1.

„Живият свят е уникално, невероятно чудо. […] Ние зависим изцяло от тази деликатна животоподдържаща машина, а тя зависи от своето биоразнообразие, за да работи гладко“ ( 2 ).

2.

Биоразнообразието не само е ценно само по себе си, но е и от изключителна важност за оцеляването на хората. Според Световния икономически форум ( 3 ) възможните последици от загубата на биологично разнообразие ( 4 ) включват най-малкото продоволствена несигурност, задълбочаване на климатичните промени и рискове за здравето, икономиката и културата.

3.

Европейският съюз признава проблемите, които може да породи загубата на биологично разнообразие ( 5 ). Директивата за местообитанията ( 6 ) е част от борбата му за опазване на биологичното разнообразие.

4.

Настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения се отнася до тази директива. На основание член 258 ДФЕС Европейската комисия предявява иск срещу Ирландия, тъй като последната не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията.

5.

Това е третият иск за установяване на неизпълнение на задължения, с който е сезиран Съдът — след решенията от 5 септември 2019 г., Комисия/Португалия (Определяне и опазване на специални защитени зони) ( 7 ), и от 17 декември 2020 г., Комисия/Гърция ( 8 ) — във връзка с прилагането на член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията. Пред Съда са висящи и производства по два други подобни иска ( 9 ), както и други производства за установяване на неизпълнение на задължения ( 10 ).

6.

Следователно настоящото дело не е просто поредният от многобройните искове за установяване на нарушение, предявен от Комисията срещу държава членка на основание член 258 ДФЕС. То по-скоро е част от политиката на Комисията за справяне с незадоволителните резултати при подобряването на състоянието на местообитанията и живеещите в тях видове, които са включени в Директивата за местообитанията ( 11 ).

7.

Същевременно настоящото дело показва няколко трудности, с които Съдът се сблъсква в производствата за установяване на неизпълнение на задължения, в рамките на които се твърди, че държавите членки не са постигнали екологични цели. Какви точно са задълженията, които държавата членка трябва да изпълни, за да се приеме, че е приложила правилно Директивата за местообитанията? Как Комисията трябва да докаже това неизпълнение и какво може да изтъкне държавата членка в своя защита? Също така е много важно да се изясни по какъв начин Съдът трябва да подложи на преценка посочените доводи.

8.

Както ще стане ясно, при отговорите на тези въпроси, в по-голяма степен, отколкото в много други области на правото на Съюза, е важно да се възприеме подход по същество, като се избягва правният формализъм и се акцентира върху основната цел на Директивата за местообитанията. Тази цел е опазването на биологичното разнообразие. В рамките на директивата това трябва да се постигне чрез предприети от държавите членки мерки, насочени към запазване или възстановяване на благоприятното състояние на запазване на избрани естествени местообитания и на тяхната дива флора и фауна ( 12 ).

9.

Следователно Директивата за местообитанията има за цел да постигне осезаем резултат в природата. Този резултат не е мрежа от правни разпоредби (макар че някои могат да се окажат необходими), а запазването на биологичното разнообразие, попадащо в обхвата на директивата. Целта на Директивата за местообитанията не може да бъде постигната само чрез приемането на поредица правни норми, нито дори чрез прилагането им. Много от необходимите мерки не са правни в смисъл на създаване на права и задължения за конкретни субекти. Такива мерки често не могат да бъдат подложени на оценка чрез обичайните методи за преценка, които Съдът използва в производствата за установяване на неизпълнение на задължения, а именно проверката дали дадена правна мярка е налице, дали е прилагана на практика и за кого създава права и задължения. В настоящия контекст въпросите са от различен порядък и Съдът не е в състояние да предостави отговори по тях въз основа на собствените си познания. Така например Съдът трудно може да прецени дали забраната за използване на определени части от дадена гора за отдих е достатъчна за опазването на застрашени животински или растителни видове. Необходимо е обаче Съдът да може да се произнесе дали дадена държава членка е направила това, което се изисква от Директивата за местообитанията.

10.

След като опиша накратко хода на производството за установяване на неизпълнение на задължение срещу Ирландия (II), ще направя следното. Най-напред ще обясня системата на Директивата за местообитанията и ще докажа, че задълженията на държавите членки по член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от нея съставляват неделимо цяло (III). След това, както бе поискано от Съда, ще анализирам твърдението на Комисията, че не са изпълнени задълженията по член 6, параграф 1 от Директивата (IV). Ще заключа, че Ирландия не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, което по същество води едновременно до неизпълнение на задълженията по член 4, параграф 4 от нея.

11.

Делото е относно изпълнението от страна на Ирландия на задълженията ѝ по член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията в Атлантическия биогеографски регион ( 13 ).

12.

По отношение на този регион с Решение 2004/813/ЕО ( 14 ) Комисията приема списък с 413 територии от значение за Общността (наричани по-нататък „ТЗО“) на територията на Ирландия. Впоследствие Комисията актуализира списъка, по-специално с две решения ( 15 ), с които в Ирландия бяха добавени 11 територии, а други две бяха обединени в една. Следователно настоящото дело се отнася до общо 423 територии, включени в списъка с трите решения на Комисията.

13.

След проверки в рамките на процедура EU Pilot, на 27 февруари 2015 г. Комисията изпраща на Ирландия официално уведомително писмо в съответствие с член 258 ДФЕС, в което излага становището си, че като не е определила редица територии на своята територия като специални защитени зони (наричани по-нататък „СЗЗ“), не е определила специфични за зоните подробни природозащитни цели и не е приела необходимите мерки за опазване на всички тези 423 територии, държавата членка е нарушила задълженията си по член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията.

14.

На 30 април 2015 г. Ирландия отговаря на официалното уведомително писмо, като посочва напредъка си по определянето на СЗЗ и определянето на специфични за зоните природозащитни цели. Същевременно тя подчертава, че ирландското законодателство защитава териториите още преди официалното им определяне като СЗЗ. Освен това предоставя информация за мерките за опазване, които се прилагат в много от териториите. В допълнение, на 9 декември 2015 г., 15 януари 2016 г. и 4 март 2016 г. Ирландия изпраща на Комисията три актуализации относно определянето на СЗЗ и определянето на специфични за зоните природозащитни цели.

15.

На 29 април 2016 г. Комисията изпраща мотивирано становище до Ирландия, в което приема, че твърдяното неизпълнение на задълженията по член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията продължава да е налице за по-голямата част от териториите ( 16 ). Комисията иска държавата членка да преустанови неизпълнението на задълженията в срок от два месеца от получаването на мотивираното становище.

16.

На 27 юни 2016 г. Ирландия отговаря на мотивираното становище. По-конкретно, тя представя наскоро приетата „Работна програма за определяне и управление на СЗЗ“, с която се завършва определянето на СЗЗ и на специфичните за зоните природозащитни цели и се разработват мерки за опазване на равнището на отделните зони.

17.

На 9 ноември 2018 г. Комисията изпраща на Ирландия допълнително мотивирано становище, в което излага по-подробен анализ на представените от тази държава членка мерки за опазване ( 17 ). Съгласно това становище от Ирландия е поискано да преустанови твърдяното неизпълнение на задължения до 9 януари 2019 г.

18.

На 11 януари 2019 г. Ирландия отговаря на допълнителното мотивирано становище. По-конкретно, тази държава членка излага напредъка си и график за приключване на определянето на СЗЗ и определянето на специфичните за всяка зона природозащитни цели до края на 2020 г., както и за определянето и прилагането на необходимите мерки за опазване за всички територии до 2021 г. В допълнение, на 26 април 2019 г., 2 май 2019 г., 11 октомври 2019 г., 12 декември 2019 г., 14 януари 2020 г. и 14 април 2020 г. Ирландия предоставя на Комисията шест актуализирани доклада относно определянето на територии като СЗЗ, публикуването на специфичните за всяка зона природозащитни цели и напредъка по отношение на специфичните за териториите мерки за опазване.

19.

С молба, подадена на 16 юли 2021 г., Комисията предявява пред Съда настоящия иск на основание член 258 ДФЕС, тъй като счита, че към 9 януари 2019 г. Ирландия все още не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията.

20.

На първо и второ място, Комисията моли Съда да установи, че Ирландия е нарушила член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията, първо, като не е определила като СЗЗ определен брой територии на своята територия (217 от общо 423 ТЗО), и второ, като не е определила по отношение на някои територии специфични за тях подробни природозащитни цели (140 от 423 ТЗО).

21.

На трето място, Комисията иска от Съда да установи, че Ирландия е нарушила член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, като не е установила необходимите мерки по опазване по отношение на която и да било от 423‑те територии, определени като ТЗО в съответните решения на Комисията.

22.

В своята писмена защита, представена на 15 октомври 2021 г., Ирландия, подкрепена от Федерална република Германия ( 18 ), иска от Съда да отхвърли изцяло настоящия иск като неоснователен.

23.

Комисията и Ирландия също така подават реплика и дуплика, съответно на 29 ноември 2021 г. и 20 януари 2022 г.

24.

На проведеното на 9 ноември 2022 г. съдебно заседание Комисията и Ирландия излагат устни становища.

25.

Създадените съгласно Директивата за местообитанията СЗЗ ( 19 ), както и специалните защитени зони, създадени съгласно Директивата за птиците ( 20 ), са част от „Натура 2000“ — единна европейска екологична мрежа, чиято цел е дългосрочното оцеляване на най-ценните и застрашени местообитания и видове в Европейския съюз.

26.

„Натура 2000“ представлява най-голямата координирана мрежа от защитени природни зони в света ( 21 ). Съгласно последните доклади тя обхваща почти една пета от сухоземната територия на Европейския съюз и приблизително 10 % от неговите морета, като общият брой на териториите в 27‑те държави членки е почти 28000 ( 22 ).

27.

„Натура 2000“ е разделена на пет морски биогеографски региона и девет сухоземни биогеографски региона, включително Атлантическия регион, за който става въпрос в настоящия случай. Този регион обхваща изцяло или отчасти осем (по-рано девет) държави членки (а именно цялата територия на Ирландия, Нидерландия и Обединеното кралство, както и части от Белгия, Дания, Германия, Испания, Франция и Португалия). Той включва повече от половината от бреговата линия на Европейския съюз и две от най-продуктивните морета в света — Северно море и (Североизточния) Атлантически океан. Това е и един от най-гъстонаселените райони в Европейския съюз, в който живеят над 100 милиона души (почти една четвърт от населението му) ( 23 ).

28.

От значение за настоящия случай е фактът, че Атлантическият биогеографски регион на територията на Ирландия съдържа редица приоритетни ( 24 ) типове местообитания и видове, които са застрашени от изчезване. Така например обраслите тресавища ( 25 ) са определен вид влажни местообитания, съставени от мека, пореста почва, състояща се главно от частично разложена растителна маса, наречена торф, която се е натрупвала бавно в продължение на хиляди години в райони с хладен и влажен климат. Те са изключително важни, по-специално за изменението на климата, тъй като съхраняват милиони тонове въглерод (торфообразуващите растения, като мъха сфагнум и седефчетата, извличат въглерод от атмосферата) ( 26 ). Крайбрежните лагуни ( 27 ) са части от бреговата линия, където океанът граничи със сушата, и са важни екосистеми за цялостната продуктивност на крайбрежните води, като поддържат разнообразни местообитания ( 28 ). По подобен начин речната перлена мида (Margaritifera margaritifera) ( 29 ), която изчезва много бързо (тя, изглежда, е един от 365‑те най-застрашени вида в света), е удивителен вид, който може да живее повече от 200 години и играе жизненоважна роля за екосистемите, като филтрира водата, подобрявайки по този начин нейното качество ( 30 ).

