1. 

Съдът вече е разгледал в редица дела въпроса дали национални данъчни мерки попадат в обхвата на забраната за държавните помощи в рамките на Европейския съюз („ЕС“) ( 2 ). В настоящия случай Korkein hallinto-oikeus (Върховен административен съд), Финландия, иска да установи дали националните норми, които регламентират възможността дружествата да пренасят и приспадат претърпените през определена данъчна година загуби от печалбата, реализирана през следващите години, са селективни по смисъла на правната уредба, приложима в областта на държавните помощи ( 3 ).

2.

Съгласно член 3, параграф 1, буква б) ДФЕС дейността на ЕС включва установяване на правила относно конкуренцията, необходими за функционирането на вътрешния пазар. Съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез държавни ресурси под каквато и да е форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставянето в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, е несъвместима с вътрешния пазар ( 4 ).

3.

За да се осигури ефективността на тази забрана, член 108 ДФЕС изисква Комисията да контролира помощите, а държавите членки да ѝ сътрудничат в нейната задача. Когато Комисията счете, че съществуваща помощ, предоставена от държава или чрез държавни ресурси, може да е несъвместима с вътрешния пазар, тя трябва да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС. Когато държавите членки планират да предоставят нова помощ или да изменят съществуваща помощ, те са длъжни да уведомят Комисията съгласно член 108, параграф 3. След това уведомление Комисията започва процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС. Последното изречение на член 108, параграф 3 недвусмислено забранява на държавите членки да прилагат предложените мерки, докато не е приключила процедурата по член 108, параграф 2 и Комисията не е приела решение ( 5 ).

4.

Регламент № 659/99 ( 6 ) кодифицира и изяснява процедурните правила, които се прилагат към държавните помощи. Член 1, буква а) от този регламент дефинира като „помощ“„всяка мярка, изпълняваща всички критерии, определени в член 107, параграф 1) от ДФЕС — предишен член 92, параграф 1 от ЕО]“. Член 1, буква б) изброява някои категории „съществуваща помощ“, в това число:

[…]

[…]“.

5.

Съгласно определението в член 1, буква в), „нова“ е всяка помощ, т.е. схеми за помощ или индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ“.

6.

Процедурата относно новите помощи е уредена в членове 2 и 3 от Регламент № 659/99. Член 2 изисква държавите членки да уведомяват Комисията за всички планове за предоставяне на нова помощ. Член 3 предвижда, че такава помощ не се въвежда в действие, преди Комисията да вземе (или да се счита, че е взела) решение за разрешаването ѝ (“задължението „standstill“). Такова решение (прието съгласно член 7 от Регламент № 659/99) се предшества от искане за информация (член 5) и от официална процедура по разследване (член 6).

7.

Процедурата, която се прилага към схемата на съществуващите помощи, е уредена в членове 17—19 от Регламент № 659/99 и се отличава съществено от процедурата, приложима към новите помощи. Няма изискване за предварително уведомление и не е налице задължение „standstill“. Вместо това инициативата за контрол на такава помощ е изцяло на Комисията, която в сътрудничество с държавите членки трябва да държи съществуващите помощи под постоянно наблюдение ( 8 ). Когато Комисията счита, че съществуваща схема за помощ не е или вече не е съвместима с вътрешния пазар, тя трябва да информира съответната държава членка и да ѝ даде възможност да представи своя отговор ( 9 ). Ако в светлината на информацията, предоставена от държавата членка, Комисията заключи, че съществуващата схема за помощи не е съвместима с вътрешния пазар, тогава тя трябва да издаде препоръка, предлагаща подходящи мерки. Такива мерки освен другото могат да включват и премахване на въпросната схема за помощ ( 10 ). Само ако държавата членка не приеме предложените мерки, Комисията започва процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, като прилага подробните правила по членове 6 и 7 от Регламент № 659/99 mutatis mutandis ( 11 ).

8.

Финландия се присъединява към ЕС на 1 януари 1995 г. ( 12 ). Схемите за помощи, въведени в действие преди присъединяването на Финландия, които продължават да се прилагат след това, следователно представляват съществуващи помощи ( 13 ).

9.

Член 144 от Акта за присъединяване фигурира в дял VI относно селскостопанските продукти. Той гласи, че що се отнася до такива продукти, за целите на Договора само помощите, за които Комисията е била информирана преди 30 април 1995 г., ще се разглеждат като съществуващи помощи ( 14 ). Този член е ирелевантен, що се отнася до схемите за помощи, които не са за селскостопански продукти.

10.

Съгласно член 117 от финландския Tuloverolaki (Закон за подоходното облагане, наричан по-нататък „ЗПО“) загубите от определен данъчен период могат да бъдат пренесени в следващи данъчни години. Алинея 1 от член 119 от ЗПО предвижда по-конкретно, че загубите, възникнали от търговска дейност през определена данъчна година, могат да бъдат пренесени и приспаднати от приходите от тази дейност през следващите десет години, ако бъде реализирана печалба.

11.

Съгласно член 122, алинея 1 от ЗПО претърпените от дадено дружество загуби не могат да бъдат приспадани, ако през годината, в която те са възникнали, или след това повече от половината капитал на дружеството е сменил собственика си ( 15 ).

12.

Член 122, алинея 3 от ЗПО съдържа изключение от правилото, предвидено в алинея 1 от тази разпоредба. Въз основа на подадена молба компетентното данъчно учреждение има право при особени обстоятелства, когато това е необходимо, за да може дружеството да продължи дейността си, да разреши приспадането на пренесените загуби, независимо от промяната на собствеността.

13.

За да изяснят условията за прилагане на член 122, алинея 3 от ЗПО, финландските органи приемат писмо, съдържащо насоки ( 16 ), и циркулярно писмо ( 17 ). Съгласно писмото с насоките целта на член 122 е да предотврати данъчните измами, когато генериращи загуби предприятия се купуват единствено с цел техните загуби да бъдат приспаднати от облагаемата печалба на приобретателя.

14.

Писмото с насоките и циркулярното писмо поясняват, че редица случаи — като например прехвърлянето на дружеството в рамките на семейството от едно поколение на следващото или продажбата на дружеството на неговите работници — могат да представляват „особени обстоятелства“, за да бъде дадено разрешение за приспадане на пренесени загуби, по изключение от правилото по член 122, алинея 1 от ЗПО ( 18 ).

15.

P Oy е учредено през 1998 г. Дружеството разработва и поддържа система за заплащане на паркинг чрез мобилен телефон. В основата на дейността му са продуктите, които то е разработило и патентовало. В края на 2004 г. загубите от търговската му дейност надхвърлят 4 милиона евро. Очевидно първоначалните загуби не са необичайни за този сектор, тъй като са резултат от началните инвестиции, направени за разработването на продуктите и технологиите, необходими за търговската дейност на P Oy. През 2004 г. P Oy сменя собственика си. Дружеството продължава да търгува и след промяната на собствеността. Дейността му се развива и между 2005 г. и 2007 г. оборотът му нараства от 498339 EUR на 866810 EUR.

16.

С молба, подадена до финландските данъчни органи на 3 септември 2008 г., P Oy иска разрешение да пренесе и приспадне загубите, възникнали в предходни данъчни години. С решение от 24 октомври 2008 г. данъчните органи отхвърлят тази молба

17.

P Oy обжалва това решение пред Helsingin hallinto-oikeus (Административен съд, Хелзинки), който отхвърля жалбата. Тогава P Oy обжалва пред Korkein hallinto-oikeus, запитващата юрисдикция, която задава следните въпроси:

18.

Писмени становища представят P Oy, Финландия, Германия и Европейската комисия и всички те изразяват устни становища в съдебното заседание от 22 ноември 2012 г.

19.

Това дело е по-особено. Държавните помощи обикновено са в основата на съдебни спорове било защото получателят на предимство не иска то да бъде забранено, било защото само едното от две конкурентни дружества е получило спорното предимство. Ако спорните мерки по това дело бъдат квалифицирани като забранени държавни помощи, това няма да донесе полза на P Oy. Напротив, дружеството няма да получи данъчното предимство, към което се стреми. То няма да може да получи разрешение да пренесе и приспадне понесените през 2004 г. загуби от печалбата, реализирана през следващите години.

20.

При това положение защо това дело е стигнало до Съда?

21.

Доколкото мога да съдя от акта за преюдициално запитване, националната юрисдикция се основава на следните предпоставки: i) разглежданите мерки са „помощи“; ii) тъй като не всички дружества имат право да пренасят загуби и да ги приспадат от бъдещи печалби, прилаганата система може да бъде „селективна“ и поради това незаконосъобразна (понеже поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производство на някои стоки“); iii) Комисията не е уведомена за разглежданите мерки; и iv) Финландия не е изпълнила задължението „standstill“, доколкото тези мерки са в сила, без преди това да е получено разрешение от Комисията. Ето защо националната юрисдикция поставя редица подробни въпроси, за да разбере при тези обстоятелства:

22.

Видно от законовите разпоредби, които посочих в началото на това заключение, системата за контрол на съществуващите помощи се различава съществено от системата за контрол на новите помощи ( 19 ). Преди да анализирам въпроса дали член 122, алинея 3 от ЗПО, във връзка с писмото с насоките и циркулярното писмо, всъщност въвежда система, която неправомерно и селективно поставя в по-благоприятно положение някои предприятия („въпросът за селективността“), се поставя въпросът дали търсим (предполагаема) съществуваща помощ, или (предполагаема) нова помощ.

23.

Този предварителен въпрос е в основата на проблема, с който са сезирани националната юрисдикция и Съдът. Предоставените на Комисията, на държавите членки и на националните юрисдикции правомощия и задължения се различават в зависимост от това дали става дума за (предполагаема) съществуваща помощ, или за (предполагаема) нова помощ ( 20 ).

24.

Що се отнася до съществуващите помощи, видно от постоянната съдебна практика е, че съгласно член 108, параграф 1 ДФЕС ролята на Комисията е да установи (под контрола на Съда) дали дадена съществуваща помощ е съвместима или не с вътрешния пазар, след като приложи съответните процедури, чието изпълнение е задължение на Комисията ( 21 ). Освен ако и докато Комисията не предприеме такова действие, не съществува презумпцията, че националните мерки са неправомерни, съгласно правните норми на ЕС относно държавните помощи, или че националната юрисдикция трябва да се намеси, за да останат те без приложение.

25.

Различна процедура се прилага за новата помощ. Член 108, параграф 3 предвижда, че Комисията следва да бъде информирана в разумен срок, който да ѝ даде възможност да представи своето становище по отношение на всякакви планове за предоставянето или изменението на помощта. Тогава тя пристъпва към първоначално разглеждане на планираните нови помощи. Ако въз основа на това Комисията приеме, че предложената мярка е несъвместима с вътрешния пазар предвид член 107, параграф 1, тогава тя трябва да започне състезателната процедура по разглеждане, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС. Участието на националните юрисдикции произтича от пряко приложимото действие на последното изречение на член 108, параграф 3 ДФЕС, което забранява на съответната държава членка, когато планира, да предостави или да измени съществуваща помощ, да започва прилагането на предложените мерки, докато тази процедура не доведе до постановяването на окончателно решение на Комисията. Това задължение „standstill“ се отнася до новите, но не и до съществуващите помощи.

26.

Както Договорът, така и подробният режим, въведен с Регламент № 659/99, предвиждат внимателно, подробно и задълбочено разглеждане от Комисията на всяка съществуваща или планирана схема за помощи, която може да бъде счетена за държавна помощ. Принципната забрана на държавните помощи по член 107, параграф 1 ДФЕС не е нито абсолютна, нито безусловна, както веднага става ясно от член 107, параграфи 2 и 3 ДФЕС. Така член 108, параграф 3 ДФЕС предоставя на Комисията широко право на преценка да обяви определени помощи за съвместими с вътрешния пазар чрез дерогация от общата забрана, предвидена в член 107, параграф 1 ДФЕС. Съответната държава членка също разполага с всички възможности да обясни и защити своя режим. Само когато нова помощ, за която не е отправено уведомление, започне просто да се прилага (т.е., когато държавата членка не е изпълнила задължението „standstill“ за нова помощ), националната юрисдикция следва да се намеси, за да остави без приложение националните мерки.

27.

Самата национална юрисдикция не посочва изрично дали счита разглежданите мерки за (предполагаема) съществуваща помощ, или за (предполагаема) нова помощ. Тя пояснява, че тези мерки са в сила във Финландия преди присъединяването ѝ към ЕС, но че тогава не са били нотифицирани като съществуваща помощ. Националната юрисдикция заявява, че няма информация дали финландските органи са отправили последващо уведомление.

28.

Както в писменото си становище, така и впоследствие в съдебното заседание Финландия обяснява, че не е уведомила за разглежданите мерки като помощ преди присъединяването си, тъй като (и все още) не счита, че те представляват държавни помощи. ( 22 )

29.

Дали помощта трябва да бъде квалифицирана като нова помощ, или като промяна на съществуваща помощ, трябва да се определи въз основа на разпоредбите, които я предвиждат ( 23 ). В съдебното заседание отговорите на въпросите, поставени от Съда съгласно член 54a от Процедурния правилник, показват общото мнение, че член 122, алинея 3 от ЗПО е в сила, преди Финландия да се присъедини към (тогавашните) Европейски общности и да бъде обвързана от Договора за ЕО. Ето защо според страните, представили становища пред Съда, тази помощ би трябвало да се счита за (предполагаема) съществуваща помощ.

30.

Мога само да се съглася с този анализ. При положение че член 122, алинея 3 от ЗПО предхожда присъединяването на Финландия, тази помощ може (ако изобщо представлява помощ) да бъде квалифицирана само като съществуваща помощ. Това очевидно означава член 1, буква б), подточка i) от Регламент № 659/99 ( 24 ).

31.

Дори ако разглежданите национални мерки не са представлявали държавни помощи към момента на въвеждането им, а са станали такива впоследствие (поради развитието на вътрешния пазар), член 1, буква б), подточка v) от Регламент № 659/99 предвижда, че такива мерки продължават да се считат за съществуващи помощи ( 25 ). Така, ако за разглежданите мерки не е било отправено уведомление, поради това че към момента на присъединяването на Финландия те не са представлявали държавни помощи, всяка промяна (например развитието на съдебната практика в тази област), която може да предполага, че тези мерки вече са или могат да бъдат държавни помощи, не е в състояние да промени правната им квалификация като (предполагаеми) съществуващи помощи.

32.

Стигам до извода, че разглежданите мерки трябва да бъдат квалифицирани като (предполагаеми) съществуващи помощи. Следователно за тях се прилагат системата за контрол и съответните процедури, приложими към съществуващите помощи.

33.

С първия си въпрос националната юрисдикция по същество пита дали, като се има предвид неизпълнението на задължението „standstill“ по член 108, параграф 3 ДФЕС, забраната за селективност по член 107, параграф 1 забранява и разглежданите мерки.

34.

Както вече посочих ( 26 ), задължението „standstill“ се прилага за нови, но не и за съществуващи помощи. Ако и доколкото разглежданите мерки са държавни помощи — въпрос, който не съм обсъждала, — те представляват съществуваща помощ.

35.

Ето защо на първия въпрос следва да се отговори, че доколкото разглежданите мерки представляват държавни помощи, те трябва да бъдат квалифицирани като предполагаема съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 ДФЕС. Като такива те могат да бъдат тълкувани и прилагани от националната юрисдикция, стига Комисията да не е взела решение по член 13 от Регламент №659/1999.

36.

Какъв трябва да бъде подходът на Съда при отговора на втория, третия и четвъртия въпрос (които се отнасят до тълкуването, което следва да се даде на забраната за селективност)?

37.

Голяма част от всички писмени становища е посветена на въпроса за селективността.

38.

Комисията счита, че разглежданите мерки са селективни. Финландското и германското правителство не са съгласни и твърдят, че не са налице държавни помощи. Според P Oy националната юрисдикция трябва да тълкува разглежданите мерки в смисъл, че те не се прилагат селективно. Това дружество изтъква, че ако се следва такъв подход, не възниква въпросът за неправомерна помощ (и тогава то ще има право да пренесе и приспадне загубите си).

39.

Ако бяхме изправени пред (quod non) нова помощ, за която не е отправено уведомление, тогава националната юрисдикция би следвало всъщност да наложи пряко приложимото задължение „standstill“ по член 108, параграф 3 ДФЕС ( 27 ). Само Комисията може да реши дали дадена помощ е несъвместима с вътрешния пазар, но независимо от това националните юрисдикции могат да приложат понятието за помощ по член 107, параграф 1, за да определят дали за оспорваната национална мярка е трябвало да бъде изпълнено задължението „standstill“. При това положение националните юрисдикции могат да се окажат задължени да решат дали конкретна национална мярка е селективна ( 28 ), и могат легитимно да сезират Съда с преюдициални въпроси относно правилното тълкуване на понятието за държавни помощи ( 29 ).

40.

При все това процедурните правила и системата за контрол на помощите, за които не е отправено уведомление, не могат да се прилагат за съществуваща помощ. По-конкретно, националните юрисдикции нямат същата роля, тъй като съществуващите помощи са от изключителната компетентност на Комисията, съгласно член 108, параграф 1 ДФЕС. Следователно, доколкото разглежданите мерки са (предполагаема) съществуваща помощ, член 108, параграф 3 ДФЕС не дава основание на националната юрисдикция да взема каквото и да било решение по въпроса за селективността, нито да иска разяснения от Съда при тълкуването на Договора, що се отнася до селективната помощ.

41.

Финландия, Германия и Комисията са на мнение, че при това положение Съдът не следва да отговаря на втория, третия и четвъртия въпрос, поставени от националната юрисдикция.

42.

Аз също споделям това становище поради следните съображения.

43.

Първо, задачата, възложена на Съда в рамките на производството за преюдициално запитване (разбира се, и когато става въпрос за осигуряване на еднакво тълкуване и прилагане на законодателството на ЕС) ( 30 ), е да допринесе за правораздаването в държавите членки, а не да дава становища по общи или хипотетични въпроси ( 31 ).

44.

От квалифицирането на разглежданите мерки като предполагаема съществуваща помощ следва, че тази помощ може да бъде прилагана, стига Комисия да не установи, че е несъвместима с вътрешния пазар ( 32 ). Следователно националната юрисдикция е свободна да тълкува и прилага националните мерки и да определя дали на P Oy трябва бъде разрешено да ползва данъчното предимство. Нито едно изразено от този Съд становище по въпроса за селективността няма да бъде задължително за националното производство и по естеството си то би било хипотетично.

45.

Второ, настоящото дело се отличава от случаи като тези по делото Paint Graphos и др. ( 33 ), в което става въпрос за предполагаема нова помощ. По това дело преценката на Съда има преки последици върху националното производство: оспорваните мерки няма да могат да бъдат прилагани, ако бъдат квалифицирани като помощи и следователно за такива като тях се прилагат разпоредбите „standstill“ ( 34 ). Положението обаче е доста различно, що се отнася до разглежданата в настоящото дело съществуваща помощ.

46.

Трето, националната юрисдикция се позовава на решение на Комисията ( 35 ) относно германски данъчни мерки, счетени за несъвместими с правилата за държавните помощи ( 36 ). За разлика от настоящия случай, това дело се отнася до нова помощ, за която не е отправено уведомление (въпросното законодателство е прието през юли 2009 г. и влиза в сила с обратно действие от 1 януари 2008 г.).

47.

Четвърто, при положение че в настоящото дело периодът „standstill“ по член 108, параграф 3 ДФЕС е ирелевантен, въпросът дали P Oy може да пренесе и приспадне съответните загуби, предполага тълкуването и прилагането по-скоро на националния закон, отколкото на законодателството на ЕС. Както P Oy, така и финландското правителство се позовават на решение на национална юрисдикция, в което се разглежда изразът „особени обстоятелства“, съдържащ се в член 122, алинея 3 от ЗПО ( 37 ). Те обясняват, че ако това решение трябваше да се приложи в настоящия случай, P Oy щеше да може да ползва данъчното предимство. Това е въпрос изцяло от националното право, на който следва да отговори националната юрисдикция.

48.

Накрая ще отбележа, че Съдът разполага с относително малко подробна информация за разглежданите мерки, за правото на преценка, с което разполагат данъчните органи, за да дадат или да откажат разрешение по член 122, алинея 3 от ЗПО, или дори за съответния политически контекст. Това обстоятелство силно контрастира с много подробното проучване, което Комисията щеше да проведе, ако трябваше да предприеме действие въз основа на член 108, параграф 2 ДФЕС и членове 17—19 от Регламент № 659/1999, евентуално прилагайки членове 6, 7 и 9 от него mutatis mutandis. Ако бе инициирана такава процедура, тя щеше да зачете изцяло правото на държавата членка да обясни и защити своя режим. При тези обстоятелства ми се струва, че би било неподходящо тук Съдът да навлиза в анализ на въпроса за селективността.

49.

Поради тези съображения считам, че Съдът не би трябвало да отговаря на поставените от националната юрисдикция втори, трети и четвърти въпроси.

50.

При това положение съм на мнение, че Съдът би следвало да отговори на поставените от Korkein hallinto-oikeus въпроси по следния начин:

Доколкото разглежданите мерки представляват държавни помощи, те трябва да бъдат квалифицирани като предполагаема съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС. Като такива те могат да бъдат тълкувани и прилагани от националната юрисдикция, стига Комисията да не е взела решение и да не е започнала състезателната процедура, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС.