ПОКАНА ЗА ПРЕДОСТАВЯНЕ НА МНЕНИЯ

ЗА ИНИЦИАТИВА (без оценка на въздействието)

Целта на настоящия документ е да запознае обществеността и заинтересованите страни с работата на Комисията, за да могат те да предоставят обратна информация и да участват ефективно в дейностите по консултиране.

Приканваме тези групи да споделят мнението си относно разбирането на Комисията във връзка с проблема и възможните решения, както и да ни предоставят имаща отношение информация, с която евентуално разполагат.

Наименование на инициативата

Трафик на културни ценности — План за действие на ЕС

Водеща ГД — отговорен отдел

ГД „МИГРАЦИЯ И ВЪТРЕШНИ РАБОТИ“ — „МИГРАЦИЯ И ВЪТРЕШНИ РАБОТИ“ D5

Вероятен вид инициатива

Съобщение на Комисията

Примерен график

4-то тримесечие на 2022 г.

Допълнителна информация

Ключови действия, обявени в „Стратегията на ЕС за борба с организираната престъпност за периода 2021—2025 г.“ COM(2021) 170 final, приета на 14.4.2021 г.

Настоящият документ се предоставя само с информационна цел. С него не се предопределя окончателното решение на Комисията относно това дали настоящата инициатива ще бъде продължена или относно окончателното ѝ съдържание. Всички описани в настоящия документ елементи на инициативата, включително графикът ѝ, подлежат на промяна.

A. Политически контекст, определяне на проблема и проверка за спазване на принципа на субсидиарност

Политически контекст

Необходимостта от по-силни действия на ЕС в областта на трафика на културни ценности беше посочена в Стратегията на ЕС за Съюза на сигурност от юли 2020 г. и Стратегията на ЕС за борба с организираната престъпност, обхващаща периода 2021—2025 г. Тези стратегии определят всеобхватен подход за борба с организираната престъпност, включително незаконната търговия с културни ценности.

За изпълнение на този ангажимент в Стратегията на ЕС за борба с организираната престъпност беше обявено приемането на план за действие за 2022 г. за борба срещу незаконния трафик на културни ценности. Целта на плана за действие е да се подобрят и засилят мониторингът, обменът на информация и сътрудничеството между правоприлагащите органи, митническите органи и други съответни участници в областта. В стратегията се подчертава значението на приноса от широк кръг заинтересовани страни, включително археолози, експерти по история на изкуството и експерти по културно наследство.

Комисията ще проучи възможните действия за подобряването на онлайн и офлайн проследимостта на културни ценности на вътрешния пазар. Тя също така ще разгледа начините да се постигне по-тясно сътрудничество с държави извън ЕС, в които културните ценности биват разграбвани, в съответствие със заключенията на Съвета от 2021 г. относно подхода на ЕС към културното наследство в условия на конфликти и кризи.

Проблем, който се предвижда да бъде решен с инициативата

Като „престъпление с нисък риск и висока печалба“ трафикът на културни ценности може да бъде използван от мрежите за организирана престъпност за финансиране на други престъпни операции и действия 1 . Разграбването и търговията с културни ценности също така осигурява източник на приходи за терористичните групировки, особено в държави и региони, засегнати от конфликти, като Сирия, Ирак, Либия и Сахел, с опустошително въздействие върху тяхното културно наследство. Освен това пазарът на изкуство е особено уязвим към редица финансови престъпления, включително изпирането на пари. Според оценката на Европол за заплахата от тежка и организирана международна престъпност (SOCTA от 2021 г.) трафикът на културни ценности продължава да бъде стабилна, обусловена от търсенето престъпна дейност с потенциално нарастващи равнища в близкото бъдеще 2 .

През годините ЕС разработи значителен набор от съответни инструменти и способности, които му дават възможност да допринася, наред с държавите членки, за борба с трафика на културни ценности 3 . При все това:

·Съществува риск от недостатъчни полезни взаимодействия между съответните мерки и инструменти, както и от евентуални пропуски или дори дублирания, които могат да възпрепятстват ефикасността на действията на ЕС срещу трафика на културни ценности.

·Действията на равнище ЕС включват няколко участници, разпределени в съответните области на политиката, включително правосъдието и вътрешните работи, вътрешния пазар, митниците, образованието и културата, финансовите пазари, научните изследвания, общата външна политика и политиката на сигурност и общата политика за сигурност и отбрана. Общите цели и ангажименти на политиката не се очертават ясно сред мозайката от политики и инструменти и не отразяват необходимите координация и сътрудничество между различните действия на обществеността, международните партньори или голямото разнообразие от съответни заинтересовани страни в ЕС и извън него.

·Проучванията и докладите 4 по този въпрос разкриха недостатъци и нужда от подобрение в редица области. Една определена област с нужда от подобрение е сътрудничеството между съответните заинтересовани страни и правоприлагащите органи 5 . Същевременно сред установените недостатъци са недостатъчната осведоменост, липсата на задоволителен експертен опит и специализирано обучение, прозрачност на съответните пазари и проследимост на търгуваните културни ценности. Както е посочено в SOCTA от 2021 г., заплахата, която представлява трафикът на културни ценности, нараства, най-вече онлайн, като носи със себе си нови предизвикателства.

Основание за действия на равнището на ЕС (правно основание и проверка за спазване на принципа на субсидиарност)

Планът за действие няма да съдържа правни мерки. Борбата с трафика на културни ценности е сложна и включва широк набор от области на политиката, в които ЕС има подкрепяща, споделена и изключителна компетентност, най-вече в следното:

·свобода, сигурност и справедливост: част трета, дял V, членове 67—89 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС)

·вътрешен пазар: част трета, дял II, членове 34—36, дял VII, член 114 от ДФЕС

·култура: част трета, дял XIII, член 167 от ДФЕС

·митници и търговия: част пета, дял II, например членове 206—207 от ДФЕС

·обща външна политика и политика за сигурност/обща политика за сигурност и отбрана: членове 42—43 от ДФЕС

·партньорство и развитие: по-специално членове 209, 212 и 322, параграф 1 от ДФЕС

·отношения с международни организации и държави извън ЕС: по-специално член 220 от ДФЕС

·диалози за сигурност: член 27, параграф 2 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) и

·политика относно научните изследвания и иновациите: член 173, параграф 3 , член 182, параграф 1 , член 183 и член 188, параграф 2 от ДФЕС

Поради международното измерение на явлението и като се вземат предвид вече съществуващото законодателство и инициативите на ЕС в свързани области на политиката 6 , действията на равнище ЕС се очаква да бъдат по-ефективни и ефикасни и да донесат осезаема добавена стойност в сравнение с действията, предприети от държавите членки поотделно.

Правно основание

N/A — Планът за действие няма да съдържа правни мерки.

Практическа необходимост от действия на ЕС

Като се имат предвид потенциално увеличаващите се равнища на незаконна търговия с културни ценности в световен мащаб 7 , нейното силно разрушително и необратимо въздействие в държавите на произход, както и доходността и потенциалът ѝ да допринася за финансирането на тероризма, е желателно да се създаде една единна, интегрирана и съгласувана рамка, която да ръководи действията на ЕС в широк спектър от значими области на политиката. Това включва сътрудничество с държави извън ЕС и международни организации.

Б. Какво се цели с инициативата и по какъв начин

Целта на плана за действие е да се осигури ясна, всеобхватна и ефективна рамка за приноса на ЕС за борбата с трафика на културни ценности в периода 2022—2025 г. с цел прекъсване на престъпните дейности и насърчаване и защита на културното наследство 8 .

С плана за действие ще се отговори на набелязаните предизвикателства, като съответните политически инициативи се обединят в една рамка. Целта е да се създадат полезни взаимодействия, да се установят и преодолеят възможните пропуски или дублирания и при необходимост да се очертаят нови мерки, необходими за преодоляване на установените пропуски и предвиждане и/или реагиране на променящата се заплаха.

Както е посочено в Стратегията на ЕС за борба с организираната престъпност, в плана за действие ще се разгледа засилването на съответните работни направления, както и проучването на нови дейности, свързани с борбата с организираната престъпност, като например:

·укрепване на звеното за контакт, създадено от Европол за разследвания, свързани с трафика на културни ценности;

·разработване на официалната мрежа от специализирани правоприлагащи органи и експерти на държавите членки CULTNET 9 ;

·допълнително подпомагане на свързаното с културните ценности измерение на Европейската мултидисциплинарна платформа за борба с криминални заплахи (EMPACT) — приоритет „борба с организираната престъпност против собствеността“ 10 ;

·подобряване на мониторинга върху произхода на придобитите стоки или продажбите по интернет и идентифициране на технологиите или материалите за маркиране на културните ценности;

·подобряване на обмена на информация между правоприлагащите органи и други заинтересовани страни и засилване на правоприлагането и митническото сътрудничество;

·засилване на правосъдието и вътрешните работи и на общото сътрудничество в областта на сигурността и отбраната;

·улесняване на достъпа на правоприлагащите органи до археолози и специалисти по история на изкуството в контекста на разследванията, включително в рамките на EMPACT;

·използване на експертния опит на различни публични и частни участници с оглед постигането на ефективен отговор на наказателното правосъдие;

·определяне на начините и средствата за улесняване и подкрепа на специализираните полицейски звена в контекста на сътрудничеството между държавите членки;

·по-добро разбиране за рисковете, свързани с изпирането на пари и финансирането на тероризма, произтичащи от търговията с изкуство, антики и културни ценности;

·по-добро използване на съществуващите съответни бази данни, включително за създаване на полезни взаимодействия например с бази данни на ИНТЕРПОЛ и Международния съвет на музеите; и

·определяне на начините и средствата за интегриране на темата в учебните програми на полицейските, митническите, съдебните школи и съответните университетски курсове.

В плана за действие ще се разгледат и възможните действия за борба с трафика на културни ценности на вътрешния пазар. Това ще включва подобряване на онлайн и офлайн проследимостта на културните ценности и координиране на инициативи с регулаторните участници на вътрешния пазар на ЕС. Това ще включва и действия за:

·увеличаване на прозрачността на търговията с изкуство и антики в рамките на ЕС, като се анализират критериите за приемлив произход на културните ценности;

·засилване на комплексната проверка на професионалните търговци на изкуство;

·изследване на нови подходи за лицензиране на пазара на изкуство;

·повишаване на осведомеността относно заплахата, която представлява трафикът на културни ценности на световно, европейско, национално и местно равнище, сред журналистите, младите хора, специалистите в областта на културното наследство, лицата, вземащи решения, колекционерите, частния сектор, както и чрез онлайн платформи и във финансовия сектор;

·повишаване на осведомеността относно риска от наказателна отговорност и относно необходимостта от по-активно сътрудничество с правоприлагащите органи, включително чрез по-активно докладване за съмнителни сделки на звената за финансово разузнаване;

·изграждане на капацитет сред експертите по културно наследство;

·насърчаване и подпомагане на научните изследвания и финансирането на проекти относно трафика на културни ценности в ЕС; и

·засилване на сътрудничеството с държави извън ЕС, в които се извършват грабежи и незаконен трафик на културни ценности.

Вероятни въздействия

Очаква се планът за действие да допринесе положително за предотвратяването, откриването и противодействието на трафика на културни ценности, най-вече чрез подобрена и консенсусна база от знания относно рисковете, начините на действие и маршрутите. Очаква се планът за действие: i) да създаде полезни взаимодействия между съответните политики и инструменти на ЕС; ii) да подобри взаимното допълване с действия в държавите членки и държавите извън ЕС; и iii) да засили координацията с международните организации.

Очаква се въздействието на плана за действие в отделните държави — членки на ЕС, да бъде балансирано, като се има предвид, че до известна степен всички държави членки са засегнати от трафика на културни ценности като държави на произход, транзит, внос или въвеждане. Освен това целта на плана за действие е да се сведат до минимум потенциалните административни тежести за заинтересованите страни от частния сектор на пазара на изкуството чрез тясно сътрудничество. Очаква се също така той да окаже положително икономическо и обществено въздействие, включително чрез укрепването на регулираната търговия, като се повиши осведомеността за съществуващите задължения и тяхното въздействие върху опазването на културното наследство и сигурността.

Бъдещ мониторинг

Когато е целесъобразно, с цел да се измери напредъкът инициативата ще бъде придружена от референтни показатели,

основани на информация от държавите членки и от частни и академични заинтересовани страни и заинтересовани страни от гражданското общество. С подобен мониторинг ще се разглежда в контекст например развитието на рисковете и предизвикателствата, породени от трафика на културни ценности.

В. По-добро регулиране

Оценка на въздействието

Не се планира оценка на въздействието, но бъдещите действия, разработени в рамките на този план и при които се очаква значително въздействие, ще бъдат подложени на оценка на въздействието в съответствие с насоките за по-добро регулиране. Планът за действие обаче ще се основава на резултатите от покана за представяне на мнения, наличните проучвания на ЕС, докладваните практики, разработени от международни организации, както и на пазарните инициативи и опит от минали и текущи (финансирани от ЕС) проекти и инструменти. Освен това тази база данни ще бъде допълнена с по-нататъшен преглед на литературата.

Стратегия за консултацията

За да подготви тази инициатива, Комисията ще покани обществеността и заинтересованите страни, както в ЕС, така и извън него, да предоставят мнения и входящи данни чрез „покана за представяне на мнения“ 11 . Като се основава на това, Комисията ще проведе обществена консултация, за да събере мненията на широк кръг от публични и частни заинтересовани страни.

С плана за действие ще се отчетат факти и констатации, произтичащи от различни проучвания и доклади. Те включват по-специално:

·проучване относно предотвратяването и борбата с незаконния трафик на културни ценности в Европейския съюз (2011 г.) 12 ;

·проучване на митническите въпроси, свързани с вноса на културни ценности в ЕС: Борба с незаконния трафик на културни ценности (2017 г.) 13 ; и

·доклад на Европейската комисия от юли 2019 г. „Незаконна търговия с предмети на културата в Европа. Характеристики, отговори на наказателното правосъдие и анализ на приложимостта на технологиите в борбата срещу търговията: окончателен доклад“ 14 .

Защо се провежда консултацията?

Целта на консултацията е да се съберат мнения, аргументи, основна информация и анализи от широк кръг заинтересовани страни, за да се гарантира по прозрачен и приобщаващ начин, че Комисията се основава на цялостната гледна точка на заинтересованите страни по отношение на съответните рискове и пропуски, както и на свързаните с тях мерки, необходими на равнище ЕС.

Целева аудитория

Обществената консултация ще бъде насочена към широк кръг от публични и частни заинтересовани страни в ЕС и извън него, включително:

·правоприлагащи органи на равнище ЕС и на национално равнище;

·митнически органи;

·съдебни органи;

·публични администрации и институции, отговарящи за защитата на културното наследство (например министерства на културата, национални или регионални администрации и международни органи);

·музеи и институции в областта на културното наследство;

·продавачи (включително галерии, културни и художествени панаири, аукционни къщи);

·арт консултанти и съветници, посредници, онлайн доставчици;

·застрахователни компании;

·частни купувачи и собственици;

·представителни групи.

Очакват се отзиви и от ключови международни партньори като:

·UNESCO;

·Службата на ООН по наркотиците и престъпността (СНПООН);

·INTERPOL;

·Световната митническа организация (СМО);

·Международния институт за унифициране на частното право (Unidroit);

·Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ);

·Специалната група за финансови действия (FATF);

·Съвета на Европа.