всички финансови аспекти, а дори да се приеме, че това е така, че тези аспекти задължително включват и всяка операция по преструктуриране в полза на дъщерните дружества от групата PostNord, а следователно и увеличаването на капитала.

74

Освен това, както отбелязват Кралство Дания, PostNord Group и PostNord Logistics, задълбоченият прочит на изречението, част от което е цитирана в точка 72 по-горе, позволява да се разбере, че терминът „финансиране“, употребен в него, не се отнася до всички финансови аспекти на дружествата от групата PostNord, а до конкретна операция, а именно „преструктурирането на дейността в Дания“.

75

Макар Кралство Дания, PostNord Group и PostNord Logistics да признават факта, че датската и шведската държава са участвали в посоченото преструктуриране, тези встъпили страни твърдят, че това преструктуриране се отнасяло единствено до смяна на модела в рамките на Post Danmark, решено през 2017 г. и финансирано през 2018 г., и съответно по никакъв начин не било свързано с увеличаването на капитала в полза на PostNord Logistics.

76

Жалбоподателите оспорват този довод и сочат, че понятието „дейност в Дания“ препраща също и към положението на PostNord Logistics. В подкрепа на това твърдение те представят документ, озаглавен „Аналитичен доклад от 2020 г. относно преговорите за пощенски услуги“, изготвен от дружеството McKinsey & Company (наричан по-нататък „аналитичният доклад на McKinsey“), чиято допустимост се оспорва от Комисията по съображения за несвоевременно представяне.

77

Аналитичният доклад на McKinsey не е представен от жалбоподателите в приложение към жалбата, а единствено в приложение, от една страна, към тяхното становище по изявлението при встъпване на Кралство Дания и от друга, към тяхното становище по изявлението при встъпване на PostNord Group и PostNord Logistics.

78

В това отношение член 85, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд гласи, че доказателствата се представят и доказателствените искания се правят при първата размяна на писмени изявления. При представянето на насрещни доказателства и допълването на доказателствените искания вследствие на представяне на насрещни доказателства от противната страна в писмената ѝ защита обаче не се прилага правилото за преклузивния срок, предвидено в член 85, параграф 1 от Процедурния правилник (вж. в този смисъл решение от 5 май 2021 г., ITD и Danske Fragtmænd/Комисия, T‑561/18, EU:T:2021:240, т. 102 и цитираната съдебна практика).

79

В случая, както бе отбелязано в точка 76 по-горе, аналитичният доклад на McKinsey е представен с цел да се оборят доводите на Кралство Дания, PostNord Group и PostNord Logistics, че диалогът между собствениците на PostNord и съвета на директорите на това дружество е бил единствено по отношение на преструктурирането на Post Danmark.

80

Ето защо, аналитичният доклад на McKinsey е допустим.

81

От този доклад, а и от уточненията, представени от PostNord Group и PostNord Logistics в отговор на процесуално-организационно действие, е видно обаче, че от гледна точка на структурата си PostNord се състои от териториални образувания, а именно PostNord Denmark в Дания, PostNord Sweden в Швеция, PostNord Finland във Финландия и PostNord Norway в Норвегия. Видно е също така, че териториалното образувание PostNord Denmark обединява Post Danmark и PostNord Logistics, последното от които е дружество, учредено по датското право, с дейност в Дания (вж. т. 4 по-горе), както и че изпълнителният директор (ИД) на PostNord Logistics се отчита пред оперативния директор на това териториално образувание, който е и ИД на Post Danmark.

82

Поради това не може да бъде изключено, че наличието на диалог между PostNord и датската и шведската държава за преструктурирането на „дейността в Дания“ се отнася не само до дейностите на Post Danmark, но и до дейностите на PostNord Logistics.