29.

Член 3, параграф 2 от Директивата за местообитанията изисква от държавите членки да допринесат за създаването на „Натура 2000“ в зависимост от намиращите се на тяхна територия съответни естествени местообитания и видове. За тази цел държавите трябва в съответствие с член 4 от посочената директива да определят териториите за СЗЗ и да приемат в съответствие с член 6, параграф 1 от Директивата мерки за опазване на тези типове местообитания и видове.

30.

Според мен най-важната разпоредба и raison d’être на Директивата за местообитанията е член 6, параграф 1, който по същество изисква от държавите членки да приемат активни мерки за опазване на местообитанията и видовете, които живеят в тях.

31.

За да са в съответствие с изискванията на Директивата за местообитанията, мерките за опазване трябва да се вписват в предвидената в директивата структура. Само ако мерките съответстват на структурата, може да се заключи, че държавата членка е изпълнила основните си задължения по директивата.

32.

Ето защо е необходимо да се обяснят накратко съответните аспекти на системата на Директивата за местообитанията.

33.

В съответствие с член 4 от Директивата за местообитанията процедурата за определяне на териториите за СЗЗ се провежда на три етапа ( 31 ) (или четири ( 32 ), в зависимост от това как са разделени).

34.

Първо, съгласно член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията всяка държава членка предлага списък на териториите, като посочва намиращите се в тях типове естествени местообитания и местни видове, които обитават тези територии, и този списък се изпраща на Комисията.

35.

Второ, съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за местообитанията Комисията в съгласие с държавите членки съставя от списъците на държавите членки проектосписък с ТЗО. Въз основа на този проектосписък Комисията приема със задължително решение списъка с ТЗО. Решенията за включване в списъка на 423 ТЗО на територията на Ирландия са приети, както е обяснено по-горе (вж. точка 12 от настоящото заключение), съответно през 2004 г., 2007 г. и 2008 г.

36.

И накрая, съгласно член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията ( 33 ), след като дадена територия бъде приета като ТЗО, съответната държава членка определя тази територия за СЗЗ. Член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията предвижда следното:

„Ако дадена територия е приета като територия от значение за Общността съгласно процедурата на параграф 2, съответната държава членка я определя за специална защитена зона във възможно най-кратък срок, но не по-късно от шест години, като установява приоритетите според важността на тези територии за опазване или възстановяване в благоприятно консервационно състояние на тип естествено местообитание от приложение I или на вид от приложение II и за кохерентността на мрежата „Натура 2000“ и в светлината на застрашеността на тези територии от увреждане или унищожаване“.

37.

С други думи, съгласно член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията всяка ТЗО трябва да бъде определена от съответната държава членка за СЗЗ ( 34 ). Определянето трябва освен това да се осъществи в рамките на шест години от приемането на задължителния списък на ТЗО. По отношение на разглежданите в настоящото дело ТЗО този срок е изтекъл съответно през 2010 г. и 2014 г. (вж. бележки под линия 14 и 15 от настоящото заключение).

38.

Въпреки че държавите членки трябва да преобразуват ТЗО в СЗЗ, включването на даден обект в списъка на ТЗО от Комисията има преки правни последици. В съответствие с член 4, параграф 5 от Директивата за местообитанията веднага след включване на дадена територия в списъка на ТЗО, приет от Комисията, за нея се прилагат задълженията, посочени в член 6, параграфи 2—4 от нея. Последните разпоредби имат за цел да предотвратят евентуално бъдещо увреждане на територията или, в изключителни случаи, които налагат увреждането да бъде понасяно, да ограничат вредите ( 35 ).

39.

Основната разпоредба на член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията обаче се прилага единствено при определянето на ТЗО за СЗЗ ( 36 ).

40.

Член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията предвижда:

„Държавите членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони“.

41.

Както ясно се посочва в текста на тази разпоредба, мерките за опазване трябва да отговарят на екологичните изисквания на типовете местообитания и видовете, които се намират на територията на съответната СЗЗ. Това означава, че за определянето на дадена СЗЗ е необходимо не само да се установят със задължителен акт нейните географски граници ( 37 ), но и да се посочат причините за съществуването ѝ, или с други думи, целите, които трябва да се постигнат чрез това определяне. В практиката на Съда се приема, че определянето на природозащитни цели представлява задължителна и необходима стъпка от обявяването на СЗЗ и прилагането на мерки за опазване ( 38 ).

42.

Прилагането на необходимите мерки за опазване по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията е задължително. С други думи, макар че държавите членки запазват известна свобода на преценка по отношение на избора на най-подходящите средства, които трябва да бъдат приложени ( 39 ), те не могат да решат да не приемат адекватни и ефективни мерки, т.е. които са в състояние да постигнат целите на СЗЗ.

43.

Освен това, въпреки че член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията не предвижда никакъв срок, като се има предвид, че мерките за опазване трябва да бъдат интегрирани в СЗЗ, които от своя страна трябва да бъдат определени в рамките на шест години след приемането на списъка на ТЗО от Комисията, мерките за опазване също трябва да бъдат приети в рамките на този срок.

