СТАНОВИЩЕ

Европейски икономически и социален комитет

Държавни помощи/Социални и здравни услуги

_____________

Правила за държавните помощи, приложими за услугите от общ икономически интерес в областта на здравните и социалните услуги в обстановката след пандемията. Идеи и предложения относно оценката на Комисията за изменение на законодателния пакет от 2012 г.
(становище по собствена инициатива)

INT/981

Докладчик: Giuseppe Guerini

BG

Решение на пленарната асамблея

20/01/2022

Правно основание

Член 32, параграф 2 от Правилника за дейността

Становище по собствена инициатива

Компетентна секция

„Единен пазар, производство и потребление“

Приемане от секцията

5.5.2022 г.

Приемане на пленарна сесия

19.5.2022 г.

Пленарна сесия №

569

Резултат от гласуването
(„за“/„против“/„въздържал се“)

221/0/5

1.Заключения и препоръки

1.1Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) счита, че различни здравни и социални услуги като оказване помощ (включително в дома) на хора, завръщането на пазара на труда на хора в неравностойно положение и с увреждания, грижите за деца и социалното жилищно настаняване, са от ключово значение за гарантиране на социалното сближаване в този период след пандемията, период на извънредна хуманитарна ситуация и на международно напрежение. Ето защо европейските правила за държавните помощи в полза на тези услуги играят роля от основно значение.

1.2ЕИСК подкрепя твърдо избора на Комисията в оценката ѝ на регулирането на сектора 1 да разглежда здравните и социалните услуги като „подкатегория“ със самостоятелни характеристики в най-широкия контекст на услугите от общ икономически интерес (УОИИ).

1.3Комитетът подчертава, че „пакетът Almunia“ (2012 г.) относно държавните помощи, приложими в сектора на УОИИ, предостави положителни елементи за модернизиране и опростяване в сравнение с предишната нормативна уредба от 2005 г. Поради това регулаторният подход на този пакет би трябвало да бъде утвърден и за в бъдеще с елементи на по-нататъшно модернизиране в случай, че Комисията реши да промени действащата нормативна уредба след текущата оценка.

1.4ЕИСК отбелязва, че в отделните държави членки, и почти винаги, услугите за социално подпомагане често имат регионално, провинциално, общинско или дори междуобщинско измерение в по-силно развитите градове. Това означава, че вътрешната мобилност на ползвателите между различните национални региони и провинции е незначителна, което изключва още повече наличието на възможна трансгранична мобилност на ползвателите. Липсата на трансгранично значение би изключило прилагането на член 107 от ДФЕС в областта на държавните помощи за социалните и здравните услуги.

1.5ЕИСК подчертава, че на националните администрации е трудно да придобият конкретен и развит експертен опит в разработването на актовете за възлагане, които са необходимо условие за прилагане на Решение за освобождаване № 21/2012 относно компенсациите за обществени услуги и Регламент (ЕС) № 360/2012 относно минималната помощ (de minimis) за предприятия, предоставящи УОИИ. Следователно в това отношение би било много полезно Комисията да създаде портал, в който да са достъпни конкретни примери за законосъобразни актове за възлагане, свързани с различните видове здравни и социални услуги.

1.6ЕИСК насърчава обмена на добри практики между държави членки с общи юридически традиции относно прилагането на правилата в областта на държавните помощи в сектора на социалните и здравните услуги, с цел да се насърчи по-ефективно използване на свободата на преценка, която протокол № 26 към ДФЕС признава на националните администрации при създаване и извършване на УОИИ на местно равнище.

1.7ЕИСК отбелязва, че правилото, посочено в Решение № 21/2012, съгласно което компенсациите за обществени услуги не могат да надвишават покриването на разходите, включително известна „разумна печалба“, се нуждае от допълнителни разяснения: i) относно конкретното определяне на разумната печалба спрямо вложения капитал, за да се гарантира услугата, като се има предвид операционният риск; ii) относно конкретното количествено определяне на постоянните и структурните разходи, считани за разходи за управление на УОИИ; iii) до каква степен може да се подчертае отличителният характер на услугите и организационните модели, типични за субектите на социалната икономика, при управлението и изпълнението на услуги от общ икономически интерес?

1.8Комитетът счита, че социалните и здравните услуги би трябвало да получават тавана на минималната помощ за три финансови години, увеличен в сравнение с този, който е гарантиран за УОИИ, съгласно Регламент (ЕС) № 360/2012 (500 000 EUR), както стана ясно и от общественото допитване, проведено от Комисията. Ролята на социалните и здравните услуги по отношение на социалното сближаване оправдава по-висок таван от настоящия.

2.Въведение и контекст

2.1Въпросът за държавните помощи за предприятията, които извършват услуги от общ икономически интерес, и, доколкото е от значение за целите на настоящото становище, за организациите, които извършват дейност в по-ограничения обхват на здравните и социалните услуги, беше уреден от т.нар. „законодателен пакет Almunia“ през 2012 г. Този пакет заместваше и осъвременяваше предходната правна рамка, датираща от 2005 г. (пакет „Monti-Kroes“).

2.2Пакетът Almunia съдържа следните актове:

-Регламент (ЕС) № 360/2012 на Комисията от 25 април 2012 година относно прилагането на членове 107 и 108 от ДФЕС към минималната помощ (de minimis) за предприятия, предоставящи услуги от общ икономически интерес;

-Решение на Комисията от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (2012/21/UE);

-Съобщение на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес 2 ;

-Съобщение на Комисията — Рамка на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) 3 .

2.3Следователно регулаторната рамка на сектора е в сила от почти 10 години и както Комисията уточни е била широко използвана от държавите членки още от влизането ѝ в сила, въпреки че са налице проблеми с прилагането, които биха могли да оправдаят последваща намеса на законодателя на Съюза и с оглед на значителния период, изминал от първото приемане.

2.4Във връзка с това Комисията започна широка консултация със заинтересованите страни, за да провери ефективността, ефикасността, добавената стойност и текущото съответствие с първоначалните цели на действащата законодателна уредба и по-специално с областта на здравните и социалните услуги.

2.5Тази консултация беше проведена в периода между 31 юли и 14 декември 2019 г. посредством изготвен от Комисията подходящ въпросник, като бяха получени 51 отговора от страна на предприятия, бизнес организации, синдикати, НПО, отделни граждани и публични администрации.

2.6С настоящото становище по собствена инициатива, в качеството си на представителен орган на икономиката и на европейското гражданско общество, ЕИСК възнамерява да представи на вниманието на Комисията някои гледни точки, свързани с приложимостта на нормативната уредба относно държавните помощи в областта на здравните и социалните услуги с оглед на възможно бъдещо преразглеждане на правилата относно държавните помощи, свързани с тези сектори.

3.Общи бележки

3.1ЕИСК признава, че регламентирането на държавните помощи в областта на социални и здравните услуги е много сложна задача за законодателя на Съюза, като се има предвид, че е необходимо да се намери баланс между обществената подкрепа на дейности, които са свързани с цели от общ интерес, и защитата на свободна и лоялна конкуренция на вътрешния пазар, което не лесно. Освен това европейската нормативна уредба относно държавните помощи би трябвало да разреши публичните инвестиции, необходими за развитието на социалните и здравните инфраструктури, които са полезни за постигане на целите, предвидени в Европейския стълб на социалните права.

3.2ЕИСК подкрепя твърдо избора на Комисията да разглежда здравните и социалните услуги като „подкатегория“ със самостоятелни характеристики в най-широкия контекст на УОИИ, поради специфичните характеристики на тези услуги и конкретните цели, които те преследват. В документа относно оценката на действащите понастоящем правила Комисията всъщност отбелязва, че „от гледна точка на държавните помощи здравните и социалните услуги образуват подгрупа услуги от общ (икономически) интерес“ 4 .

3.3ЕИСК подчертава, че пакетът Almunia (2012 г.) относно правилата относно държавните помощи, приложими в сектора на УОИИ, предостави положителни елементи за модернизиране на предходната нормативна уредба от 2005 г., като намали административните и регулаторни тежести за националните власти, които възнамеряват да финансират УОИИ. Следователно регулаторният подход на този пакет би трябвало да бъде потвърден и за в бъдеще, с елементи на по-нататъшно модернизиране и изясняване на някои конкретни аспекти.

3.4ЕИСК счита, че редица здравни и социални услуги, като оказване помощ (включително в дома) на хора, завръщането на пазара на труда на хора в неравностойно положение или с увреждания, услуги за полагане на грижи за деца и социално жилищно настаняване са от основно значение за гарантиране на социалното сближаване на вътрешния пазар и представляват „общи ценности“ на държавите членки, както е посочено в Протокол № 26 към ДФЕС. Тези услуги придобиват все по-голямо стратегическо и ключово значение в настоящия период след пандемията на международно напрежение и растящ популизъм в държавите членки.

3.5ЕИСК подчертава, че в някои случаи социалните и здравните услуги се гарантират на държавно равнище чрез дейности с нестопански характер, извън обхвата на нормативната уредба на Съюза в областта на държавните помощи. В същото време, в случаите, когато тези услуги са гарантирани чрез стопански дейности, те имат незначително трансгранично значение, тъй като играят чисто местна и функционална роля за социалното сближаване на националните територии.

3.6ЕИСК отбелязва, че здравните и социалните услуги често се гарантират чрез нестопански дейности, което би изключило прилагането на нормативната уредба относно държавните помощи (член 107 от ДФЕС). Освен това, дори когато се извършват в рамките на пазарна среда, здравните и социалните услуги имат тясно местно измерение, без реално трансгранично значение от страна на търсенето. Местното измерение е още по-очевидно, когато социалните и здравните услуги се управляват от субекти на социалната икономика с участието на местните общности с оглед на социалното сближаване и обществения интерес.

3.7Независимо от това, практиката на Комисията по прилагането и европейската съдебна практика не изключва a priori трансграничното значение на социалните и здравните услуги по отношение на възможно изкривяване на трансграничните инвестиции. Въпреки че разбира причините за такъв подход, за да се защити напълно свободата на движение, предвидено в Договорите, ЕИСК призовава Комисията да предостави подходящи насоки относно трансграничното значение на социалните и здравните услуги. Всъщност тези услуги би трябвало да бъдат разгледани конкретно и гъвкаво в рамките на по-широк дебат относно понятието „трансгранично значение“, като съставен елемент на понятието „държавни помощи“ от предишен член 107 от ДФЕС.

3.8ЕИСК отбелязва, че дори когато социалните и здравните услуги придобиват трансгранично измерение, както в случая с 37-те трансгранични градски зони на ЕС, посочени в Директивата за трансграничното здравно обслужване, то е от гледна точка на физическата близост между граничните територии и в съответствие с принципите на териториална субсидиарност и, следователно, увеличаване на държавната помощ няма да доведе до съществена трансгранична конкуренция между предприятията.

4.Конкретни бележки

4.1ЕИСК отбелязва, че независимо от положителните елементи на яснота и опростяване, определени от пакета Almunia през 2012 г., правните понятия, които се прилагат в областта на УОИИ, продължават да са обективно сложни и в светлината на силната взаимовръзка между правни и икономически оценки, типични за сектора на УОИИ.

4.2Поради това ЕИСК призовава Комисията да публикува ръководство за прилагане, с което да се актуализира документът „Ръководство за прилагането на правилата на Европейския съюз в областта на държавната помощ, обществените поръчки и вътрешния пазар към услугите от общ икономически интерес, и по-специално към социалните услуги от общ интерес — SWD (2013) 53 final/2, резултат, който е много полезен за операторите от сектора през последните години.

4.3Комитетът счита, че специфичната нормативна уредба, свързана с УОИИ, както в областта на обществените поръчките, така и по отношение на държавните помощи, се оказва по-малко позната на националните администрации в сравнение със съответните обикновени уредби относно обществените поръчки и държавните помощи. Ето защо подходящи инвестиции в обучение на персонала на публичните администрации, които използват и европейски средства, може да се окажат полезни както във връзка с повишаване на качеството на тези услуги, така и с по-голямо съответствие с правото на Съюза.

4.4ЕИСК подчертава, че, от техническа и оперативна гледна точка, на националните администрации им е трудно да придобият конкретен и развит експертен опит в разработването на актовете за възлагане, които са необходимо и предварително условие за прилагане на Решението за освобождаване № 21/2012 относно компенсациите за обществени услуги и, макар и в опростен вид, Регламент (ЕС) № 360/2012 относно минималната държавна помощ (de minimis) (т.нар. „Super de minimis“, който предвижда праг на увеличение от 500 000 евро за три финансови години).

4.5Следователно в това отношение би било много полезно Комисията да създаде портал, в който да са достъпни конкретни примери за актове за възлагане, свързани с различните видове здравни и социални услуги, които да се считат за законосъобразни и правилно разработени от страна на Генерална дирекция „Конкуренция“ на Комисията. Също така обменът на добри практики между държави членки с общи юридически традиции може да се окаже много полезен в това отношение, като се насърчи по-ефективно използване на свободата на преценка, която протокол № 26 към ДФЕС признава на националните администрации при създаване и извършване на УОИИ на местно равнище.

4.6Както е известно, правилото, посочено в Решение № 21/2012, предвижда компенсацията, дължима на операторите, натоварени със задължения за обществена услуга да не може да надвишава покриването на разходите, с изключение на „разумна печалба“. Тази концепция ще трябва да се задълбочи, за да се постигне по-голяма степен на яснота по отношение на трите различни аспекта: i) до каква степен да се определи конкретно разумната печалбата спрямо вложения капитал, за да се гарантира услугата в светлината на операционния риск; ii) количествено определяне на постоянните и структурните разходи, считани за разходи за управление на УОИИ; iii) до каква степен да се подчертае отличителният характер на услугите и организационните модели, типични за субектите на социалната икономика, при управлението и изпълнението на услуги от общ икономически интерес.

4.7ЕИСК припомня, че при дефиниране на понятието „разумна печалба“ би трябвало да се отчитат характеристиките на предприятието бенефициер, особено когато това предприятие реинвестира постоянно печалбите в своята дейност, което го нарежда сред субектите или предприятията от социалната икономика.

4.8Комитетът счита, че социалните и здравните услуги сби трябвало да получават тавана на минималната помощ за три финансови години, увеличен и различен в сравнение с този, който е гарантиран за УОИИ, съгласно Регламент (ЕС) № 360/2012 (500 000 EUR), както стана ясно и от общественото допитване, проведено от Комисията. Това увеличение е оправдано от обществената и от общ интерес роля на социалните и здравните услуги, както и от ограниченото въздействие на тези дейности върху конкуренцията и търговията между държавите членки. Увеличаването на минималния праг за социалните и здравните услуги би създало повече възможности за прилагане на Регламент (ЕО) № 360/2012, като направи по-достъпно използването на този регламент и неговите опростени форми.

4.9Ролята на социалните и здравните услуги по отношение на социалното сближаване би оправдало максимално увеличаване с тройна полза: i) даване на възможност за по-голяма помощи в опростената и по-бърза рамка на минималната помощ ii) вземане под внимание завръщането на инфлацията на макроикономическо равнище, което би довело до периодично преразглеждане по-близко до максималния праг за три финансови години; iii) признаване на субсидиарната функция на много субекти на социалната икономика.

4.10ЕИСК признава значението и ролята на МСП и частните предприятия, участващи в управлението на социалните и здравните УОИИ, въз основа на търгове, управлявани от местните власти. Също и по тази причина събирането и движението на данни и информация от страна на националните администрации относно процедурите за подбор на доставчиците на услуги, относно предоставяните компенсации и получените резултати, би могло да предостави полезни насоки.

4.11И накрая, ЕИСК призовава, както е признато от Комисията н нейния план за действие за социалната икономика 5 , би могло областта на социалните и здравните услуги да бъде подкрепена и непряко, като се даде възможност на организациите от социалната икономика, които са много активни в тези сектори, за по-добър достъп до мерките за подпомагане, които улесняват достъпа до финансиране и кредитиране, както и конкретни стимули за заетостта на работници в неравностойно положение или с увреждания съгласно Общия регламент за освобождаване в областта на държавната помощ. В това отношение би било много полезно наличието на ясно и гъвкаво европейско регулиране, което дава възможност за разумно събиране и съчетаване на различни мерки за стимулиране по отношение на самите дейности.

Брюксел, 19 май 2022 г.

Christa Schweng
председател на Европейския икономически и социален комитет

_____________

(1)    ARES-2019-3858696.
(2)       ОВ C 8, 811.1.20182 г., стр. 4 .
(3)       ОВ C 8, 11.1.20182 г., стр. 15 .
(4)    ARES-2019-3858696.
(5)    COM(2021) 778 final.