РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)

26 юни 2019 година ( *1 )

„Преюдициално запитване — Директива 2008/50/ЕО — Членове 6, 7, 13 и 23 — Приложение III — Оценяване на качеството на въздуха — Критерии, позволяващи да се установи превишаване на пределно допустимите стойности на азотен диоксид — Измервания, извършвани с помощта на стационарни пунктове за вземане на проби — Избор на подходящи площадки — Тълкуване на стойностите, измерени в пунктове за вземане на проби — Задължения на държавите членки — Съдебен контрол — Интензивност на контрола — Правомощие за издаване на разпореждане“

По дело C‑723/17

с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Нидерландскоезичен първоинстанционен съд Брюксел, Белгия) с акт от 15 декември 2017 г., постъпил в Съда на 29 декември 2017 г., в рамките на производство по дело

Lies Craeynest,

Cristina Lopez Devaux,

Frédéric Mertens,

Stefan Vandermeulen,

Karin De Schepper,

ClientEarth VZW

срещу

Brussels Hoofdstedelijk Gewest,

Brussels Instituut voor Milieubeheer,

в присъствието на:

Belgische Staat (Белгийската държава),

СЪДЪТ (първи състав),

състоящ се от: J.‑C. Bonichot (докладчик), председател на състава, C. Toader, A. Rosas, L. Bay Larsen и M. Safjan, съдии,

генерален адвокат: J. Kokott,

секретар: M. Ferreira, главен администратор,

предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 10 януари 2019 г.,

като има предвид становищата, представени:

–	за Craeynest, Lopez Devaux, Mertens, Vandermeulen, De Schepper и ClientEarth VZW, от T. Malfait и A. Croes, advocaten,

–	за Brussels Hoofdstedelijk Gewest и Brussels Instituut voor Milieubeheer, от G. Verhelst и B. Van Weerdt, advocaten, и от I.‑S. Brouhns, avocat,

–	за чешкото правителство, от M. Smolek, J. Vláčil и L. Dvořáková, в качеството на представители,

–	за нидерландското правителство, от M. K. Bulterman и M. A. M. de Ree, в качеството на представители,

–	за Европейската комисия, от E. Manhaeve и K. Petersen, в качеството на представители,

след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 28 февруари 2019 г.,

постанови настоящото

Решение

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването, от една страна, на член 4, параграф 3 ДЕС и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, във връзка с член 288, трета алинея ДФЕС, и от друга страна, на членове 6, 7, 13 и 23, както и приложение III към Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, 2008 г., стр. 1).

Запитването е отправено в рамките на спор между, от една страна, г‑жа Lies Craeynest, г‑жа Cristina Lopez Devaux, г‑н Frédéric Mertens, г‑н Stefan Vandermeulen, г‑жа Karin De Schepper и ClientEarth VZW и от друга страна, Brussels Hoofdstedelijk Gewest (регион Брюксел-столица, Белгия) и Brussels Instituut voor Milieubeheer (Брюкселски институт за управление на околната среда, Белгия) относно задължението за изработване на план за качеството на въздуха на зона Брюксел (Белгия) и за изграждането на предвидените в закона пунктове за вземане на проби с оглед на надзора върху качеството на въздуха.

Правна уредба

Съгласно съображения 2, 5—7 и 14 от Директива 2008/50:

„(2)

За опазване човешкото здраве и околната среда като цяло от особено значение е борбата с емисиите от замърсители при самия им източник, както и определянето и изпълнението на най-ефективните мерки за намаляване на емисиите на местно, национално и общностно равнище. Затова следва да се избягват, предотвратяват и намаляват емисиите от вредни замърсители на въздуха и да се поставят подходящи цели за качеството на атмосферния въздух, като се вземат предвид съответните стандарти, насоки и програми на Световната здравна организация.

[…]

(5)

Следва да се възприеме общ подход при оценката на качеството на атмосферния въздух съгласно общи критерии за оценка. При оценката на качеството на атмосферния въздух следва да се вземе предвид големината на населението и екосистемите, изложени на замърсяване на въздуха. Затова е уместно да се разделят териториите на всяка държава членка на зони или агломерации, отразяващи гъстотата на населението.

(6)	При възможност следва да се прилагат методи за моделиране, за да може да се интерпретират данните от пунктовете в зависимост от географското разпределение на концентрациите. Това би могло да служи като основа за изчисляване на общата експозиция на населението, живеещо в района.

(7)

За обезпечаване събирането на достатъчно представителни данни за замърсяването на въздуха, които да бъдат сравними в Общността като цяло, е важно да се използват стандартизирани измервателни методи и общи критерии за броя и разположението на измервателните станции за оценка на качеството на атмосферния въздух. Освен измерванията могат да се използват и други методи за оценка на качеството на атмосферния въздух и затова е необходимо да се определят критерии за прилагането на такива методи, както и изисквания за тяхната точност.

[…]

(14)

Постоянните измервания следва да бъдат задължителни в зоните и агломерациите, където са превишени дългосрочните цели за озона или оценъчните прагове за други замърсители. Информацията от постоянните измервания може да бъде допълнена от методи за моделиране и/или индикативни измервания, за да се даде възможност за интерпретиране на данните от гледна точка на географското разпределение на концентрациите. Използването на допълнителни методи за оценка следва да направи възможно намаляването на изисквания минимален брой стационарни пунктове за вземане на проби“.

