1

С жалбата си Съветът на Европейския съюз иска от Съда да отмени Решение C(2013) 6355 окончателен на Комисията от 3 октомври 2013 г. за подписването на допълнение към Меморандума за разбирателство относно финансовия принос на Конфедерация Швейцария (наричано по-нататък „обжалваното решение“).

2

След като на 6 декември 1992 г. Конфедерация Швейцария отхвърли Споразумението за Европейското икономическо пространство от 2 май 1992 г. (OВ L 1, 1994 г., стр. 3), тя сключи поредица двустранни споразумения с Европейския съюз и неговите държави членки в определени области. През април 2003 г. Съветът и представителите на правителствата на държавите членки приеха заключения, с които на Европейската комисия се разрешава да води преговори с Конфедерация Швейцария относно необходимите изменения на споразумението между Европейската общност и нейните държави членки, от една страна, и Конфедерация Швейцария, от друга страна, за свободното движение на хора (OВ L 114, 2002 г., стр. 6) предвид разширяването на Съюза през май 2004 г. Освен това в същите заключения Съветът разреши на Комисията да договори споразумение относно финансов принос за икономическото и социално сближаване в разширения Съюз, в съответствие с указанията за водене на преговори, приложени към тези заключения, като се консултира с работната група за Европейската асоциация за свободна търговия (наричана по-нататък „работната група за ЕАСТ“).

3

В съответствие с тези указания за водене на преговори, целта е да се договори „финансов принос за намаляване на икономическите и социални различия в разширения [Съюз]“. В указанията за водене на преговори е предвидено също и че „[в] замяна на свободния достъп до разширения вътрешен пазар [Конфедерация Швейцария] следва да допринесе с финансово участие за социалното и икономическо сближаване в разширения [Съюз] подобно на Норвегия, Исландия и Лихтенщайн“.

4

При преговорите Конфедерация Швейцария посочва, че поради присъщи за нея ограничения не може да бъде подписано обвързващо споразумение за подобен финансов принос, така че след преговорите трябва да се изготви меморандум за разбирателство, след който да се сключи двустранно споразумение с всяка държава членка бенефициер.

5

На 27 февруари 2006 г. Федералният съвет на Швейцария, председателят на Съвета и Комисията подписват Меморандум за разбирателство (наричан по-нататък „Меморандумът за разбирателство“). Съгласно точка 1 от този Меморандум за разбирателство председателят на Съвета и Федералният съвет на Швейцария изготвят „насоки“, според които последният ще договори с десетте нови държави членки, изброени в Меморандума за разбирателство, споразумения за швейцарския финансов принос за петгодишен период, считано от одобряването от Швейцарския парламент, на финансиране на обща стойност един милиард швейцарски франка (CHF) (приблизително 905422671,45 EUR).

6

Съгласно точка 8 от Меморандума за разбирателство Федералният съвет на Швейцария ще предложи на Швейцарския парламент да одобри финансов принос от един милиард швейцарски франка (приблизително 905422671,45 EUR). Съгласно точка 2 от Меморандума за разбирателство от този принос могат да бъдат финансирани регионални и национални проекти и програми. Точка 5 от същия Меморандум за разбирателство предвижда, че Федералният съвет на Швейцария и Комисията се ангажират да предоставят редовно информация относно осъществяването на швейцарския финансов принос. Освен това Комисията се ангажира да оцени съвместимостта на предложените проекти и програми с целите на Съюза и да информира за това Федералния съвет на Швейцария.

7

На 25 юни 2008 г. федералният съветник на Конфедерация Швейцария, председателят на Съвета, както и Комисията, подписват допълнение към Меморандума за разбирателство, договорено от председателя на Съвета с помощта на Комисията, което се отнася до изменението на швейцарския финансов принос към присъединяването на Република България и на Румъния към Европейския съюз.

8

На 20 декември 2012 г. Съветът и представителите на правителствата на държавите членки приемат заключения, в които по-специално е отбелязано желанието на Република Хърватия да ползва финансов принос пропорционално на договорените през 2006 г. и 2008 г. суми за другите държавите членки. Освен това те приканват Комисията, в тясно сътрудничество с председателството на Съвета, да „започне необходимите обсъждания“ с Федералния съвет на Швейцария, за да може Република Хърватия да получи швейцарски финансов принос, както и да се допитва редовно до работната група за ЕАСТ относно напредъка на обсъжданията (наричани по-нататък „заключенията от 2012 г.“).

9

В изявление от същия ден, вписано в протокола от заседанието на Комитета на постоянните представители (Корепер), Комисията изразява своето становище, че тези заключения представляват политическо решение по смисъла на член 16 ДЕС, който оправомощава Съвета да определя политиките на Съюза, така че според нея тези заключения трябва да бъдат разглеждани като политическо решение на Съвета, а не на държавите членки.

10

На 25 юли 2013 г. Комисията информира работната група за ЕАСТ за успешното приключване на преговорите с Конфедерация Швейцария.

11

На 3 октомври 2013 г. Комисията приема на основание член 17 ДЕС обжалваното решение, съображение 8 от което посочва, че „предлаганото допълнение не поражда и няма за цел да породи обвързващи или правни задължения за която и да било от страните съгласно националното или международното право“. Единственият член на това решение предвижда, че Комисията одобрява допълнението към [Меморандума за разбирателство] относно швейцарския финансов принос в полза на Република Хърватия (наричано по-нататък „допълнението от 2013 г.“) и че Комисията разрешава на своя заместник-председател, който отговаря за външните отношения, и на комисаря, отговарящ за регионалната политика, да подпишат това допълнение от името на Съюза.

12

По време на заседанията на работната група за ЕАСТ на 15 и 23 октомври 2013 г. държавите членки и Съветът оспорват решението на Комисията да подпише допълнението от 2013 г., без да има предварително разрешение от Съвета. Според тях Комисията пренебрегнала ролята на държавите членки в това отношение. По време на заседанието от 31 октомври 2013 г. работната група изготвя проект на заключения, за да го представи на Съвета и на представителите на правителствата на държавите членки, който възлага на председателя на Съвета да подпише допълнението от 2013 г. и потвърждава, че Комисията е упълномощена да упражнява координационни и надзорни функции и да подпише допълнението. В хода на това заседание Европейската служба за външна дейност посочва, че Комисията е изразила своето несъгласие с предлаганите заключения.

13

На 7 ноември 2013 г. заместник-председателят на Комисията, отговарящ за външните отношения, и комисарят по регионалната политика подписват допълнението от 2013 г. от името на Съюза.

14

Според това допълнение Федералният съвет на Швейцария приема да договори с Република Хърватия споразумение за финансов принос от 45 милиона швейцарски франка (приблизително 40744020,22 EUR) за петгодишен период, считано от одобряването на средствата от Швейцарския парламент, и изразява намерението си да ги отпусне до 31 май 2017 г. Освен това Федералният съвет на Швейцария се съгласява да предложи този принос на Швейцарския парламент за одобрение.

15

На 19 ноември 2013 г. Съветът и представителите на правителствата на държавите членки приемат официално заключенията на Съвета, които възлагат на неговия председател да подпише допълнението от 2013 г. и упълномощават Комисията да извършва координационни и надзорни функции. На 9 декември 2013 г. Съветът приема позиция, в която изразява по-специално несъгласието си с начина, по който е действала Комисията.

16

На 30 юни 2015 г. Конфедерация Швейцария и Република Хърватия подписват двустранно рамково споразумение относно изпълнението на програма за швейцарско-хърватско сътрудничество, чиято цел е намаляване на икономическите и социалните различия в рамките на разширения Европейски съюз.

17

Съветът иска от Съда:

18

Комисията иска от Съда:

19

Чешката република, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Република Литва, Унгария, Кралство Нидерландия, Република Полша, Република Финландия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета. Кралство Нидерландия обаче не взема участие на нито една фаза от настоящото производство.

20

В подкрепа на жалбата си Съветът изтъква две основания за отмяна. Като първо основание той сочи нарушение на принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 13, параграф 2 ДЕС, и на принципа на институционалното равновесие. Като второ основание той сочи нарушение на принципа на лоялно сътрудничество, прогласен в същата разпоредба.

21

Според Съвета, подкрепен от всички встъпили държави членки, приемането от Комисията на обжалваното решение и подписването на допълнението от 2013 г. без предварително разрешение от Съвета представляват нарушение на принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 13, параграф 2 ДЕС, и следователно на принципа на институционално равновесие.

22

Меморандумът за разбирателство, който предвижда швейцарския финансов принос и допълненията към него, били необвързващи споразумения, включващи политически ангажимент на страните. Ето защо не се прилагал член 218 ДФЕС и Договорът за функционирането на ЕС не предвиждал никаква конкретна процедура относно тяхното договаряне и сключване. Тази разпоредба обаче била релевантна, доколкото отразявала общото разпределение на правомощията между институциите, установено в членове 16 ДЕС и 17 ДЕС.

23

Като се позовава на практиката на Съда от решение от 23 март 2004 г., Франция/Комисия (C‑233/02, EU:C:2004:173, т. 40), Съветът твърди, че обстоятелството, че даден акт няма задължителна сила, не е достатъчно, за да предостави на Комисията компетентност да го приеме. Всъщност тази институция не била компетентна, на основание член 17 ДЕС, да подпише необвързващо международно споразумение като допълнението от 2013 г. от името на Съюза без предварително разрешение от Съвета. Така Комисията си предоставила правомощието да приеме решение относно политиката на Съюза и нарушила принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 13, параграф 2, първо изречение ДЕС, и следователно принципа на институционално равновесие.

24

С това Комисията определила политиката на Съюза, решавайки едностранно да позволи подписването на допълнението от 2013 г. и следователно да приеме неговото съдържание, без Съветът да е имал възможност да дефинира своята позиция в това отношение. Освен това Комисията определила политиката на Съюза, като решила да разглежда допълнението от 2013 г. като въпрос от изключителната компетентност на Съюза и да промени подписите на това допълнение, подписвайки го сама от името на Съюза. С подписването на допълнението от 2013 г. Комисията действала в противоречие с изрично изразената от Съвета позиция.

25

Комисията споделя позицията, изразена от Съвета и от държавите членки, според която Меморандумът за разбирателство и допълненията към него са необвързващи инструменти, която позиция се споделя и от Конфедерация Швейцария. Подобно на Съвета, Комисията поддържа, че при това положение в случая посочената в член 218 ДФЕС процедура не се прилага, така че би трябвало да бъде спазен принципът на предоставената компетентност, установен в член 13, параграф 2 ДЕС, член 16, параграф 1 ДЕС и член 17, параграф 1 ДЕС. Междуинституционално несъгласие имало само по въпроса коя процедура трябва да се следва при одобряването и подписването на такива инструменти.

26

В това отношение Комисията изтъква, че съгласно член 16, параграф 1 ДЕС, Съветът установява политиката на Съюза и осигурява съгласуваността на външната дейност на Съюза. Що се отнася до Комисията, тя трябва да изпълнява тази политика и да осигурява външното представителство на Съюза. В това отношение ролята, поверена ѝ с член 17, параграф 1 ДЕС, изисквала тя да разполага с известна автономност. Тази разпоредба я оправомощавала да изпълнява директно политика на Съюза и да подписва необвързващи инструменти с политически характер от негово име, стига те да отразяват установена от Съвета позиция, без да е необходимо предварително разрешение от него. По-нататък, подписването на необвързващ инструмент като допълнението от 2013 г. било акт на външно представителство, по смисъла на член 17, параграф 1 ДЕС, по политическа позиция, установена преди това от Съвета. Както следвало от практиката на Съда от решение от 20 април 2010 г., Комисия/Швеция (C‑246/07, EU:C:2010:203, т. 77), не било абсолютно необходимо общата позиция да има определена форма, за да съществува.

27

В случая заключенията от 2012 г. представлявали политическо решение на Съюза по смисъла на член 16, параграф 1 ДЕС, с което Съветът определил, в контекста на установената от Съюза политика, че швейцарският финансов принос в полза на Република Хърватия трябва да се основава на същите изчисления като използваните и договорени в Меморандума за разбирателство и в допълнението, подписано на 25 юни 2008 г. Обжалваното решение не се отклонявало от тази позиция и Съветът впрочем не твърдял това. Освен това Съветът не възразявал нито срещу резултатите от преговорите с Конфедерация Швейцария, нито срещу съществото на обжалваното решение, а възраженията му били от чисто процедурно естество.

28

От друга страна, подписването на допълнението от 2013 г. било част от функциите на изпълнение и на управление, поети от Комисията в контекста на Меморандума за разбирателство и свързаните с него допълнения. Тези функции на изпълнение и на управление също били възложени на Комисията с член 17, параграф 1 ДЕС.

29

Накрая Комисията изтъква, че доводите на Съвета относно съдържанието на допълнението от 2013 г. и фактът, че то не съответства на заключенията от 2012 г., са недопустими, тъй като са изтъкнати за пръв път в писмената реплика. Така или иначе тези доводи били свързани не с правомощията на Съвета, а с характера на допълнението от 2013 г., и поради това не можели да бъдат основани на член 16 ДЕС.

30

С първото си основание Съветът, подкрепен от всички встъпили държави членки, по същество изтъква, че при липсата на предварително разрешение от Съвета Комисията не е компетентна да приеме обжалваното решение, с което се разрешава подписване на допълнението от 2013 г. от името на Съюза, и че следователно, приемайки такова решение, тя нарушила принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 13, параграф 2 ДЕС, както и принципа на институционално равновесие.

31

В това отношение следва да се напомни, че Договорите създават система за разпределение на областите на компетентност между различните институции на Съюза, която възлага на всяка от тях собствена роля в институционалната структура на Съюза при изпълнението на задачите ѝ (вж. в този смисъл решение от 22 май 1990 г., Парламент/Съвет, C‑70/88, EU:C:1990:217, т. 21).

32

Така член 13, параграф 2 ДЕС гласи, че всяка институция на Съюза действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях. Тази разпоредба отразява принципа на институционално равновесие, характеризиращ институционалната структура на Съюза, който предполага, че всяка институция упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на останалите институции (решения от 14 април 2015 г., Съвет/Комисия, C‑409/13, EU:C:2015:217, т. 64 и от 6 октомври 2015 г., Съвет/Комисия, C‑73/14, EU:C:2015:663, т. 61).

33

Що се отнася до правомощията на Съвета, член 16, параграф 1, второ изречение ДЕС гласи, че той осъществява функции по определяне на политиките и координиране, в съответствие с условията, предвидени в Договорите. Що се отнася по-конкретно до външната дейност на Съюза, член 16, параграф 6, трета алинея ДЕС предвижда, че Съветът по външни работи разработва външната дейност на Съюза в съответствие със стратегическите насоки, определени от Европейския съвет, и осигурява съгласуваност в дейността на Съюза.

34

Относно правомощията на Комисията член 17, параграф 1, първо, пето и шесто изречение ДЕС, предвижда, че тя допринася за общия интерес на Съюза и предприема подходящи инициативи в тази насока, осъществява функции по координиране, изпълнение и управление съобразно условията, предвидени в Договорите, и осигурява външното представителство на Съюза с изключение на общата външна политика и политика на сигурност и на другите предвидени в Договорите случаи.

35

Комисията твърди, че подписването на необвързващо споразумение представлява акт на външно представителство на Съюза по смисъла на член 17, параграф 1 ДЕС, стига това необвързващо споразумение да отразява вече установена от Съвета позиция или политика на Съюза. При това положение за подписването на такъв необвързващ инструмент не било нужно предварително разрешение от Съвета. В конкретния случай той установил „позицията на Съюза“ в заключенията от 2012 г. Допълнението от 2013 г. съответствало на тази позиция, така че Комисията, според самата нея, можела да подпише това допълнение, без да е получила предварителното разрешение от Съвета за тази цел.

36

В това отношение следва да се отбележи, че само фактът, че Комисията разполага с правомощие за външно представителство на Съюза съгласно член 17, параграф 1 ДЕС, не е достатъчен, за да се отговори на въпроса, поставен в първото основание на Съвета, дали спазването на принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 13, параграф 2 ДЕС, изисква подписването на допълнението от 2013 г. от Комисията от името на Съюза да е било предварително разрешено от Съвета (вж. по аналогия, що се отнася до член 335 ДФЕС, решение от 6 октомври 2015 г., Съвет/Комисия, C‑73/14, EU:C:2015:663, т. 59 и 60).

37

Макар заключенията от 2012 г. да разрешават на Комисията „да започне необходимите обсъждания“ с Федералния съвет на Швейцария относно финансовия принос в полза на Република Хърватия, те не съдържат, както отбелязва генералният адвокат в точка 115 от заключението си, разрешение Комисията да подпише от името на Съюза допълнението, с което приключват тези преговори. В това отношение Комисията не е изтъкнала и обстоятелства, въз основа на които може да се приеме, че в заключенията от 2012 г. Съветът ѝ е предоставил правото да подпише допълнението от 2013 г.

38

При това положение не може да се счита, че Комисията има право, на основание на своето правомощие за външно представителство по член 17, параграф 1 ДЕС, да подпише необвързващото споразумение, резултат от проведени с трета страна преговори.

39

Всъщност, тъй като решението за подписване на споразумение с трета страна е от правомощията на Съюза — независимо дали споразумението е обвързващо или не — то включва преценка, при спазване на стратегическите насоки, определени от Европейския съвет, както и на принципите и целите на външната политика на Съюза, закрепени в член 21, параграфи 1 и 2 ДЕС, на интересите на Съюза в рамките на отношенията със съответната трета страна и съвместяване на различните интереси в тези отношения.

40

При това положение решение за подписване на необвързващо споразумение като разглежданото в случая е част от мерките за определяне на политиките на Съюза и за разработване на външната му дейност по смисъла на член 16, параграф 1, второ изречение и параграф 6, трета алинея ДЕС.

41

Обстоятелството, че Съветът вече е извършил преценка на интересите на Съюза при приемането на решението за започване на преговорите, довели до изготвянето на необвързващо споразумение, не може да постави този анализ под въпрос.

42

Всъщност подписването на необвързващо споразумение включва преценка от страна на Съюза на въпроса дали то все още отговаря на неговия интерес по начина, определен от Съвета по-специално в решението за започване на преговорите по сключване на споразумението.

43

Тази преценка изисква проверка по-специално на конкретното съдържание на необвързващото споразумение, което е резултат от проведените с трета страна преговори, каквото е допълнението от 2013 г., и това съдържание не може да бъде нито установено предварително, нито предвидено към момента на вземане на решението за започване на такива преговори. Така само фактът, че съдържанието на необвързващото споразумение, договорено от Комисията с трета страна, отговаря на дадения от Съвета мандат за преговори, не е достатъчен, за да възложи на Комисията правомощието да подпише такъв необвързващ акт без предварително разрешение от Съвета, с мотива че такова разрешение вече има в предварително установената от последния позиция.

44

В случая следва да се добави, както твърди Комисията, че несъмнено допълнителният принос на Конфедерация Швейцария, посочен в допълнението от 2013 г., изисква одобрение на Швейцарския парламент на съответното финансиране. Освен това условията на този принос трябва да бъдат договорени впоследствие между Конфедерация Швейцария и Република Хърватия.

45

Въпреки това, освен отбелязаното в точки 39—43 от настоящото решение, обстоятелствата, посочени в точка 1 от това допълнение, които са свързани със самия размер на приноса, а именно 45 милиона швейцарски франка (приблизително 40744020,22 EUR), и с неговата продължителност, са основни аспекти на определяне на политиката на Съюза в контекста на промяната в швейцарския финансов принос, въведена поради достъпа на Конфедерация Швейцария до разширения, вследствие на присъединяването на Република Хърватия към Съюза, вътрешен пазар.

46

От изложените по-горе съображения следва, че за да може Комисията да подпише от името на Съюза допълнението от 2013 г., е необходимо предварителното разрешение от Съвета. Ето защо, подписвайки допълнението от 2013 г. от името на Съюза без предварително разрешение от Съвета, Комисията е нарушила принципа на предоставената компетентност, посочен в член 13, параграф 2 ДЕС, както и принципа на институционално равновесие.

47

Поради това първото основание е доказано по същество.

48

Ето защо обжалваното решение трябва да се отмени, без да е необходимо да се разглежда второто основание, посочено от Съвета в подкрепа на жалбата му.

49

Съветът, подкрепян от Чешката република, Френската република, Унгария и Република Финландия, искат от Съда, в случай че отмени обжалваното решение, да запази неговите правни последици до приемането на ново решение.

50

Съгласно член 264, втора алинея ДФЕС Съдът определя, ако счете за необходимо, онези от правните последици на отменения акт, които трябва да се считат за окончателни.

51

В това отношение от практиката на Съда следва, че по съображения, свързани с правната сигурност, правните последици на такъв акт могат да бъдат запазени по-специално когато непосредствените последици от неговата отмяна биха довели до сериозни отрицателни последици за засегнатите лица и когато законосъобразността на обжалвания акт се оспорва не поради неговата цел или съдържание, а по съображения за липса на компетентност на неговия автор или за съществено процесуално нарушение (решение от 26 ноември 2014 г., Парламент и Комисия/Съвет, C‑103/12 и C‑165/12, EU:C:2014:2400, т. 90 и цитираната съдебна практика).

52

В случая следва да се отбележи, че обжалваното решение проправило пътя за подписването на допълнението от 2013 г., с което Комисията одобрила от името на Съюза приключването на преговорите между нея и Конфедерация Швейцария и политическия ангажимент на последната, съдържащ се в това допълнение.

53

Ако обжалваното решение бъде отменено, без да бъдат запазени неговите правни последици, това би могло да доведе до сериозни отрицателни последствия за отношенията на Съюза с Конфедерация Швейцария.

54

Ето защо Съдът следва да упражни правомощието, предоставено му с член 264, втора алинея ДФЕС, и да запази правните последици на обжалваното решение, докато в разумен срок влезе в сила ново решение, което да го замени.

55

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Съветът е направил искане Комисията да се осъди да заплати съдебните разноски и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

56

В съответствие с член 140, параграф 1 от същия правилник Чешката република, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Република Литва, Унгария, Кралство Нидерландия, Република Полша, Република Финландия и Обединеното кралство, които са встъпили в настоящото производство, понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши: