Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 28 февруари 2019 година(1)
Дело C‑723/17
LiesCraeynest и др.
срещу
Brussels Hoofdstedelijk Gewest и др.
(Преюдициално запитване, отправено от Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Нидерландскоезичен първоинстанционен съд Брюксел, Белгия)
„Преюдициално запитване — Директива 2008/50/ЕО — Качество на атмосферния въздух — Пределно допустими стойности — Местоположение на пунктове за вземане на проби — Право на преценка — Съдебен контрол — Критерии за установяване на превишаването на пределно допустимите стойности“
I. Въведение
1. Неотдавна град Брюксел заедно с град Париж успешно се ангажира с каузата за качеството на атмосферния въздух, като по негова жалба е постановено решение на Общия съд, с което са обявени за невалидни определените от Комисията гранични стойности на емисиите на aзотни оксиди във връзка с новите изпитвания на емисии в условия на реално движение на леки превозни средства за превоз на пътници и товари(2). Въпреки това в настоящото производство няколко жители и една организация за опазване на околната среда предявяват иск срещу регион Брюксел-столица по повод оценяването на качеството на атмосферния въздух.
2. Този спор се отнася до измерванията, въз основа на които следва да се установява дали са спазени, или са нарушени амбициозните пределно допустими стойности за качеството на атмосферния въздух съгласно Директива 2008/50(3). Следва да се изясни, от една страна, доколко установяването на пунктове за вземане на проби подлежи на контрола на националните съдилища, и от друга страна, дали въз основа на резултатите от различни пунктове за вземане на проби може да бъде определена средна стойност, за да се оцени съответствието с пределно допустимите стойности. Във връзка с това от основополагащо от правна гледна точка значение е по-специално първият въпрос, тъй като той изисква да бъде уточнен интензитетът на съдебния контрол, който националните съдилища трябва да осигурят по силата на правото на Съюза.
II. Правна уредба
3. Член 1, точка 1 от Директива 2008/50 прогласява основната цел на тази директива:
„Настоящата директива установява мерки, целящи следното:
1. определяне и въвеждане на цели за качеството на атмосферния въздух, предназначени за избягване, предпазване от или намаляване на вредното въздействие върху човешкото здраве и върху околната среда като цяло;
2. […]“.
4. Член 2, точки 25 и 26 от Директива 2008/50 дефинира определени методи на измерване:
„25. „постоянни измервания“ означава измервания, които се извършват на постоянни площадки, чрез непрекъснато или произволно вземане на проби за определяне на нивата в съответствие с поставените цели за качество на данните;
26. „индикативни измервания“ означава измервания, които си поставят по-малко строги цели по отношение качеството на данните в сравнение с постоянните измервания“.
5. Член 6 от Директива 2008/50 съдържа критерии за оценка на качеството на атмосферния въздух:
„(1) Държавите членки оценяват качеството на атмосферния въздух по отношение на замърсителите, посочени в член 5, във всички зони и агломерации, в съответствие с критериите, посочени в параграфи 2, 3 и 4 от настоящия член, и в съответствие с критериите, посочени в приложение III.
(2) Във всички зони и агломерации, където нивото на замърсителите, посочени в параграф 1, превишава горните оценъчни прагове, определени за тези замърсители, се използват постоянни измервания за оценяване качеството на атмосферния въздух. Тези постоянни измервания могат да бъдат допълнени с методи на моделиране и/или индикативни измервания за получаване на адекватна информация за пространственото разпределение на качеството на атмосферния въздух.
(3) Във всички зони и агломерации, където нивото на замърсителите, посочени в параграф 1, е по-ниско от горните оценъчни прагове, определени за тези замърсители, може да се използва комбинация от постоянни измервания и методи на моделиране и/или индикативни измервания за оценяване качеството на атмосферния въздух.
(4) Във всички зони и агломерации, където нивото на замърсителите, посочени в параграф 1, е по-ниско от долния оценъчен праг, определен за тези замърсители, методите на моделиране или на обективна оценка, или и двата метода са достатъчни за извършване на оценка на качеството на атмосферния въздух.
(5) […]“.
6. Съгласно член 7, параграф 1 от Директива 2008/50 местоположението на пунктовете за вземане на проби за измерването на нивата на серен диоксид, азотен диоксид и азотни оксиди, прахови частици (ПЧ10, ПЧ2,5), олово, бензен и въглероден оксид в атмосферния въздух се определя посредством критериите, изброени в приложение III.
7. Броят на пунктовете за вземане на проби се определя съгласно член 7, параграф 2 от Директива 2008/50 и приложение V към тази директива на база населението в съответната агломерация или зона.
8. Член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 установява задължение за спазване на различни пределно допустими стойности:
„Държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации нивата на серен диоксид, ПЧ10, олово и въглероден оксид в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI.
По отношение на азотния диоксид и бензена пределно допустимите стойности, определени в приложение XI, не могат да бъдат по-високи от стойностите, посочени в него.
Съобразяването с тези изисквания се оценява в съответствие с приложение III.
[…]“.
9. Член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 предвижда изискване в случай на превишаване на пределно допустими стойности в определени зони или агломерации да се изготвят планове за качеството на въздуха, за да се постигнат стойностите.
10. Раздел Б, точка 1 от приложение III към Директива 2008/50 се отнася до мястото на измервания, ориентирани към опазване на човешкото здраве:
„а) пунктовете за вземане на проби, ориентирани към опазване на човешкото здраве, се разполагат така, че да предоставят данни за:
– районите в рамките на зони и агломерации, в които са налице най-високите нива на замърсяване и в които населението може да бъде изложено пряко или косвено на замърсяването за период, който е значим в сравнение с периода на осредняване на пределно допустимата(ите) стойност(и);
– нива в други райони в зоните или агломерациите, които са представителни в това отношение за експозицията на населението;
б) пунктовете за вземане на проби по принцип се разполагат по такъв начин, че да се избегне измерване в непосредствена близост до много малки микрохабитати, което означава, че пунктът за вземане на проби трябва да бъде разположен така, че пробата да е представителна за качеството на въздуха за участък от улица с дължина не по-малка от 100 m в транспортно ориентирани площадки и поне 250 m × 250 m на промишлени площадки, когато това е осъществимо;
в) […]
е) пунктовете за вземане на проби, когато е възможно, също са представителни за сходни места, които не се намират в непосредствена близост до тях“.
11. От преписката по делото следва, че регион Брюксел-столица е транспонирал надлежно релевантните разпоредби на Директива 2008/50.
III. Факти и преюдициално запитване
12. Г‑жа Craeynest, г‑жа Lopez Devaux, г‑н Mertens, г‑жа Goeyens и г‑жа De Schepper живеят или са живеели в регион Брюксел-столица. Междувременно обаче г‑жа Goeyens умира, а г‑н Vandermeulen продължава исковия процес от нейно име. ClientEarth е сдружение с нестопанска цел, учредено съгласно английското право, като центърът на упражняваната от него дейност е в Белгия. То има за цел по-конкретно да подкрепя опазването на околната среда чрез разяснителна дейност и предприемане на действия за защита по съдебен ред.
13. Пред Нидерландскоезичния първоинстанционен съд Брюксел те спорят с регион Брюксел-столица и Брюкселския институт за управление на околната среда по въпроса дали е бил изготвен план за качеството на въздуха, който е достатъчен за зоната на Брюксел. В рамките на производството по това дело съдът отправя до Съда следните въпроси:
„1) Следва ли член 4, параграф 3 и член 19, параграф 1, втора алинея от Договора за Европейския съюз във връзка с член 288, трета алинея от Договора за функционирането на Европейския съюз и членове 6 и 7 от Директива 2008/50/EО да се тълкуват в смисъл, че когато се твърди, че държава членка не е установила пунктовете за вземане на проби в дадена зона в съответствие с посочените в раздел Б, точка 1, буква a) от приложение III към Директивата критерии националните съдилища са компетентни по искане на частноправни субекти, пряко засегнати от превишаването на посочените в член 13, параграф 1 от Директивата пределно допустими стойности, да проверят дали пунктовете за вземане на проби са установени в съответствие с тези критерии, и ако това не е така, да предприемат спрямо националния орган всички необходими мерки, като например разпоредят установяването на пунктовете за вземане на проби в съответствие с тези критерии?
2) Превишена ли е по смисъла на член 13, параграф 1 и член 23, параграф 1 от Директива 2008/50/EО пределно допустима стойност тогава, когато превишаването на пределно допустима стойност бъде установено, както е предвидено в приложение XI към тази директива, в период на осредняване от една година въз основа на резултатите от измерването само в един пункт за вземане на проби по смисъла на член 7 от Директивата, или такова превишаване е налице само когато е получено въз основа на осредняване на измерените стойности във всички пунктове за вземане на проби в определена зона по смисъла на Директивата?“.
14. Писмени становища представят г‑жа Craeynest и др., регион Брюксел, Кралство Нидерландия, Чешката република и Европейската комисия. С изключение на Нидерландия, тези страни вземат участие и в съдебното заседание, проведено на 10 януари 2019 г.
IV. Правен анализ
15. С преюдициалното запитване се цели да се изясни, първо, доколко националните съдилища могат да контролират установяването на пунктовете за вземане на проби, и второ, дали въз основа на резултатите от различни пунктове за вземане на проби може да бъде определена средна стойност, за да се прецени дали са спазени пределно допустимите стойности.
1. По местоположението на пунктовете за вземане на проби
16. С първия въпрос следва да се изясни дали националните съдилища могат да проверяват местоположението на пунктовете за вземане на проби с цел да упражнят контрол за спазването на пределно допустимите стойности, посочени в Директива 2008/50, и какви мерки могат, съответно трябва, да предприемат, когато са нарушени критериите за определяне на местоположението, установени в Директивата.
17. Този въпрос може да се разбира в смисъл дали при прилагането на правото на Съюза националните съдилища трябва да разполагат с определени правомощия, и по-специално с правомощието да издават съдебни разпореждания. Този въпрос възниква с още по-голяма острота в рамките на друго висящо производство по скорошно преюдициално запитване от Германия, с което от Съда се иска да установи дали националните съдилища могат да бъдат задължени да налагат на длъжностни лица принудителна мярка задържане, за да се постигне по този начин изпълнението на задължението за актуализиране на план за качеството на въздуха по смисъла на член 23 от Директива 2008/50(4).
18. На този въпрос би следвало да се отговори, че по принцип правото на Съюза няма за цел да въвежда различни от установените в националното право правни способи за защита пред националните съдилища с оглед на спазването на правото на Съюза(5). Друг би следвало да е изводът единствено ако в системата на съответния национален правов ред не е предвиден никакъв правен способ за защита, който да позволява дори и инцидентно да се гарантира спазването на правата, черпени от правото на Съюза(6).
19. В настоящото производство обаче не е необходимо да се разглежда по-задълбочено този аспект на въпроса, тъй като е безспорно, че националният съд разполага с компетентност да издава съдебни разпореждания. По-скоро следва да се изясни какъв е критерият за контрол, който трябва да прилага националният съд по отношение на местоположението на пунктовете за вземане на проби.
20. Това е така, защото, както е видно от преюдициалното запитване и ще бъде изяснено по-подробно по-нататък, за да се прилагат разпоредбите относно местоположението на пунктове за вземане на проби, е необходимо да се упражни правото на преценка във връзка с извършването на комплексна преценка на въпроси от научно естество и на претегляне.
21. Ето защо биха могли също да възникнат съмнения дали тези правила са достатъчно точни, за да бъдат прилагани пряко(7). При все това, дори и да е изключено прякото прилагане на разпоредби на директивите, все пак съществува правото да се поиска проверка по съдебен ред дали националното законодателство и неговото прилагане са останали в пределите на очертаната от Директивата свобода на преценка(8).
22. Както Комисията правилно посочва, в крайна сметка обаче в настоящия случай не става въпрос за прякото прилагане на правото на Съюза, тъй като разпоредбите на Директива 2008/50 са транспонирани в националното право. За разлика от това, за целите на прилагането на националното право по делото в главното производство също е необходимо да се определят пределите на свободата на преценка на компетентните органи. А за това трябва да бъде уточнен обхватът на минималния съдебен контрол, който се изисква от правото на Съюза при прилагането на релевантните разпоредби.
23. Ето защо по-нататък най-напред ще разгледам разпоредбите относно идентифицирането на местоположението на пунктовете, след което ще обсъдя интензитета на съдебния контрол, който в това отношение се изисква от правото на Съюза.
24. В самото начало обаче следва да се уточни, че разпоредбите на Директива 2008/50 относно контрола на Комисията за прилагането на Директивата не може да намали отговорността на националните съдилища. Тези разпоредби само конкретизират общата мисия, която член 17, параграф 1, второ и трето изречение ДЕС възлага на Комисията, а именно да съблюдава прилагането на правото на Съюза като цяло.
1. Разпоредбите относно идентифицирането на местоположението на пунктовете
25. Националният съд има по-специално съмнения дали правилата за определяне на местоположението на пунктовете за вземане на проби съдържат безусловни задължения, чието спазване може да бъде контролирано от съдилищата по искане на частноправни субекти. Според този съд изглежда, че не е уточнено как трябва да бъдат определяни или обособявани „районите […], в които са налице най-високите нива на замърсяване“.
26. Във връзка с това съдът се позовава на член 7, параграф 1 и на раздел Б, точка 1, буква a), първо тире от приложение III към Директива 2008/50. Съгласно тези разпоредби пунктовете за вземане на проби се разполагат така, че да предоставят данни за районите в рамките на зони и агломерации, в които са налице най-високите нива на замърсяване и в които населението може да бъде изложено пряко или косвено на замърсяването за период, който е значим в сравнение с периода на осредняване на пределно допустимите стойности.
27. Освен това съгласно член 7, параграф 1 и раздел Б, точка 1, буква б) от приложение III към Директива 2008/50 пунктовете за вземане на проби по принцип се разполагат по такъв начин, че да се избегне измерване в непосредствена близост до много малки микрохабитати. Това изискване е пояснено, като се посочва, че пунктът за вземане на проби трябва да бъде разположен така, че пробата да е представителна за качеството на въздуха за участък от улица с дължина не по-малка от 100 m в транспортно ориентирани площадки и поне 250 m × 250 m на промишлени площадки, когато това е осъществимо.
28. Следователно са определени размерите на районите, в които е възможно да са налице най-високите нива на замърсяване,. Наистина тези райони не могат да бъдат установени единствено чрез способите на правната наука, а само въз основа на приложимите природонаучни методи, но това обстоятелство не изключва възможността за упражняване на съдебен контрол.
29. Наистина Директива 2008/50 не уточнява изрично природонаучните методи с оглед на установяването на районите, в които са налице най-високите нива на замърсяване, но от нормативния контекст на Директивата е видно, че за тази цел компетентните органи трябва да използват измервания, моделиране и друга информация.
30. Това е видно по-специално от уредбата, въз основа на която се определят методите на контрол за спазването на пределно допустимите стойности за качеството на атмосферния въздух. Съгласно член 5 от Директива 2008/50 и и раздел Б от приложение II към тази директива замърсяването на агломерации и зони се определя или въз основа на нивата, измерени в продължение на пет години, или най-малко въз основа на комбинация от резултатите, получени от инвентаризация на емисиите и от моделиране с резултатите от краткосрочни кампании по измервания в течение на годината и на места, които вероятно са типични за наличие на най-високи нива на замърсяване.
31. Въз основа на така определените нива може да се прецени дали е налице непревишаване на долен оценъчен праг или превишаване на горен оценъчен праг. Под долния праг, тоест когато е много малка вероятността от превишаване на пределно допустимите стойности, съгласно член 6, параграф 4 от Директива 2008/50 е достатъчно да се контролира спазването на пределно допустимите стойности, като се използват методите на моделиране или на обективна оценка или и двата метода. Между двата прага, когато пределно допустимите стойности по-скоро могат да бъдат превишени, съгласно член 6, параграф 3 може да се използва комбинация от постоянни измервания (член 2, точка 25) и методи на моделиране и/или индикативни измервания (член 2, точка 26). При превишаване на горния праг, тоест когато вероятността от превишаване на пределно допустимите стойности е най-голяма, съгласно член 6, параграф 2 се използват постоянни измервания за оценяване на качеството на атмосферния въздух. Тези измервания могат да бъдат допълнени с методи на моделиране и/или индикативни измервания за получаване на адекватна информация за пространственото разпределение на атмосферния въздух.
32. Посочените възможни методи за определяне на качеството на атмосферния въздух, т.е. по-специално измервания и методи на моделиране, трябва да се използват още при определянето на местоположението на постоянните пунктове за вземане на проби.
33. Следователно, ако се спори относно местоположението на пунктове за вземане на проби, какъвто е случаят в главното производство, компетентните органи трябва да посочат въз основа на каква адекватна информация за пространственото разпределение на атмосферния въздух са определили съответното местоположение и по какъв начин са получили тази информация.
2. Интензитетът на съдебния контрол
34. Това обаче все още не внася яснота по въпроса по какъв начин националните съдилища контролират спазването на разпоредбите относно местоположението на пунктовете за вземане на проби.
35. Компетентните органи явно нарушават тези разпоредби, когато, въпреки че изцяло съзнават значението на действията си, не установяват пунктовете за вземане на проби там, където са налице най-високите нива на замърсяване, или когато определеното местоположение на пунктовете е изцяло необосновано от научна гледна точка. Националните съдилища трябва да разполагат с компетентност да констатират такива нарушения.
36. Освен това от изложените по-горе съображения следва, че районите, в които са налице най-високите нива на замърсяване, трябва, поне като правило, да бъдат определени въз основа на комбинация от измервания, методи на моделиране и друга информация. Следва обаче да се има предвид, че в контекста на това изискване има съществен потенциал за различни становища, например що се отнася до мястото, момента или честотата на извършване на измерванията и преди всичко що се отнася до използваните методи на моделиране.
37. Следователно е необходимо да се обсъди изискваният от правото на Съюза интензитет на съдебния контрол, т.е. свободата на преценка, с която компетентните органи разполагат при прилагането на критериите за вземане на решение относно местоположението на пунктовете. Всъщност националният съд иска да се установи в каква степен Директива 2008/50 допуска (националният) принцип на разделение на властите да ограничава правомощието му да осъществява контрол върху действията на администрацията във връзка с установяването на пунктовете за вземане на проби.
1) Процесуалната автономия на държавите членки
38. На този въпрос следва да се отговори в контекста на процесуалната автономия на държавите членки. Доколкото в правната уредба на Съюза липсват правила за съдебен контрол на административните актове за прилагане на Директива 2008/50, приемането на такива правила трябва да се извърши във вътрешния правов ред на всяка държава членка в съответствие с принципа на процесуалната автономия, но при условие че тези правила не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни вътрешни положения (принцип на равностойност), и да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност)(9).
39. Възможно е при упражняване на процесуалната си икономия държавите членки да предоставят на съдилищата си много широки контролни правомощия, които биха могли дори да им позволяват да заместят административните органи и да изменят или да заменят техните решения. Няма основания за критика по отношение на това, доколкото такива съдебни решения отговарят на изискванията на правото на Съюза към административни актове, и по-специално имат достатъчна научна основа, но и са съобразени с процесуалните разпоредби(10).
40. Преюдициалното запитване обаче не е отправено във връзка с такова правно положение, а с него се цели да се установят изискваните минимални съдебни контролни правомощия. Тъй като в преюдициалното запитване нищо не дава основание да се смята, че би било възможно да е нарушен принципът на равностойност, се налага изводът, че трябва да се вземе предвид единствено принципът на ефективност, тоест следва да се установи какъв критерий за съдебен контрол е необходим, за да не се затрудни прекомерно позоваването на приложимите разпоредби на правото на Съюза.
2) Контролът на комплексни научни оценки
41. Що се отнася до ефективния контрол върху определянето на местоположението на даден пункт за вземане на проби, най-напред следва да се отбележи, че посочените правила изискват да бъде извършена комплексна научна оценка. На първо място, трябва да се вземе решение с какви методи ще бъде получена адекватна информация, на която ще се основава изборът на месторазположение, след което трябва да се анализира тази информация, за да се определи месторазположението на даден пункт.
42. Минималните стандарти, на които трябва да отговаря упражняваният от националните съдилища контрол върху такова решение могат да се изведат от критериите за контрол, които съдилищата на Съюза прилагат, когато преценяват сходни мерки на институциите. Всъщност правото на Съюза не изисква държавите членки да въвеждат процедура за съдебен контрол на националните решения за прилагане на разпоредбите на правото на Съюза, включваща контрол, който е по-широкообхватен от упражнявания от Съда контрол в сходни случаи(11).
43. Произтичащите от това критерии се характеризират с това, че при извършването на комплексни научни или технически оценки и претегляния по принцип съществува широко право на преценка, което подлежи само на ограничен контрол. Така или иначе в определени случаи това право на преценка е ограничено и поради това следва да бъде обект на по-интензивен контрол, по-специално когато се разглеждат случаи на особено съществена намеса в основни права.
44. Широкото право на преценка, с което институциите на Съюза разполагат, когато трябва да извършват комплексни научни и технически оценки, се отнася по-специално до преценката на фактически елементи при определяне на обхвата и естеството на приеманите от тях мерки, но се прилага също в известна степен спрямо установяването на фактическите елементи в основата на дейността им(12).
45. При това положение контролът по същество на съда на Съюза се свежда до проверка дали тези органи явно не са превишили пределите на правото си на преценка. В такъв контекст съдът на Съюза всъщност не може да замени със своя преценката на фактическите елементи от научен и технически характер от страна на институциите — единствените, на които законодателят е възложил тази задача(13).
46. Следва обаче да се има предвид, че при такива обстоятелства компетентната институция е длъжна да разгледа внимателно и безпристрастно всички относими данни по случая(14), да спазва процесуалните правила(15), и по-специално да мотивира в достатъчна степен решението си, така че да даде възможност на съдилищата на Съюза да проверят дали са налице фактическите и правните обстоятелства, от които зависи упражняването на правото на преценка(16).
47. Освен това Съдът е постановил, че когато става въпрос за намеса в основни права, с оглед на принципа на пропорционалност обхватът на правото на преценка на законодателя на Съюза може да се окаже ограничен в зависимост от някои фактори, сред които по-специално са съответният сектор, естеството на разглежданото право, гарантирано от Хартата, естеството и степента на намеса, както и нейната цел(17). Така, предвид важната роля на защитата на личните данни с оглед на основното право на зачитане на личния живот и широтата и тежестта на намесата в това право, свързана с безпричинното запазване на голям обем от данни за свързване, Директива 2006/24(18) е обект на стриктен контрол(19), като в крайна сметка Съдът я обявява за невалидна.
48. В по-общ смисъл правата, предоставени с правото на Съюза, не следва да губят полезния си ефект, и по-специално не следва да бъдат обезсмислени, т.е. лишени от тяхната същност(20).
49. Посочените критерии представляват изисквания минимален стандарт на съдебния контрол за спазването на правото на Съюза в държавите членки. При все това Съдът е постановил също че всяка национална процедура за съдебен контрол на такива решения на националните органи трябва да позволява на сезиранaтa юрисдикция в рамките на контрола за законосъобразност на това решение да прилага ефективно релевантните принципи и норми на правото на Съюза(21).
50. Разбирам това последно условие като напомняне за изискването националните съдилища внимателно да провеждат разграничение според това дали определен въпрос попада в обхвата на широкото право на преценка и изисква само ограничен съдебен контрол, или става дума за въпроси, които изискват по-строг съдебен контрол, и по-специално дали става дума за пределите на правото на преценка или за твърдения за процесуални нарушения.
3) Прилагане към проблематиката по настоящото дело
51. Отправната точка за прилагането на посочените критерии към решението относно местоположението на пунктовете за вземане на проби за оценяване на качеството на атмосферния въздух е комплексната оценка, която компетентните органи трябва да извършат, за да вземат решение за местоположението на пунктовете за вземане на проби. Те трябва да изберат научни методи за получаването на необходимата информация, като извършат преценка на разходите, свързани с необходимите проучвания, и след това анализират резултатите.
52. По принцип правото на Съюза би им предоставило широка свобода на действие във връзка с тази оценка и би изисквало да е налице възможност за упражняването само на ограничен съдебен контрол.
53. Следва обаче да се подчертае посоченото от Комисията голямо значение на разпоредбите за качеството на атмосферния въздух. Директива 2008/50 се основава на предположението, че превишаването на пределно допустимите стойности причинява голям брой преждевременни смъртни случаи(22). Следователно разпоредбите относно качеството на атмосферния въздух конкретизират задълженията за защита на Съюза, които произтичат от основното право на живот, закрепено в член 2, параграф 1 от Хартата, както и от високото равнище на опазване на околната среда, което се изисква съгласно член 3, параграф 3 ДЕС, член 37 от Хартата и член 191, параграф 2 ДФЕС. Следователно мерки, които могат да засегнат ефективното прилагане на Директива 2008/50, с оглед на сериозния им обременителен характер са напълно сравними със съществената намеса в основни права, поради което Съдът е упражнил строг контрол спрямо разпоредбите относно запазването на данни за свързване.
54. Ако пунктовете за вземане на проби не се установяват в районите, в които действително са налице най-високите нива на замърсяване, полезното действие на Директива 2008/50 би било сериозно накърнено. Това е така, тъй като и най-амбициозните пределно допустими стойности са безполезни, ако спазването им се контролира на погрешното място. В такъв случай би било възможно да не бъде установено дадено превишаване на пределно допустимите стойности и поради това да не бъдат взети мерките, които са необходими за гарантирането на качеството на атмосферния въздух.
55. Посоченият риск и заложената по-специално в член 1 от Директива 2008/50 цел да се осигури подходящо качество на въздуха за опазване на живота и здравето на жителите ограничават правото на преценка на компетентните органи във връзка с комплексната оценка, която е в основата на определянето на местоположението на пунктовете за вземане на проби(23). В случай на съмнение те трябва да изберат стратегия, която намалява риска да не бъдат установени превишавания на пределно допустимите стойности.
56. Съдебният контрол върху упражняването на правото на преценка също трябва да е съобразен с тази логика: наистина съдилищата могат само да констатират наличието на явни грешки, когато те биха могли да имат за последица прекомерно стриктно прилагане на Директива 2008/50, но съмнения, които поставят под въпрос постигането на целите за защита на Директивата, трябва да бъдат предмет на по-интензивна проверка.
57. Какви изводи следва да се направят от гореизложените съображения по отношение на критерия за контрол, който следва да се приложи?
58. С оглед на принципа на предпазните мерки Съдът е приложил стриктен критерий за упражнявания контрол по отношение на подходящата оценка по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията(24). Тази оценка не може да съдържа пропуски и трябва да включва пълни, точни и окончателни констатации и изводи, които могат да разсеят всяко разумно съмнение от научна гледна точка относно последиците от предвидените работи за засегнатата защитена територия(25). В противен случай не е възможно да се одобри даден план или проект по член 6, параграф 3, като одобрение може евентуално да бъде издадено поради императивни съображения от по-висш обществен интерес на основание член 6, параграф 4.
59. Посоченият стандарт има същото действие като презумпцията, че планове или проекти имат отрицателно въздействие върху защитени територии и следователно по принцип следва да не бъдат осъществявани. Тази презумпция може да бъде оборена само ако бъде разсеяно всяко разумно научно съмнение.
60. Такъв стандарт обаче не може да се приложи за контрола върху решението за месторазположението на пунктовете за вземане на проби, най-малкото защото по всяка вероятност всички съществуващи методи за избор на местоположението могат да бъдат обект на разумни научни съмнения. Компетентните органи обаче трябва да приложат някакъв метод, тъй като иначе — противно на изискванията на Директива 2008/50 — изобщо не биха могли да разположат каквито и да били пунктове за вземане на проби. С други думи, по отношение на избора на местоположението на пунктовете за вземане на проби не съществува презумпция, че определено местоположение би било особено подходящо.
61. Компетентните органи могат обаче по принцип да приложат „най-добрия“ наличен метод. Това би следвало да е методът, по отношение на който съществуват най-малко разумни научни съмнения. От научна гледна точка обаче не е просто да се определи този метод, тъй като е необходимо да се претеглят различните съмнения, за да се установи кои от тях са по-маловажни.
62. Освен това следва да се вземе предвид, че методите за установяване на районите, в които са налице най-високите нива на замърсяване, могат да бъдат подобрени с ангажиране на повече средства и усилия в проучванията. По-конкретно може да се очаква, че по-голям брой измервания, т.е. удължаване на периода на измерване, но и по-голям брой индикативни измервания на различни места ще доведат до по-точни резултати. По правило обаче ангажирането на повече средства и усилия в проучванията е свързано с по-високи разходи и може да причини забавяния. Ето защо решението относно вложенията изисква да се извърши преценка, което е видно и от обстоятелството, че член 6, параграф 2, второ изречение изисква да бъде получена адекватна информация.
63. Що се отнася до двата аспекта, а именно претеглянето на разумните научни съмнения и преценката кои вложения са оправдани, за да бъдат разсеяни тези съмнения с оглед на значението, което разпоредбите относно качеството на атмосферния въздух имат за живота и здравето на хората, националните съдилища не следва само да констатират наличието на явни грешки.
64. Напротив, в тежест на компетентните органи е да убедят съдилищата, като по-специално изложат обосновани доводи. По същество тези доводи трябва да са от научно естество, но в контекста на преценката могат да се разпростират и върху икономически аспекти. Насрещната страна е свободна да противопостави на такива доводи собствени научно обосновани доводи. Възможно е, естествено, и съдът да привлече независимо вещо лице, за да бъде подпомаган при преценката на такъв научен спор.