44.

Според мен от изложеното произтичат две последици. Първо, държавите членки не могат да изпълнят задълженията си по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, ако не са определили територията за СЗЗ ( 40 ), и второ, при определянето на СЗЗ е необходимо държавите членки да са наясно с природозащитните цели, които трябва да бъдат постигнати в рамките на всяка конкретна СЗЗ. В противен случай не може да се установи дали мерките за опазване отговарят на екологичните нужди на конкретния тип местообитание и характерните за него видове.

45.

Следователно констатациите за неизпълнение на задължения по член 4, параграф 4 и по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията по необходимост са свързани. Ето защо не е изненадващо, че Комисията обикновено образува производство за установяване на неизпълнение на задължения едновременно по двете разпоредби.

46.

С други думи, поради структурата на Директивата за местообитанията, във всяко положение, в което държава членка не е определила СЗЗ в шестгодишния срок от приемането на списъка на ТЗО, тя не изпълнява едновременно задълженията си по член 4, параграф 4 и по член 6, параграф 1 от Директивата. Това е така, тъй като мерките за опазване са правилно приети само ако са част от схемата, създадена с Директивата за местообитанията.

47.

Една от последиците от определянето на СЗЗ е приемането и прилагането на мерките за опазване, както се изисква по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията ( 41 ).

48.

Според Комисията, ако държавата членка не е предприела официални мерки за определяне на СЗЗ, може да се твърди неизпълнение на задълженията по член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията отделно от неизпълнението на задълженията по член 6, параграф 1. Според мен обаче не е възможно да се заключи, че дадена държава членка е определила правилно СЗЗ по същество, ако не е установила своите природозащитни цели и мерки за опазване, чрез които тези цели могат да бъдат постигнати. Следователно е вярно също така, че като не е приела необходимите мерки за опазване, държавата членка не е изпълнила задълженията си не само по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, но и по член 4, параграф 4 от директивата в материалноправен смисъл.

49.

Отделен, но също толкова важен въпрос е какво представлява необходимата мярка за опазване по смисъла на член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията. Ако възприемем подхода по същество, предложен в началото на това заключение (вж. точка 8 от настоящото заключение), това може да бъде само мярка, която въз основа на настоящите научни познания е в състояние да доведе до резултата, набелязан в природозащитната цел на конкретната СЗЗ. Когато дадена СЗЗ има няколко природозащитни цели, тъй като обхваща определени местообитания, както и няколко животински и растителни вида, които я обитават, мерките по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията трябва да обхващат всички тези цели. Този подход е потвърден в практиката на Съда, в която се приема, че мерките за опазване трябва да се прилагат ефективно чрез цялостни, ясни и изчерпателни мерки ( 42 ).

50.

В рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения Съдът следва да се произнесе дали разглежданите мерки за опазване отговарят на тези изисквания, въз основа на доказателствата, които са му представени от Комисията и които могат да бъдат приети или оспорени от съответната държава членка. В този смисъл според мен не е необходимо Комисията да доказва, а Съдът да преценява дали мерките за опазване на всяка СЗЗ на територията на държавата членка са недостатъчни. Достатъчно е да се докаже, че тези мерки в общия случай са недостатъчни. В това отношение значение придобива твърдението, че е налице общо и трайно неизпълнение на задължения (вж. точки 90—112 от настоящото заключение).

51.

Това от своя страна повдига въпроса за доказателствата, които трябва да бъдат представени, и за ролите на Комисията, съответната държава членка и Съда при проверката дали е спазен член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията. В това отношение Съдът вече е признал, че Комисията не разполага със собствени правомощия за разследване, а е зависима от информацията, предоставена от държавите членки ( 43 ). Тази информация може да бъде предоставена чрез наблюдение и докладване по членове 11 и 17 от Директивата или по искане от страна на Комисията. Във всеки случай, въз основа на получената информация Комисията следва да може лесно да провери дали съществуват мерки за опазване, и тяхната връзка с всички съответни природозащитни цели за всяко от местообитанията и видовете ( 44 ). Тъй като тази информация е в ръцете на съответната държава членка, тя е в състояние също така да докаже съществуването и обхвата на мерките за опазване и връзката им с природозащитните цели за всяка зона. Поради това изглежда допустимо да се изиска от съответната държава членка да посочи мерките за опазване, предприети за всяко местообитание и за всеки вид, без да се изисква от Комисията да доказва, което би било твърде трудоемко, че нито една от предприетите от тази държава членка мерки за опазване не се отнася до този вид и това местообитание. Същевременно Комисията ще продължава да трябва да докаже, че мерките за опазване, представени от държавата членка като опазващи даден вид или местообитание, са недостатъчни за изпълнението на тази задача. По същия начин Съдът следва да може да установи дали мерките за опазване са в съответствие с член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, въз основа на информацията, представена му от съответните страни, без да се налага да извършва „пространна детективска дейност“ ( 45 ).

52.

И накрая, важно е да се отбележи, че като нарушава член 4, параграф 4 или член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, държавата членка вреди не само на собствените си защитени природни зони, но и на усилията на равнище ЕС за насърчаване на опазването и биологичното разнообразие чрез „Натура 2000“. Както признава Съдът, от съображения 4 и 11 на Директивата за местообитанията е видно, че застрашените местообитания и видове са част от природното наследство на Европейския съюз и че заплахите за тях често имат трансграничен характер, така че приемането на мерки за опазване е обща отговорност на всички държави членки ( 46 ).

53.

