Европейска сметна палата

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

1.1.

В настоящата глава от годишния доклад:

1.2.

Сметната палата предоставя на Европейския парламент и на Съвета декларация за достоверност относно надеждността на отчетите, както и относно законосъобразността и редовността на свързаните с тях операции. Палатата може да допълни тази декларация със специфични оценки за всяка основна сфера на дейност на ЕС (5).

1.3.

Проверката във връзка с надеждността на отчетите на Европейския съюз цели да се получат достатъчно и подходящи доказателства, чрез които да се направи заключение до каква степен приходите, разходите, активите и пасивите са били правилно документирани и доколко консолидираните отчети отразяват достоверно финансовото състояние към 31 декември 2011 г., както и резултатите от операциите и от паричните потоци за приключилата на тази дата финансова година (вж. точки 1.6—1.8).

1.4.

Проверката на редовността на свързаните с отчетите операции за 2011 г. цели да се получат достатъчно и подходящи доказателства, въз основа на които да се направи заключение дали операциите са извършени в съответствие с приложимите нормативни или договорни разпоредби, както и дали са били правилно изчислени (вж. точки 1.9—1.15 за общото представяне на резултатите и глави 2—9 за повече подробности).

1.5.

Палатата направи анализ на надеждността на изявленията на ръководството в Комисията, по-специално на декларациите на генералните директори и годишните отчети за дейността на службите на Комисията, както и на свързания с тях обобщаващ доклад, за да прецени доколко те дават вярна оценка на качеството на финансовото управление (включително на процента остатъчни грешки) и да подпомогне изготвянето на декларацията за достоверност на Палатата (вж. точки 1.16—1.30, както и съответните констатации и оценки в разделите „Ефективност на системите“ в глави 2—9).

1.6.

Констатациите и оценките на Палатата се отнасят до консолидираните отчети на Европейския съюз за финансовата 2011 година, изготвени от счетоводителя на Комисията и одобрени от Комисията в съответствие с Финансовия регламент (6) и получени от Палатата на 31 юли 2012 г. Консолидираните отчети съдържат:

1.7.

Счетоводителят на Комисията предостави на Сметната палата изявление на ръководството, в което потвърждава, че във всички съществени аспекти консолидираните отчети са пълни и надеждни.

1.8.

Одитът на Сметната палата на консолидираните отчети за 2011 г. установи, че те не съдържат съществени неточности (вж. също приложение 1.2 ).

1.9.

Палатата предоставя специфична оценка за приходите в глава 2, а в глави 3—9 (вж. таблица 1.1 ) — за различните групи разходни политики, чийто бюджет е основан на дейности по области на политика.

1.10.

Палатата заключава, че приходите (130 милиарда евро) (7) и плащанията за групата политики „Административни и други разходи“ (9 777 милиона евро) не са засегнати от съществени грешки и че проверените системи за наблюдение и контрол са ефективни (вж. таблица 1.2 и точки 2.35—2.36 и 9.30—9.32). Поетите задължения във всички групи политики също не са засегнати от съществени грешки.

1.11.

Палатата заключава, че групата политики „Външна помощ, развитие и разширяване“ (6 201 милиона евро) не е засегната от съществени грешки и че проверените системи за наблюдение и контрол са частично ефективни. При междинните и окончателните плащания обаче са установени съществени грешки (вж. таблица 1.2 и точки 7.26—7.27).

1.11.

1.12.

Палатата заключава, че следните групи политики са засегнати от съществени грешки: Земеделие — пазари и преки помощи в земеделието (43 801 милиона евро изплатени разходи (8)) развитие на селските райони, околна среда, рибарство и здравеопазване (13 310 милиона евро изплатени разходи (8)) регионална политика, енергетика и транспорт (33 373 милиона евро изплатени разходи (8)) заетост и социални въпроси (10 171 милиона евро изплатени разходи (8)) и изследвания и други вътрешни политики (10 591 милиона евро плащания). Също така Палатата заключава, че проверените системи за наблюдение и контрол за тези групи политики са частично ефективни (вж. таблица 1.2 и точки 3.42—3.43, 4.51—4.52, 5.70—5.71, 6.27—6.28 и 8.37—8.38).

1.13.

Палатата заключава, че като цяло плащанията са засегнати от съществено ниво от грешки, а системите за наблюдение и контрол на плащанията са частично ефективни (вж. таблица 1.2 ).

1.12.—1.13

Комбинираната най-вероятна грешка за регионалната политика, транспорта, енергетиката и заетостта и социалните въпроси, както е показано в таблица 1.3, намалява значително в сравнение с 2010 г., от 7,7 % на 5,1 %. Освен това за трета поредна година нивото на грешките за всяка част от бившата група политики Сближаване, енергетика и транспорт (най-вероятната грешка (НВГ) 6,0 % за регионална политика, енергетика и транспорт, 2,2 % за заетост), остава доста под докладваното от Палатата в периода 2006—2008 г. Тази положителна тенденция произтича от разпоредбите за засилен контрол на програмния период 2007—2013 г., от строгата политика на Комисията на прекъсванията/прекратяванията при констатирани недостатъци, в съответствие с нейния план за действие от 2008 г., както и от положителното въздействие на мерките за опростяване, предвидени в регламентите за настоящия програмен период. Комисията ще продължи да концентрира действията си върху на най-рисковите програми и/или държавите членки.

По отношение на политиките за изследванията и другите вътрешни политики, Комисията счита, че разглеждани от гледна точка на управлението, т.е. при балансиране на целите по отношение на законосъобразността и редовността със съображенията за пропорционалност на риска и икономическа ефективност на контролните проверки, нейните системи за управление и контрол осигуряват надеждна гаранция, при условие че се отчитат резервите, изразени от оправомощени разпоредители с бюджетни кредити по делегациите.

Накрая, като се вземат предвид по-специално разпоредбите на Финансовия регламент, приложими за бюджета на ЕС (член 22а, параграф 2, буква е) от регламента относно определяне на подробни правила за прилагането на Финансовия регламент и член 28, параграф 2б, буква ж) от новия Финансов регламент) и с оглед на предложеното намаляване на наличните ѝ ресурси и на настоящите мерки, предприемани от държавите членки, Комисията ще разгледа разходите и ползите от препоръките на Палатата преди вземането и/или предлагането на подходящи действия.

1.14.

Палатата констатира, че вероятният процент грешки за плащанията през 2011 г. е по-висок, отколкото през 2010 г. в следните области:

—

Земеделие: пазари и преки помощи в областта на земеделието, развитие на селските райони, околна среда, рибарство и здравеопазване (предишна група политики „Земеделие и природни ресурси“).

—

По отношение на развитието на селските райони Комисията е съгласна, че има влошаване на положението, макар и в по-ограничен мащаб от този, докладван от Палатата.

Комисията отбелязва, че заключението на Палатата е относно групата политики като цяло, а не относно подгрупите.

Комисията счита, че разглеждани от гледна точка на управлението, т.е. при балансиране на целите по отношение на законосъобразността и редовността със съображенията за пропорционалност на риска и икономическа ефективност на контролните проверки, нейните системи за управление и контрол осигуряват надеждна гаранция, при условие че се отчитат резервите, изразени от оправомощени разпоредители с бюджетни кредити по делегациите.

—

Изследвания и други вътрешни политики.

1.15.

Според оценката на Палатата вероятния процент грешки за плащанията като цяло остава стабилен в сравнение с 2010 г. (3,9 % през 2011 г. и 3,7 % през 2010 г., вж. също таблица 1.3 и графика 1.1 ) (9). Палатата констатира, че близо две пети от тестваните операции са засегнати от грешки (през 2010 г. — близо една трета от операциите). Честотата на откритите от Палатата грешки се е увеличила за всички групи политики, с изключение на предишната „Сближаване, енергетика и транспорт“ и „Административни и други разходи“, при които честотата на грешките се запазва стабилна (вж. таблица 1.3 ).

1.15.

1.16.

Съгласно член 317 от ДФЕС Комисията носи крайната отговорност за изпълнението на бюджета на ЕС. Основен елемент в сегашната система на Комисията за управление на средствата на ЕС (ревизирана изцяло в рамките на стартиралата през април 2000 г. реформа (10) в отговор на приетата от Европейския парламент резолюция (11)) представлява отговорността, възложена на генералните директори. Те отговарят за въвеждането на ефективни системи за наблюдение и контрол, които да отговарят на предварително определени критерии (12).

1.17.

Генералните директори на Комисията се отчитат ежегодно относно изпълнението на своите задачи в годишните отчети за дейността (13). Тези отчети се съпътстват от декларации, в които наред с другото се посочва до каква степен ресурсите са използвани по предназначение и доколко процедурите за контрол гарантират законосъобразността и редовността на операциите. При установяване на сериозни проблеми по тези въпроси генералните директори могат да изразят резерви в своите декларации.

1.18.

Чрез своя обобщаващ доклад Комисията поема политическа отговорност за управлението на нейните генерални директори. Този доклад се основава на изявленията на генералните директори, съдържащи се в техните годишни отчети за дейността, както и на други източници, като например общото становище на вътрешния одитор. В доклада също така се представят мерките, предприети от Комисията за справяне с недостатъците в управлението или контрола.

1.19.

Въпреки че всички генерални директори заявяват, че съществуващите процедури за контрол дават необходимите гаранции за редовността на операциите, през 2011 г. броят на генералните дирекции или служби, които са изразили една или повече резерви, се е увеличил на 16 (спрямо 13 през 2010 г.). Общият брой резерви се е увеличил на 27 през 2011 г. (спрямо 17 през 2010 г.), като по-голямата част от тях, както и в предходни години, са свързани със слабости, засягащи редовността на операциите. Остойностеният общ финансов ефект от резервите се е увеличил на 1 959 милиона евро или 1,5 % от извършените през 2011 г. плащания (спрямо 423 милиона евро или 0,3 % през 2010 г. (вж. таблица 1.4 ) и глави 2—9).

1.20.

Увеличението в броя на резервите, засегнатите генерални дирекции и стойността на финансов ефект показва, че според генералните директори съществува висок риск от грешки в някои области, като например развитието на селските райони, сближаването или 7-ата рамкова програма (7РП). Това е в потвърждение на резултатите от одитната дейност на Палатата за 2011 г. (вж. точки 1.10—1.15).

1.20.

1.21.

Всяка генерална дирекция е длъжна да изчислява нивото грешки, което продължава да засяга операциите, след като са приложени системите за наблюдение и контрол. Това е възможно с изчисляването на „процент остатъчни грешки“ (RER). Най-общо казано, процентът остатъчни грешки представлява процентът грешки, получен при проверката на представителна извадка от операции, минус корекциите, произтичащи от действието на системите за наблюдение и контрол. Ако процентът остатъчни грешки надвишава 2 %, генералният директор е длъжен да изрази резерви в декларацията си, които се включват в годишния отчет за дейността.

1.21.

1.22.

За пръв път Комисията предостави на генералните дирекции насоки за изчисляване на процента остатъчни грешки в указанията за изготвяне на годишните отчети за дейността за 2011 г. Това доведе до подобрение в някои декларации, в частност генералните дирекции в областта на сближаването (вж. точки 5.66 и 6.25) и ГД „Изследвания и иновации“ и ГД „Информационно общество и медии“ (вж. точки 8.35—8.36). Въпреки това Палатата констатира недостатъци в тези указания и тяхното прилагане. Някои генерални дирекции са предоставили неясна информация и/или са занижили процента остатъчни грешки, което означава, че те не са изразили резерви или са подценили тяхното значение (15). Например:

1.22.

Тя счита, че генералните дирекции, посочени от Палатата, са последвали инструкциите и са изразили подходящи резерви.

—

насоките не разясняват в достатъчна степен какво да се прави, когато не е възможно да се изчисли надежден процент остатъчни грешки;

—

—

в изчисленията са включени суми, които не са били получени или събрани по друг начин, заради дълго забавяне;

—

—

в изчисленията на процента остатъчни грешки са включени различни видове корективни действия (финансови корекции/изтегляне на средства и събиране на вземания по неправомерно изплатени разходи), въпреки присъщите разлики между тези действия. (16). В указанията дори се предвижда включване на преустановените плащания.

—

1.23.

Палатата заключава, че процентът остатъчни грешки все още не е надежден показател за нивото грешки, които продължават да засягат операциите.

1.23.

1.24.

Във въведението на обобщаващия доклад (17) се посочва, че Комисията поема политическата отговорност за изпълнението на бюджета на ЕС, като се основава най-вече на декларациите и резервите, изразени в годишните отчети за дейността на генералните директори и ръководителите на службите.

1.25.

Основният източник на информация за обобщаващия доклад са годишните отчети за дейността. Комисията отбелязва, че всички отчети дават достатъчна увереност по отношение на редовността на свързаните с отчетите операции. Палатата констатира подобрение в някои годишни отчети за дейността, в които се посочва, че съществува висок риск от грешки и се включват количествени показатели за измерване на редовността на операциите (вж. точки 1.20 и 1.22). Палатата обаче подчертава, че все още не са преодолени констатирани в миналото проблеми (вж. точка 1.22 и приложение 1.2 , точка 2).

1.25.

1.26.

Обобщаващият доклад черпи информация и от второто общо становище, изготвено от вътрешния одитор на Комисията. Общото становище се основава на извършената дейност на Службата за вътрешен одит (IAS) и Структурите за вътрешен одит в периода 2009—2011 г., както и на декларациите на висшето ръководство, предоставени в годишните отчети за дейността. В сравнение с предходната година, има подобрение в общото становище, тъй като е предоставена по-подробна информация по повдигнатите въпроси. Становището остава положително, като в повечето случаи отразява същите резерви, които се съдържат в годишните отчети за дейността. Палатата счита, че въпросите, по които вътрешният одитор е констатирал необходимост от обръщане на повече внимание, като например слабостите в областта на външната помощ (18), следва да бъдат разгледани и решени от съответните генерални директори.

1.26.

Всички рискове, доведени до знанието на оправомощените разпоредители с бюджетни кредити по делегациите от вътрешния одитор, са достатъчно взети под внимание от съответните генерални дирекции чрез изготвяне и изпълнение на планове за действие, на които се извършва мониторинг от генералните директори и от Комитета за контрол на одитите към Комисията.

1.27.

Комисията отчита, че съществува висок риск от грешки и изразява резерви за по-голям обем плащания (вж. точка 1.20). Тя заявява, че този ефект може да се отдаде на редица фактори, между които:

1.27.

1.28.

В това отношение Комисията признава също, че е необходимо да се подобри още повече представянето на прозрачна информация за качеството на финансовото управление и предлага действия за преодоляване на тези недостатъци, като например:

—

в годишните отчети за дейността да се включва информация за изпълнението, резултатите и одита на дейностите, свързани с финансовите инструменти;

—

Освен това, в допълнение към констатациите на Палатата относно дейностите по финансовия инструмент, в своя годишен доклад за 2010 г. Комисията проведе специална работа по одит през 2011 г., като се съсредоточи върху тази област и докладва резултатите си в ГОД на ГД „Регионална политика“ (стр. 73) и ГД „Трудова заетост“ (стр. 45—46). Комисията възнамерява да продължи с одитната работа в тази област през 2012 и следващите години.

—

в съответните годишни доклади за дейността да се оповестяват показатели, имащи отношение към многогодишните стратегии за контрол, както се прави за политиката на сближаване, и уеднаквяване в по-голяма степен на критериите за същественост в годишните отчети за дейността, между генералните дирекции с отговорности за политиката на сближаване и други генерални дирекции, отговарящи за средства, управлявани съгласно принципа на споделено управление; и

—

—

предложените от Комисията изменения на Финансовия регламент и секторните регламенти за периода 2014—2020 г. (които понастоящем се обсъждат от Европейския парламент и Съвета) с цел усъвършенстване на концепцията за схемите на финансиране, намаляване на риска от грешки, ограничаване на административната тежест за бенефициентите и други заинтересовани страни, намаляване на оперативните разходи за контролна дейност и получаване на годишни декларации за достоверност от ръководството на всички програми, за които се прилага принципът на споделеното управление.

—

1.29.

Палатата счита, че инициативите на Комисията за засилване на управленската отговорност и подобряване на прозрачността на информацията относно качеството на финансовото управление, са стъпки в правилната посока. Както изтъкна обаче Палатата неотдавна, тези предложения могат да допринесат за увеличаване на увереността, че разходите са законосъобразни и редовни, но Комисията не е показала как възнамерява да използва информацията, за да не бъдат засягани операциите от съществени грешки (19).

1.29.

Управителите на съответните отдели на Комисията ще вземат изцяло под внимание свързаните с тях декларациите за достоверност при изготвянето на своите собствени декларации за управление, като осигурят солидна основа за достигане на достоверност и действия за преодоляване на слабостите в системите за управление и контрол, когато е необходимо.

1.30.

Прекъсването и преустановяването на плащанията може да представлява полезно средство за предотвратяване на слабости, водещи до извършване на нередовни разходи, но тези инструменти трябва да се съпровождат и от действия, чрез които да се коригират грешките (т.е. финансови корекции и събиране на вземания по неправомерно извършени разходи). Палатата счита, че когато Комисията представя данни за финансови корекции и събиране на вземания по неправомерно извършени разходи, тя следва да ги представя в подходящ контекст — съответните данни от държавите членки все още са непълни или не изцяло одитирани и/или валидирани, а вътрешноприсъщите разлики и различният ефект от двата корективни инструмента все още не се отчитат изцяло.

1.30.

1.31.

В този раздел се прави анализ на някои ключови данни за управлението на бюджета за 2011 г., по-конкретно изпълнението на бюджетните кредити за поемане на задължения и за извършване на плащания, усвояването на бюджетните кредити за плащания в края на годината и нивото на непогасените бюджетни задължения („RAL“).

1.32.

Бюджетът на ЕС за 2011 г. включва бюджетни кредити за поемане на задължения (20) в размер на 142,5 милиарда евро (21), и бюджетни кредити за плащания (22) в размер на 128,3 милиарда евро (23). Институциите, изпълняващи бюджета, са постигнали висок процент на изпълнение — 99,3 % от бюджетните кредити за поемане на ангажименти (същия процент като 2010 г.) и 98,6 % от бюджетните кредити за плащания (през 2010 г. — 96,6 %) (24). Ако се изключат пренесените кредити, бюджетните кредити са под тавана, определен във финансовата рамка, със съответно 0,1 милиарда евро по отношение на задълженията, и със 7,0 милиарда евро по отношение на плащанията, като са включени и всички резерви.

1.33.

Изпълнението на бюджета като цяло е с бюджетен излишък (25) в края на 2011 г. в размер на 1,5 милиарда евро (спрямо 4,5 милиарда евро през 2010 г.). Тази сума по принцип ще бъде приспаднато от собствените ресурси, които трябва да се съберат от държавите членки през следващата(ите) година(и).

1.34.

Въпреки това по трите фонда във функция 1б от многогодишната финансова рамка — „Сближаване за растеж и заетост“ (Европейски социален фонд (ЕСФ), Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Кохезионен фонд (КФ), имаше увеличение на заявленията за плащане от страна на държавите членки към края на годината. Всъщност плащанията можеха да бъдат с до 5 милиарда евро повече, ако засиленото търсене на финансиране беше правилно предвидено и ако бяха осигурени необходимите кредити за плащания, т.е. чрез трансфер на неизползваните суми в други области (26).

1.34.

Освен това, решенията за прекъсвания и прекратявания са елементи, които трудно могат да бъдат взети под внимание при планирането на необходимите бюджетни кредити. Прекъсванията могат да продължат до 6 месеца в съответствие с регламента. След коригиране на недостатъка от държавите членки и прилагане на финансовите корекции, ако е необходимо, Комисията отменя прекъсването и вследствие на това плащанията могат да се възобновят.

Комисията изпрати писмо до държавите членки в началото на 2012 г., за да подчертае необходимостта от предаване на по-голямата част от заявленията до 31 октомври. Това би позволило Комисията, в допълнение към извършването на общото прехвърляне, да поиска коригиращ бюджет от бюджетния орган, за увеличаване на бюджетните кредити за плащания, с което да се задоволят получените от нея заявления, въз основа на заявленията за плащане, които действително се получени, вместо въз основа на прогнози.

1.35.

Палатата отбелязва, че по някои бюджетни дялове са извършени непропорционално големи плащания през декември в сравнение с общия размер на плащанията през останалата част от годината (27). Подобна концентрация на значителна част от плащанията в рамките на ограничен период от време се отразява неблагоприятно на ефективността на системите за наблюдение и контрол и увеличава риска от грешки.

1.35.

1.36.

Непогасените бюджетни задължения („RAL“) (28), за които все още не е извършено плащане и/или които не са отменени (29), са се увеличили с 13 милиарда евро (6,7 %) и са достигнали 207 милиарда евро, най-вече в областите на политика, които са финансирани посредством диференцирани бюджетни кредити (30). Непогасените бюджетни задължения съответстват на 2,3 години диференцирани задължения или 2,7 години диференцирани плащания, при степента на усвояване на кредити за 2011 г.

1.37.

По-голямата част от непогасените задължения засягат областта на сближаването (31) (вж. графика 1.2 ). В тази област непогасените задължения са в размер на 136 милиарда евро (32) (около 65,5 % от общата сума), което при степента на усвояване за 2011 г. в тази област съответства на 2,7 години задължения или на 3,2 години плащания. Преобладаващата част от тези непогасени задължения (124,6 милиарда евро, или 92 % от общата сума) се отнасят до текущия период 2007—2013 г. (33)

1.36—1.37

Валидността на показателя „степен на усвояване на бюджетните кредити за 2011 г.“ се отнася до плащанията, поради липсата на налични бюджетни кредити в края на годината (вж. последното изречение в точка 1.34).

1.38.

Значително по-високото ниво натрупани непогасени задължения за програмния период 2007—2013 г. може в голяма степен да бъде обяснено със закъснения в изпълнението на програмите (34). Плащанията могат да се извършват едва след като системите за управление и контрол на държавите членки са одобрени от Комисията в съответствие с изискванията на съответните регламенти за Структурните фондове. Съгласно Междуинституционалното споразумение относно бюджетната дисциплина и доброто финансово управление (35) в следващите години трябва да се осигурят достатъчно бюджетни кредити за плащания, за да се покрие увеличаващата се разлика между непогасените задължения и бюджетните кредити за плащания (вж. също точка 1.34).

1.38.

Пълното използване на наличните кредити от структурните фондове през 2010 и 2011 г. показва, че растежът на неизпълнените поети задължения (RAL) може също да произтича от недостиг на бюджетни кредити, налични в края на годината (вж. също точка 1.34).

Графика 1.2 дава доказателства за вероятното усвояване на неизпълнените поети задължения, натрупани през програмния период на финансовата рамка.

Накрая, Комисията е съгласна, че достатъчно бюджетните кредити за плащания трябва да бъдат представени на разположение през следващите години. Комисията е твърдо решена да представи проектобюджети, които обхващат нарастващото разминаване между просрочените поети задължения и бюджетните кредити за плащания.

2.1.

В тази глава е изразена специфичната оценка на Палатата относно приходите, които включват собствени ресурси и други приходи. В таблица 2.1 е представена основната финансова информация, свързана с приходите за 2011 г. Собствените ресурси осигуряват в най-висока степен (91 %) финансирането на бюджетните разходи.

2.2.

Съществуват три категории собствени ресурси (1) — традиционни собствени ресурси (мита и налози върху производството на захар — ТСР), собствени ресурси, изчислени на базата на данъка върху добавената стойност (ДДС), събиран от държавите членки, и собствени ресурси, базирани върху брутния национален доход на държавите членки (БНД).

2.3.

Традиционните собствени ресурси се установяват и събират от държавите членки. Три четвърти от събраните суми се внасят в бюджета на ЕС (16 778 милиарда евро, 12,9 % от приходите), а останалата една четвърт държавите членки задържат за покриване на разходите по събирането. Всяка държава членка изпраща на Комисията месечен отчет за установените мита (отчет по „сметка А“) и тримесечен отчет за онези установени мита, които не са включени в сметка А („сметка Б“) (2). Основният риск за ТСР е свързан с пълнотата, точността и навременността на митата, които се предоставят на Съюза.

2.4.

Собствените ресурси от ДДС са вноски, формирани от прилагането на унифицирана ставка към теоретично хармонизираните бази за начисляване на ДДС в държавите членки (14 077 милиарда евро, 10,8 % от приходите). Собствените ресурси от БНД се получават от прилагането на унифицирана ставка към БНД на държавите членки (87 258 милиарда евро, 67,1 % от приходите). Основният риск за редовността при тези собствени ресурси е, че свързаните с тях статистически данни могат да не бъдат изготвени или обработени съгласно правилата на ЕС, и това да доведе до изплащане на неточно изчислени собствени ресурси от ДДС или от БНД от страна на всички държави членки.

2.5.

На Обединеното кралство се дава корекция във връзка с бюджетните дисбаланси („корекция за Обединеното кралство“), изразяваща се в намаляване на неговата вноска от собствени ресурси на база БНД (3). Освен това Германия, Нидерландия, Австрия и Швеция се ползват с намаление на изискуемата ставка за ДДС, а Нидерландия и Швеция — и с брутно намаление на годишната си вноска от БНД за периода 2007—2013 г. (4) Основният риск е от допускане на грешка от страна на Комисията при извършването на тези изчисления, по-специално при сложната за изчисление корекция за Обединеното кралство.

2.6.

След изчисляване на общия сбор на приходите от ТСР, от собствени ресурси на база ДДС и другите приходи, изравняването до балансирана позиция на бюджета става чрез собствените ресурси на база БНД. Занижаването (или завишаването) на БНД за дадена държава членка — макар и да не засяга общия размер на собствените ресурси от БНД — има за резултат увеличаване (или намаляване) на вноските от другите държави членки, докато проблемът не бъде коригиран.

2.7.

Основните рискове при другите приходи включват управлението на глобите от страна на Комисията и определянето на размера на финансовите корекции, налагани от Комисията за разходите в областта на земеделието и сближаването.

2.8.

В приложение 1.1, част 2 от Глава 1е представен цялостният одитен подход и методология на Палатата. По отношение на одита на приходите трябва да се отбележи следното:

2.9.

Извършеният от Палатата одит на свързаните с отчетите операции не включва недекларирания внос или вноса, който не е регистриран от митническите органи.

2.10.

Палатата извърши оценка на системите за наблюдение и контрол в Германия, Испания и Франция, които заедно осигуряват над една трета от общия размер на ТСР. Бяха проверени техните счетоводни системи и движението на ТСР от етапа на установяването им до декларирането им пред Комисията, с цел да се получи достатъчна увереност за точността и изчерпателността на отчетените суми. Одитът включи тестове на ключовите контроли, свързани с прилагането на преференциални митнически ставки във Франция, процедурата за оформяне на място в Германия и Испания и режима на митническо складиране и третирането на разходите за товарен превоз и застраховане в Германия, Испания и Франция.

2.11.

Освен това Палатата сравни седем нареждания за събиране на дължими ТСР, включени в посочената в т. 2.8, буква a) извадка, със съответните месечни отчети на отделните държавите членки (7).

2.12.

На последно място, Палатата извърши оценка на системите за наблюдение и контрол в Комисията, в това число нейните посещения за извършване на проверки в държавите членки, процедурата за отписване на несъбираеми вземания и процедурата за проследяване на изпълнението на предишни препоръки, отправени както от самата Комисия, така и от Палатата.

2.13.

Собствените ресурси от ДДС и БНД се основават на статистически данни и свързаните с тях операции не могат да бъдат пряко одитирани. Поради това одитът прие за своя отправна точка получените от Комисията макроикономически агрегати, изготвени от държавите членки, след което извърши оценка на системите на Комисията за обработка на данните с цел определяне на размера на сумите, които следва да бъдат включени в окончателния отчет за бюджета. Така одитът на Палатата обхвана както изготвянето на бюджета на ЕС, така и точността на вноските на държавите членки.

2.14.

Палатата извърши оценка на системите за наблюдение и контрол на Комисията, които имат за цел да осигурят достатъчна увереност, че тези ресурси се изчисляват и събират правилно. Одитът обхвана и управлението на Комисията на процедурата, свързана с резервите по ДДС и БНД, както и проверките, които тя извършва на описите на БНД в държавите членки. Одитът на Палатата не може да даде оценка на качеството на данните за ДДС и БНД, изпратени от държавите членки на Комисията.

2.15.

Резултатите от тестването на операциите са обобщени в приложение 2.1 . Извършените от Палатата тестове на извадката от операции показват, че 1,8 % от операциите са засегнати от грешки. По преценка на Палатата вероятният процент грешки е 0,8 % (8).

2.15.

2.16.

Палатата установи, че като цяло нарежданията за събиране на неправомерно изплатени суми, издадени от Комисията, съответстват на отчетите по сметка А, изпратени от държавите членки.

2.17.

Извършеният от Палатата одит не установи грешки при изчисляването на вноските на държавите членки или при изплащането им.

2.18.

Палатата установи, че една от шестте тествани операции в областта на другите приходи съдържа грешка. Палатата прегледа изчислението на една финансова корекция, наложена от Комисията на държава членка в областта на земеделските разходи (дял 6 в таблица 2.1 ). Палатата не оспорва използваната от Комисията методология, но установи грешка в прилагането ѝ, вследствие на която Комисията е занижила размера на установените загуби за бюджета на ЕС. Финансовата корекция е следвало да бъде в размер на 30 милиона евро, вместо изчислените 21 милиона евро (9).

2.18.

По отношение на упоменатия от Палатата случай изчисляването на процента грешки беше направено от държавата членка въз основа на методология, приета от Комисията, и при използване най-добрата налична по това време информация. Държавата членка по-късно предостави допълнителна и по-точна информация за изложеното на риск население и Комисията счете за оправдано да вземе тази информация предвид, без на този много късен етап повторно да се инициира цялата процедура за уравняване с оглед на съответствието с цел преизчисляване на процента грешки.

2.19.

Резултатите от проверката на системите за наблюдение и контрол са представени в приложение 2.2 . Палатата откри някои недостатъци в системите, както е изложено по-нататък.

2.20.

В посетените държави членки одитът на Палатата (вж. точка 2.10 по-горе) установи недостатъци в митническия надзор на национално ниво при:

2.20.

а)

прилагането на преференциални митнически ставки (10);

а)

Комисията ще предприеме действия във връзка с двата случая, за които липсва доказателство за директен транспорт, за да определи дали има финансови последици.

б)

контрола и последващия одит на процедурите за оформяне на място (11);

б)

в)

последващия одит на режима на митническо складиране (12);

в)

г)

извършвания анализ на риска на етап внос (13);

г)

д)

третирането на разходите за товарен превоз и застраховане (14).

д)

2.21.

В своя годишен доклад от 2010 г. Палатата посочва, че при отчета по сметка А на една държава членка (15) не е възможно да се направи равняване на декларирания размер на ТСР със съответните счетоводни документи. В годишния отчет за дейността на ГД „Бюджет“ за 2011 г. понастоящем се съдържат резерви относно надеждността на счетоводните данни на тази държава членка.

2.21.

В ход са корективни мерки. Държавата членка предостави план за действие в края на ноември 2011 г., съдържащ корективните мерки, които ще бъдат предприети. Планът съдържа краткосрочни (2012 г.), средносрочни (2012—2013 г.) и дългосрочни цели (2013—2014 и следващите години). Комисията проследява изпълнението на плана. Първият етап се състои в извършване на външен одит на счетоводната система.

2.22.

Палатата установи, че някои от докладваните от нея или от Комисията констатации в предишни години продължават да бъдат отбелязвани от двете институции, без съответните държави членки да предприемат корективни действия (например констатациите, съдържащи се в Специален доклад № 1/2010 (16)„Ефективен ли е контролът на опростените митнически процедури за внос?“).

2.22.

2.23.

Резервите са средство, което дава възможност за корекция на съмнителните елементи в ДДС декларациите, представени от държавите членки, след изтичане на регламентирания четиригодишен срок. Използването на резерви е част от процедурата на вътрешен контрол. Комисията и държавите членки обаче следва да се стремят да премахват съмнителните елементи възможно най-бързо.

2.24.

През 2011 г. Комисията е изразила 46 резерви и е оттеглила други 42. Според Комисията нетният ефект от това е намаляване на собствените ресурси от ДДС с около 88 милиона евро (17). В края на годината общо 156 резерви са били в сила (вж. таблица 2.2 ). 51 от изразените от Комисията резерви са свързани с нарушения на законодателството в областта на ДДС. Те могат да бъдат оттеглени само след приключване на производството за установяване на неизпълнение на задължения и определянето на ефекта върху основата за ДДС за съответните години.

2.24.

2.25.

Комисията продължава своите усилия за оттегляне на поддържаните от дълго време резерви по ДДС. Палатата определя като такива резервите, които се отнасят до години, предшестващи с повече от десет години текущата година, или в случая — резерви, които все още са действащи в края на 2011 г. и засягат 2002 г. или по-ранни години. В края на годината са били в сила 15 такива резерви (някои от тях се отнасят за 1995 г.), докато в края на 2010 г. те са 16 (точка 2.23 от годишния доклад за 2010 г.).

2.25.

2.26.

В края на 2011 г. са в сила общи резерви (18) за данните относно БНД на държавите членки от ЕС-15 за периода 2002—2007 г., на държавите членки от ЕС-10 за периода 2004—2007 г., и на България и Румъния за 2007 г.

2.26.

2.27.

В началото на 2011 г. са в сила четири специфични резерви по отношение на БНД (19), отнасящи се за периода 1995—2001 г. Впоследствие Комисията е оттеглила две резерви, свързани с Обединеното кралство, като по този начин в края на 2011 г. остават две действащи резерви (20).

2.27.

2.28.

Комитетът по БНД е приел докладите за оценка през юли и октомври 2011 г. въз основа на извършената от Евростат проверка на данните за БНД на държавите членки от ЕС-25. Не са оттеглени общи резерви, нито са изразени специфични резерви по отношение на данните за БНД за периода от 2002 г. до края на януари 2012 г. (вж. точки 2.29 и 2.41, четвърто тире от годишния доклад за 2010 г.).

2.28.

2.29.

Правилата за прилагане на Финансовия регламент (21) постановяват, че Комисията следва да събира принудително дължимите суми по всички възможни начини, ако длъжникът не е извършил предварителни плащания или не е обезпечил с гаранция пълния размер на задължението до датата на падежа. В края на 2011 г. около 2 % (22) от неплатените глоби не са покрити от предварително плащане или обезпечение след изтичането на срока.

2.29.

Благодарение на такива преговори част от необезпечените глоби (включително лихвите за забава), наложени на предприятия в нестабилно финансово състояние, могат да бъдат събрани или обезпечени с гаранция и по настоящите правила може да бъде договорен план на плащанията, обект на финансова гаранция (вж. точка 2.32). Някои глоби не могат обаче да бъдат събрани, тъй като са наложени на предприятия в несъстоятелност, в несигурно финансово положение или чието седалище се намира извън Съюза.

2.30.

Палатата разгледа извадка от 14 такива глоби и установи, че в осем случая Комисията не е използвала всички възможни начини за принудително събиране на вземанията.

2.30.

Тези примери показват, че по отношение на длъжниците, които се намират в несигурно финансово положение, Комисията винаги се стреми да получи обезпечение за глобите чрез преговори с предприятията, за да си гарантира събирането на глобата.

2.31.

Всички тези случаи са свързани с длъжници, които според Комисията се намират в затруднено финансово положение. В своя годишен отчет за дейността за 2011 г. ГД „Бюджет“ посочва, че няма да търси принудително събиране на неправомерно изплатени суми, ако прецени, че финансовите интереси на ЕС ще бъдат защитени най-добре с договарянето на план за изплащане на дължимата сума. Комисията предлага да измени правилата за прилагане на Финансовия регламент с цел да се регламентира предприемането на такива действия „при изключителни обстоятелства“.

2.32.

Съгласно член 28a от Финансовия регламент (23) опазването на имуществото е управленска цел на Комисията. С цел да гарантира, че обезпеченията на глобите са защитени, Комисията определя изисквания за минимален кредитен рейтинг на финансовите институции, осигуряващи гаранциите. Палатата установи случаи, при които тези изисквания не са спазени.

2.33.

На 13 май 2011 г. Комисията облекчава условията за тези гаранции с оглед на влошаващите се пазарни условия. Палатата установи случаи, при които дори тези облекчени условия не са изпълнени.

2.34.

С оглед на текущото състояние на банковия сектор, в годишния отчет за дейността на ГД „Бюджет“ Комисията посочва, че преразглежда своята политика за управление на риска.

2.32.—2.35.

2.33.—2.34.

В посочените от Палатата примери съответните гаранции са съобразени с действащата политика по отношение на риска при приемането им от Комисията. По-късно гарантите получиха по-нисък рейтинг, което, като се има предвид намаленият брой банки на пазара, които изпълняват критериите, принуди Комисията отново да преразгледа своята политика по отношение на риска за банковите гаранции през юни 2012 г. Като взема предвид развитието на финансовите пазари, новото решение осигурява също достатъчна диверсификация на общата експозиция на Комисията спрямо отделните гаранти.

2.35.

Въз основа на извършения одит (24) Палатата заключава, че за годината, приключила на 31 декември 2011 г.,

не са засегнати от съществени грешки.

2.36.

Въз основа на извършения одит Палатата заключава, че системите за наблюдение и контрол на приходните операции са ефективни. Въпреки това, Палатата обръща внимание на следните въпроси:

а)

Одитът на Палатата установи слабости в митническия надзор на национално ниво (точка 2.20). Палатата заключава, че одитираните системи за наблюдение и контрол на държавите членки само частично са ефективни при осигуряване на пълното и точно отчитане на ТСР.

а)

б)

Продължават да съществуват поддържани от дълго време резерви по отношение на собствените ресурси въз основа на ДДС (точка 2.25).

б)

Честотата на консултациите с държавите членки продължи да се подобрява, а сътрудничеството между Комисията и държавите членки се задълбочава и ще продължи да се задълбочава.

в)

В края на 2011 г. Комисията все още не е оттеглила общи резерви, нито е изразила специфични резерви по отношение на данните за БНД на държавите членки от ЕС-25 за периода от 2002 г. до края на януари 2012 г. (точка 2.28).

в)

г)

В края на 2011 г. Комисията все още не е оттеглила двете специфични действащи резерви по БНД за периода 1995—2001 г., (точка 2.27).

г)

д)

Палатата отбелязва изтъкнатите причини за решението да не се налага принудително събиране на неправомерно изплатени суми във всички случаи (точка 2.31). Комисията предлага да се изменят Правилата за прилагане на Финансовия регламент, като се регламентира предприемането на такива действия „при изключителни обстоятелства“.

д)

е)

Комисията също така е преразгледала своята политика за управление на риска по отношение на надеждността на гаранциите, покриващи неплатените глоби и санкции, за да отрази ситуацията в банковия сектор (точка 2.34).

е)

2.37.

В приложение 2.3 е представен резултатът от прегледа на Палатата на изпълнението на препоръките от предишни годишни доклади (2008 и 2009 г.). Следва да бъдат взети предвид следните въпроси:

а)

В своите предходни годишни доклади (например точка 4.14 от годишния доклад за 2008 г. и точка 2.20 от годишния доклад за 2009 г.) Палатата посочва, че продължава да констатира проблеми с използването на сметка Б. През 2011 г. Комисията е продължила да констатира подобни проблеми при проверките си.

а)

б)

По отношение на собствените ресурси на базата на БНД, Палатата препоръчва на Комисията (например в точка 2.38 от годишния доклад за 2009 г.) да i) да посочи какъв е обхватът на становището, което тя дава в оценките си на данните за БНД, предоставяни от държавите членки, и ii) да вземе предвид и своята оценка на системите за наблюдение и контрол в националните статистически институти (НСИ) за съставянето на националните сметки. Тези препоръки не са изпълнени от Комисията при оценяването на данните за БНД на държавите членки от ЕС-25 (вж. точка 2.28).

б)

2.38.

След извършения преглед и с оглед на констатациите и заключенията за 2011 г., Палатата препоръчва на Комисията:

—

Препоръка 1: да насърчи държавите членки да засилят своя митнически надзор с оглед постигане на максимално събиране на ТСР.

—

Препоръка 2: да продължи усилията си да следи за това сметка Б да се използва правилно и счетоводните системи да позволяват на държавите членки да изготвят пълни и точни сметки А.

3.1.

В настоящата глава са представени специфичната оценка на Палатата по отношение на пазарите и преките помощи в областта на земеделието, които са част от област на политика 05 „Земеделие и развитие на селските райони“. В таблица 3.1 се съдържа основна информация относно обхванатите от оценката дейности и плащанията през 2011 г.

3.1.

3.2.

Заложените в Договора цели (1) на Общата селскостопанска политика (ОСП) са да се увеличава селскостопанската производителност, като по този начин се осигури приемлив жизнен стандарт за хората, занимаващи се със селско стопанство, да се стабилизират пазарите, да се гарантира снабдяването и да се гарантира, че доставяните продукти достигат до потребителите на разумни цени.

3.3.

Разходите по изпълнението на Общата селскостопанска политика се финансират от бюджета на ЕС главно чрез два фонда (2) — Европейският фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ), от който изцяло се финансират преки помощи и пазарни мерки (3), и Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), от който се съфинансират програми за развитие на селските райони. Тази глава обхваща разходите по ЕФГЗ, докато разходите за развитие на селските райони се разглеждат в глава 4.

3.4.

Основните финансирани по ЕФГЗ мерки са:

3.5.

По всички схеми за пряко подпомагане от ЕФГЗ (6) получателите на помощ от ЕС са правно задължени да изпълняват изискванията за „кръстосано спазване“. Тези изисквания са свързани с опазването на околната среда, общественото здраве, здравето на животните и растенията, хуманното отношение към животните (законоустановени изисквания за управление — ЗИУ), както и с поддържането на земеделската земя в добро земеделско и екологично състояние (ДЗЕС) (7). При неспазване на тези изисквания от страна на земеделските производители, размерът на предоставената им помощ се намалява (8).