СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА

Осигуряване на оперативни насоки за управление на външните граници с цел улесняване на преминаването на границите между ЕС и Украйна

(2022/C 104 I/01)

След началото на руското военно нашествие в Украйна на 24 февруари 2022 г. в заключенията си от същия ден Европейският съвет осъди по възможно най-категоричен начин непровокираната и неоправдана военна агресия на Русия срещу Украйна, като подчерта грубото нарушение на международното право и принципите на Устава на ООН и подкопаването на европейската и световната сигурност и стабилност.

Европейският съюз е пряко засегнат от войната по външните си граници, по-специално чрез засилващия се миграционен натиск в резултат на хилядите лица, търсещи закрила в държавите — членки на ЕС. За няколкото дни, до началото на март, над 650 000 разселени лица са пристигнали в Европейския съюз през Полша, Словакия, Унгария и Румъния. Очаква се техният брой още да нараства. Времето за чакане на граничните контролно-пропускателни пунктове непрекъснато се увеличава, като се съобщава за опашки и струпвания, особено от украинската страна на границата.

Европейският съюз е изправен пред ситуация, характеризираща се с масово навлизане на украинци и други граждани на трети държави, пребиваващи в Украйна по време на конфликта. В този контекст Европейският съвет призова (1) за продължаване на работата по подготовката и готовността на всички равнища и прикани Комисията по-специално да предложи извънредни мерки. На извънредното заседание на Съвета по правосъдие и вътрешни работи от 27 февруари 2022 г. също така беше приветствано намерението на Комисията да предложи препоръки относно извършването на проверки за сигурност (2).

Настоящите насоки имат за цел да подпомогнат държавите членки, граничещи с Украйна, в настоящата ситуация по външните граници на ЕС, предизвикана от руската агресия срещу Украйна. Насоките са съсредоточени върху мерките, които са на разположение на държавите членки, за да се гарантира ефективното и ефикасно управление на преминаването на лица, бягащи от Украйна през границите с Полша, Словакия, Унгария и Румъния, и да се избегнат струпвания на границите и около тях, като същевременно се поддържа високо равнище на сигурност за цялото Шенгенско пространство.

По-специално в насоките се прави цялостен преглед на мерките за улесняване на граничния контрол, които са на разположение съгласно шенгенските правила (3), като същевременно се осигурява необходимото равнище на гранични проверки. Комисията препоръчва да се използва тази гъвкавост в съответствие с настоящите оперативни насоки.

Тези мерки включват:

—	опростяване на граничния контрол за определени категории лица, включително уязвими лица, като деца, и други категории, като например транспортни работници, намиращи се в Украйна в хода на изпълнението на своите услуги;

—	възможността за организиране на граничен контрол извън граничните контролно-пропускателни пунктове;

—	специален режим за преминаване на границите от спасителните служби, полицията, противопожарните служби и граничните служители, моряците, независимо от тяхната националност;

—	въвеждане на ленти за спешна подкрепа, за да се осигури достъп и връщане на организациите, предоставящи хуманитарна помощ за хората на територията на Украйна;

—	извън обхвата на шенгенските правила, освобождаване от мита и мерки за улесняване на влизането на домашни любимци, пътуващи със собствениците си от Украйна.

И накрая, в настоящите насоки настоятелно се препоръчва съответните държави членки да се възползват от подкрепата на Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) при всички дейности, извършвани от граничните служители по границите. В тази връзка Frontex следва да третира приоритетно всички искания на съответните държави членки във връзка с услугите на EUROSUR за обединяване на данни, по-специално за осигуряване на редовно наблюдение чрез специализирани услуги за изображения, включително сателитни изображения, обхващащи съседните предгранични райони на Украйна, с цел оценка на ситуацията, както и предоставяне на персонализирана многоцелева услуга за въздушно наблюдение. Комисията също така силно насърчава държавите членки с обща граница с Украйна да поискат подкрепа от Европол.

Може да бъде осигурено техническо и оперативно подкрепление от екипите за съдействие в управлението на миграцията (Frontex/Агенцията на ЕС в областта на убежището/Европол и други имащи отношение агенции), за да се подпомогнат държавите членки, изправени пред прекомерни миграционни предизвикателства, в съответствие с член 40 от Регламента за европейската гранична и брегова охрана (4). Комисията координира този процес заедно със съответните агенции и държавите членки.

С оглед на предложението на Комисията за задействане на Директивата за временната закрила (5) държавите членки, в сътрудничество с Комисията, следва да си сътрудничат и да обменят информация, за да улеснят прилагането на временната закрила. Това следва да стане чрез „платформа за солидарност“, чрез която държавите членки обменят информация относно капацитета си за приемане и броя на лицата, ползващи се с временна закрила на тяхна територия. Тази платформа за солидарност ще гарантира координацията на тези инструменти, които биха могли да включват агенциите на ЕС и други инструменти или средства на Съюза, които са на разположение на държавите членки.

За да окаже допълнителна подкрепа на държавите членки при посрещането на настоящите предизвикателства по външната граница с Украйна, Комисията ще свика срещи на експертно равнище, за да обсъди прилагането на тези насоки, като вземе предвид и евентуалните бъдещи насоки, които ще бъдат издадени от Frontex.

1.   Намаляване на струпванията на граничните контролно-пропускателни пунктове

Правно основание: Член 9 от КШГ

Държавите членки следва да се възползват от подкрепата на Frontex и Европол с цел по-безпроблемно движение на границата. Frontex може да разположи постоянния корпус с цел да подпомогне установяването на самоличността на лицата, които желаят да преминат границата, включително за скрининг на гражданството и проверки на пътните документи (както и сертификатите за ваксинация срещу COVID-19), по-специално чрез предоставяне на подкрепа с оборудване на Евродак, проверки в ШИС и служители, подпомагащи регистрирането и снемането на пръстови отпечатъци на гражданите на трети държави, които подлежат на това задължение (6). По-специално Европол може да разположи гост-служители, които да подпомагат държавите членки при извършването на проверки на втора линия на границата.

За да улеснят преминаването на границите, държавите членки могат да се възползват от разпоредбите на Кодекса на шенгенските граници (член 9), които предвиждат възможността за облекчаване на режима на граничните проверки на външните граници в резултат на извънредни и непредвидени обстоятелства.

Такива извънредни и непредвидени обстоятелства са налице, когато непредвидени събития водят до движение с такъв интензитет, че времето за чакане на граничния контролно-пропускателен пункт става прекалено дълго и всички ресурси по отношение на персонал, устройства и организация са изчерпани. Настоящата ситуация в Украйна, предизвикана от руската агресия и водеща до интензивно движение на хора, бягащи или завръщащи се от зоната на военни действия, оправдава временното облекчаване на граничния контрол на украинската граница с ЕС.

Граничните служители могат да прилагат облекчен режим на граничен контрол спрямо всички или някои групи пътници. По отношение на вземането на решение за целево прилагане на облекчен режим на граничен контрол следва да се отчетат следните критерии, когато се решава кои лица да се проверяват и кои да не се проверяват:

—	гражданство на държава — членка на ЕС;

—	евентуален вече съществуващ статут на пребиваващ в държава — членка на ЕС;

—	гражданството на пътника (по-специално дали за третата държава има изискване за притежаване на виза или освобождаване от изискването за виза);

—	статута на пребиваване в Украйна на гражданите на трети държави, които не притежават украинско гражданство;

—	уязвимостта и възрастта на пътниците, като се обръща особено внимание на висшия интерес на детето;

—	всяка налична информация относно заплахи за сигурността, като тероризъм или организирана престъпност, относно възможни заплахи за обществената сигурност и относно рискове от незаконна имиграция;

—	наличието на биометричен паспорт;

—	наличието (или липсата) на валиден пътен документ като цяло;

—	статутът на „лице, извършващо ключова дейност“, като например транспортните работници (включително моряците), независимо от тяхната националност, които притежават валидни документи, доказващи тяхната професия.

Във всеки случай следва да се обърне внимание на зачитането на целостта на семейството по време на процедурите за граничен контрол и следва да се гарантира, че децата никога не са отделени от родителите си или придружаващите ги членове на семейството или лицата, полагащи грижи.

При съмнение относно самоличността на лицето и/или за евентуална заплаха, както е посочено по-горе, граничният служител не следва да се възползва от възможността за облекчаване на режима на граничен контрол, а да извършва редовна гранична проверка в съответствие с член 8 от КШГ.

С оглед на извънредната ситуация по външните граници на Съюза с Украйна, причинена от руската военна агресия, и потенциалните проблеми със сигурността, възникнали на границата в резултат от масово навлизане на украинци и други граждани на трети държави, влизащи в Съюза от Украйна, водещо до дълги опашки и струпване на много хора на границата, държавите членки биха могли като алтернатива или кумулативно, т.е. за категориите лица, за които граничните проверки не са облекчени, да обмислят възможността за извършване на граничните проверки не на граничните контролно-пропускателни пунктове, а на друго безопасно място на разстояние от границата. Проверките могат да се извършват по време на превоза на пътниците до това безопасно място или след това.

Това ще позволи да се предотвратят заплахите за вътрешната сигурност и обществения ред на държавите членки, като се гарантира, че по-специално проверките за сигурност и самоличността в Шенгенската информационна система (ШИС) и другите съответни бази данни, както и проверките на здравословното състояние, се извършват въпреки критичната ситуация на границата, като същевременно се избягват проблемите със сигурността, които могат да бъдат породени от струпването на големи тълпи на границата. Държавите членки могат да поискат от Frontex да подпомогне установяването на самоличността на лицата, включително чрез скрининг на гражданството и проверки на пътните документи, по-специално чрез предоставяне на подкрепа с оборудване на Евродак и служители, подпомагащи регистрирането и снемането на пръстови отпечатъци на гражданите на трети държави, които подлежат на това задължение.

2.   Дерогации от изпълнението на условията за влизане за граждани на трети държави

Правно основание: Член 6, параграф 5, буква в) от КШГ

Държавите членки могат да разрешат влизането на тяхна територия на граждани на трети държави, които не отговарят на едно или повече от условията, предвидени в член 6, параграф 1 от КШГ (условия за влизане на граждани на трети държави), по хуманитарни причини, по причини, свързани с национален интерес, или поради международни задължения. Тази широка дерогация може да се приложи в настоящата криза, за да се позволи влизането на всички, които бягат от конфликта в Украйна.

Държавите членки следва да спрат прилагането на забрани за влизане/сигнали в ШИС относно забрана за влизане и престой в ЕС по причини, свързани с миграцията (член 11 от Директива 2008/115/ЕО). Въпреки това следва надлежно да се разгледа възможността за забрани за влизане, издадени от съображения за сигурност.

Държавите членки следва да гарантират, че граждани на трети държави, които не са украински граждани, различни от попадащите в обхвата на Директивата за временната закрила (7), или които имат право на престой в Съюза на други основания, преминават транзитно към своите държави на произход или обичайно пребиваване след влизане. За да се избегнат ситуации на незаконен престой, държавите членки се насърчават да предоставят, ако е необходимо, помощ за тяхното репатриране или за узаконяване на техния престой, според случая. Постоянният корпус на Frontex може да бъде разположен, за да подкрепя тези подпомагани заминавания.

Когато е възможно, след влизането държавите членки следва да предоставят лесноразбираеми брошури на езиците, които се използват или разбират най-често от тези граждани на трети държави, в които се посочва къде да получат помощ и се обясняват основните процедури, които трябва да се следват.

В случай на липсващи или недостатъчни документи на граждани на трети държави, включително деца, държавите членки се насърчават да издават декларация за пристигане и/или (временните) пътни документи, изброени тук:

https://ec.europa.eu/home-affairs/travel-documents-issued-member-states-part-ii_bg.

Това е особено важно, за да се гарантира, че остава възможно по-нататъшното пътуване — и бъдещото завръщане — на тези граждани на трети държави.

Някои украински граждани може да искат да продължат пътуването си до други дестинации в рамките на ЕС — в повечето случаи, за да се съберат със семейството или с приятели. Съгласно действащите правила потенциалните пътници, които представят паспорти с изтекъл срок, или само карти за самоличност или удостоверения за раждане за децата, нямат право да пътуват между държавите членки. Въпреки че превозвачите са тези, които решават дали да допуснат такива лица на борда, държавите членки се насърчават да им оказват подкрепа в това отношение. По-специално, що се отнася до връзките за или от държави членки, в които контролът по вътрешните граници все още не е отменен, те биха могли да обмислят предоставянето на гаранции на превозвачите, че няма да бъдат глобени за превоз на пътници, които не са надлежно документирани поради продължаващия конфликт в Украйна. Държавите членки се насърчават да проявяват гъвкавост при улесняването на такива случаи и да освобождават превозвачите от плащането на такива глоби.

3.   Преминаване на външните граници извън граничните контролно-пропускателни пунктове в непредвидени извънредни ситуации

Правно основание:

—	Член 5, параграф 2, буква б) от КШГ

—	Член 9 от КШГ

В непредвидени извънредни ситуации държавите членки могат да разрешат на отделни лица или групи лица да преминават външните граници извън официално обявените гранични контролно-пропускателни пунктове, както и извън определеното работно време. Предлага се държавите членки да създадат временни контролно-пропускателни пунктове, които могат да бъдат отворени за времето на извънредната ситуация. Използването на такива временни гранични контролно-пропускателни пунктове може да бъде съчетано с гъвкавостта, предлагана съгласно член 9 от КШГ (облекчен режим на граничните проверки). Създаването на временни контролно-пропускателни пунктове може да бъде полезно в настоящата ситуация, например в случай че пътищата към граничните контролно-пропускателни пунктове са блокирани от изоставени автомобили.

4.   Улесняване на спасителните служби

Правно основание: Приложение VII, точка 7 от КШГ

Държавите членки могат да предвидят в националното си законодателство разпоредби относно влизането и излизането на членове на спасителни служби, полиция, противопожарни служби, действащи в извънредни ситуации, както и гранични служители, преминаващи границата при изпълнение на професионалните си задължения.

Двустранното сътрудничество с Украйна би могло да се осъществява на ad hoc основа с оглед например на:

—	преместването на изоставени автомобили, блокиращи достъпа до граничните контролно-пропускателни пунктове, и/или

—	предоставянето на медицинска помощ, храна, вода или друга подкрепа на хората, чакащи да преминат границата.

5.   Изграждане на ленти за спешна подкрепа

За да се осигури бърз и безопасен достъп и връщане на хуманитарните конвои и доставчиците на спешна помощ, предлагана в рамките на Механизма за гражданска защита на Съюза, както и на хуманитарна помощ за хората на украинска територия, държавите членки следва да определят специални ленти на граничните контролно-пропускателни пунктове за тази цел, обозначени като „лента за спешна подкрепа“.

Следва да се даде приоритет на поддържането на плавен трафик по тези ленти във всеки един момент. Държавите членки могат също така да създадат такива ленти извън или в близост до вече съществуващи гранични контролно-пропускателни пунктове, като гарантират бързото предоставяне на помощ и безопасността на хуманитарните работници.

В случай че конфигурацията на граничен контролно-пропускателен пункт го позволява и е възможно разполагането на достатъчен брой митнически служители от държавите членки, се насърчава определянето на подобни ленти за камиони, за да се гарантира както непрекъснатото предоставяне на стоки и услуги, така и връщането на транспортните работници от Украйна.

6.   Насоки за компетентните органи, действащи на границата, относно личните вещи и ценните предмети, внесени от разселените лица от Украйна.

Членове 4—11 от Регламент (ЕО) № 1186/2009 от 16 ноември 2009 г. за установяване на система на Общността за митнически освобождавания могат да се използват по отношение на личното имущество на разселените лица от Украйна. Съгласно член 11 от този регламент компетентните органи могат да дерогират от определени условия, ограничаващи освобождаването от мита, когато определено лице е принудено поради изключителни политически обстоятелства да премести обичайното си място на пребиваване от трета държава в митническата територия на Общността. В резултат на това разселените лица от Украйна могат да внасят лични вещи в Съюза, без да се налагат мита. Митническите декларации могат също така да бъдат в по-опростена форма, включително устни декларации.

По подобен начин членове 4—11 от Директива 2009/132/ЕО на Съвета от 19 октомври 2009 г. за определяне приложното поле на член 143, букви б) и в) от Директива 2006/112/ЕО по отношение на освобождаването от данък добавена стойност при окончателен внос на някои стоки могат да се използват по отношение на личните вещи на разселените лица от Украйна. Съгласно член 11 от тази директива компетентните органи могат да дерогират от определени условия, ограничаващи освобождаването от ДДС, когато едно лице трябва да прехвърли обичайното си място на пребиваване от трета държава в една от държавите членки на Общността по извънредни политически причини. В резултат на това разселени лица от Украйна могат да внасят лични вещи в Съюза, без да се прилага ДДС върху вноса.

Член 32 от Регламент (ЕС) № 576/2013 относно движението с нетърговска цел на домашни любимци може да се използва за улесняване на влизането на домашни любимци, пътуващи със собствениците си от Украйна. За да се улесни този процес и чрез дерогация от условията, предвидени за движение с нетърговска цел на домашни любимци, държавите членки могат в извънредни случаи да разрешат движението с нетърговска цел на своя територия на домашни любимци, които не отговарят на посочените условия, по силата на специални разрешителни. Компетентните ветеринарни органи във всички държави членки вече бяха информирани за тази възможност и започнаха да прилагат такива разрешителни на границите.

За парични средства (валута, прехвърляем инструмент на приносител или стоки, използвани като високоликвидни средства за съхраняване на стойност, като злато), разпоредбите относно контрола на паричните средства, предвидени в Регламент (ЕС) 2018/1672, ще трябва да се прилагат, доколкото е възможно при конкретните обстоятелства. Това може да се направи чрез деклариране на пренасяните парични средства на стойност 10 000 EUR или повече чрез непълна декларация за паричните средства или просто чрез лична декларация, съдържаща следната информация:

—	приносител на паричните средства с данни за контакт и

—	размер на паричните средства.

Въпреки това компетентните органи следва да осигурят подходящ анализ на риска и последващи действия.

Органите следва да бъдат бдителни по отношение на риска измамниците да се възползват от кризата, за да внасят незаконно опасни стоки (оръжия, взривни вещества и др.).

На входния пункт на Съюза служителите, които отговарят за контрола по външните граници, следва да проверяват дали дадено лице притежава огнестрелно оръжие.

Ако дадено лице поиска да носи със себе си законно огнестрелно оръжие за граждански цели на територията на Съюза, се прилагат правилата на ЕС за вноса на огнестрелни оръжия за граждански цели, по-специално е необходимо разрешително за внос в съответствие с Регламент (ЕС) № 258/2012 относно вноса/износа на огнестрелни оръжия за граждански цели във връзка с Директива (ЕС) 2021/555 относно контрола на придобиването и притежаването на оръжие (кодифициран текст).

Препоръчва се, служителите, които отговарят за контрола по външните граници, когато е възможно, да се свържат със своите колеги от украинската страна на граничния контролно-пропускателен пункт, за да се създаде възможност за лицата, носещи огнестрелно оръжие, които не отговарят на изискванията на ЕС за внос, да се освободят от това огнестрелно оръжие по безопасен начин, преди да преминат границата.

---

(1)  https://www.consilium.europa.eu/bg/press/press-releases/2022/02/24/european-council-conclusions-24-february-2022/

(2)  https://www.consilium.europa.eu/bg/meetings/jha/2022/02/27/

(3)  Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 г. относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 77, 23.3.2016 г., стр. 1).

(4)  Регламент (ЕС) 2019/1896 на Европейския парламент и на Съвета от 13 ноември 2019 г. за европейската гранична и брегова охрана и за отмяна на регламенти (ЕС) № 1052/2013 и (ЕС) 2016/1624 (ОВ L 295, 14.11.2019 г., стр. 1).

(5)  Директива 2001/55/ЕО.

(6)  Кандидати за международна закрила и граждани на трети държави, задържани във връзка с незаконно преминаване на външните граници.

(7)  Както е посочено в Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 година за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от Украйна по смисъла на член 5 от Директива 2001/55/ЕО и за въвеждане на временна закрила (ОВ L 71, 4.3.2022 г., стр. 1).