Член 1 от Директива 2008/50 предвижда:

„Настоящата директива установява мерки, целящи следното:

1)	определяне и въвеждане на цели за качеството на атмосферния въздух, предназначени за избягване, предпазване от или намаляване на вредното въздействие върху човешкото здраве и върху околната среда като цяло;

2)	оценяване на качеството на атмосферния въздух в държавите членки въз основа на общи методи и критерии;

3)	получаване на информация за качеството на атмосферния въздух, за да се подпомогне борбата със замърсяването на въздуха и вредните въздействия и да се наблюдават дългосрочните тенденции и подобрения в резултат на националните и общностните мерки;

[…]“.

Член 2 от тази директива гласи:

„По смисъла на настоящата директива:

[…]

3)	„ниво“ означава концентрацията на някой замърсител в атмосферния въздух или отлагането му върху повърхности в определен период от време;

4)	„оценка“ означава всеки метод, използван за измерване, изчисляване, предвиждане или определяне на нивата;

„пределно допустима стойност“ означава ниво, определено на основата на научни познания, с цел да се избегне, предотврати или намали вредното въздействие върху човешкото здраве и/или околната среда като цяло, което трябва да се постигне в рамките на определен период и след което не трябва да бъде превишавано;

[…]

17)	„агломерация“ означава зона на голям град с по-малки селища около него с население, превишаващо 250000 жители, или, ако жителите са 250000 или по-малко, с определена гъстота на населението на km2, която се установява от държавата членка;

[…]

20)

„показател за средна експозиция на населението“ означава средното ниво, определено на основата на измервания в градски фонови пунктове за мониторинг, разположени на цялата територия на дадена държава членка, което отразява експозицията на населението. То се използва, за да се изчисли националната цел за намаляване експозицията на населението и задължението във връзка с концентрациите на експозицията;

[…]

23)	„градски фонови пунктове за мониторинг“ означава места в градските зони, където нивата са индикативни за експозицията на по-голямата част от градското население;

24)	„азотни оксиди“ означава сумарната концентрация в милиардни части (ppbv) на азотен оксид и азотен диоксид, изразена в единици масова концентрация на азотен диоксид (μg/m3);

25)	„постоянни измервания“ означава измервания, които се извършват на постоянни площадки, чрез непрекъснато или произволно вземане на проби за определяне на нивата в съответствие с поставените цели за качество на данните;

[…]“.

6	Член 4 от Директива 2008/50 предвижда: „Държавите членки определят зони и агломерации на своята територия. Оценката и управлението на качеството на въздуха се осъществяват във всички зони и агломерации“.

Съгласно член 5, параграф 1 от тази директива:

„Горните и долните оценъчни прагове, посочени в раздел А от приложение II, се прилагат към серен диоксид, азотен диоксид и азотни оксиди, прахови частици (ПЧ10 и ПЧ2,5), олово, бензен и въглероден оксид.

Всяка зона и агломерация се класифицира по отношение на тези оценъчни прагове“.

Член 6 от посочената директива, озаглавен „Критерии за оценка“, гласи:

„1. Държавите членки оценяват качеството на атмосферния въздух по отношение на замърсителите, посочени в член 5, във всички зони и агломерации, в съответствие с критериите, посочени в параграфи 2, 3 и 4 от настоящия член, и в съответствие с критериите, посочени в приложение III.

2. Във всички зони и агломерации, където нивото на замърсителите, посочени в параграф 1, превишава горните оценъчни прагове, определени за тези замърсители, се използват постоянни измервания за оценяване качеството на атмосферния въздух. Тези постоянни измервания могат да бъдат допълнени с методи на моделиране и/или индикативни измервания за получаване на адекватна информация за пространственото разпределение на качеството на атмосферния въздух.

3. Във всички зони и агломерации, където нивото на замърсителите, посочени в параграф 1, е по-ниско от горните оценъчни прагове, определени за тези замърсители, може да се използва комбинация от постоянни измервания и методи на моделиране и/или индикативни измервания за оценяване качеството на атмосферния въздух.

4. Във всички зони и агломерации, където нивото на замърсителите, посочени в параграф 1, е по-ниско от долния оценъчен праг, определен за тези замърсители, методите на моделиране или на обективна оценка, или и двата метода са достатъчни за извършване на оценка на качеството на атмосферния въздух.

[…]“.

Съгласно член 7 от същата директива, озаглавен „Пунктове за вземане на проби“:

„1. Местоположението на пунктовете за вземане на проби за измерването на нивата на серен диоксид, азотен диоксид и азотни оксиди, прахови частици (ПЧ10, ПЧ2,5), олово, бензен и въглероден оксид в атмосферния въздух се определя посредством критериите, изброени в приложение III.

2. Във всяка зона или агломерация, където постоянните измервания са единствен източник на информация за оценка качеството на въздуха, броят на пунктовете за вземане на проби за всеки съответен замърсител е не по-малък от минималния брой пунктове за вземане на проби, определен в раздел А от приложение V.

3. За зоните и агломерациите, където информацията от постоянните измервания от пунктовете за вземане на проби се допълва от информация, получена с методите на моделиране и/или индикативно измерване, общият брой на пунктове за вземане на проби, определен в раздел А от приложение V, може да бъде намален с 50 %, при условие че са изпълнени следните условия:

а)	допълващите методи предоставят достатъчна информация за извършване на оценка на качеството на въздуха по отношение на пределно допустимите стойности или алармените прагове, както и адекватна информация за обществеността;

б)

броят на пунктовете за вземане на проби, които ще бъдат разположени, и пространственото разпределение на други методи са достатъчни за установяване концентрацията на съответния замърсител, в съответствие с целите за качество на данните, определени в раздел А от приложение I, и позволяват резултатите от оценката да изпълнят критериите, определени в раздел Б от приложение I.

Резултатите от моделирането и/или представителното измерване се вземат предвид при оценката на качеството на въздуха по отношение на пределно допустимите стойности.

4. Прилагането в държавите членки на критериите за избор на пунктове за вземане на проби се наблюдава от Комисията, така че да се улесни хармонизираното прилагане на тези критерии в целия Европейски съюз“.

Член 13 от Директива 2008/50, озаглавен „Пределно допустими стойности и алармени прагове за опазване на човешкото здраве“, предвижда в параграф 1:

„Държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации нивата на серен диоксид, ПЧ10, олово и въглероден оксид в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI.

По отношение на азотния диоксид и бензена пределно допустимите стойности, определени в приложение XI, не могат да бъдат по-високи от стойностите, посочени в него.

Съобразяването с тези изисквания се оценява в съответствие с приложение III.

[…]“.

Член 15 от тази директива гласи:

„[…]

2. Държавите членки гарантират, че показателят за средна експозиция на населението за 2015 г., определен в съответствие с раздел A от приложение XIV, не превишава задължението във връзка с концентрациите на експозицията, посочено в раздел В от същото приложение.

[…]

4. Всяка държава членка гарантира, в съответствие с приложение III, че разпределението и броят пунктове за вземане на проби, на чиито измервания се основава показателят за средна експозиция на ПЧ2,5, отразяват адекватно експозицията на населението. Броят на пунктовете за вземане на проби е не по-малък от този, определен при прилагането на раздел Б от приложение V“.

Член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 гласи:

„Когато в определени зони или агломерации нивата на замърсителите в атмосферния въздух превишават която и да е пределно допустима стойност или целева стойност, увеличени с което и да е съответстващо допустимо отклонение за всеки от случаите, държавите членки гарантират създаването на планове за качество на въздуха за тези зони и агломерации, за да се постигне съответната пределно допустима стойност или целева стойност, посочена в приложения XI и XIV.

В случай на превишавания на тези пределно допустими стойности, за които крайният срок за постигане е изтекъл, плановете за качество на въздуха посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък. Плановете за качеството на въздуха могат допълнително да включват конкретни мерки, насочени към защитата на чувствителни групи от населението, включително деца.

Тези планове за качеството на въздуха включват най-малко информацията, посочена в раздел А от приложение XV, и могат да включат мерки съгласно член 24. Тези планове се съобщават на Комисията без отлагане, но не по-късно от две години след края на годината, в която е било наблюдавано първото превишаване.

[…]“.

Приложение III към Директива 2008/50 се отнася до „[о]ценка[та] на качеството на атмосферния въздух и разполагане на пунктовете за вземане на проби за измерване на нивата на серен диоксид, азотен диоксид и азотни оксиди, прахови частици (ПЧ10 и ПЧ2,5), олово, бензен и въглероден оксид в атмосферния въздух“. Раздел А, озаглавен „Обща оценка“, предвижда в точка 1:

„Качеството на атмосферния въздух се оценява във всички зони и агломерации в съответствие със следните критерии:

Качеството на атмосферния въздух навсякъде освен на местата, изброени в точка 2, се оценява в съответствие с критериите, установени в раздели Б и В за разполагането на пунктове за вземане на проби с постоянно измерване. Принципите, установени в раздели Б и В, също се прилагат, доколкото те са съобразени с определяне на конкретните пунктове за мониторинг, в които концентрациите на съответните замърсители се установяват в случаи, когато качеството на атмосферния въздух се измерва с индикативно измерване или моделиране“.

Приложение III, раздел Б от тази директива, озаглавен „Условия за разполагане на пунктовете за вземане на проби в макромащаб“, предвижда в точка 1, озаглавена „Опазване на човешкото здраве“:

„а)

пунктовете за вземане на проби, ориентирани към опазване на човешкото здраве, се разполагат така, че да предоставят данни за:

–	районите в рамките на зони и агломерации, в които са налице най-високите нива на замърсяване и в които населението може да бъде изложено пряко или косвено на замърсяването за период, който е значим в сравнение с периода на осредняване на пределно допустимата(ите) стойност(и);

–	нива в други райони в зоните или агломерациите, които са представителни в това отношение за експозицията на населението;

б)

пунктовете за вземане на проби по принцип се разполагат по такъв начин, че да се избегне измерване в непосредствена близост до много малки микрохабитати, което означава, че пунктът за вземане на проби трябва да бъде разположен така, че пробата да е представителна за качеството на въздуха за участък от улица с дължина не по-малка от 100 m в транспортно ориентирани площадки и поне 250 m × 250 m на промишлени площадки, когато това е осъществимо;

в)

градските фонови пунктове за мониторинг се разполагат така, че техните нива на замърсяване да се повлияват от интегрираните емисии от всички източници, които се намират от наветрената страна спрямо станцията. Нивото на замърсяване следва да не бъде доминирано от един източник, освен ако това не е обичайна ситуация за по-голям градски район. Тези пунктове за вземане на проби следва, по общо правило, да са представителни за няколко квадратни километра;

[…]

е)	пунктовете за вземане на проби, когато е възможно, също са представителни за сходни места, които не се намират в непосредствена близост до тях;

[…]“.

15	Приложение III, раздел В към Директива 2008/50 предвижда критерии за разполагане на пунктове за вземане на проби в микромащаб, като например разстоянието между пробовземната сонда и земната повърхност, нейното положение по отношение на улиците и кръстовищата и други технически изисквания.

Приложение III, раздел Г към тази директива, озаглавен „Документиране и преглед на избора на площадката“, гласи:

„Процедурите по избора на площадка се документират напълно на етапа на нейното класифициране посредством фотографии на околностите с компасна стрелка и подробна карта. Площадките се преразглеждат през равни интервали и документирането им се повтаря, за да се гарантира валидността на критериите за избор с течение на времето“.

