–

за Comune di Napoli, от A. Andreottola и A. Cuomo, avvocati,

–

за Sirio Srl, от L. Lentini и C. Sito, avvocati,

–

за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от C. Colelli и C. Pluchino, avvocati dello Stato,

–

за унгарското правителство, от G. Koós, M. Z. Fehér и A. Pokoraczki, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от G. Gattinara, P. Ondrůšek и L. Haasbeek, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 57, параграф 4 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между Meca Srl и Comune di Napoli (община Неапол, Италия) по повод решението на община Неапол да разреши на дружеството Sirio Srl да продължи участието си в процедура за възлагане на обществена поръчка.

3

Съображения 101 и 102 от Директива 2014/24 гласят:

4

Член 57 от тази директива, озаглавен „Основания за изключване“, гласи:

„[…]

4.   Възлагащите органи, по собствена инициатива или по искане на държавите членки, могат да изключат от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка всеки икономически оператор, който се намира в което и да е от следните положения:

[…]

[…]

[…]

5.   Във всеки момент от процедурата възлагащите органи изключват икономически оператор, ако се окаже, че икономическият оператор, поради свои действия или пропуски преди или по време на процедурата, се намира в едно от положенията, посочени в параграфи 1 и 2.

Във всеки момент от процедурата възлагащите органи могат да изключат, по собствена инициатива или по искане на държавите членки, икономически оператор, ако се окаже, че икономическият оператор, поради свои действия или пропуски преди или по време на процедурата[,] се намира в едно от положенията, посочени в параграф 4.

6.   Всеки икономически оператор, който се намира в едно от положенията по параграфи 1 и 4, може да представи доказателства за това, че предприетите от него мерки са достатъчни за доказване на неговата надеждност, въпреки наличието на съответното основание за изключване. Ако бъде преценено, че тези доказателства са достатъчни, икономическият оператор не се изключва от процедурата за възлагане на обществена поръчка.

За тази цел икономическият оператор доказва, че е платил или е в процес на плащане на обезщетение за всички вреди, настъпили в резултат от престъплението или нарушението, изяснил е изчерпателно фактите и обстоятелствата, като активно е съдействал на разследващите органи, и е взел конкретни технически, организационни и кадрови мерки, които са подходящи за предотвратяването на нови престъпления или нарушения.

Мерките, предприети от икономическите оператори, се оценяват при отчитане на тежестта и конкретните обстоятелства, свързани с престъплението или нарушението. Ако бъде преценено, че мерките не са достатъчни, икономическият оператор получава становище с мотивите за това решение.

Икономически оператор, който е бил изключен с окончателна присъда от участие в процедури за възлагане на обществени поръчки или концесии, няма право да използва предвидената в настоящия параграф възможност по време на срока на изключването, произтичащ от тази присъда в държавата членка, в която присъдата поражда последици.

7.   Държавите членки определят условията за прилагане на настоящия член чрез законови, подзаконови или административни разпоредби при спазване на правото на Съюза. Те определят по-специално максималния срок на изключване, в случай че икономическият оператор не е предприел мерките, посочени в параграф 6, за да докаже своята надеждност. Когато срокът на изключване не е определен с окончателна присъда, той не може да надвишава пет години от датата на осъждането с окончателна присъда в случаите по параграф 1 и три години от датата на съответното събитие в случаите по параграф 4“.

5

Член 80, параграф 5, буква c) от Decreto legislativo n. 50 Codice dei contratti pubblici (Законодателен декрет № 50, Кодекс за обществените поръчки) от 18 април 2016 г. (редовна притурка на GURI № 91 от 19 април 2016 г., наричан по-нататък „Кодексът за обществените поръчки“), гласи:

„Възлагащите органи изключват от участие в процедурата за възлагане на обществена поръчка икономически оператор в едно от следните положения, което може да се отнася и за подизпълнител в един от случаите, посочени в член 105, параграф 6, когато:

[…]

[…]“.

6

Община Неапол открива процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги, свързани със снабдяването на учебни заведения с хранителни продукти през учебната 2017/2018 г. Поръчката е подразделена на десет обособени позиции, като всяка от позициите съответства на един от районите на община Неапол.

7

От акта за преюдициално запитване е видно, че за предходната учебна година Sirio е сключило с Община Неапол договор за доставка на услуги, свързани със снабдяване на учебни заведения с хранителни продукти относно две обособени позиции, който е бил прекратен през май 2017 г. поради случаи на хранително отравяне, дължащи се на наличието на колиформни бактерии в храната, предлагана в училищен стол.