83

Както е видно от годишния отчет за 2017 г., в потвърждение на това е факта, че именно PostNord Denmark, териториално образувание, включващо едновременно Post Danmark и PostNord Logistics (вж. т. 81 по-горе), е предмет на „преструктуриране в ефективно предприятие за комуникационни и логистични услуги“ […] чрез въвеждането на нов производствен модел“, което показва, че PostNord Logistics може да бъде засегнато от посоченото преструктуриране.

84

В обжалваното решение обаче Комисията не е разгледала въпроса дали подобен диалог относно преструктурирането на дейността на PostNord в Дания се е състоял, макар такива данни да са били представени от ITD в жалбата му като признак за упражняваната от страна на датската и шведската държава надзорна и контролна роля по отношение на увеличаването на капитала, одобрено от PostNord.

85

При това положение, невземането предвид от страна на Комисията на връзката между PostNord Logistics и преструктурирането на дейността на PostNord в Дания доказва непълнотата и недостатъчния характер на нейната проверка относно отговорността за увеличаването на капитала на датската и шведската държава и съответно представлява признак за наличието на сериозни затруднения.

86

Жалбоподателите твърдят, че извършваните от PostNord дейности са свързани с предоставянето на универсалната пощенска услуга в Дания и Швеция, което доказвало връзка между приетите от това дружество мерки и датската и шведската държава.

87

В това отношение естеството на дейността на дадено публично предприятие е релевантен признак при преценката относно наличието на отговорност на държавата за тази помощ (вж. т. 48 по-горе). По-конкретно преследването на цели в обществен интерес от такова предприятие е преценено от Съда на Съюза като признак на възможност мерките, които то приема, да се вменят в отговорност на държавата, която упражнява контрол върху него (вж. в този смисъл решения от 27 февруари 2013 г., Nitrogénművek Vegyipari/Комисия, T‑387/11, непубликувано, EU:T:2013:98, т. 63, и от 12 март 2020 г., Elche Club de Fútbol/Комисия, T‑901/16, EU:T:2020:97, т. 58 и 59), като същото се отнася и до упражняването от публично предприятие на дейности, които са от компетентността на тази държава (вж. в този смисъл решение от 28 януари 2016 г., Словения/Комисия, T‑507/12, непубликувано, EU:T:2016:35, т. 92).

88

В случая, на първо място, Комисията приема в параграф 90 от обжалваното решение, че естеството на дейностите на PostNord не е признак за наличие на отговорност, тъй като тези дейности били чисто търговски, с изключение на предоставянето на универсалната пощенска услуга в Дания, за което Post Danmark получавало публични компенсации.

89

Съгласно член 3 от устава на PostNord обаче основният предмет на дейност на дружеството е осигуряването в национален мащаб, пряко или чрез посредничеството на дъщерни дружества, на предоставянето на пощенски услуги в Дания и Швеция, както и упражняването на дейности, които са съвместими с тези услуги. Освен това е безспорно, че единствените оператори, натоварени със задължението за предоставяне на универсалната пощенска услуга за територията на Дания и Швеция, са съответно Post Danmark и Posten, дъщерни дружества на PostNord, които са и традиционните пощенски оператори на тези държави.

90

В това отношение универсалната пощенска услуга е услуга от общ икономически интерес, чието предоставяне държавите членки имат задължение да гарантират в съответствие с член 3 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (ОВ L 15, 1998 г., стр. 14; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 3, стр. 12).

91

От това следва, че дружеството PostNord, чийто съвет на директорите трябва да одобри увеличаването на капитала, преследва цели от общ интерес, които са от компетентността на датската и шведската държава. Ето защо, както по същество твърдят жалбоподателите, това обстоятелство е от естество да докаже, че тези държави по принцип обръщат особено внимание на решенията, приети от дружеството.

92

В това отношение обстоятелствата, изтъкнати от Комисията, PostNord Group и PostNord Logistics, че от една страна, PostNord осъществява дейност на конкурентни пазари, а от друга, че увеличаването на капитала представлява рационална икономическа операция, дори да се приемат за доказани, не са от решаващо значение, за да се счете, че тази мярка не представлява интерес за държавите акционери в дружеството. Всъщност няма пречка публичните власти да участват в сделка с предприемачески характер на дадено публично предприятие, евентуално съобразена с принципа на частния инвеститор, като едновременно с това и при всички случаи отговорността за нея ще се носи от държавата (вж. в този смисъл решение от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия, T‑305/13, EU:T:2015:435, т. 49, и от 28 януари 2016 г., Словения/Комисия, T‑507/12, непубликувано, EU:T:2016:35, т. 92).

93

На второ място, в параграф 91 от обжалваното решение Комисията отбелязва, че няма връзка между дейността на PostNord Logistics и дейността на Post Danmark, която попада в обхвата на универсалната пощенска услуга.

94

В това отношение е вярно, че съдържанието на разглежданата мярка може да представлява релевантен признак за преценката на отговорността на държавата за тази помощ (вж. т. 47 по-горе) и че в случая получателят на увеличаването на капитала е PostNord Logistics, дъщерно дружество на PostNord Group, което не е натоварено със задължението за предоставяне на универсална услуга.

95

Тъй като обаче увеличаването на капитала трябва да бъде одобрено от съвета на директорите на дружеството PostNord, чийто основен предмет на дейност е предоставянето на пощенски услуги в Дания и Швеция, и дейности, които са съвместими с тези услуги, се очаква решенията, приети от неговия съвет на директорите, да съвпадат с този предмет на дейност. Ето защо във фазата на предварителната проверка Комисията не е трябвало да се ограничава до констатацията, че получателят по мярката не е натоварен със задължение за предоставяне на универсалната пощенска услуга. Комисията е била длъжна по достатъчно категоричен начин да изключи каквото и да било влияние на увеличаването на капитала, положително или отрицателно, върху осъществяването на тази услуга.

96

При това положение невземането предвид от страна на Комисията на предмета на дейност на PostNord, което е трябвало да одобри увеличаването на капитала, доказва непълнотата и недостатъчния характер на нейната преценка относно отговорността за тази мярка на датската и шведската държава и съответно представлява признак за наличието на сериозни затруднения.

97

В становищата си по писмените изявления при встъпване на Кралство Швеция и на PostNord Group и PostNord Logistics жалбоподателите твърдят, че сумата на увеличаването на капитала е значителна. В отговор на въпрос, поставен от Общия съд в рамките на процесуално-организационно действие, Комисията по същество оспорва допустимостта на този довод, тъй като ставало въпрос за нов довод, представен за пръв път в становищата по изявленията при встъпване на Кралство Швеция и на PostNord Group и PostNord Logistics.

98

В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 84, параграф 1 от Процедурния правилник, в хода на производството не могат да се въвеждат нови основания, освен ако те не почиват на правни или фактически обстоятелства, установени в производството. Въпреки това основание, което представлява разгръщане на основание, изложено по-рано изрично или имплицитно в исковата молба или в жалбата, и което се намира в тясна връзка с последното, трябва да бъде обявено за допустимо. За да може да се счита за разгръщане на изложено по-рано основание или оплакване, новият довод трябва да има достатъчно тясна връзка с първоначално изложените в исковата молба или жалбата основания или оплаквания, така че да може да се разглежда като резултат от обичайното развитие на обсъжданията в състезателното производство (вж. решение от 5 май 2021 г., ITD и Danske Fragtmænd/Комисия, T‑561/18, EU:T:2021:240, т. 183 и цитираната съдебна практика).

99

В случая е вярно, че в жалбата жалбоподателите не са представили значимостта на сумата на увеличаването на капитала като признак за наличието на сериозни затруднения, които Комисията е срещнала при проверката относно отговорността за тази мярка.

100

Въпреки това в жалбата, за да докажат наличието на сериозни затруднения, които Комисията е срещнала, жалбоподателите твърдят, че увеличаването на капитала можело да се вмени в отговорност на датската и шведската държава, подчертавайки, че тази мярка е от компетентността на съвета на директорите на PostNord, тъй като ставало въпрос за „важно“ решение от финансов характер.

101

Ето защо още в жалбата се съдържа индикация за това, че според жалбоподателите сумата на увеличаването на капитала следва да се счита за значителна, противно на посоченото от Комисията в обжалваното решение. Поради това, доколкото разкрива, най-малкото имплицитно, тясна връзка с вече изложено в жалбата оплакване, доводът на жалбоподателите, изведен от сумата на увеличаването на капитала, трябва да се разглежда като резултат от обичайното развитие на обсъжданията в съдебното производство и следователно като разгръщане на това оплакване. Следователно такъв довод следва да се приеме за допустим.

102

Що се отнася до основателността на този довод, следва да се припомни, че обхвата на дадена мярка може да е релевантен признак при преценката за наличието на отговорност на държавата за тази мярка (вж. т. 47 по-горе).

103

В случая в параграф 98 от обжалваното решение Комисията счита, че сумата на увеличаването на капитала не може да породи съмнения за участие на датската и шведската държава, тъй като тази сума представлявала 0,3 % от оборота на PostNord Group.

104

Въпреки това, от една страна, от обжалваното решение не следва, че Комисията е взела предвид увеличаването на капитала в абсолютна стойност, което в размер, надхвърлящ 15 милиона евро, не може да се счита за незначително. В това отношение съдът на Съюза вече е отчел обхвата на мярка за рекапитализация в размер на 10 милиона евро, приета от публично предприятие, при преценката на възможността за вменяването ѝ в отговорност на държавата (вж. в този смисъл решение от 28 януари 2016 г., Словения/Комисия, T‑507/12, непубликувано, EU:T:2016:35, т. 186). Тази сума изглежда още по-значителна за получателя на увеличаването на капитала, PostNord Logistics, чиято икономическа жизнеспособност зависи от нея.

105

От друга страна, при проверката относно размера на увеличаването на капитала Комисията не е взела предвид и това, че такава сума надхвърля прага, над който вътрешно групови вливания на капитал трябва да получат одобрение от PostNord — дружеството майка на тази група, чийто съвет на директорите е в тесни връзки с датската и шведската държава (вж. т. 62 по-горе).

106

При това положение преценката на Комисията, че сумата на увеличаването на капитала не може да породи съмнение за участието на датската и шведската държава в приемането на тази мярка, доказва непълнотата и недостатъчния характер на нейната проверка относно отговорността за тази мярка на датската и шведската държава и съответно представлява признак за наличието на сериозни затруднения.

107

По изложените съображения жалбоподателите са успели да докажат, че осъществената от Комисията проверка относно характера на мярката за увеличаването на капитала е непълна и недостатъчна. Така жалбоподателите са представили доказателства за наличието на сериозни затруднения при преценката относно увеличаването на капитала, които Комисията не е успяла да преодолее. Поради това настоящата жалба следва да бъде уважена в частта на обжалваното решение, в която Комисията, без да започне официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, е стигнала до заключението, че увеличаването на капитала не може да се вмени в отговорност на датската и шведската държава и съответно не представлява държавна помощ.

[…]

132

Съгласно член 134, параграф 3 от Процедурния правилник, когато страните са загубили по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Общият съд обаче може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.

133

Тъй като жалбата е частично уважена, въз основа на справедлива преценка на обстоятелствата по делото жалбоподателите следва да понесат половината от направените от тях съдебни разноски, а останалата част от съдебните им разноски следва да бъде понесена от Комисията, като последната следва да понесе и собствените си съдебни разноски.

134

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник Кралство Дания и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски. Съгласно член 138, параграф 3 от същия правилник Jørgen Jensen Distribution, SLD, PostNord Group и PostNord Logistics понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения

ОБЩИЯТ СЪД (четвърти разширен състав)

реши: