SOC/739
Нарушаване на ограничителните мерки/европрестъпления
СТАНОВИЩЕ
Секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“
Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета — Към директива относно наказателни санкции за нарушаване на ограничителните мерки на Съюза, 25 май 2022 г.
COM(2022) 249 — final
Предложение за решение на Съвета за добавяне на нарушаването на ограничителните мерки на Съюза към областите на престъпност, предвидени в член 83, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз, 25 май 2022 г.
COM(2022) 247 — final
Предложение за директива на Eвропейския парламент и на Съвета относно определянето на престъпленията и санкциите, свързани с нарушаване на ограничителните мерки на Съюза
COM/2022/684 — final
Докладчик: José Antonio Moreno Diaz
|
Искане за консултация
|
Европейска комисия, 26.7.2022 г.
|
|
Правно основание
|
член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
|
|
|
|
|
Компетентна секция
|
„Заетост, социални въпроси и гражданство“
|
|
Приемане от секцията
|
8.3.2023 г.
|
|
Резултат от гласуването
(„за“/„против“/„въздържал се“)
|
71/0/2
|
|
Приемане на пленарна сесия
|
ДД/ММ/ГГГГ
|
|
Пленарна сесия №
|
…
|
|
Резултат от гласуването
(„за“/„против“/„въздържал се“)
|
…/…/…
|
1.Заключения и препоръки
1.1ЕИСК приветства решението за включване на нарушаването на ограничителните мерки в списъка на престъпленията по член 83, параграф 1 от ДФЕС и предложението за директива за сближаване на определенията и минималните санкции в националното законодателство за нарушаване на ограничителните мерки.
1.2ЕИСК обаче изразява съжаление, че горепосоченото решение не беше предмет на пълно демократично обсъждане в Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи на Европейския парламент поради задействането на неотложната процедура. Аналогично, ЕИСК изразява загриженост поради факта, че предложението за директива, внесено от Комисията, не беше предшествано от оценка на въздействието. Освен това ЕИСК изразява съжаление, че в предложението на Комисията за директива относно определянето на престъпленията и и санкциите, свързани с нарушаване на ограничителните мерки, Европейският икономически и социален комитет не се упоменава сред заинтересованите страни, с които бяха проведени консултации.
1.3При разработването на директивата ЕИСК насърчава Европейската комисия, Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз да разширят обхвата на изключенията по хуманитарни причини, като освободят хуманитарните агенции и техните служители от наказателна отговорност, и да приведат тази разпоредба в съответствие с настоящата международна практика, като същевременно гарантират, че са предвидени подходящи механизми за предотвратяване на злоупотреби за престъпни или политически цели.
1.4ЕИСК подкрепя включването на подходящи гаранции и защита за лицата, сигнализиращи за нередности, и журналистите, публикуващи информация за опитите за избягване на ограничителните мерки, които следва да бъдат обхванати от гореупоменатото изключение.
1.5ЕИСК призовава настоятелно Европейската комисия, Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз да гарантират, че частният сектор и организациите на гражданското общество получават адекватна информация и проактивна подкрепа за адаптиране към новото законодателство и спазване на новите изисквания.
1.6ЕИСК насърчава Европейската комисия, Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз да гарантират, че държавите членки не само утвърждават хармонизирането на законодателството, но и разполагат с адекватен административен капацитет, достатъчно средства и обучен персонал за разкриване, съдебно преследване и наказване на нарушенията на ограничителните мерки, което би могло да бъде подкрепено от сътрудничество между държавите членки чрез споделяне на най-добри практики в областта на разкриването и съдебното преследване.
1.7ЕИСК приветства факта, че в предложението за директива се набляга на спазването на принципа на забрана на обратното действие и подчертава необходимостта от гарантиране на правото на безпристрастно разглеждане на делото и други гаранции за правата на човека на обвиняемите лица.
1.8ЕИСК продължава да изразява загриженост, че често срещани толкова сериозни престъпления, като насилието, основано на пола, и престъпленията от омраза остават извън обхвата на член 83, параграф 1 от ДФЕС като „европрестъпления“, и подчертава, че геополитическите императиви не следва да имат предимство пред защитата и благосъстоянието на нашите граждани.
2.Контекст
2.1Санкциите в областта на външната политика (или „ограничителни мерки“ на жаргона на ЕС) се приемат от Съвета на Европейския съюз в рамките на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) и се считат за обвързващо законодателство с пряко действие във всички държави — членки на ЕС.
2.2За разлика от законодателството в областта на ограничителните мерки, което се приема централизирано и се прилага в целия ЕС, тяхното изпълнение и прилагане е децентрализирано: органите на държавите членки отговарят за проследяването на спазването на забраните от дружествата и гражданите, предоставянето на дерогации, определянето на санкции в случай на нарушения и тяхното разследване и наказателно преследване. Това се отнася за всички ограничителни мерки, с изключение на забраните за влизане, които се управляват пряко от държавните органи.
2.3Децентрализираният характер на системата за прилагане на ограничителните мерки на ЕС води до разпокъсаност
: в националните законодателства има различия по отношение на определенията и обхвата на нарушенията на ограничителните мерки и санкциите, до които могат да доведат. Съществуват и различия в административния капацитет за разследване. Освен това отделните национални органи разполагат с широко право на преценка, за да решат дали да предоставят дерогация по хуманитарни причини.
2.4Проучванията потвърдиха значителните различия в изпълнението и прилагането на ограничителните мерки от различните държави — членки на ЕС
. В неотдавнашно проучване на Европейската мрежа за разследване и наказателно преследване на геноцид, престъпления срещу човечеството и военни престъпления („Мрежа на ЕС по въпросите на геноцида“) бяха изтъкнати значителните различия между държавите — членки на ЕС, по отношение на санкциите за нарушения на ограничителните мерки
.
2.5Комисията разполага с някои надзорни правомощия в това отношение: тя гарантира, че всички държави членки изпълняват задълженията си съгласно регламента на ЕС относно ограничителните мерки, например въвеждането на подходящи санкции. Както и в други области на управлението на ЕС, Комисията има право да започне производство за установяване на нарушение срещу всяка държава членка, която не изпълнява тези задължения, въпреки че такива действия не са били предприемани никога досега. Комисията също така подкрепя прилагането на ограничителните мерки, като издава насоки, например относно предоставянето на дерогации.
2.6Въпреки очевидния присъщ на системата потенциал за фрагментиране Комисията едва наскоро започна да предприема някои стъпки
за подобряване на прилагането и изпълнението на ограничителните мерки на ЕС. Макар активизирането на дейността на Комисията в тази област да предхожда руското нашествие в Украйна, започнало през февруари 2022 г., вълната от ограничителни мерки, която тя предизвика, даде нов тласък на засилването на тяхното прилагане и изпълнение.
2.7Решение (ЕС) 2022/2332 на Съвета определя нарушаването на ограничителните мерки на ЕС като област на престъпност, която отговаря на критериите, посочени в член 83, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз, известни като „европрестъпления“, което дава възможност на Комисията да предлага законодателство за сближаване на определенията за престъпления и санкциите в държавите членки.
2.8Предложението е обосновано с мотива, че нарушенията могат да спомогнат за продължаване на заплахите за мира и сигурността, както и за върховенството на закона, демокрацията и правата на човека в трети държави, и те често имат трансгранично измерение. Твърди се по-конкретно, че нарушаването на ограничителните мерки е „особено тежка област на престъпност, тъй като е в състояние да продължи заплахите за международния мир и сигурност, да подкопае консолидирането и подкрепата за демокрацията, върховенството на закона и правата на човека и да доведе до значителни икономически, социални и екологични щети“. Настоящата ситуация позволява на физическите лица и дружествата, които възнамеряват да заобиколят мерките, да търсят най-изгодния за тях вариант, и същевременно възпрепятства установяването на еднакви условия на конкуренция за операторите от ЕС.
2.9На 30 юни 2022 г. Съветът на Европейския съюз постигна съгласие по текста и поиска от Европейския парламент да даде одобрението си по проекта на решение на Съвета за добавяне на нарушенията на ограничителните мерки на Съюза към областите на престъпност, предвидени в член 83, параграф 1 от ДФЕС. Европейският парламент даде одобрението си чрез неотложна процедура на 7 юли 2022 г. Решението беше прието на 28 ноември 2022 г..
2.10На 2 декември 2022 г. Комисията представи проект на директива, в която се предлага установяването на минимални правила относно определянето на престъпленията и и санкциите, свързани с нарушаване на ограничителните мерки.
3.Общи бележки
3.1Определянето на нарушенията на ограничителните мерки като област на престъпност съгласно член 83, параграф 1 от ДФЕС е положително развитие, което ще спомогне за хармонизиране на типизирането на нарушенията на ограничителните мерки и свързаните с тях санкции в целия ЕС и за подобряване на прилагането и изпълнението на ограничителните мерки.
3.2ЕИСК насърчава Европейската комисия, Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз, когато предлагат и приемат директивата — предмет на настоящото становище, и друго материалноправно вторично законодателство за установяване на минимални правила за определянето на престъпленията и санкциите за нарушения на ограничителните мерки, да вземат предвид опасенията, изложени в следващия раздел.
4.Конкретни бележки
4.1Европейският парламент одобри проекта на решение на Съвета чрез неотложна процедура. Това означава, че Европейският парламент е дал одобрението си без предварително обсъждане от Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи (LIBE). Силният геополитически императив, залегнал в основата на приемането на предложението, не следва да намалява необходимостта от подлагане на законодателните предложения на подходящ демократичен контрол. Стандартите за демократична отчетност следва да бъдат запазени. ЕИСК отново подчертава, че е важно да се гарантира адекватен контрол от страна на Европейския парламент върху предложението за директива за установяване на минимални правила относно определянето на престъпленията и санкциите, свързани с нарушаване на ограничителните мерки, което е в процес на разглеждане.
4.2В същия дух в предложението за директива се посочва, че Комисията се е въздържала от извършване на оценка на въздействието, посочвайки „спешната необходимост да бъдат подведени под отговорност физическите и юридическите лица, участващи в нарушаване на ограничителните мерки на Съюза“. Въпреки че ЕИСК признава целесъобразността на ускореното приемане на директивата относно наказателните санкции за нарушаване на ограничителните мерки на Съюза, той счита, че относителната неотложност на хармонизирането на определенията и санкциите не оправдава пропускането на оценката на въздействието, която следва да придружава изготвянето на директивата. Това е особено вярно предвид факта, че физическите и юридическите лица, участващи в нарушаването на ограничителните мерки, вече могат да бъдат подвеждани под отговорност съгласно действащото национално законодателство, което означава, че забавянето на приемането на директивата няма да остави нарушенията ненаказани. Поради това ЕИСК подкрепя провеждането на редовна оценка на въздействието и се застъпва за бързото въвеждане на директивата след приемането ѝ.
4.3Въпреки че приветства обширните консултации, проведени от Комисията с широк спектър от заинтересовани страни, ЕИСК изразява съжаление, че в предложението на Комисията за директива относно определянето на престъпленията и санкциите, свързани с нарушаване на ограничителните мерки, Европейският икономически и социален комитет не се упоменава сред тези заинтересовани страни.
4.4Вниманието, което се отделя на разкриването, съдебното преследване и наказването на нарушенията на ограничителните мерки, следва да бъде съчетано със сравними по мащаб усилия за предоставяне на насоки на икономическите оператори и участниците от гражданското общество относно прилагането на ограничителните мерки. Слабостите при прилагането на ограничителните мерки често се дължат на липсата на осведоменост сред заинтересованите страни в частния сектор, въпреки усилията, които националните агенции полагат за тяхното информиране. Следва да се има предвид, че по-голямата част от икономическите оператори в ЕС са малки и средни предприятия (МСП), които често не са запознати със задълженията, произтичащи от законодателството в областта на ограничителните мерки, като се има предвид, че в миналото практиката на налагане на ограничителни мерки рядко е включвала икономически мерки. ЕИСК приветства настоящите усилия на Комисията за подобряване на подкрепата, предоставяна на икономическите оператори, и насърчава тяхното продължаване.
4.5Следва да се предвидят подходящи разпоредби за защита на хуманитарната дейност в юрисдикциите, на които са наложени ограничителни мерки. Отговорността за евентуални нарушения на ограничителните мерки продължава да буди безпокойство сред хуманитарните участници, които предоставят помощ в юрисдикции, на които са наложени тежки ограничителни мерки. Тези участници нееднократно са изтъквали колко е трудно да гарантират, че в хода на техните операции не се извършват нарушения на законодателството относно ограничителните мерки, а също и отрицателните последици от асоциирането им с наложените от Запада ограничителни мерки в очите на воюващите. С неотдавнашното приемане от Съвета за сигурност на ООН на Резолюция 2664 от декември 2022 г., която съдържа общо изключение, даващо възможност за предоставяне на средства и услуги на хуманитарни организации, и която бързо беше приложена от властите на САЩ, срещащите се в законодателството на ЕС рестриктивни хуманитарни клаузи вече ще бъдат изключение, след като попаднаха в центъра на общественото внимание. За да се гарантира, че рамката за санкциониране на нарушенията не представлява пречка за хуманитарната дейност, формулировката на предложената директива следва да се подсили. Понастоящем само „предоставянето на хуманитарна помощ на нуждаещи се лица“ е изключено от обхвата на криминализирането. ЕИСК подкрепя приемането на по-широко изключение по хуманитарни причини, освобождаващо от наказателна отговорност съгласно режимите на ограничителни мерки на ЕС всички служители на безпристрастни хуманитарни организации. Подобна клауза би гарантирала съответствието на правните рамки на ЕС в областта на ограничителните мерки с международното хуманитарно право. В същото време следва да има разпоредби за предотвратяване на евентуални злоупотреби за престъпни или политически цели. Защитата на хуманитарните участници следва да обхване и разследващите журналисти.
4.6ЕИСК настоятелно призовава Комисията да наблюдава въвеждането на директивата не само по отношение на приемането на законодателство, но и като обръща внимание на осигуряването на достатъчен административен, финансов, технологичен и човешки капацитет и подходящо обучение, което да позволи на националните административни, съдебни и правоприлагащи органи да приведат в действие съдържанието на новото законодателство. При липсата на подходящо оборудване, персонал и финансово обезпечаване, хармонизирането на законодателството само по себе си не може да изпълни мисията си за разкриване, съдебно преследване и наказване на нарушенията на ограничителните мерки. Освен това ЕИСК насърчава Комисията да определи критерии, които ще прилага за мониторинга, за да предостави известна ориентация на заинтересованите страни.
4.7Когато присъдите позволяват конфискация на активи, значителна част от приходите следва да бъдат разпределени за обезщетяване на жертвите, а в случая с ограничителните мерки, които понастоящем са в сила срещу руските цели във връзка с войната срещу Украйна — за следвоенните усилия за възстановяване в Украйна. ЕИСК подкрепя това искане в съответствие със становището си
относно предложението на Комисията за директива относно отнемането и конфискацията на активи. Освен това ЕИСК насърчава Комисията да работи със специализираните организации на гражданското общество по определението за жертви и по разработването на механизми за насочване на приходите от избягването на ограничителните мерки към жертвите или към усилията за социални инвестиции, които са от пряка полза за тях. В интерес на отчетността ЕИСК се застъпва за по-голяма прозрачност под формата на публикуване на данни за конфискуваните активи и последващото им предназначение.
4.8Предложената директива следва също така да съдържа подходящи разпоредби за защита на лицата, сигнализиращи за нередности, и разследващите журналисти, които разкриват практики за избягване на ограничителните мерки. Тяхната ключова роля като механизми за „ранно предупреждение“ заслужава защита. Във връзка с това ЕИСК подкрепя предложението на Комисията за разширяване на защитата, предоставена по силата на Директива (ЕС) 2019/1937, така че да включва подаването на сигнали за нарушения на ограничителните мерки на ЕС и лицата, сигнализиращи за такива нарушения.
4.9Както е посочено в настоящата формулировка на директивата, следва да се предвидят разпоредби за спазване на принципа на забрана на обратното действие на наказателните санкции в съответствие с принципа „nulla poena sine lege“. ЕИСК подчертава необходимостта от гарантиране на правото на безпристрастно разглеждане на делото и други гаранции за правата на човека на обвиняемите лица.
4.10Накрая, ЕИСК изразява съжаление, че макар че определянето на нарушенията на ограничителните мерки като „европрестъпление“ беше прието по бърза процедура, толкова тежки и често срещани престъпления като престъпленията от омраза и насилието, основано на пола, все още не попадат в обхвата на член 83, параграф 1 от ДФЕС. Геополитическите императиви не следва да се приоритизират за сметка на пренебрегването на други престъпления, които засягат непосредствено нашите граждани.
4.11В заключение, не бива да се забравя, че целта на хармонизирането на санкциите е да се подобри надеждността на ограничителните мерки, приети в рамките на ОВППС. От тази гледна точка държавите членки следва да се стремят да спазват забраните за издаване на визи със същата грижа, която се очаква от гражданите и операторите от ЕС.
Брюксел, 8 март 2023 г.
Aurel Laurenţiu Plosceanu,
председател на секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“
_____________