Директивата за местообитанията, която е определяна например като „мощен инструмент за защита на природата“ ( 47 ) и „един от най-могъщите законодателни актове на Съюза в областта на околната среда“ ( 48 ), може да се провали, ако държавите членки не установят необходимите мерки за опазване за постигане на природозащитните цели за всяка територия, включена в „Натура 2000“.

54.

Именно в тази светлина сега ще се спра на третото твърдение за нарушение, повдигнато от Комисията по настоящото дело.

55.

На трето място в иска си Комисията твърди, че Ирландия е нарушила член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, тъй като не е определила необходимите природозащитни мерки за нито една от 423‑те територии.

56.

По същество Комисията излага четири твърдения. Първо, по отношение на някои територии не са приложени никакви природозащитни мерки (230 от 423 територии). Второ, по отношение на други територии тези мерки са непълни, тъй като се отнасят само до част от съответните типове местообитания или видове, които са значително разпространени в тези територии (149 от останалите 193 територии). Трето, за някои територии са установени мерки, които не се основават на специфични за зоните и ясно определени природозащитни цели (останалите 44 територии). Четвърто, в много територии съществуващите мерки за опазване не са достатъчно ясни и изчерпателни и не са насочени срещу всички съществени форми на натиск и опасност. Освен това Комисията поддържа, че последният вид неизпълнение на задължения е общо и трайно.

57.

По-долу ще разгледам всеки от четирите вида твърдения поотделно.

58.

Преди да пристъпя към този анализ, е важно да се уточни, че според мен няма пречка Комисията да изтъкне отделно твърдение за нарушение на член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, ако по отношение на същата територия се твърди, че е нарушен член 4, параграф 4 (например тъй като не е официално определена дадена СЗЗ или липсват конкретни природозащитни цели, свързани с определени СЗЗ) ( 49 ).

59.

В настоящия случай Комисията твърди, че за всички 423 разглеждани територии е нарушен член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, като по отношение на някои от тези територии Комисията твърди, че е нарушен и член 4, параграф 4 от същата директива.

60.

Както вече обясних (вж. точки 44—48 от настоящото заключение), констатирането на неизпълнение на задължения по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията автоматично означава, че не са изпълнени и задълженията по член 4, параграф 4 от нея в материалноправен смисъл, тъй като не може да се приеме, че СЗЗ е правилно определена, ако не са приети и приложени необходимите мерки за опазване. Обратно, констатирането, че дадена държава членка не е определила официално дадена СЗЗ или не е определила нейните природозащитни цели в нарушение на член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията, означава същевременно, че е нарушен и член 6, параграф 1, тъй като мерки за опазване могат да бъдат приети в съответствие с Директивата за местообитанията само ако са свързани с конкретна СЗЗ и нейните природозащитни цели.

61.

Следователно, предвид преплитането на тези две разпоредби, макар твърденията за нарушение да могат да бъдат разгледани поотделно, Комисията не може да избегне предявяването на иск за установяване на неизпълнение на задължения и по двете разпоредби.

62.

Въз основа на информацията, предоставена от Ирландия в рамките на досъдебната процедура, Комисията твърди, че в 230 територии няма никакви мерки за опазване.

63.

В отговор на това твърдение Ирландия обяснява, че ирландското законодателство съдържа списък с действия, за които се изисква уведомяване, и списък с дейности, изискващи съгласие (наричани по-нататък „ДИС“), в който са посочени дейностите, за които се изисква съгласието на съответния министър, преди да бъдат предприети в определена защитена зона. Според Ирландия както дейностите, за които се изисква уведомяване, така и ДИС представляват специфични за зоните мерки за опазване, които служат за предотвратяване на увреждането на съответните видове и местообитания във всяка територия. Следователно според Ирландия за всяка от въпросните 423 територии има специфични мерки за опазване, тъй като за всяка територия има списък с действия, за които се изисква уведомяване, или списък с ДИС.

64.

Въпреки това, както отбелязва Комисията, задължението за приемане на необходимите мерки за опазване съгласно член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията не следва да се смесва с приемането на мерки за предотвратяване на влошаването на състоянието на териториите или да се ограничава до него. Такива мерки трябва да бъдат приети въз основа на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията веднага след публикуването на списъка на ТЗО (вж. точка 38 от настоящото заключение). Напротив, мерките за опазване, изисквани по силата на член 6, параграф 1 от директивата, представляват положителни, проактивни мерки за запазването на територията или за възстановяването ѝ в благоприятно състояние на запазване ( 50 ).

65.

Според предоставената от Ирландия информация за списъците с действия, за които се изисква уведомяване, и с ДИС, които се прилагат за всяка територия, в много отношения те са от общ характер (много от тях са едни и същи за различните територии, например „рекултивация, включително запълване“, „взривяване, сондиране, удълбочаване или друго отстраняване или нарушаване на вкаменелости, скали, минерали, кал, пясък, чакъл или други седименти“) и не предоставят подробни данни за ефективното им прилагане или за това как са свързани с екологичните изисквания на всяка територия.

66.

В допълнение, Ирландия представя списък със 79 територии, за които твърди, че е налице цялостен и завършен набор от мерки за опазване. Посочва и десет хоризонтални програми, които прилагат природозащитни мерки по отношение на типове местообитания и видове, а не по отношение на отделни територии. Изтъква същите доводи и във връзка с твърдението, че Ирландия е приела непълни мерки за опазване за някои територии (вж. точки 72 и 76 от настоящото заключение).

67.

Въпреки това, без да е необходимо да се разглежда тук дали мерките за опазване за тези 79 територии наистина са цялостни и завършени, този довод не оборва твърдението, че има територии, в които не са въведени никакви мерки за опазване (Комисията твърди, че има 230 такива територии). Същото важи и за посочените от Ирландия десет хоризонтални програми. Без допълнителна информация е трудно само въз основа на съществуването на такива програми да се заключи, че няма територии, за които не са предприети никакви мерки.

68.

Следователно според мен Ирландия не е оборила твърдението на Комисията, че за редица територии липсват каквито и да било мерки за опазване.

69.

Въз основа на информацията, предоставена от Ирландия в рамките на досъдебната процедура, Комисията твърди, че за 149 територии съществуват мерки за опазване, които са непълни, тъй като обхващат само малка част от съответните местообитания и видове, за които е определена територията.

70.

В подкрепа на твърдението си Комисията се позовава на практиката на Съда, съгласно която член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията следва да се транспонира чрез завършени мерки.

71.

В тази съдебна практика ( 51 ) Съдът подчертава, че разглежданите мерки за опазване са непълни, тъй като не включват мерки, определени систематично в съответствие с екологичните изисквания на всеки тип местообитание и всеки от видовете, срещащи се във всяка от СЗЗ.

72.

В отговор Ирландия твърди, че в момента изпълнява десет хоризонтални програми в различни СЗЗ, с които, както беше споменато по-горе, се въвеждат широкообхватни мерки за опазване по отношение на местообитанията или видовете, а не по отношение на отделни територии.

73.

Във връзка с това Федерална република Германия добавя, че за да бъдат цялостни и изчерпателни, не е задължително мерките за опазване да се определят поотделно, „вид по вид“ и „тип местообитание по тип местообитание“. В зависимост от контекста с общата забрана на увреждащи действия в някои случаи може да се предотвратят всички основни опасности и натиск, докато в други случаи са необходими по-диференцирани мерки.

74.

Според мен, макар прилагането на мерки за опазване чрез хоризонтални програми само по себе си да не може да се счита за проблематично, трябва да е ясно как тези програми отговарят на нуждите на всяко местообитание и всеки вид във всяка територия.

75.

Ирландия обаче не дава конкретна информация относно това кои от мерките за опазване, въведени въз основа на тези програми, изпълняват специфичните природозащитни цели за всяка територия. Поради това е трудно само въз основа на информацията за тези хоризонтални програми да се направи извод, че те удовлетворяват нуждите на всяко местообитание и вид във всяка СЗЗ. Освен това, както е посочено от Комисията, без да е опровергано от Ирландия, четири от тези програми са изготвени след изтичането на крайния срок в допълнителното мотивирано становище (вж. точка 17 от настоящото заключение) и следователно не могат да бъдат разгледани в настоящото дело ( 52 ).

76.

Ирландия също така предоставя списък със 79 територии, за които твърди цялостни и завършени мерки за опазване. Въпреки това, както посочва Комисията, този списък не е подкрепен с никаква информация относно цялостните и завършени мерки за тези територии или датите, на които мерките са били предприети. Ирландия представя нагледни примери за мерки в шест територии и за още 21 територии, в които се опазва малкият подковонос (Rhinolophus hipposideros), но за нито една от тези мерки не обяснява как те са свързани с природозащитните цели или дали са завършени, като се вземат предвид тези цели. По отношение на представените примери Ирландия не посочва и датите, на които са били въведени и изпълнени мерките за опазване. В резултат на това не може да се установи дали те са били предприети преди, или след изтичането на крайния срок в допълнителното мотивирано становище (вж. точка 17 от настоящото становище) ( 53 ).

77.

Позволявам си да дам няколко примера:

78.

Поради това не виждам как представените от Ирландия доказателства удостоверяват, че тези примери могат да се считат за доказателство, че за териториите има цялостни и завършени мерки за опазване. Според мен фактът, че за някои територии може да има някакви мерки за опазване, не е достатъчен, за да са изпълнени изискванията по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията.

79.

Ето защо считам, че Ирландия не е оборила твърдението на Комисията, че за редица територии липсват завършени мерки за опазване.

80.

Въз основа на информацията, предоставена от Ирландия в рамките на досъдебната процедура, Комисията твърди, че за (поне) 44 зони мерките за опазване не се основават на определените за всяка територия природозащитни цели.

81.

Според Комисията изискванията по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията мерките за опазване да се основават на специфични за зоните подробни природозащитни цели, имат два аспекта — съдържателност (целите и мерките трябва да си съответстват) и последователност (целите не трябва да следват мерките). Комисията счита, че това е в съответствие с контекста и целите на Директивата. Както подчертава Комисията по време на заседанието, положение, при което държава членка първо приема мерките за опазване и след това определя природозащитни цели, като впоследствие първите напълно отговарят на последните, е нереалистично и съществува значителен риск природозащитните цели да не служат като критерий за оценка на целесъобразността на мерките за опазване, а да са само отражение на тези мерки.

82.

Ирландия, подкрепена от Федерална република Германия, оспорва твърденията на Комисията. По-специално двете държави членки твърдят, че не съществува изискване природозащитните цели да бъдат определени преди приемането на мерки за опазване.

83.

Както подчертава Ирландия по време на заседанието, член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията не изисква конкретна последователност между природозащитните цели и мерките за опазване, тъй като това не се подкрепя от текста на тази разпоредба или от практика на Съда. Ирландия твърди, че има 37 територии, в които мерките за опазване се основават на индивидуална оценка на опасностите и натиска, въпреки че все още не са били разработени и публикувани специфични за зоните природозащитни цели.

84.

Федерална република Германия подчертава, че нарушението на член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията не може да следва само от факта, че мерките за опазване вече са били предприети преди определянето на природозащитните цели; решаващият фактор трябвало да бъде дали необходимите мерки за опазване са предприети и дали са ефективни сами по себе си.

85.

В това отношение, противно на изтъкнатите от Комисията доводи, не съм убедена, че мерките за опазване не са в съответствие с член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията само защото природозащитните цели са били определени след въвеждането на тези мерки. От значение според мен е дали необходимите мерки за опазване са подходящи и ефективни, за да отговорят на екологичните изисквания на местообитанията и видовете, за които е определена територията.

86.

Доводът на Комисията, че ако се обърне редът, е налице опасност природозащитните цели да бъдат приведени в съответствие с мерките за опазване, не ми се струва убедителен. По-скоро е по-вероятно нуждите на дадена територия вече да са били признати от държавата членка, дори да не са били официално формулирани като природозащитни цели. Трудно е да се приеме, че държавите членки са въвели мерки за опазване без основателна причина.

87.

Това обаче не означава, че дори вече да са били въведени, мерките за опазване не трябва да отговарят на природозащитните цели на конкретните територии, за да удовлетворяват изискванията по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията. Това също така не означава, че природозащитните цели не трябва да бъдат ясно формулирани. Както следва от практиката на Съда ( 55 ), определянето на природозащитните цели е задължителна и необходима стъпка при определянето на СЗЗ и прилагането на мерките за опазване (вж. точка 41 от настоящото заключение).

88.

Ето защо считам за неоснователно твърдението на Комисията, че като е въвела мерките за опазване, преди да определи природозащитните цели, Ирландия е нарушила член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията.

89.

Независимо от това, доколкото Ирландия не е оборила твърдението, че за въпросните територии мерките за опазване не съответстват на природозащитните цели, твърдението на Комисията относно нарушението на член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията е основателно.

90.

Въз основа на информацията, предоставена от Ирландия в рамките на досъдебната процедура, Комисията твърди, че Ирландия общо и трайно не е изпълнявала задълженията си по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, като системно е въвеждала мерки за опазване, които не са достатъчно подробни и не са насочени срещу всички опасности и натиск върху местообитанията и видовете във всяка територия.

91.

Поради това Комисията твърди не само че някои мерки за опазване не отговарят на изискванията за качество, тъй като не са достатъчно ефективни, но и че представените примери са показателни за модел на поведение, довел до общо и трайно неизпълнение на задълженията от Ирландия.

92.

За да докаже, че мерките за опазване не са достатъчно качествени, тъй като в тях липсват количествени показатели, не са посочени отговорни лица или срокове и не са насочени срещу основните опасности и натиск, засягащи местообитанията и видовете, Комисията се позовава на три примера, включващи два приоритетни типа местообитания (крайбрежни лагуни и обрасли тресавища) и един приоритетен вид (речната перлена мида) ( 56 ).

93.

В съдебната практика, на която се позовава Комисията ( 57 ), Съдът е обяснил, че мерките за опазване трябва да са не само пълни, но и ясни и прецизни. Изискването за пълнота е разгледано във връзка с второто твърдение на Комисията по настоящото дело (вж. точки 69—79 от заключението). Съдът обаче все още не е имал възможност да изясни в подробности какво включва изискването за ясни и прецизни мерки. Досега Съдът е считал мерките за опазване за недостатъчни, ако те са били общи и програмни или са изисквали допълнителни мерки за изпълнение, за да станат ефективни.

94.

Мога да се съглася с Комисията, че ефективните мерки за опазване трябва да са насочени срещу всички основни опасности и натиск за местообитанията и видовете на всяка територия. Мога да се съглася и с това, че за да отговарят на нуждите на конкретното място, мерките трябва да са достатъчно специфични и подробни. При все това въпросът дали за достатъчната им прецизност е необходимо предварително количествено определяне или посочване на съответните участници и срокове, не може да бъде общо уреден, а зависи от особеностите на конкретната територия и видовете мерки, подходящи за нейните нужди. От решаващо значение е да е възможно да се приложат такива мерки ( 58 ). Ето защо, ако не може да се очаква прилагането им да се осъществи, без да са посочени отговорните участници, срокове или количествени цели, такива мерки трябва предварително да съдържат този вид уточнения. Ако, напротив, това не е необходимо в конкретния случай, държавата членка трябва да обясни защо мярката все пак може да бъде ефективно прилагана.

95.

Ирландия не изтъква никакви доводи, за да опровергае представената от Комисията информация, в която се твърди, че по отношение на трите примера мерките за опазване са неефективни.

96.

Доколкото представените от Ирландия 27 примера за наличието на цялостни и завършени мерки за опазване могат да се разбират и като отговор на твърдението за недостатъчното качество на мерките, отбелязвам, че само един пример (споменатата в точка 77 от настоящото заключение СЗЗ Slieve Bloom Mountains, включваща обраслите тресавища) е свързан с някое/й от приоритетните местообитания и видове, на които се позовава Комисията, за да обоснове това твърдение.

97.

Във връзка с това в производството за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 ДФЕС Съдът последователно е приемал, че Комисията, която е длъжна да докаже наличието на твърдяното неизпълнение на задължения, следва да представи на Съда необходимите доказателства, въз основа на които последният да провери дали е налице твърдяното неизпълнение на задължения, без тя да може да се основава на каквато и да е презумпция ( 59 ). Когато Комисията е представила достатъчно доказателства, които удостоверяват, че националните разпоредби за транспониране на директива не са правилно приложени на практика на територията на държавата членка ответник, същата трябва да оспори по същество и подробно така представените доказателства и произтичащите от тях последици ( 60 ).

98.

Според мен в настоящия случай Комисията е представила достатъчно доказателства, че в трите примера мерките за опазване не са достатъчно качествени, за да отговорят на изискванията за качество по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, а Ирландия не е представила никакви доказателства, за да обори това твърдение.

99.

Ето защо считам, че по отношение на посочените като примери от Комисията местообитания и видове Ирландия не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията да приеме ефективни мерки.

100.

Освен това Комисията твърди, че тези три примера са представителни за наличието на общо и трайно неизпълнение на задълженията, тъй като се отнасят до голям брой територии, показателни са за географската конфигурация на мрежата от СЗЗ в Ирландия и се отнасят до местообитания и видове, за чието опазване тази мрежа е от решаващо значение.

101.

Следователно, дори Комисията да не е изложила конкретни доводи във връзка с други СЗЗ, отнасящи се до други местообитания или видове, като се позовава на общо и трайно неизпълнение на задължения, Комисията поддържа, че е налице неизпълнение на задълженията по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията и в други зони, ако мерките, приети в рамките на тези други СЗЗ, не отговарят на изискванията за качество.

102.

Ирландия нито е оборила конкретните твърдения в представените от Комисията примери, нито е оспорила твърдението, че тези примери са представителни в смисъл, че може да се заключи, че е налице общо и трайно неизпълнение на задълженията по член 6, параграф 1.

103.

Каква добавена стойност има евентуално твърдението, че неизпълнението на задълженията е общо и трайно?

104.

Практиката да се твърди общо и трайно неизпълнение на задължения в рамките на производства в областта на околната среда, бе възприета от Комисията по делото, по което е постановено решение Комисия/Ирландия ( 61 ). В посоченото решение ( 62 ) Съдът приема, че „по принцип Комисията може едновременно да цели установяването на неизпълнение на разпоредби на дадена директива поради поведението на органите на държавата членка във връзка с конкретни положения, определени по конкретен начин, и установяването на неизпълнение на посочените разпоредби поради обстоятелството, че тези органи са възприели обща практика, която им противоречи, като посочените конкретни положения евентуално представляват пример за тази практика“.

105.

Тази съдебна практика относно общо и трайно неизпълнение на задължения ( 63 ) по същество означава, че въз основа на конкретни случаи Комисията може да предяви иск за установяване на неизпълнение на задължения срещу държава членка, твърдейки, че тя е нарушила правото на Съюза по общ и траен начин, докато типичните производства за установяване на неизпълнение на задължения се отнасят до отделни случаи ( 64 ). Следователно добавената стойност на този вид иск се състои в това, че ако Съдът установи, че е налице такова общо и трайно неизпълнение от страна на държавата членка на нейните задължения съобразно правото на Съюза, това вероятно ще наложи цялостна промяна на практиката, а не само отстраняване на установените конкретни неизпълнени задължения ( 65 ).

106.

Както обяснява генерален адвокат Geelhoed в своето заключение по дело Комисия/Ирландия ( 66 ), за да се установи, че дадено нарушение от страна на държава членка е общо и трайно, е възможно да се вземат предвид неговият мащаб, продължителност и тежест. Според мен аспектът на мащаба на нарушението означава, че примерите, въз основа на които то е доказано, са представителни за поведението на държавата членка в уредените от дадена директива области. Аспектът на продължителността означава, че нарушението продължава за по-дълъг период, докато аспектът на тежестта може да бъде свързан с първите два аспекта или със значимостта на последиците, които произтичат от обстоятелството, че не е транспониран конкретен законодателен акт на Съюза.

107.

Според мен тежестта на доказване не се променя, когато следва да се установят аспектите, които дават основание да се направи изводът, че неизпълнението на задълженията има общ и траен характер. Комисията трябва да представи достатъчно доказателства, че държавата членка общо и трайно не е изпълнила задълженията си, като се основе на редица примери, които следва да се считат за представителни за практиката на разглежданата държава членка, и че въз основа на тази тенденция е вероятно същият вид неизпълнение на задължения да е налице и при други отделни случаи, които не са конкретно разгледани. Държавата членка следва да оспори подробно и по същество така представената информация и произтичащите от нея последици ( 67 ).

108.

В настоящия случай Ирландия не е изтъкнала никакви доводи, за да оспори твърдението на Комисията, че трите примера са представителни за твърдяното общо и трайно неизпълнение на задължения.

109.

Ето защо според мен Ирландия не е оборила твърдението на Комисията, че общо и трайно не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, като систематично е въвеждала мерки за опазване, които не са достатъчно подробни и не са насочени срещу всички опасности и натиск за местообитанията и видовете на всяка територия.

110.

Освен това, като се има предвид, че ефективните мерки в по-голямата част от разглежданите СЗЗ е трябвало да бъдат приети и изпълнени още през 2010 г., според мен е изпълнен критерият за продължителността, необходима за установяване на общо и трайно неизпълнение на задължения. Ако това се съчетае с тежестта на възможните последици от неизпълнението на задълженията — още повече че някои процеси биха могли да станат необратими, ако не се вземат необходимите мерки — считам, че в настоящия случай са изпълнени условията за установяване на общо и трайно неизпълнение на задълженията по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията.

111.

Поради това считам, че Комисията е доказала в достатъчна степен, че Ирландия общо и трайно не е изпълнила задълженията си да въведе необходимите мерки за опазване по смисъла на член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията.

112.

По изложените по-горе съображения третото твърдение за нарушение, изтъкнато от Комисията, е основателно.

113.

С оглед на изложените съображения и без да се засяга разглеждането на другите твърдения за нарушения по делото, предлагам на Съда да постанови, че като не е въвела необходимите мерки за опазване, които отговарят на екологичните изисквания на намиращите се в зоните типове естествени местообитания от приложение I и на видовете от приложение II към Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 г. за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, Ирландия не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 1 от посочената директива.