Приложение V към посочената директива предвижда „[к]ритерии[те] за определяне на минималния брой пунктове за вземане на проби за постоянно измерване на концентрациите на серен диоксид, азотен диоксид и азотни оксиди, прахови частици (ПЧ10, ПЧ2,5), олово, бензен и въглероден оксид в атмосферния въздух“. В раздел А от това приложение се уточнява по-специално:

„За азотен диоксид, прахови частици, бензен и въглероден оксид: да включват най-малко една градска фонова станция за мониторинг и една транспортно ориентирана станция, при условие че това не увеличава броя на пунктовете за вземане на проби. За тези замърсители общият брой градски фонови станции и общият брой транспортно ориентирани станции в държава членка, съгласно изискванията на раздел А, точка 1, не се различават с повече от фактор 2. Пунктовете за вземане на проби с превишаване на пределно допустимата стойност за ПЧ10 в течение на последните три години се запазват, освен ако не се налага преместване поради особени обстоятелства, по-конкретно изисквания, свързани с устройството на територията“.

Приложение XI към същата директива е озаглавено „Пределно допустими стойности за опазване на здравето“. Раздел Б определя пределно допустими стойности за всеки замърсител в зависимост от концентрацията му в атмосферния въздух, измерена в различни интервали от време. Що се отнася до азотния диоксид, това приложение предвижда по-специално:

Период на осредняване	Пределно допустима стойност	Допустимо отклонение	Дата, към която пределно допустимата стойност трябва да бъде спазена
1 час	200 μg/m3, да не се превишава повече от 18 пъти за 1 календарна година	[…] 0 % към 1 януари 2010 г.	1 януари 2010 г.
1 календарна година	40 μg/m3	[…] 0 % към 1 януари 2010 г.	1 януари 2010 г.

Приложение XV към Директива 2008/50 определя „[и]нформация[та], която се включва в местните, регионалните или националните планове за качество за подобряване на качеството на атмосферния въздух“. Сред „информацията, която се предоставя съгласно член 23 (планове за качеството на въздуха)“, посочена в раздел A на това приложение, се съдържа „местоположението на наднорменото замърсяване“, включващо информация за региона, града и „измервателната станция (карта, географски координати)“. Освен това общата информация, която се предоставя, съдържа „оценка за замърсения район (km2) и за населението, изложено на замърсяването“.

Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси

От акта за преюдициално запитване е видно, че регион Брюксел-столица представлява зона, подлежаща на оценка и управление на качеството на въздуха по смисъла на член 4 от Директива 2008/50. Надзорът върху качеството на въздуха се извършва с помощта на пунктове за вземане на проби. Според Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Нидерландскоезичен първоинстанционен съд Брюксел, Белгия) последните трябва да бъдат разположени съобразно с член 7, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение III, раздел Б, точка 1, буква а), така че да се предоставят по-конкретно данни за „районите в рамките на зони и агломерации, в които са налице най-високите нива“ на замърсителите, посочени в тази директива.

Сред ищците в главното производство са четирима жители на регион Брюксел-столица, които изразяват опасения за качеството на въздуха в тяхната околна среда. Петият ищец в главното производство е сдружение с нестопанска цел, учредено съгласно английското право, като центърът на упражняваната от него дейност е в Белгия. Целта на това сдружение е по-специално защитата на околната среда.

С иска, който са предявили на 21 септември 2016 г., ищците в главното производство са поискали от запитващата юрисдикция да установи, че посоченото по-горе изискване не е било спазено в регион Брюксел-столица, и да разпореди на този регион да разположи пунктове за вземане на проби на подходящите места, например на конкретна улица или кръстовище.

Запитващата юрисдикция счита, че правилата, определени в Директива 2008/50 относно определянето или разграничаването на „районите в рамките на зони и агломерации, в които са налице най-високите нива“ на замърсителите, предоставят свобода на преценка на компетентните органи. Поради това не би било сигурно, че юрисдикция може да провери дали пунктовете за вземане на проби са били правилно поставени и при необходимост да разпореди на тези органи да разположат такива пунктове в райони, които тя определи.

От своя страна ищците в главното производство считат, че пределно допустимата стойност, предвидена в Директива 2008/50, считано от 1 януари 2010 г. за азотния диоксид, е действително превишена в регион Брюксел-столица. Поради тази причина компетентните органи трябвало да изготвят план за качеството на въздуха, както е предвидено в член 23 от посочената директива.

Според запитващата юрисдикция при превишаване на пределно допустимите стойности, предвидени в Директива 2008/50, държавите членки действително трябвало да изготвят в съответствие с член 23, параграф 1 от същата план за качеството на въздуха, който да предвижда подходящи мерки, за да бъде възможно най-кратък периодът на превишаване. Както било видно от решението от 19 ноември 2014 г., ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382), изпълнението на това задължение можело да бъде предмет на съдебен контрол и сезираният съд можел да разпореди на компетентните органи да изготвят такъв план.

Освен това посочената юрисдикция отбелязва, че страните в главното производство не оспорват стойностите, измерени в различните пунктове за вземане на проби, разположени в регион Брюксел-столица. За сметка на това между тях има спор относно тълкуването на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50, от който следвало, че концентрацията на азотен диоксид във въздуха не трябва да превишава средно годишно 40 μg/m3„в[ъв всички] зони и агломерации“ на дадена държава членка.

Текстът на тази разпоредба не позволявал да се реши въпросът дали действително е имало превишаване в регион Брюксел-столица. Несъмнено стойността от 40 μg/m3 азотен диоксид е била превишена в различни пунктове за вземане на проби. Концентрацията на азотен диоксид обаче оставала под средната годишна стойност от 40 μg/m3, ако се определяла в зависимост от средния размер на стойностите, измерени във всички пунктове за вземане на проби, намиращи се в този регион.

Ищците в главното производство считат, че от текста на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 следва, че пределно допустимите стойности не могат да бъдат превишавани в нито един район в рамките на зона по смисъла на член 4. За разлика от това регион Брюксел-столица и Брюкселският институт за управление на околната среда смятат, че оценката на качеството на въздуха трябва да се извършва цялостно за дадена зона или агломерация.

При тези обстоятелства Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Нидерландскоезичен първоинстанционен съд Брюксел) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„1)

Следва ли член 4, параграф 3 и член 19, параграф 1, втора алинея [ДЕС] във връзка с член 288, трета алинея [ДФЕС] и членове 6 и 7 от Директива [2008/50] да се тълкуват в смисъл, че когато се твърди, че държава членка не е установила пунктовете за вземане на проби в дадена зона в съответствие с посочените в раздел Б, точка 1, буква a) от приложение III към Директивата критерии, националните съдилища са компетентни по искане на частноправни субекти, пряко засегнати от превишаването на посочените в член 13, параграф 1 от Директивата пределно допустими стойности, да проверят дали пунктовете за вземане на проби са установени в съответствие с тези критерии, и ако това не е така, да предприемат спрямо националния орган всички необходими мерки, като например разпоредят установяването на пунктовете за вземане на проби в съответствие с тези критерии?

Превишена ли е по смисъла на член 13, параграф 1 и член 23, параграф 1 от Директива [2008/50] пределно допустима стойност тогава, когато превишаването на пределно допустима стойност бъде установено, както е предвидено в приложение XI към тази директива, в период на осредняване от една година въз основа на резултатите от измерването само в един пункт за вземане на проби по смисъла на член 7 от Директивата, или такова превишаване е налице само когато е получено въз основа на осредняване на измерените стойности във всички пунктове за вземане на проби в определена зона по смисъла на [същата директива]?“.

По преюдициалните въпроси

По първия въпрос

С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 4, параграф 3 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 288, трета алинея ДФЕС и членове 6 и 7 от Директива 2008/50 трябва да се тълкуват в смисъл, че националната юрисдикция, сезирана с искане за тази цел от частноправни субекти, които са пряко засегнати от превишаването на посочените в член 13, параграф 1 от тази директива пределно допустими стойности, следва да провери дали пунктовете за вземане на проби, намиращи се в дадена зона, са разположени съобразно с критериите, предвидени в приложение III, раздел Б, точка 1, буква a) от посочената директива, и ако това не е така, да предприеме спрямо компетентния национален орган всички необходими мерки, като например разпореждане, за да бъдат поставени пунктовете за вземане на проби в съответствие с тези критерии.

Според постоянната съдебна практика юрисдикциите на държавите членки са длъжни по силата на принципа за лоялно сътрудничество, прогласен в член 4, параграф 3 ДЕС, да гарантират съдебна защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза. От друга страна, член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС задължава държавите членки да предвидят правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза (решение от 19 ноември 2014 г., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, т. 52).

Освен това, както Съдът многократно е припомнял, би било несъвместимо със задължителния характер, който се признава на директивата с член 288 ДФЕС, да се изключи по принцип възможността за заинтересованите лица да се позовават на задължението, което тя налага. Това съображение важи особено за директива, чиято цел е да се овладее, както и да се намали замърсяването на атмосферата и която цели при това положение опазване на общественото здраве (вж. решения от 25 юли 2008 г., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, т. 37 и от 19 ноември 2014 г., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, т. 55).

Както посочва по същество генералният адвокат в точка 53 от заключението си, предвидените в Директива 2008/50 правила относно качеството на атмосферния въздух конкретизират задълженията на Съюза в областта на опазването на околната среда и общественото здраве, които произтичат по-специално от член 3, параграф 3 ДЕС и член 191, параграфи 1 и 2 ДФЕС, съгласно който политиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита, като взема предвид различното състояние на регионите в рамките на Съюза, и се основава по-конкретно на принципите на предпазните мерки и превантивните действия (решение от 13 юли 2017 г., Túrkevei Tejetermelő Kft., C‑129/16, EU:C:2017:547).

По-специално в случаите, когато с директива законодателят на Съюза е наложил на държавите членки задължението да следват определена линия на поведение, ефективността на това задължение би била отслабена, ако частноправните субекти не могат да се позовават на него в съдебни производства и националните съдилища не могат да го разглеждат като част от правото на Съюза, за да проверят дали при упражняването на възможността, с която разполага по отношение на формата и методите за изпълнение, националният законодател не е превишил границите на свободата на преценка, предоставена по силата на тази директива (решение от 24 октомври 1996 г., Kraaijeveld и др., C‑72/95, EU:C:1996:404, т. 56).

35	Директива 2008/50 предвижда подробни правила за използването и местоположението на пунктове за вземане на проби, позволяващи да се измерва качеството на въздуха в зоните и агломерациите, определени от държавите членки в съответствие с член 4.

Член 6 от Директива 2008/50 предвижда различни технически методи, които държавите членки трябва да използват, за да оценяват качеството на въздуха в зоните и агломерациите. Съгласно посочения член 6, параграфи 2—4 във всички зони и агломерации, в които нивото на замърсителите, посочени в член 5, превишава горния оценъчен праг, определен в приложение II, раздел А, се използват постоянни измервания за оценяване качеството на атмосферния въздух, които се допълват евентуално с методи на моделиране и индикативни измервания. Под горния оценъчен праг се допускат комбинация от постоянни измервания, от една страна, и методи на моделиране и индикативни измервания, от друга страна. Едва когато нивото на замърсяване не достига долния оценъчен праг, определен също в приложение II, раздел А от Директива 2008/50, надзорът върху качеството на въздуха може да се извършва само с методи на моделиране или обективна оценка.

Член 7 от Директива 2008/50 се отнася до местоположението и минималния брой на пунктовете за вземане на проби. Съгласно параграф 1 от него местоположението на пунктовете за вземане на проби за измерването на нивата на серен диоксид, азотен диоксид и азотни оксиди, прахови частици (ПЧ10, ПЧ2,5), олово, бензен и въглероден оксид в атмосферния въздух се определя посредством критериите, изброени в приложение III.

Раздел Б от това приложение предвижда критериите за разполагане на пунктове за вземане на проби в „макромащаб“. От точка 1, буква а) следва, че пунктовете за вземане на проби, ориентирани към опазване на човешкото здраве, трябва да се разполагат така, че да предоставят данни за качеството на въздуха, от една страна, в районите в рамките на зони и агломерации, в които са налице най-високите нива на разглежданите замърсители и в които населението може да бъде изложено пряко или косвено на замърсяването за период, който е значим в сравнение със съответния период за съответните пределно допустими стойности, и от друга страна, в други райони в зоните или агломерациите, които са представителни в това отношение за експозицията на населението. В раздел Б, точка 1, буква е) от посоченото приложение се уточнява, че пунктовете за вземане на проби, когато е възможно, също са представителни за сходни места, които не се намират в непосредствена близост до тях.

39	По този начин разпоредбите на приложение III, раздел Б, точка 1, букви а) и е) от Директива 2008/50 изискват пунктовете за вземане на проби да предоставят представителни данни за районите в рамките на зона или агломерация, в които е налице определено ниво на замърсяване.

От приложение III,раздел Б, точка 1, буква б) от тази директива следва, от една страна, че пунктовете за вземане на проби трябва да се разполагат по такъв начин, че да се избегне измерване в непосредствена близост до много малки „микрохабитати“, и на второ място, че пробата трябва да е представителна за качеството на въздуха в район с определен размер. Тази разпоредба изисква измерванията да дават възможност да се отрази качеството на въздуха за транспортно ориентирани площадки за участък от улица с дължина не по-малка от 100 m, а за промишлени площадки — за площ най-малко 250 × 250 m.

Освен това правилата, предвидени в приложение V към Директива 2008/50, към които препраща член 7, параграф 2 и 3 от тази директива, дават възможност да се определи минималният брой пунктове за вземане на проби в зона или агломерация, както и съотношението между пунктовете за измерване на фоновите замърсявания и тези за измерване на замърсяването вследствие на транспорта.

42	Някои от разпоредбите на Директива 2008/50, посочени в предходните точки от настоящото решение, предвиждат ясни, точни и безусловни задължения, така че частноправните субекти могат да се позовават на тях срещу държавата.

Това се отнася по-специално за задължението за разполагане на пунктове за вземане на проби по такъв начин, че те да предоставят информация за замърсяването в най-замърсяваните райони, както е предвидено в приложение III, раздел Б, точка 1, буква а), първо тире към Директива 2008/50, или още за задължението за разполагане поне на минималния брой пунктове за вземане на проби, определен в приложение V към тази директива. Националните юрисдикции трябва да проверят дали са спазени тези задължения.

Несъмнено е вярно, че в зависимост от местните условия в зона или агломерация няколко площадки могат да отговарят на критериите, предвидени в приложение III, раздел Б, точка 1, буква а) към Директива 2008/50. Следователно компетентните национални органи трябва да изберат конкретното местоположение на пунктове за вземане на проби в рамките на правото си на преценка.

Въпреки това наличието на подобно право на преценка съвсем не означава, че решенията, приети в това отношение от същите органи, не подлежат на съдебен контрол по-конкретно за да се провери дали не са превишили границите, определени за упражняване на това право (вж. в този смисъл решения от 24 октомври 1996 г., Kraaijeveld и др., C‑72/95, EU:C:1996:404, т. 59 и от 25 юли 2008 г., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, т. 46).

Освен това въпреки липсата на правила в правото на Съюза относно условията за завеждане на дела пред националните юрисдикции и за да се определи интензивността на съдебния контрол върху националните решения, приети съгласно акт от правото на Съюза, следва да се вземе предвид целта на акта и да се гарантира, че не се засяга неговата ефективност (вж. в този смисъл решение от 18 юни 2002 г., HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, т. 59 и от 11 декември 2014 г., Croce Amica One Italia, C‑440/13, EU:C:2014:2435, т. 40).

Що се отнася до Директива 2008/50, местоположението на пунктовете за вземане проби заема централно място в системата за оценяване и подобряване на качеството на въздуха, която тя предвижда, по-специално когато нивото на замърсяване превишава горния оценъчен праг, посочен в членове 5 и 6. Както бе отбелязано в точка 36 от настоящото решение, в тази хипотеза съгласно член 6, параграф 2 от Директива 2008/50 пунктовете за вземане на проби представляват основният инструмент за целите на оценяването на качеството на въздуха.

Измерванията, получени с помощта на тези пунктове, дават възможност на държавите членки да гарантират, както изисква член 13, параграф 1 от Директива 2008/50, във всички техни зони и агломерации нивата на посочените в тази директива замърсители да не превишават пределно допустимите стойности, определени в приложение XI. В случай на превишаване на тези пределно допустими стойности след предвидения срок за прилагането им, съответната държава членка трябва да изготви в съответствие с член 23, параграф 1 от посочената директива план за качеството на въздуха, който да отговаря на определени изисквания (вж. в този смисъл решения от 25 юли 2008 г., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, т. 35 и 42 и от 19 ноември 2014 г., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, т. 25 и 40).

49	От това следва, че самото постигане на целта на Директива 2008/50 би било възпрепятствано, ако пунктовете за вземане на проби в дадена зона или агломерация не са били разположени съобразно с предвидените от нея критерии.

Тази опасност може да се прояви и ако в рамките на свободата на преценка, предоставена им от Директива 2008/50, компетентните национални органи не се стремят да гарантират нейната ефективност. По този начин по-специално в случай че измерванията, направени на няколко площадки, могат по принцип да предоставят информация за най-замърсените райони по смисъла на приложение III, раздел Б, точка 1, буква а), първо тире от тази директива, компетентните национални органи трябва да изберат местоположението на пунктовете за вземане на проби по такъв начин, че да се сведе до минимум опасността от това да остане незабелязано превишаването на пределно допустимите стойности.

В този контекст посочените органи носят задължението да основават решенията си на надеждни научни данни и както следва от приложение III, раздел Г към Директива 2008/50, да изготвят изчерпателна документация, в която да са посочени причините, обосноваващи местонахождението на всички площадки за мониторинг. Тази документация трябва да се актуализира редовно, за да се провери дали критериите за подбор остават валидни.

52	Следователно, въпреки че изборът на местоположение на пунктовете за вземане на проби изисква технически и комплексни оценки, правото на преценка на компетентните национални органи е ограничено от целите, преследвани със съответните правила в това отношение.

От друга страна, след като правният субект има право да поиска от юрисдикция да провери дали при избора на местоположението на пунктовете за вземане на проби националното законодателство и прилагането му са останали в границите на свободата на преценка, предвидена в Директива 2008/50, юрисдикцията, определена за тази цел в националното право, също е компетентна да предприеме спрямо съответния национален орган всички необходими мерки, например разпореждане, за да се гарантира, че тези пунктове са разположени съобразно с критериите, предвидени в същата директива (вж. в този смисъл решения от 25 юли 2008 г., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, т. 38 и 39 и от 19 ноември 2014 г., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, т. 55, 56 и 58).

В това отношение от практиката на Съда следва, че при липсата на правила в правото на Съюза, във вътрешния правен ред на всяка държава членка следва да се посочат компетентните юрисдикции и да се установят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от акт от правото на Съюза, какъвто е Директива 2008/50. Предвидените правила обаче не трябва да са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни положения по вътрешното право (принцип на равностойност), и не трябва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза (принцип на ефективност) (вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2015 г., East Sussex County Council, C‑71/14, EU:C:2015:656, т. 52 и от 22 февруари 2018 г., INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, т. 42). Що се отнася до този последен принцип, следва да се припомни, че правото на ефективни средства за защита пред съд е прогласено в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, който препотвърждава принципа на ефективна съдебна защита (вж. в този смисъл решения от 26 юли 2017 г., Sacko, C‑348/16, EU:C:2017:591, т. 31 и от 27 септември 2017 г., Puškár, C‑73/16, EU:C:2017:725, т. 59).

В съдебното заседание по настоящото дело пред Съда бе посочено и не се оспорва, че националните юрисдикции, компетентни да проверяват местоположението на пунктовете за вземане на проби, имат право съгласно приложимите правила на белгийското право да постановят разпореждане по отношение на националните органи. При това положение запитващата юрисдикция следва при необходимост да упражни това право при условията, предвидени в националното законодателство.

Предвид всички съображения, изложени по-горе, на първия въпрос следва да се отговори, че член 4, параграф 3 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 288, трета алинея ДФЕС и членове 6 и 7 от Директива 2008/50 трябва да се тълкуват в смисъл, че националната юрисдикция, сезирана с искане за тази цел от частноправни субекти, които са пряко засегнати от превишаването на посочените в член 13, параграф 1 от тази директива пределно допустими стойности, следва да провери дали пунктовете за вземане на проби, намиращи се в дадена зона, са разположени съобразно с критериите, предвидени в приложение III, раздел Б, точка 1, буква a) от посочената директива, и ако това не е така, да предприеме спрямо компетентния национален орган всички необходими мерки, като например разпореждане, ако такова е предвидено в националното право, за да бъдат поставени тези пунктове за вземане на проби в съответствие с тези критерии.

По втория въпрос

С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 13, параграф 1 и член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 трябва да се тълкуват в смисъл, че за да се установи превишаване на пределно допустима стойност, определена в приложение XI към тази директива, в период на осредняване от една година, е достатъчно в един отделен пункт за вземане на проби да бъде измерено ниво на замърсяване над тази стойност, или трябва средният размер на стойностите, измерени във всички пунктове за вземане на проби в дадена зона или агломерация, да показва такова ниво на замърсяване.

В точка 48 от настоящото решение бе припомнено, че държавите членки следва да гарантират в съответствие с член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във всички техни зони и агломерации нивата на посочените в тази директива замърсители да не превишават пределно допустимите стойности, определени в приложение XI. В случай на превишаване на тези пределно допустими стойности след предвидения срок за прилагането им, съответната държава членка трябва да изготви в съответствие с член 23, параграф 1 от посочената директива план за качеството на въздуха.

59	Както посочва генералният адвокат в точки 72—75 от заключението си, текстът на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 не позволява да се отговори на втория въпрос, поставен от запитващата юрисдикция. Същият извод се налага по отношение на член 23, параграф 1 от тази директива.

Когато от граматическото тълкуване на разпоредба от правото на Съюза не може да се прецени точното ѝ значение, тя следва да се тълкува в зависимост от общата структура и от целта на правната уредба, в която се вписва (решение от 6 юни 2018 г., Koppers Denmark, C‑49/17, EU:C:2018:395, т. 22 и цитираната съдебна практика).

От член 6, параграф 1 и член 13, параграф 1, трета алинея от Директива 2008/50 следва, че държавите членки трябва да оценяват съответствието с пределно допустимите стойности съобразно с изискванията и критериите, предвидени в приложение III към тази директива. Както е видно от раздел А, точка 1 от това приложение, раздели Б и В от същото се отнасят до местоположението на пунктовете за вземане на проби, но също така дават насоки за прилагането на другите методи за оценка на качеството на въздуха, предвидени в Директива 2008/50.

В това отношение бе отбелязано в точка 39 от настоящото решение, че разпоредбите на приложение III, раздел Б, точка 1, букви а) и е) от Директива 2008/50 изискват пунктовете за вземане на проби да предоставят представителни данни за районите в рамките на зона или агломерация, в които е налице определено ниво на замърсяване. Целта на така създадената от законодателя на Съюза система е да даде възможност на компетентните органи не само да се запознаят с данните за нивото на замърсяване на въздуха в района, който представлява даден пункт за вземане на проби, но и да направят изводи от това за нивото на замърсяване в други подобни райони. Както е видно от съображение 14 от Директива 2008/50, тази последна цел се постига по-специално с помощта на методите на моделиране.

От това следва, че определянето на средния размер на стойностите, измерени във всички пунктове за вземане на проби в дадена област или агломерация, не дава полезна индикация за експозицията на населението по отношение на замърсители. По-специално такъв среден размер не позволява да се определи нивото на експозиция на населението като цяло, при положение че то се оценява посредством пунктове за вземане на проби, разположени конкретно за тази цел, в съответствие с приложение III, раздел Б, точка 1, буква а), второ тире към Директива 2008/50.

Тази преценка се потвърждава от член 15 от Директива 2008/50 във връзка с член 2, параграфи 20 и 23 и приложение XIV, раздел А към посочената директива. Всъщност съгласно посочения член 15 държавите членки определят показател за средна експозиция на ПЧ2,5. Този показател не се определя в зависимост от средно ниво на замърсяване във всички пунктове за вземане на проби в дадена зона или агломерация, а почива на стойностите, получени само в пунктовете, които измерват градското фоново замърсяване и които съгласно посочения член 15, параграф 4 трябва да отразяват нивото на експозиция на населението като цяло на ПЧ2,5 в съответствие с приложение III към Директива 2008/50.

Освен това, що се отнася до член 23 от Директива 2008/50, той предвижда в параграф 1, трета алинея, че плановете за качеството на въздуха включват най-малко информацията, посочена в приложение XV, раздел А към тази директива. Съгласно точка 1 от това приложение XV, раздел A в плановете за качеството на въздуха трябва да се посочи мястото, на което е измерено превишаване на пределно допустимите стойности, включително съответният пункт или пунктове за вземане проби.

С оглед на тези съображения трябва да се приеме, че от общата структура на Директива 2008/50 следва, че за целите на оценката от държавите членки на съответствието с пределно допустимите стойности, определени в приложение XI към тази директива, нивото на замърсяване, измерено във всеки пункт за вземане на проби, взет самостоятелно, е от решаващо значение.

Това тълкуване на член 13, параграф 1 и член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 се потвърждава от нейната цел. Както е видно от съображение 2 и член 1 от тази директива, нейната цел е да се опазват човешкото здраве и околната среда, като за тази цел се предвидят мерки за борба с емисиите от замърсители при техния източник. В съответствие с тази цел следва да се определи действителното замърсяване на въздуха, на което е изложено населението или част от него, и да се гарантира, че се предприемат подходящи мерки за борба срещу източниците на това замърсяване. Следователно превишаването на пределно допустима стойност в един-единствен пункт за вземане на проби е достатъчно, за да възникне задължението за изготвяне на план за качеството на въздуха в съответствие с член 23, параграф 1 от Директива 2008/50.

Предвид всички съображения, изложени по-горе, на втория въпрос следва да се отговори, че член 13, параграф 1 и член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 трябва да се тълкуват в смисъл, че за да се установи превишаване на пределно допустима стойност, определена в приложение XI към тази директива, в период на осредняване от една година, е достатъчно в един отделен пункт за вземане на проби да бъде измерено ниво на замърсяване над тази стойност.

По съдебните разноски

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Член 4, параграф 3 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 288, трета алинея ДФЕС и членове 6 и 7 от Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа трябва да се тълкуват в смисъл, че националната юрисдикция, сезирана с искане за тази цел от частноправни субекти, които са пряко засегнати от превишаването на посочените в член 13, параграф 1 от тази директива пределно допустими стойности, следва да провери дали пунктовете за вземане на проби, намиращи се в дадена зона, са разположени съобразно с критериите, предвидени в приложение III, раздел Б, точка 1, буква a) от посочената директива, и ако това не е така, да предприеме спрямо компетентния национален орган всички необходими мерки, като например разпореждане, ако такова е предвидено в националното право, за да бъдат поставени тези пунктове за вземане на проби в съответствие с тези критерии.

Член 13, параграф 1 и член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 трябва да се тълкуват в смисъл, че за да се установи превишаване на пределно допустима стойност, определена в приложение XI към тази директива, в период на осредняване от една година, е достатъчно в един отделен пункт за вземане на проби да бъде измерено ниво на замърсяване над тази стойност.

Подписи

( *1 ) Език на производството: нидерландски.