65. Ако изложеното от органите не е достатъчно, за да се формира убеждението на националния съд, те трябва най-малкото да извършат допълнителни проучвания, например да използват другo измерванe или моделиране на качеството на атмосферния въздух.
66. Доколкото разполагат с разпоредителни правомощия, националните съдилища могат да разпоредят такива други проучвания. Ако обаче съдилищата имат право само да отменят административни решения, все пак трябва да съществува задължение за органите да изведат от тази отмяна и от мотивите на решението последиците, които се налагат.
3. Отговор на първия въпрос
67. При това положение на първия въпрос следва да се отговори, че националните съдилища трябва по искане на заинтересовани лица да проверят дали пунктовете за вземане на проби са установени в съответствие с критериите, посочени в раздел Б, точка 1, буква а) от приложение III към Директива 2008/50, и ако това не е така, трябва в рамките на правораздавателните си правомощия да предприемат спрямо националния орган всички необходими мерки, за да може пунктовете за вземане на проби да бъдат установени в съответствие с тези критерии. От това съдебно решение може да произтича задължението за установяване на пунктовете за вземане на проби в точно определено място, когато въз основа на наличната информация е безспорно, че трябва да са разположени именно там. В противен случай компетентните органи може да бъдат задължени да проведат проучвания, за да се определи правилното местоположение.
2. По оценяването на съответствието с пределно допустимите стойности
68. С втория въпрос следва да се изясни дали по смисъла на член 13, параграф 1 и член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 е превишена пределно допустима стойност, когато превишаването на пределно допустима стойност бъде установено, както е предвидено в приложение XI към тази директива, в период на осредняване от една година въз основа на резултатите от измерването само в един пункт за вземане на проби по смисъла на член 7 от Директивата, или такова превишаване е налице само когато е получено въз основа на осредняване на измерените стойности във всички пунктове за вземане на проби в определена зона по смисъла на Директивата.
1. По Решение за изпълнение 2011/850/ЕС
69. Комисията се позовава на своето Решение за изпълнение 2011/85/ЕС(26) относно прилагането на Директива 2008/50, тъй като член 10 от това решение за изпълнение предвижда, че резултатите от измерванията в отделните пунктове за вземане на проби се съобщават на Комисията. Това нямало да бъде необходимо, ако съответствието с пределно допустимите стойности се оценявало въз основа на цялостна преценка.
70. Следва обаче да се посочи, че Комисията не може да определя с решение за изпълнение по какъв начин следва да се оценява спазването на пределно допустимите стойности. От тълкуването на член 290, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 291, параграф 2 ДФЕС следва по-специално че когато упражнява изпълнително правомощие, Комисията не може нито да изменя, нито да допълва законодателния акт(27). А и дори да трябваше решението за изпълнение да се разглежда, противно на наименованието му, като делегиран акт по смисъла на член 290 ДФЕС, все пак то трябваше да се вписва в регулаторната рамка, установена с Директива 2008/50(28).
71. При това положение от решаващо значение е тълкуването на Директива 2008/50.
2. По текста на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50
72. Текстът на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 не води до безспорен отговор на въпроса.
73. Съгласно текста на немски език на член 13, параграф 1, първо изречение от Директива 2008/50 държавите членки гарантират, че „überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen“ („навсякъде в техните зони и агломерации“) нивата на серен диоксид, ПЧ10, олово и въглероден оксид в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI. Посочената формулировка би могла да се тълкува в смисъл, че тези пределно допустими стойности трябва да бъдат спазени навсякъде, тоест никъде не следва да бъдат превишавани. Следователно превишаването в един пункт за вземане на проби само по себе си би представлявало нарушение на тази разпоредба. В текста на английски език се използва формулировката „throughout their zones and agglomerations“ и следователно има сходно съдържание.
74. За разлика от това текстът на френски („dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations“), на нидерландски („in de gehele zones en agglomeraties“) и на испански („en todas sus zonas y aglomeraciones“) език биха могли да се тълкуват в смисъл, че се отнасят до всички зони и агломерации. Това не означава непременно, че пределно допустимите стойности трябва да бъдат спазени навсякъде, но и не изключва възможността за това.
75. Освен това в член 13, параграф 1, второ изречение от Директива 2008/50 липсва позоваване на определено място. Съгласно тази разпоредба по отношение на азотния диоксид и бензена пределно допустимите стойности, определени в приложение XI, не могат да бъдат по-високи от стойностите, посочени в него. Следователно текстът на всички езици на тази разпоредба може да бъде тълкуван и по двата начина.
76. При това положение, тъй като текстовете на различните езици на член 13, параграф 1, първо изречение от Директива 2008/50 нямат непременно същия смисъл, а второто изречение от тази разпоредба допуска различни тълкувания, следва да се анализират по-задълбочено нормативният контекст и целта на разпоредбата.
3. По нормативния контекст на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50
77. Приложение III към Директива 2008/50 е от особено значение за тълкуването на член 13, параграф 1, първо и второ изречение от тази директива, тъй като съгласно трето изречение съобразяването с изискванията по първите две изречения се оценява в съответствие с посоченото приложение. Установените в приложение III правила за измерване обаче опровергават тезата за общата преценка на зоните и агломерациите.
78. По-специално, съгласно раздел А, точка 1 от раздел III към Директива 2008/50 качеството на атмосферния въздух се оценява навсякъде(29), с изключение на определени места, където съгласно точка 2 то не следва да се оценява. При това местата, които са изключени от обхвата на оценяване, са изцяло микромащабни, например места, до които обществеността няма достъп и където няма населено място, сгради на заводи или промишлени инсталации, за които се прилагат всички съответни разпоредби за здравето и сигурността на работното място, както и пътното платно на пътища и разделителните ивици между пътища, освен когато обикновено съществува достъп за пешеходци до разделителната ивица. Следователно съгласно тези правила е необходимо да се извършва не обща преценка, а оценка по място.
79. Следва обаче да се признае, че текстовете на различните езици на посочените по-горе правила също не са съгласувани, тъй като в текста на нидерландски език качеството на атмосферния въздух следва да се оценява навсякъде („overal“), което би представлявало известна възможност за обща преценка, в сравнение например с формулировката на немски език. При все това в текста и на този език от обхвата на оценката са изключени определени места, което не би било целесъобразно в хипотезата на обща преценка.
80. Следва обаче да се отхвърли осредняването на измерените стойности в пунктове с различно местоположение преди всичко поради това че член 7, параграф 1 от Директива 2008/50 и раздел Б, точка 1, буква а) от приложение III към нея предвиждат два вида постоянни пунктове за вземане на проби. В раздел Б, точка 1, буква а), първо тире са посочени пунктовете за вземане на проби, където се предоставят данни за „районите, […], в които са налице най-високите нива на замърсяване“, а във второ тире — пунктовете за вземане на проби, в които се предоставят данни за нива в други райони, които са представителни в това отношение за експозицията на населението.
81. Съобщаването на данни от измерванията в пунктове с различно местоположение може и да е целесъобразно с оглед на общото определяне на експозицията на населението. Защо обаче трябва да се определя средна стойност въз основа на данни за най-високите нива на замърсяване и данни за общото замърсяване? Именно поради самото си естество осреднените стойности следва да дават представа за общата ситуация, но тази представа дават самите последни данни.
82. Освен това именно разпоредбата за качеството на данните в раздел Б, четвърто тире от приложение I към Директива 2008/50 показва, че се изисква оценяване на качеството на въздуха в дадено място, а не в рамките на обща преценка. Всъщност това правило изисква да се опишат размерите на всеки район или, ако е уместно, дължината на пътя в зоната или агломерацията, над която концентрациите превишават някоя пределно допустима стойност. Впрочем по този въпрос не се установяват несъответствия между текстовете на различните езици.
83. Следователно нормативният контекст на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 категорично подкрепя тезата, че съответствието с пределно допустимите стойности следва да се оценява въз основа на резултатите от измерването в постоянните пунктове за вземане на проби, без да се определя средна стойност oт резултатите на всички пунктове за вземане на проби.
4. По целите на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50
84. Изведените от нормативния контекст заключения се подкрепят от целта на разгледаните тук пределно допустими стойности. Видно от член 1, точка 1, от заглавието на член 13 от Директива 2008/50 и от заглавието на приложение XI към тази директива, тези стойности имат за цел опазването на човешкото здраве.
85. Следва обаче да се има предвид, че навсякъде, където пределно допустимите стойности са превишени, има опасност от увреждане на здравето. В такива места трябва да бъдат взети подходящите мерки, за да се предотвратят увреждания. Дали дадено превишаване засяга, усреднено погледнато, цялата зона или агломерация, е обстоятелство, което има само ограничено значение за посочения риск. Вицът за статистика, който се удавя в езеро, макар че средната му дълбочина е само няколко сантиметра, илюстрира точно посочената ситуация.
5. Отговор на втория въпрос
86. Следователно дадена пределно допустима стойност, посочена в приложение XI към Директива 2008/50, е превишена по смисъла на член 13, параграф 1 и член 23, параграф 1 от тази директива, когато резултатите от измерването само в един пункт за вземане на проби превишават тази стойност.
V. Заключение
87. Ето защо предлагам на Съда да се произнесе, както следва:
„1) Националните съдилища трябва по искане на заинтересовани лица да проверят дали пунктовете за вземане на проби са установени в съответствие с критериите, посочени в раздел Б, точка 1, буква а) от приложение III към Директива 2008/50/ ЕО относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа, и ако това не е така, трябва в рамките на правораздавателните си правомощия да предприемат спрямо националния орган всички необходими мерки, за да може пунктовете за вземане на проби да бъдат установени в съответствие с тези критерии. От това съдебно решение може да произтича задължението за установяване на пунктовете за вземане на проби на точно определено местоположение, когато въз основа на наличната информация е безспорно, че те трябва да са разположени именно там. В противен случай компетентните органи може да бъдат задължени да проведат проучвания, за да определят правилното местоположение.
2) Следователно дадена пределно допустима стойност, посочена в приложение XI към Директива 2008/50, е превишена по смисъла на член 13, параграф 1 и член 23, параграф 1 от тази директива, когато резултатите от измерването само в един пункт за вземане на проби превишават тази стойност“.
1 Език на оригиналния текст: немски.
2 Решение на Общия съд от 13 декември 2018 г., Ville de Paris и др./Комисия (Т‑339/16, Т‑352/16 и Т‑391/16, EU:T:2018:927).
3 Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, 2008 г., стр. 1), изменена с Директива (ЕС) 2015/1480 на Комисията от 28 август 2015 г. (ОВ L 226, 2015 г., стр. 4).
4 Определение на Bayrischer Verwaltungsgerichtshof от 9 ноември 2018 г., Deutsche Umwelthilfe (22 C 18.1718, ECLI:DE:BAYVGH:2018:1109.22C18.1718.00), с което Съдът е сезиран по дело С‑752/18.
5 Решения от 13 март 2007 г., Unibet (С‑432/05, EU:C:2007:163, т. 40), и от 24 октомври 2018 г., XC и др. (С‑234/17, EU:C:2018:853, т. 51).
6 Решение от 13 март 2007 г., Unibet (С‑432/05, EU:C:2007:163, т. 41).
7 Вж. относно прякото прилагане на директивите решения от 4 декември 1974 г., van Duyn (41/74, EU:C:1974:133, т. 6), от 19 януари 1982 г., Becker (8/81, EU:C:1982:7, т. 25), и от 17 октомври 2018 г., Klohn (С‑167/17, EU:C:2018:833, т. 28).
8 Решения от 24 октомври 1996 г., Kraaijeveld и др. (С‑72/95, EU:C:1996:404, т. 56), от 7 септември 2004 г., Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (С‑127/02, EU:C:2004:482, т. 66), от 25 юли 2008 г., Janecek (С‑237/07, EU:C:2008:447, т. 46), от 26 май 2011 г., Stichting Natuur en Milieu и др. (С‑165/09—С‑167/09, EU:C:2011:348, т. 100—103), от 5 септември 2012 г., Rahman и др. (С‑83/11, EU:C:2012:519, т. 25), и от 8 ноември 2016 г., Lesoochranárske zoskupenie VLK (С‑243/15, EU:C:2016:838, т. 44).
9 Вж. в този смисъл решения от 16 декември 1976 г., Rewe-Zentralfinanz и Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188. т. 5), от 27 юни 2013 г., Агроконсултинг (С‑93/12, EU:C:2013:432, т. 35 и 36), и от 22 февруари 2018 г., INEOS Köln (С‑572/16, EU:C:2018:100, т. 42).
10 Вж. в този смисъл решение от 24 април 2008 г., Arcor (С‑55/06, EU:C:2008:244, т. 164—169).
11 Решения от 21 януари 1999 г., Upjohn (С‑120/97, EU:C:1999:14, т. 35), от 9 юни 2005 г., HLH Warenvertrieb и Orthica (С‑211/03, С‑299/03 и С‑316/03—С‑318/03, EU:C:2005:370, т. 76), както и в този смисъл решения от 9 март 2010 г., ERG и др. (С‑379/08 и С‑380/08, EU:C:2010:127, т. 60 и 61), и от 4 април 2017 г., Fahimian (С‑544/14, EU:C:2017:255, т. 46).
12 Решения от 18 юли 2007 г., Industrias Químicas del Vallés/Комисия (С‑326/05 Р, EU:C:2007:443, т. 75), от 15 октомври 2009 г., Enviro Tech (Europe) (С‑425/08, EU:C:2009:635, т. 47 и 62), от 22 декември 2010 г., Gowan Comércio Internacional e Serviços (С‑77/09, EU:C:2010:803, т. 55), от 9 юни 2016 г., Pesce и др. (С‑78/16 и С‑79/16, EU:C:2016:428, т. 49), и от 11 май 2017 г., Dyson/Комисия (С‑44/16 Р, EU:C:2017:357, т. 53).
13 Решения от 15 октомври 2009 г., Enviro Tech (Europe) (С‑425/08, EU:C:2009:635, т. 47), от 21 юли 2011 г., Etimine (С‑15/10, EU:C:2011:504, т. 60), от 24 януари 2013 г., Frucona Košice/Комисия (С‑73/11 Р, EU:C:2013:32, т. 75), и от 14 юни 2018 г., Lubrizol France/Съвет (С‑223/17 Р, непубликувано, EU:C:2018:442, т. 38).
14 Решения от 21 ноември 1991 г., Technische Universität München (С‑269/90, EU:C:1991:438, т. 14), от 18 юли 2007 г., Industrias Químicas del Vallés/Комисия (С‑326/05 Р, EU:C:2007:443, т. 76 и 77), и от 15 октомври 2009 г., Enviro Tech (Europe) (С‑425/08, EU:C:2009:635, т. 62).
15 Решение от 3 юли 2014 г., Съвет/In‘t Veld (С‑350/12 Р, EU:C:2014:2039, т. 63).
16 Решения от 21 ноември 1991 г., Technische Universität München (С‑269/90, EU:C:1991:438, т. 14), и от 10 юли 2008 г., Bertelsmann и Sony Corporation of America/Impala (С‑413/06 Р, EU:C:2008:392, т. 69).
17 Решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (С‑293/12 и С‑594/12, EU:C:2014:238, т. 47).
18 Директива 2006/24/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за запазване на данни, създадени или обработени, във връзка с предоставянето на обществено достъпни електронни съобщителни услуги или на обществени съобщителни мрежи и за изменение на Директива 2002/58/EО (ОВ L 105, 2006 г., стр. 54; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 53, стр. 51).
19 Решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (С‑293/12 и С‑594/12, EU:C:2014:238, т. 48). Вж. също решение от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, т. 78).
20 Вж. в този смисъл решение от 20 декември 2017 г., Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (С‑664/15, EU:C:2017:987, т. 46 и 47).
21 Решения от 21 януари 1999 г., Upjohn (С‑120/97, EU:C:1999:14, т. 36), от 9 юни 2005 г., HLH Warenvertrieb и Orthica (С‑211/03, С‑299/03 и С‑316/03, EU:C:2005:370, т. 77), и от 6 октомври 2015 г., East Sussex County Council (С‑71/14, EU:C:2015:656, т. 58).
22 Вж. заключението ми по дело Комисия/България (С‑488/15, EU:C:2016:862, т. 2 и 3) и предложението на Комисията от 21 септември 2005 година за директива на европейския парламент и на Съвета относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (СОМ(2005) 447 окончателен, стр. 2).
23 Моето заключение по дело Комисия/България (C‑488/15, EU:C:2016:862, т. 96).
24 Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109).
25 Решения от 11 април 2013 г., Sweetman и др. (С‑258/11, EU:C:2013:220, т. 44), от 21 юли 2016 г., Orleans и др. (С‑387/15 и С‑388/15, EU:C:2016:583, т. 50), и от 17 април 2018 г., Комисия/Полша (Беловежката гора) (С‑441/17, EU:C:2018:255, т. 114).
26 Решение за изпълнение на Комисията от 12 декември 2011 година за формулиране на правила за прилагането на директиви 2004/107/ЕО и 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно взаимния обмен информация и докладването за качеството на атмосферния въздух (ОВ L 335, 2011 г., стр. 86).
27 Решение от 15 октомври 2014 г., Парламент/Комисия (С‑65/13, EU:C:2014:2289, т. 44 и 45), и от 9 юни 2016 г., Pesce и др. (С‑78/16 и С‑79/16, EU:C:2016:428, т. 46).
28 Решения от 18 март 2014 г., Комисия/Парламент и Съвет (С‑427/12, EU:C:2014:170, т. 38), от 16 юли 2015 г., Комисия/Парламент и Съвет (С‑88/14, EU:C:2015:499, т. 29), и от 17 март 2016 г., Парламент/Комисия (С‑286/14, EU:C:2016:183, т. 30).
29 На френски език: „dans tous les emplacements“, на английски език: „at all locations“.