Европейски икономически и социален комитет
REX/476
Ролята на Турция в бежанската криза
СТАНОВИЩЕ
Секция „Външни отношения“
Ролята на Турция в бежанската криза
(становище по собствена инициатива)
|
Администратор
|
David Hoić
|
|
Дата на документа
|
15.11.2017 г.
|
Докладчик: Dimitris Dimitriadis
|
Решение на Пленарната асамблея
|
22.9.2016 г.
|
|
Правно основание
|
член 29, параграф 2 от Правилника за дейността
|
|
|
становище по собствена инициатива
|
|
|
|
|
Компетентна секция
|
„Външни отношения“
|
|
Приемане от секцията
|
7.11.2017 г.
|
|
Приемане на пленарна сесия
|
ДД/ММ/ГГГГ
|
|
Пленарна сесия №
|
…
|
|
Резултат от гласуването
(„за“/„против“/„въздържал се“)
|
…/…/…
|
1.Заключения и препоръки
1.1ЕИСК признава, че Турция играе важна и ключова роля за решаването на бежанската криза в Близкия изток и Средиземноморието и че положи усилия да се справи с нея както със собствени средства, така и с помощта на ЕС и международната общност.
1.2ЕИСК счита, че въпреки взривоопасната ситуация около бежанската криза ЕС и до днес не успява – заради необоснования отказ на някои държави членки да изпълнят задълженията си, произтичащи както от Договорите, така и от единодушните решения, взети на срещи на върха или заседания на съвети на министрите – да създаде убедителна и ефективна обща европейска имиграционна политика и обща европейска система за убежище, и с оглед на това призовава Съвета и Комисията да предприемат по-решителни действия в тази област и да задължат държавите членки, които не изпълняват европейските си ангажименти, незабавно да се съобразят с тях.
1.3ЕИСК открито осъжда ксенофобската позиция на някои държави членки по въпроса за бежанската криза и счита, че тя противоречи на основните ценности на ЕС.
1.4ЕИСК заявява готовността си да допринася по всякакъв начин за решаването на бежанската криза в сътрудничество с европейските органи и организациите на гражданското общество (работодатели, работници и НПО), за което свидетелства свършената от него важна работа както по редица становища, така и в рамките на мисии в засегнати от бежанската криза страни.
1.5От подписването на изявлението на ЕС и Турция досега броят на лицата, които преминават незаконно европейските граници или намират смъртта си в Егейско море, намалява значително и непрекъснато. Същевременно обаче се наблюдава рязко увеличаване на потока към други южни държави, като Италия, което особено много безпокои ЕИСК. Резултатите, постигнати впоследствие от държавите членки в областта както на презаселването, така и на преместването, остават разочароващи. Въпреки че бяха положени основите за прилагането на тези схеми, сегашният темп все още е под необходимото за постигането на целите, определени, за да се гарантира, че всички отговарящи на условията лица ще бъдат преместени или презаселени.
1.6ЕИСК предлага Турция да разработи и приеме единен режим на предоставяне на международна закрила на търсещи убежище лица, в съответствие с международните и европейските стандарти
. Предлага, наред с останалото, да се отмени географското ограничение за търсещите убежище лица от неевропейски държави, както и разграничението между сирийски и несирийски кандидати за убежище
.
1.7ЕИСК счита, че е необходимо да се подобрят условията на прием в Турция, както и политиките за социална и икономическа интеграция на лицата с признат статут на бежанци, особено що се отнася до достъпа до работа, медицински грижи, образование и настаняване. Следва да се обърне специално внимание на непридружените ненавършили пълнолетие лица и децата, особено що се отнася до достъпа до образование и закрилата от принудителен труд и принудително сключване на брак
.
1.8ЕИСК отправя искане да бъде създаден сериозен независим механизъм за контрол и наблюдение на изявлението на ЕС и Турция по бежанския въпрос, с помощта на който – в сътрудничество с турските власти, международните НПО и специализираните хуманитарни организации – да се следят прилагането и спазването на договореностите и от двете страни, в съответствие с международното и европейското право
.
1.9ЕИСК счита, че трябва да се засили ролята на европейската гранична и брегова охрана за разбиване на мрежите за незаконна имиграция и борба с трафика на хора в съответствие с международното право
.
1.10ЕИСК настоява държавите – членки на ЕС, които понастоящем не участват в процедурите по преместване (relocation) и презаселване (resettlement), да спазят изцяло ангажиментите си, както и да бъде ускорено изпълнението на тези схеми. Положителна стъпка в тази посока е решението на Съда на Европейския съюз от 6 септември 2017 г. по съединени дела C-643/15 и C-647/15, в което се отхвърлят жалбите на Словакия и Унгария срещу механизма за преместване на търсещи убежище лица от Гърция и Италия в останалите държави – членки на ЕС. С това решение Съдът на ЕС директно осъжда нежеланието на определени държави да приемат бежанци на територията си, което, както Съдът отбелязва, противоречи на задължението за солидарност и справедливо разпределяне на тежестта, поето от държавите – членки на ЕС, в областта на политиката за предоставяне на убежище.
1.11ЕИСК изразява острото си безпокойство от факта, че организациите на гражданското общество в Турция не могат да работят безпрепятствено, особено след въвеждането на извънредно положение в страната, и счита, че те играят решаваща роля в бежанската криза както при планирането, така и при изпълнението на програмите за интегриране на бежанците в местните общества.
1.12ЕИСК счита, че социалните партньори в Турция могат и трябва да играят решаваща роля за справяне с бежанската криза.
1.13ЕИСК изразява безпокойството си от наблюдаваното в последно време напрежение в отношенията между ЕС и Турция и от негативното въздействие, което едно по-нататъшно ескалиране на напрежението би могло да окаже както върху изпълнението на споразумението между ЕС и Турция, така и по принцип върху техните отношения. ЕИСК продължава да счита, че отношенията между ЕС и Турция трябва да останат обвързани с перспективата за присъединяване на Турция, при пълно спазване на достиженията на правото на ЕС.
2.Встъпителни бележки: от европейската програма за миграцията до споразумението от 18 март 2016 г.
2.1Вследствие на избухналата война в Сирия, която предизвика огромна хуманитарна криза, и взривоопасната ситуация, възникнала в Ирак заради продължителната политическа нестабилност, хиляди бежанци, живеещи при нечовешки условия, започнаха да преминават границата с Турция с крайната цел да стигнат в страните от ЕС и главно тези от Централна Европа.
В Турция се озоваха близо три милиона души, които с риск за живота си бяха прекосили зони на военни действия и които, отново с риск за живота си, се опитаха и продължават да се опитват да преминат незаконно европейската граница и да влязат в Гърция.
2.2Като първа приемаща държава, Турция изигра и продължава да играе особено решаваща роля в бежанската криза, която се превърна в един от най-големите нерешени проблеми на ЕС.
2.3Европейската програма за миграцията, представена през май 2015 г. след трудни и продължителни вътрешноевропейски преговори, беше първият опит на ЕС да потърси решение на драмата на хиляди бежанци, които с риск за живота си прекосяват зони на военни конфликти или се опитват да преминат Средиземно море. Тя за първи път въведе понятия като „вътрешно преместване“ и „преместване“. В програмата са предвидени както непосредствени, така и дългосрочни мерки за справяне със значителните миграционни потоци, пред които е изправена Европа, и особено средиземноморските страни, както и с проблемите, възникващи при управлението на подобен вид кризи. Предвижда се, наред с останалото, трикратно увеличение на средствата за Frontex, преместване на бежанци и имигранти в страни от ЕС по конкретни критерии и квоти, задействане за първи път на механизма за реагиране при извънредни ситуации в помощ на държавите членки, изправени пред внезапен приток на бежанци, в съответствие с член 78, параграф 3 от ДФЕС, както и стартиране, в рамките на общата политика за сигурност и отбрана, на операция в Средиземно море за разбиване на мрежите за незаконна имиграция и борба с трафика на хора в съответствие с международното право.
2.4В тази рамка се вписва и изявлението на ЕС и Турция от 18 март 2016 г. за ограничаване на бежанската криза, което по процедурни причини беше неформално наречено споразумение за незаконната миграция от Турция към ЕС и заменянето ѝ със законни канали за презаселване на бежанци в Европейския съюз. В него, наред с останалото, се предвижда:
I)Всички „незаконни мигранти“, влезли в Гърция от Турция след 20 март 2016 г., ще бъдат връщани в Турция по силата на двустранно споразумение между Гърция и Турция.
II)Всички лица, които не подадат молба за убежище или чиято молба бъде счетена за неоснователна или недопустима, ще бъдат връщани в Турция.
III)Гърция и Турция, подпомагани от европейските институции, ще подпишат всички необходими двустранни споразумения, включително споразумение, предвиждащо постоянно присъствие на турски служители на гръцките острови и на гръцки служители в Турция от 20 март нататък с цел изпълнение на тези споразумения.
IV)За всеки сириец, върнат в Турция от гръцките острови, друг сириец ще бъде презаселен в ЕС.
V)В сътрудничество с Комисията, европейските служби, Върховния комисариат на ООН и държавите членки ще бъде създаден специален механизъм за прилагане на принципа „един за един“, който ще заработи от деня, в който започнат връщанията.
VI)С приоритет при презаселването в ЕС вече се ползват сирийците от Турция, а не от Гърция, като сред тях с приоритет се ползват мигрантите, които не са влизали или не са правили опит да влязат в ЕС.
2.5В допълнителната бележка относно изявлението на ЕС и Турция от 18 март Комисията подкрепя възможността Турция да бъде определена за сигурна трета страна. На същия извод навежда и Съобщението на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно актуалното състояние във връзка с изпълнението на приоритетните действия в рамките на Европейската програма за миграцията, където се посочва, че понятието „сигурна трета страна“, съгласно определението му в Директивата за процедурите за убежище, не предполага липсата на резерви и географски ограничения при прилагането на Женевската конвенция, а принципната възможност дадено лице да получи закрила съгласно условията, определени в конвенцията. От своя страна ЕИСК вече изрази позицията си, че концепцията за сигурна страна на произход не бива по никакъв начин да се прилага в случаи на незачитане на свободата на медиите или нарушаване на политическия плурализъм, както и в страни, в които съществува преследване, основано на пол и/или сексуална ориентация или поради принадлежност към национално, етническо, културно или религиозно малцинство. При всички случаи, за да бъде включена дадена страна в списъка на сигурните страни на произход, следва да се оценява, наред с останалото, актуалната информация, предоставяна от източници като Европейския съд по правата на човека, Върховния комисариат за бежанците на ООН (ВКБООН), Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO), Съвета на Европа и други организации за защита на правата на човека.
2.6От подписването на изявлението на ЕС и Турция досега броят на лицата, които преминават незаконно европейските граници или загиват в Егейско море, намалява непрекъснато и значително. Същевременно обаче се наблюдава рязко увеличаване на потока към други южни държави, като Италия, което особено много безпокои ЕИСК. Резултатите, постигнати впоследствие от държавите членки в областта както на презаселването, така и на преместването, остават разочароващи. Въпреки че бяха положени основите за прилагането на тези схеми, сегашният темп все още е под необходимото за постигането на целите, определени, за да се гарантира, че всички отговарящи на условията лица ще бъдат преместени или презаселени.
3.Механизмът на сигурните страни: сигурна трета страна и първа страна на убежище
3.1Понятията „сигурна страна на произход“, „сигурна трета страна“ и „първа страна на убежище“ са дефинирани в Директива 2013/32/ЕС относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила, която определя общи процедурни стандарти и гаранции за лицата, подаващи молба за международна закрила в държавите – членки на ЕС. По-конкретно директивата предвижда четири категории сигурни страни: първа страна на убежище (член 35), сигурна трета страна (член 38), сигурна страна на произход (член 37) и сигурна трета европейска страна (член 39).
3.2Съвместният прочит на член 39 от Директива 2013/32/ЕС относно понятието сигурна трета европейска страна и член 35 относно понятието първа страна на убежище разкрива съществуването на два статута с различна степен на международна закрила – по-висока и по-ниска, като статутът по член 38 относно понятието сигурна трета страна е някъде по средата. Член 39 предвижда най-високата степен на защита, тъй като се отнася до страни, които са ратифицирали Женевската конвенция без никакви географски ограничения, предоставят максималната закрила, предвидена в конвенцията, прилагат изцяло член 36 от нея и са обхванати от нейните механизми за контрол. На противоположния полюс е член 35 от директивата, който се ограничава до закрилата, предоставена на лицата със статут на бежанци, или друга подходяща закрила, с акцент върху прилагането на принципа на забрана за връщане.
3.3Съгласно член 38 от Директива 2013/32/ЕС за сигурна трета страна за конкретен кандидат за убежище се счита страна, която отговаря съвкупно на следните условия: а) кандидатите за убежище не са заплашени поради раса, религия, националност, принадлежност към определена социална група или поради политически убеждения за живота и за свободата си; б) въпросната страна спазва принципа на забрана за връщане в съответствие с Женевската конвенция; в) няма опасност от тежко посегателство срещу кандидатите; г) въпросната страна забранява репатрирането на лице в страна, в която то е изложено на риск от мъчения, жестоко, нехуманно или унизително отношение, или наказание, както е предвидено от международното право; д) съществува възможност да се поиска признаване на статута на бежанец и когато той бъде признат, да се ползва закрила в съответствие с Женевската конвенция; и е) кандидатът има връзка със съответната трета страна, на основание на която е основателно кандидатът да отиде в тази страна. Следователно, ако компетентните органи преценят, че дадена страна, например Турция, представлява първа страна на убежище или сигурна трета страна за даден кандидат, с решението си те отхвърлят молбата за международна закрила като недопустима, без да я разглеждат по същество.
3.4Принципът на забрана за връщане е крайъгълен камък на системата за предоставяне на международна закрила на бежанците и е залегнал в член 33, параграф 1 от Женевската конвенция от 1951 г. Върховният комисариат за бежанците на ООН отбеляза, че с въпросния член се въвежда един от основните принципи на конвенцията, превърнал се в принцип на международното обичайно право, което означава, че е обвързващ за всички държави от международната общност, независимо от това дали са ратифицирали Женевската конвенция.
3.5Така на закрила по член 33, параграф 1 има право всяко лице със статут на бежанец съгласно Конвенцията от 1951 г., както и лицата, които отговарят на условията на определението за бежанец в член 1, А, параграф 2 от Конвенцията от 1951 г., дори в случай че нямат официално признат статут на бежанец. Това е особено важно за кандидатите за убежище, тъй като има вероятност те да са бежанци и с оглед на това не трябва да бъдат извеждани или експулсирани от страната на убежище до окончателното решение относно техния статут.
4.Турция като „сигурна трета страна“
4.1От 2011 г. насам Турция е страната, приютила най-голям брой бежанци от Сирия (над 3 милиона сирийски бежанци – 3 222 000). Същевременно в Ливан – страна с население от близо 4,8 милиона души – има над 1 000 000 регистрирани бежанци. Йордания е третата държава с най-много бежанци от Сирия (654 582), а в Ирак и Египет са настанени съответно 244 235 и 124 534 регистрирани бежанци.
4.2Турция е ратифицирала Женевската конвенция за бежанците и Протокола от 1967 г., но прилага географско ограничение спрямо търсещите убежище лица от неевропейски държави. По-конкретно, тя признава само бежанците от Европа, т.е. от страни, които са членки на Съвета на Европа. През април 2014 г. Турция прие нов Закон за чужденците и международната закрила. Законът предвижда четири вида статут на закрила в Турция: а) „статут на бежанец“ за лицата, признати за бежанци по силата на Женевската конвенция, т.е. граждани на една от 47-те държави – членки на Съвета на Европа; б) „условен статут на бежанец“ за признатите бежанци от неевропейски държави; в) „статут на субсидиарна закрила“, какъвто могат да получат европейски или неевропейски граждани, които не отговарят на условията на Женевската конвенция, за да бъдат признати за бежанци, но при връщане в страната си на произход са изложени на риск от смъртно наказание, мъчения или като цяло нехуманно или унизително отношение, или да станат обект на посегателства в резултат на въоръжени конфликти в страната си; и г) „статут на временна закрила“, който се предоставя в случай на масов приток на бежанци.
4.3Сирийците, влезли масово в страната, първоначално получиха статут на „посетители“ (misâfir) и впоследствие статут на временна закрила, без обаче да имат правото да подадат молба за статут на бежанец. Целта е да се гарантира, че те ще останат в Турция само докато трае военният конфликт в Сирия и ще се върнат там, когато ситуацията се подобри.
4.3.1Що се отнася до гражданите на други държави (освен Сирия), те кандидатстват за убежище индивидуално и впоследствие биват регистрирани по паралелна процедура в съответствие с новия Закон за чужденците и международната закрила, който влезе в сила през април 2014 г. Съгласно тази процедура кандидатите се насочват както към генерална дирекция „Управление на миграционните потоци“ (DGMM), която провежда процедурата за определяне на статута, така и към Върховния комисариат на ООН, който извършва паралелно определяне на статута и прави предложения за преместване. Решенията му обаче нямат правна сила, а само се включват в оценката на DGMM. Това показва ясно, че турското законодателство в тази област, предвиждайки различни стандарти на закрила и процедурни правила за сирийците и гражданите на други трети страни, създава неравенства по отношение както на достъпа, така и на съдържанието на закрилата.
4.4Съществуват сериозни пречки, пропуски и проблеми по отношение на достъпа до заетост, до основни услуги като здравеопазване, социално подпомагане и образование, и до процедурите за интегриране в обществото като цяло
. Въпреки че от януари 2016 г. Турция признава на сирийците правото да работят, на практика много малко сирийци са получили разрешителни за работа, поради което повечето от тях работят „на черно“
. Към това следва да се добави и фактът, че лицата, ползващи се с международна закрила, са изрично и категорично лишени от възможност за дългосрочна интеграция в Турция (член 25 от Закона за чужденците и международната закрила), както и че свободното придвижване на бежанците е ограничено по силата на член 26 от закона. Това показва ясно, че закрилата, предоставяна на кандидатстващите за международна закрила в Турция, предлага по-малко законови гаранции и права от тези, с които се ползват лицата с признат статут на бежанец по Женевската конвенция, напр. свободно движение на цялата територия на договарящата държава (член 26 от Конвенцията от 1951 г.), право на натурализация (член 34 от Конвенцията от 1951 г.) и право на труд (членове 17, 18 и 19 от Конвенцията от 1951 г.).
4.5Освен това, що се отнася до определянето на Турция за „сигурна трета страна“, възникват въпроси и по отношение на спазването на принципа на забрана за връщане, залегнал в член 33, параграф 1 от Женевската конвенция, член 3 от Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ) и член 3, параграф 2 от Конвенцията против изтезанията и други форми на жестоко, нечовешко или унизително отнасяне
. Наред с факта, че в миналото Турция е имала практиката да връща обратно кандидати за убежище от неевропейски държави, в неотдавнашните си доклади международните правозащитни организации сигнализират както за откази за влизане, така и за масови връщания на сирийска територия
. Показателен е фактът, че само ден след подписването на споразумението Амнести Интернешънъл оповести още един случай на масово връщане на афганистански бежанци в Кабул
. Също така в резолюция, приета от Парламентарната асамблея на Съвета на Европа на 20 април 2016 г., наред с останалото се посочва, че връщанията както на сирийци, така и на граждани на други държави в Турция противоречат на европейското и международното право
. Това показва ясно, че няма гаранции за това, че принципът на забрана за връщане се спазва ефективно
.
Брюксел, 7.11.2017 г.
Диляна Славова,
председател на секция „Външни отношения“
_____________