8

В това отношение, след като анализи, извършени от Agenzia regionale per la protezione ambientale della Campania (ARPAC) (Регионална агенция за опазване на околната среда Кампания, Италия) върху проби от храни, запазени от ръководството на съответното училище, потвърждават наличието на колиформни бактерии, по-специално в задушеното говеждо месо, обществената поръчка за снабдяване на учебни заведения с хранителни продукти през учебната 2016/2017 г. е възложена на Meca, което е било класирано на второ място в края на процедурата, организирана за възлагането на тази обществена поръчка.

9

В рамките на участието си в процедурата за възлагане на обществена поръчка, посочена в точка 6 от настоящото съдебно решение, Sirio изрично заявява, че „с решение […] от 29 юни 2017 г. Община Неапол прекратява предсрочно договора […] от 9 май 2017 г. поради случай на хранително отравяне“ и че това прекратяване на договора е оспорено пред Tribunale di Napoli (Първоинстанционен съд Неапол, Италия).

10

С протокол от 1 август 2017 г. възлагащият орган разрешава на Sirio да продължи участието си в тази процедура за възлагане на обществена поръчка за обособената позиция, за която е подало оферта. Meca оспорва участието на Sirio в посочената процедура за възлагане на обществена поръчкa пред Tribunale amministrativo regionale della Campania (Областен административен съд Кампания, Италия), без да изчака решението на Община Неапол за възлагане на разглежданата в главното производство обществена поръчка, което е прието на 7 ноември 2017 г. и възлага поръчката на Sirio.

11

Meca счита, че не е трябвало да бъде разрешено на Sirio да продължи участието си в процедурата за възлагане на обществена поръчка, тъй като обвързвалият го с община Неапол договор — с оглед на доставката на услуга по снабдяване на учебни заведения с хранителни продукти през учебната 2016/2017 г. — е бил прекратен от общината след хранително отравяне на ученици и училищен персонал.

12

В подкрепа на жалбата си пред запитващата юрисдикция Meca упреква Община Неапол, че не е направила оценка на тежестта на допуснатото от Sirio неизпълнение на задължения в рамките на изпълнението на обществената поръчка за снабдяване на учебни заведения с хранителни продукти през учебната 2016/2017 г. въпреки член 80, параграф 5, буква c) от Кодекса за обществените поръчки, който я оправомощава да докаже „по подходящ начин, че икономическият оператор е виновен за тежки професионални нарушения, които поставят под въпрос честността или надеждността му“. Според Meca оспорването от Sirio пред граждански съд на прекратяването на посочения в точка 7 от настоящото съдебно решение договор за доставка на услуги не може да лиши възлагащия орган от това правомощие. Така предвид наличието на хранително отравяне през май 2017 г. Община Неапол не трябвало автоматично да допусне участието на Sirio в разглежданата в главното производство процедура за възлагане на обществена поръчка.

13

Община Неапол и Sirio считат, напротив, че оспорването, направено от последното пред Tribunale di Napoli (Първоинстанционен съд Неапол), пречи на възлагащия орган да направи каквато и да било преценка на надеждността на това дружество.

14

Запитващата юрисдикция отбелязва, че позицията на Община Неапол и Sirio не е лишена от основание, тъй като, съгласно съдебната практика на италианските съдилища, от член 80, параграф 5, буква с) от Кодекса за обществените поръчки се извежда, че конкурентът, който е допуснал недостатъци при изпълнението на предходен договор за обществена поръчка, трябва да бъде допуснат до участие в следваща процедура за възлагане на обществена поръчка, ако е оспорил във все още висящо производство предсрочното прекратяване на договора, настъпило вследствие на посочените недостатъци.

15

Запитващата юрисдикция счита, че правото на Съюза обаче би могло да се противопостави на национална разпоредба като член 80, параграф 5, буква с) от Кодекса за обществените поръчки. Тази разпоредба всъщност осуетява прилагането на предвиденото в нея факултативно основание за изключване, щом като свободата на преценка на възлагащия орган е практически премахната в случай на съдебно оспорване на прекратяването на предходен договор. Впрочем, макар Съдът още да не е имал възможност да тълкува член 57, параграф 4 от Директива 2014/24, от практиката на Съда във връзка с член 45, параграф 2 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 282) — разпоредба, отменена с член 57, параграф 4 от Директива 2014/24 — следва, че правото на Съюза отхвърля всякакъв автоматизъм при вземането на решение относно възможността за изключване при тежко професионално нарушение, тъй като за целите на такова решение непременно трябва да вземе предвид принципът на пропорционалност.

16

На свой ред принципите на пропорционалност и ефективност би следвало да отхвърлят всякакъв автоматизъм в случай на невъзможност да се изключи даден икономически оператор. Ето защо запитващата юрисдикция счита, че като пречи на възлагащия орган да направи мотивирана преценка относно тежестта на професионалното нарушение, довело до прекратяването на предходен договор, тъй като предсрочното прекратяване на този договор е оспорено пред граждански съд, член 80, параграф 5 от Кодекса за обществените поръчки нарушава посочените принципи и следователно и Директива 2014/24. Всъщност според запитващата юрисдикция член 57, параграф 4, буква ж) от тази директива изобщо не изисква окончателно и следователно съдебно установяване на отговорността на изпълнителя.

17

Освен това от решение от 13 декември 2012 г., Forposta и ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801), следва, че „професионалното нарушение“ е основание за изключване, когато се характеризира с обективна тежест. Съгласно италианското право обаче изходът от участието в процедура за възлагане на обществена поръчка зависи от потестативно по естеството си събитие, а именно решението да се оспори по съдебен ред предсрочното прекратяване на предходен договор.

18

Накрая, италианската правна уредба също така е несъвместима с целите, посочени в съображение 102 от Директива 2014/24, което въвежда механизма за „съответствие“ на оферентите. Всъщност автоматичното допускане до участие в процедурата, произтичащо от предявяването на граждански иск пред съд срещу предсрочното прекратяване на предходен договор, възпира предприемането на мерки за съответствие от страна на предприятията, макар те да са необходими, за да се избегне повторение на поведението, довело до посоченото прекратяване.

19

При тези обстоятелства Tribunale amministrativo regionale della Campania (Областен административен съд Кампания) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Допускат ли принципите на Съюза на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност, съдържащи се в [Договора за функционирането на ЕС], и произтичащите от тях принципи на равно третиране, недопускане на дискриминация, пропорционалност и ефективност, съдържащи се в Директива [2014/24], както и разпоредбата на член 57, параграф 4, [букви в) и ж)] от тази директива, прилагането на национална правна уредба като съдържащата се в член 80, параграф 5, буква c) от [Кодекса за обществените поръчки], съгласно която оспорването по съдебен ред на значителни недостатъци, допуснати при изпълнението на предшестващa поръчка и довели до предсрочното прекратяване на предходния договор за обществена поръчка, изключва възможността възлагащият орган да дава каквато и да било оценка на надеждността на конкурента до произнасянето с окончателно решение в гражданското производство дори когато дружеството не е доказало приемането на мерки за съответствие, насочени към отстраняване на нарушенията и недопускане на повторението им?“.

20

На първо място, от представената пред Съда преписка следва, че прогнозната стойност на поръчката, разглеждана в главното производство, е 1127660 EUR и следователно надвишава прага от 750000 EUR, предвиден в член 4, буква г) от Директива 2014/24 за обществените поръчки за услуги относно специфични услуги, изброени в приложение XIV към тази директива. От това следва, че посочената директива е приложима към спора в главното производство и че поставеният от националния съд въпрос трябва да се разгледа изключително в светлината на разпоредбите на същата директива.

21

На второ място, в съдебното заседание италианското правителство заявява, че тълкуването на член 80, параграф 5, буква c) от Кодекса за обществените поръчки, направено от запитващата юрисдикция в преюдициалното ѝ запитване, вече не съответства на новата италианска правна уредба.

22

Все пак, в положение, в което, изглежда, има различия по отношение на приложимата правна уредба, от установената съдебна практика е видно, че в рамките на преюдициалното производство, предвидено в член 267 ДФЕС, Съдът няма за задача да уточнява релевантните национални разпоредби, приложими към главното производство. Подобен прерогатив е от компетентността единствено на запитващата юрисдикция, която, като очертава вътрешната правна уредба, оставя на Съда възможността да осигури всички критерии за тълкуване на правото на Съюза, които да позволят на запитващата юрисдикция да прецени съответствието на национално законодателство с уредбата на Съюза (решение от 26 юни 2008 г., Burda, C‑284/06, EU:C:2008:365, т. 39)

23

При тези условия на поставения от запитващата юрисдикция въпрос следва да се отговори въз основа на фактическите и правните обстоятелства, така както са изложени в акта за преюдициално запитване.

24

С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 57, параграф 4, букви в) и ж) от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която оспорването по съдебен ред на решението за предсрочно прекратяване на договор за обществена поръчка, взето от възлагащ орган поради допуснати значителни недостатъци при неговото изпълнение, пречи на възлагащия орган, който открива нова процедура за възлагане на обществена поръчка, да направи на етапа на подбора на оферентите каквато и да било преценка на надеждността на засегнатия от това прекратяване оператор.

25

На първо място, както отбелязва генералният адвокат в точка 32 от заключението си, текстът на член 57, параграф 4 от Директива 2014/24 е достатъчно близък до текста на член 45, параграф 2 от Директива 2004/18 — разпоредба, която той отменя, така че исканото от запитващата юрисдикция тълкуване да може да се основе на практиката на Съда относно последната разпоредба.

26

Така, когато от него се изисква да тълкува факултативните основания за изключване като предвидените в член 45, параграф 2, първа алинея, буква г) или ж) от Директива 2004/18 — единствените разпоредби, които не включват позоваване на националното право, Съдът се опира на член 45, параграф 2, втора алинея от посочената директива, съгласно който държавите членки уточняват, при спазване на правото на Съюза, условията за прилагане на посочения параграф 2, за да определи по-стриктно свободата на преценка на тези държави и да дефинира сам обхвата на спорното факултативно основание за изключване (вж. по-специално решение от 13 декември 2012 г., Forposta и ABC Direct Contact, C‑465/11, EU:C:2012:801, т. 25—31).

27

В това отношение не може да се отрече, че Директива 2014/24 ограничава свободата на преценка на държавите членки. Наистина, докато препращането към националната правна уредба е предвидено в пет от седемте хипотези по член 45, параграф 2 от Директива 2004/18, понастоящем сред деветте хипотези, предвидени в член 57, параграф 4 от Директива 2014/24, само хипотезата по буква б) от този параграф 4 съдържа такова препращане.

28

На второ място, съгласно член 57, параграф 4 от Директива 2014/24 „[в]ъзлагащите ограни, по собствена инициатива или по искане на държавите членки, могат да изключат от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка всеки икономически оператор, който се намира в което и да е от [посочените в тази разпоредба] положения“. Така от текста на посочената разпоредба е видно, че грижата да преценят дали даден икономически оператор трябва да бъде изключен от процедура за възлагане на обществена поръчка е поверена именно на възлагащите органи, а не на националния съд.

29

На трето място, възможността, с която разполага всеки възлагащ орган, да изключи оферент от процедура за възлагане на обществена поръчка, е предназначена именно да му даде възможност да оцени честността и надеждността на всеки оферент, както е видно от член 57, параграф 4, букви в) и ж) и съображение 101 от Директива 2014/24.

30

Всъщност, както подчертава генералният адвокат в точки 42 и 43 от заключението си, тези две основания за изключване се опират на един основен компонент в отношението между изпълнителя по договора и възлагащия орган, а именно надеждността на изпълнителя, на която се основава доверието на възлагащия орган към изпълнителя. Така в съображение 101, първа алинея от тази директива се посочва, че възлагащите органи могат да изключват „икономически оператори, които са се оказали ненадеждни“, докато във втора алинея се вземат предвид, при изпълнението на предходни обществени поръчки, „недопустими действия, които пораждат сериозни съмнения относно надеждността на икономическия оператор“.

31

На четвърто място, съгласно член 57, параграф 5 от Директива 2014/24 възлагащите органи трябва да могат да изключат даден икономически оператор „във всеки момент от процедурата“, а не само след като съд е постановил решението си, което е допълнителен показател за волята на законодателя на Съюза да позволи на възлагащия орган да направи собствена преценка на действията или пропуските на даден икономически оператор преди или по време на процедурата за възлагане на поръчката, в един от случаите, посочени в член 57, параграф 4 от тази директива.

32

На последно място, ако възлагащият орган следваше автоматично да бъде обвързан от преценка на трето лице, вероятно би му било трудно да обърне особено внимание на принципа на пропорционалност при прилагането на факултативните основания за изключване. Съгласно съображение 101 от Директива 2014/24 обаче този принцип предполага по-специално че преди да се вземе решение за изключване на даден икономически оператор, това правомощие изисква да се отчете незначителността на допуснатите нередности или повтарянето на незначителни нередности.

33

Така става ясно, както отбелязва генералният адвокат в точки 35 и 36 от своето заключение, че правото на преценка на държавите членки не е всеобхватно и че щом като някоя държава членка вземе решение да възприеме определено факултативно основание за изключване по Директива 2014/24, тя трябва да се съобразява с основните му черти, предвидени в нея. Като уточнява, че държавите членки определят „условията за прилагане на настоящия член“„при спазване на правото на Съюза“, член 57, параграф 7 от Директива 2014/24 не допуска държавите членки да видоизменят предвидените в тази разпоредба факултативни основания за изключване или да не се съобразяват с целите или принципите в основата на всяко от тези основания.

34

Впрочем, както е посочено в точка 28 от настоящото съдебно решение, от текста на член 57, параграф 4 от Директива 2014/24 става ясно, че законодателят на Съюза е искал да предостави на възлагащия орган и единствено на него, на етапа на подбора на оферентите, задачата да прецени дали даден кандидат или оферент трябва да бъде изключен от процедура за възлагане на обществена поръчка.

35

На запитващата юрисдикция следва да се отговори именно с оглед на гореизложените съображения.

36

Както следва от акта за преюдициално запитване, член 80, параграф 5, буква с) от Кодекса за обществените поръчки оправомощава възлагащия орган да изключи от процедурата за възлагане на обществена поръчка икономически оператор, когато по-специално той докаже по подходящ начин, първо, че този оператор е виновен за тежки професионални нарушения, които поставят под въпрос честността или надеждността му, второ, че тези тежки професионални нарушения, които могат да са резултат от значителни недостатъци, допуснати при изпълнението на предходен договор за обществена поръчка, са довели до предсрочното прекратяване на договора, който го е обвързвал с възлагащия орган, до изплащане на обезщетения или други подобни санкции, и трето, че това прекратяване не е било оспорено по съдебен ред или е било потвърдено след проведено съдебно производство.

37

Очевидно е, че национална разпоредба като член 80, параграф 5, буква в) от Кодекса за обществените поръчки не е в състояние да запази полезното действие на факултативното основание за изключване, предвидено в член 57, параграф 4, буква в) или ж) от Директива 2014/24.

38

Всъщност правото на преценка, предоставено на възлагащия орган от член 57, параграф 4 от Директива 2014/24, е парализирано единствено поради предявяването от кандидат или оферент на иск, насочен срещу предсрочното прекратяване на предходен договор за обществена поръчка, подписан от него, макар поведението му да е изглеждало достатъчно нередно, за да обоснове това прекратяване.

39

Освен това норма като посочената в член 80, параграф 5, буква в) от Кодекса за обществените поръчки очевидно не представлява стимул за даден изпълнител, по отношение на който е прието решение за предсрочно прекратяване на предходен договор за възлагане на обществена поръчка, да приеме коригиращи мерки. В този смисъл такава норма може да противоречи на изискванията на член 57, параграф 6 от Директива 2014/24.

40

Всъщност тази директива извършва нововъведение по-специално като установява в член 57, параграф 6 механизма за коригиращи мерки (self-cleaning). Този механизъм, който се прилага по отношение на икономическите оператори, които не са били изключени с окончателно съдебно решение, цели да насърчи икономическия оператор, който се намира в едно от положенията по член 57, параграф 4 от посочената директива, да представи доказателства за това, че предприетите от него мерки са достатъчни за доказване на неговата надеждност въпреки наличието на съответното факултативно основание за изключване. Ако бъде преценено, че тези доказателства са достатъчни, икономическият оператор не трябва да бъде изключен от процедурата за възлагане на обществена поръчка. За тази цел икономическият оператор трябва да докаже, че е платил или е в процес на плащане на обезщетение за всички вреди, настъпили в резултат от престъплението или нарушението, изяснил е изчерпателно фактите и обстоятелствата, като активно е съдействал на разследващите органи, и е взел конкретни технически, организационни и кадрови мерки, които са подходящи за предотвратяването на нови престъпления или нарушения.

41

В това отношение коригиращите мерки подчертават, както изтъква генералният адвокат в точка 44 от своето заключение, значението, което се придава на надеждността на икономическия оператор, като този компонент се отразява значително на основанията за изключване, отнасящи се до субективното положение на оферента.

42

Предвид изложеното на поставения въпрос следователно трябва да се отговори, че член 57, параграф 4, букви в) и ж) от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която оспорването по съдебен ред на решението за предсрочно прекратяване на договор за обществена поръчка, взето от възлагащ орган поради допуснати значителни недостатъци при неговото изпълнение, пречи на възлагащия орган, който открива нова процедура за възлагане на обществена поръчка, да направи на етапа на подбора на оферентите каквато и да било преценка на надеждността на засегнатия от това прекратяване оператор.

43

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Член 57, параграф 4, букви в) и ж) от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която оспорването по съдебен ред на решението за предсрочно прекратяване на договор за обществена поръчка, взето от възлагащ орган поради допуснати значителни недостатъци при неговото изпълнение, пречи на възлагащия орган, който открива нова процедура за възлагане на обществена поръчка, да направи на етапа на подбора на оферентите каквато и да било преценка на надеждността на засегнатия от това прекратяване оператор.