Европейска сметна палата

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, ЛЮКСЕМБУРГ

1.1.

В настоящата глава от годишния доклад Палатата:

1.2.

Сметната палата предоставя на Европейския парламент и на Съвета декларация за достоверност (5) относно надеждността и точността на отчетите, както и относно законосъобразността и редовността на свързаните с тях операции. Палатата може да допълни тази декларация със специфични оценки за всяка основна сфера на дейност на ЕС (6).

1.3.

Проверката във връзка с надеждността на отчетите на Европейския съюз цели да се определи до каква степен приходите, разходите, активите и пасивите са били правилно документирани и доколко годишните отчети отразяват достоверно финансовата ситуация към 31 декември 2010 г., както и резултатите от операциите и от паричните потоци за приключилата на тази дата финансова година (вж. точки 1.6—1.8).

1.4.

Одитната дейност във връзка с редовността на свързаните с отчетите операции за 2010 г. има за цел да определи дали те са извършени в съответствие с приложимите нормативни или договорни разпоредби, както и дали са били правилно изчислени (вж. точки 1.9—1.14 за общо представяне на резултатите и глави 2—7 за повече подробности).

1.5.

Палатата направи анализ на надеждността на изявленията на ръководството в Комисията, по-специално на декларациите на генералните директори и годишните отчети за дейността на службите на Комисията, както и на свързания с тях обобщаващ доклад, за да прецени доколко те дават вярна оценка на качеството на финансовото управление и допринасят за изразеното от Палатата общо ниво на увереност (вж. точки 1.17—1.20, 1.23—1.25, както и частта „Надеждност на изявленията на ръководството в Комисията“ в глави 2—7). Одитната дейност включи също така разглеждане на общото становище на отговорния вътрешен одитор на Комисията, което се изготвя за пръв път и се отнася до финансовото управление на Комисията през бюджетната 2010 година (вж. точки 1.21 и 1.22).

1.6.

Констатациите и оценките на Палатата се отнасят до годишните отчети на Европейския съюз (по-нататък „отчетите“) за финансовата 2010 година, изготвени от счетоводителя на Комисията и одобрени от Комисията в съответствие с разпоредбите на член 129 от Финансовия регламент от 25 юни 2002 г. (7) и получени от Палатата на 27 юли 2011 г. Отчетите съдържат:

1.7.

Счетоводителят на Комисията предостави на Сметната палата изявление на ръководството, в което потвърждава, че с някои несъществени ограничения (8) консолидираните отчети са пълни и надеждни.

1.8.

Извършеният от Палатата одит на отчетите за 2010 г. показа, че те не съдържат съществени неточности (независимо от това вж. точки 1.26—1.37, както и информацията в приложение 1.2 относно проследяването на предприетите действия във връзка с констатации и оценки от предишни години във връзка с надеждността на отчетите).

1.9.

В глава 2 Палатата предоставя специфична оценка за приходите, а в глави 3—7 за групите области на политика, чийто бюджет е основан на дейности (вж. таблица 1.1 ). Всяка специфична оценка включва въведение, констатации и заключения относно редовността на операциите, ефективността на системите и надеждността на изявленията на ръководството в Комисията, както и проследяване на действията, предприети от Комисията във връзка с предишни препоръки на Палатата.

1.10.

По отношение на 2010 г. групата политики относно изследванията и другите вътрешни политики, представени в глава 6, се състои от група политики/области на политика, които в годишния доклад за 2009 г. са част от други специфични оценки (9).

1.11.

Палатата заключава, че приходите (127 795 милиарда евро) (10) и плащанията за групата политики „Административни и други разходи“ (9 264 милиарда евро) не са засегнати от съществени грешки и че системите за наблюдение и контрол са ефективни (вж. таблица 1.2 и точки 2.41, 2.42, 7.33 и 7.34). Поетите задължения във всички групи политики също не са засегнати от съществени грешки.

1.12.

Палатата заключава, че групата политики „Изследвания и други вътрешни политики“ (8 953 милиарда евро) не е засегната от съществени грешки и че системите за наблюдение и контрол са частично ефективни при осигуряване на редовността на плащанията. При междинните и окончателните плащания за рамковите програми за научни изследвания обаче са установени съществени грешки (вж. таблица 1.2 и точки 6.48 и 6.49). Палатата заключава също така, че групата политики „Външна помощ, развитие и разширяване“ (6 543 милиарда евро) не е засегната от съществени грешки и че системите за наблюдение и контрол са частично ефективни при осигуряване на редовността на плащанията. При междинните и окончателните плащания обаче са установени съществени грешки (вж. таблица 1.2 и точки 5.35 и 5.36).

1.13.

Палатата заключава, че групата политики „Земеделие и природни ресурси“ (55 990 милиарда евро възстановени разходи) и „Сближаване, енергетика и транспорт“ (37 556 милиарда евро възстановени разходи) са засегнати от съществени грешки. Въпреки това директните плащания към земеделските производители, обхванати от системата ИСАК (11), не са засегнати от съществени грешки. Палатата заключава също така, че одитираните системи за наблюдение и контрол в групата политики „Земеделие и природни ресурси“ са частично ефективни. Освен това Палатата счита, че в групата политики „Сближаване, енергетика и транспорт“ одитните органи като цяло са частично ефективни при осигуряване на редовността на операциите (вж. таблица 1.2 и точки 3.55 и 3.56, както и точки 4.47 и 4.48)].

1.13.

Комисията счита, че интегрираната система за администриране и контрол като цяло е ефективна система за контрол за ограничаване на риска от грешки или неправомерни разходи. По отношение на групата политики „Развитие на селските райони“ Комисията счита, че се наблюдава постоянно подобрение при системите за наблюдение и контрол.

По отношение на групата политики „Сближаване“ Комисията отбелязва, че за втора последователна година нивото на грешки остава значително под отчетеното от Палатата за периода 2006—2008 г. Комисията счита, че това положително развитие отразява разпоредбите за засилен контрол от периода на програмиране 2007—2013 г. и нейния план за действие от 2008 г. (вж. също отговора по точка 4.24).

1.14.

Палатата заключава, че като цяло плащанията са засегнати от съществено ниво от грешки, а системите за наблюдение и контрол на плащанията са частично ефективни (вж. таблица 1.2 ).

1.15.

Резултатите от одита на Палатата за 2010 г. показват, че е установено увеличение на вероятния процент грешки по отношение на плащанията за групата политики „Сближаване, енергетика и транспорт“ (12) в сравнение с този процент за групата политики „Сближаване“ през 2009 г. (13) Според оценката на Палатата вероятният процент грешки относно плащанията за другите групи политики остава сравнително стабилен.

1.15.—1.16.

Що се отнася до групата политики „Сближаване“, Комисията отбелязва, че вероятният процент грешки за 2010 г. е доста под нивата, отчетени за финансовите 2006—2008 години. Долната граница на процента грешки за 2010 г., т.е. 4,7 %, се откроява положително в сравнение с 11 % през 2008 г.

1.16.

Според оценката на Палатата, като цяло това води до увеличение на вероятния процент грешки за плащанията от 3,3 % през 2009 г. на 3,7 % през 2010 г. (вж. графика 1.1 ) (14). Палатата установи, че около една трета от тестваните операции са засегнати от грешки (през 2009 г. този размер е бил една четвърт).

1.17.

Веднъж годишно всички генерални директори докладват за изпълнението на своите задължения в отчет за дейността. Той се съпътства от декларация, в която наред с другото се посочва до каква степен ресурсите са използвани по предназначение и доколко процедурите за контрол гарантират законосъобразността и редовността на операциите.

1.18.

Всички генерални директори са декларирали, че посочените по-горе задължения са спазени. Тринадесет генерални дирекции или служби са изразили една или повече резерви (15), като по-голямата част от тях засягат слабости по отношение на редовността на свързаните с отчетите операции (вж. приложения x.3 на глави 2—7).

1.19.

Генералните директори изразяват резерви в своите декларации за достоверност въз основа на оценката си доколко съществени са слабостите и/или на наблюденията си във връзка с основни компоненти от годишните си отчети за дейността. Един елемент от тази оценка, чиято важност значително се е увеличила, особено през 2010 г., е изчисляването на остатъчния риск или процента остатъчни грешки. Обикновено това е оценка в многогодишен аспект на въздействието на контролните механизми върху процента грешки, който се съпоставя с прага на същественост от 2 %, за да се определи дали е необходимо изразяване на резерви.

1.19.—1.20.

Тъй като се наблюдават значителни различия между системите за управление и контрол в различните области на политика, службите на Комисията предприемат различни подходи при разглеждане и изчисление на остатъчния процент грешки. Комисията е съгласна, че съществуващите насоки вероятно не са достатъчно подробни, за да осигурят последователност при прилагането на терминологията и критериите от страна на всички служби. Тя е въвела процедура за партньорски проверки с цел гарантиране на съгласуваността при изпълнението на подобни програми от различни генерални дирекции.

Насоките следва да дадат на оправомощените разпоредители с бюджетни кредити свобода на преценка за всеки отделен случай.

Макар количественото измерване на рисковете в годишните отчети за дейността да има за цел да осигури показател за сумите, за които съществува риск, и да оцени потенциалните финансови корекции на плащанията през референтната година, генералният директор има на свое разположение други инструменти за защита на средствата на ЕС, като прекъсване и прекратяване на плащанията и финансови корекции. Количественото измерване на риска в годишните отчети за дейността няма същата функция като процента грешки, установен от Сметната палата, и следователно Комисията счита, че те не могат и не следва да бъдат сравнявани. Генералният директор може да оцени дали са налице „смекчаващи мерки“, които ограничават риска. В област „Сближаване“ действащите правни изисквания наистина представляват смекчаващи мерки и оценката за излагането на риск през 2010 г. следва да вземе предвид тези допълнителни механизми за контрол, които могат и да обхванат периоди извън референтната година на одитите на Палатата (годишни одити от националните одитни органи, допълнителни одити от генерални дирекции „Регионална политика“ (REGIO) и „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ (EMPL), одити във връзка с приключването, извършвани в края на програмите).

1.20.

Постоянните указания за съставяне на отчети за дейността, изготвени от генералният секретариат и генерална дирекция „Бюджет“, не съдържат насоки относно извършването на оценка на остатъчния риск или процента остатъчни грешки. В резултат на това се наблюдава непоследователно третиране на това понятие от различните генерални дирекции (напр. предвиждане на очакваните възстановявания на неправомерно изплатени суми без връзка с действителните суми, липса на количествено измерване на риска от грешки за някои програми, стигащ до 5 % при отчитане на процента на задържане, предвиден в регламента (16), изключване на отрицателните одитни резултати по отношение на новите одитни програми, чийто одитен обхват е ограничен.

1.21.

Вътрешният одитор на Комисията представи първото си общо становище (17) относно състоянието на процедурите за контрол в Комисията. По-специално то се основава на изразената увереност в годишните отчети за дейността и на резултатите от дейността, извършена от службата за вътрешен одит на Комисията и от структурите за вътрешен одит на различните генерални дирекции за периода 2008—2010 г.

1.22.

Обхватът на общото становище е ограничен в рамките на вътрешния контрол в самата Комисия. Повече от 90 % от грешките обаче са установени извън службите на Комисията на ниво бенефициенти. Вътрешният одитор на Комисията счита, че като цяло тази рамка е задоволителна. Палатата обаче отбелязва, че прилаганите системи за наблюдение и контрол не успяват да възпрепятстват или да идентифицират и коригират грешки, така че свързаните с бюджета операции като цяло да са законосъобразни и редовни.

1.22.

При разглеждане на системите за контрол на Комисията вътрешният одитор на Комисията търси увереност, че всяка служба прилага стратегия за контрол, при която разходите за контрол са пропорционални на рисковете от грешка при свързаните с отчетите операции и която е ефективна при предотвратяване на грешките в исканията за плащане, представени от бенефициерите, и възстановяване на неправомерно изплатените суми при възникване на грешки.

1.23.

Във въведението на обобщаващия доклад (18) се посочва, че с неговото приемане Комисията поема политическата отговорност (19) за изпълнението на бюджета на ЕС от страна на нейното висше ръководство. Комисията отбелязва, че генералните директори са успели да преодолеят слабостите, посочени в 25 % от формулираните през 2009 г. резерви. Тя счита, че сред тези подобрения е и засиленото спазване на правилата за допустимост по отношение на декларираните от бенефициентите разходи.

1.24.

Въпреки това Комисията признава, че все още са необходими допълнителни подобрения, по-специално по отношение на областите със споделено управление, и предлага мерки за преодоляване на установените проблеми. Тези мерки включват:

—

изменение на Финансовия регламент и на секторните разпоредби за периода след 2013 г. с оглед подобряване на модела на схемите за финансиране, намаляване на риска от грешки, облекчаване на административната тежест за бенефициентите и другите заинтересовани страни и намаляване на оперативните разходи за контролите;

—

—

стриктно изпълнение от страна на Комисията на нейните надзорни функции и системно и своевременно прилагане на процедури за преустановяване на плащанията и финансови корекции при всички случаи, когато са установени сериозни недостатъци;

—

—

предприемане на по-активни усилия в областта на сближаването с цел преодоляване на повишеното в сравнение с 2009 г. ниво на грешки и неправилно извършените плащания, причинени от по-големия брой операции и по-високия размер на декларирани разходи;

—

модернизиране на правилата на ЕС за възлагане на обществени поръчки, които представляват основен източник на грешки, по-специално в областта на сближаването (20);

—

по-нататъшно подобряване на четивността и съпоставимостта на годишните отчети за дейността.

1.25.

В своя обобщаващ доклад Комисията е взела предвид докладите на ръководството, като отбелязва, че те дават увереност на Колегията по отношение на функционирането на управлението и вътрешния контрол в нейните служби и предоставят достатъчна увереност относно капацитета за постигане на нейните цели (21). Палатата обаче подчертава, че все още не са преодолени установени в миналото проблеми (22):

—

в някои области обхватът или мащабът на резервите следва да бъде по-голям (вж. точки 1.20; 3.52—3.54; 4.45—4.46; 5.31—5.34, 6.46 и 6.47, както и приложения x.3 на глави 2—7);

—

—

данните от държавите членки относно възстановяването на суми от неправомерни плащания или отписванията на недопустими разходи все още са непълни или не са били одитирани и/или валидирани от Комисията (вж. приложение 1.2 , точка 3);

—

В област „Сближаване“ за периода на програмиране 2000—2006 г. Комисията проверява дали информацията, представена за приключването на програмите, е пълна и надеждна. За периода на програмиране 2007—2013 г. Комисията провежда специално одитно проучване на установените в държавите-членки системи за възстановявания на неправомерно изплатени суми с цел осигуряване на увереност относно качеството на данните, представени в годишните отчети за възстановяването на суми от неправомерни плащания и отписването на недопустими разходи. Очаква се първите резултати от този одит да бъдат взети предвид в годишните отчети за дейността за 2011 г.

—

все още не се отчита в достатъчна степен разликата между механизмите за финансови корекции и възстановяванията на неправомерно изплатени суми (финансовите корекции се извършват вследствие на слабости, открити в системите за наблюдение и контрол, докато възстановяванията се извършват във връзка с неправомерно изплатени суми) и тяхното въздействие (финансовите корекции се поемат от данъкоплатците, докато възстановяванията се изплащат от отделните бенефициенти) (вж. приложение 1.2 , точка 3).

—

1.26.

Значителна част от направените от Комисията плащания е предназначена за авансово финансиране на разходите, които впоследствие ще се извършват от външни органи. При извършването на тези плащания те не се записват в отчетите на Съюза като окончателни разходи, ако са правилно идентифицирани като авансово финансиране. Те обаче се осчетоводяват като актив в счетоводния баланс до представянето на оправдателни документи за поетите разходи (или по-рядко, до приключването на предвидената дейност). На тази основа Комисията отразява съответните разходи в отчета за финансовия резултат и изчиства съответната сума от баланса.

1.27.

В случаите когато авансовите плащания са вписани в отчетите като окончателни разходи, липсват счетоводни документи за необходимостта да се представят оправдателни документи за окончателното използване на средствата. Това води до увеличаване на риска използването на средствата да не бъде оправдано, както и нередностите да не бъдат открити или да бъдат открити със значително закъснение. По този начин още повече се затруднява възстановяването на неправомерно изплатени суми.

1.27.

Въпреки приложимостта на принципа, посочен в част втора на коментарите на Палатата, следва да се отбележи, че например по отношение на инструментите за финансов инженеринг правното основание предвижда единствено една проверка на допустимостта на разходите — при приключване на програмата или в края на периода на програмиране (което от двете събития настъпи първо). Следователно каквото и счетоводно обработване да се приложи към паричните плащания от Комисията към държавите-членки, евентуалните нередности ще бъдат отчетени само в този момент.

1.28.

Брутната стойност на натрупаните авансови плащания се е увеличила повече от два пъти през последните шест години (от 39 милиарда евро на 84 милиарда евро, вж. първи ред на таблица 1.3 ). По време на процедурата за разделяне на финансовите периоди (23) Комисията също така извършва приблизителна оценка на разходите, извършени от бенефициентите до края на годината, за които тя все още не е получила искания за плащане. Тези извършени разходи (вж. втори ред на таблица 1.3 ) се приспадат от брутната сума на авансовото финансиране, за което не са представени оправдателни документи. В резултат на това нетната стойност на авансовото финансиране в баланса (вж. трети ред на таблица 1.3 ) също се е увеличила значително, но с по-бавно темпо (от 29 милиарда евро на 49 милиарда евро).

1.28.

1.29.

Въпреки че винаги може да е необходимо използването на предварителен разчет за изчистване на авансовите плащания, в някои случаи генералните дирекции в областта на вътрешните политики и външните дейности продължават да вписват в отчетите предварителни разчети, дори когато са приели декларациите за разходи като подходяща база за извършване на допълнителни плащания за бенефициента (24). С времето използването на предварителни разчети за извършените разходи се е увеличило значително, като от по-малко от една четвърт от авансовото финансиране през 2005 г. е достигнало до почти половината от авансовите плащания през 2010 г. (вж. втори ред на таблица 1.3 ). Палатата е изразила своята загриженост по отношение на засиленото прилагане на тази практика (25).

1.29.

Поради риска от грешки при незаверени и/или неодитирани декларации на разходите редица оправомощени разпоредители с бюджетни кредити не са склонни да извършват плащания въз основа на тези декларации. Така те използват незаверени и/или неодитирани декларации за разходи като показател за напредъка при субсидираната дейност и плащат допълнително авансово финансиране с цел осигуряване на непрекъснат паричен поток от плащания за субсидираните проекти. Следователно уравняването се отлага до края на проекта.

Следва да се спомене, че както Комисията, така и бенефициерите/ изпълнителните (по-специално в области „Вътрешни политики“ и „Външна помощ“) ще бъдат изправени пред предизвикателства по отношение на административната тежест при влизането в сила на задължението за редовно уравняване на авансовото финансиране.

1.30.

От 2009 г. насам се забелязва значително увеличаване на плащанията, най-вече за инструментите за финансов инженеринг, за които обосноваването на разходите и/или дейността се очаква да бъде представено едва на по-късен етап. По време на одита бяха установени значителен брой случаи, при които в началото Комисията неправилно записва плащания, без да отрази съответното увеличение в активите в баланса. По този начин и в нарушение на принципа на предимството на същността пред формата (26) от прочита на отчетите се добива представа, че бенефициентите изцяло са представили оправдателни документи за използването на средствата, докато на практика това не е било така.

1.30.

1.31.

Вноските по инструментите за финансов инженеринг представляват основният и най-важен елемент, засегнат от тази проблематика. Приложимите регламенти в областите „Сближаване“ и „Развитие на селските райони“ (27) предвиждат в декларациите за разходи да се посочват плащанията, извършени по оперативните програми с цел създаване или участие във фондове за прилагане на инструменти за финансов инженеринг. Комисията е възприела практиката да осчетоводява цялата стойност на декларираните от държавите членки суми като разходи в отчета за финансовия резултат, както ако това бяха окончателно одобрени декларирани разходи.

1.31.

Въз основа на информацията, която поиска и получи от държавите-членки през юни 2011 г., Комисията третира плащанията по инструментите за финансов инженеринг като активи в отчетите за 2010 г., което включва и сравнителните данни за 2009 г. Вж. бележки 2.5, 2.9, 2.10 и 3.4 към консолидираните отчети, където са представени всички подробности. Вж. също отговора по точка 1.32.

1.32.

В съответствие със секторните разпоредби, обаче, органите на държавите членки са задължени да представят едва впоследствие (обикновено в края на програмния период) окончателна декларация за използването на тези плащания под формата на предоставени за крайните бенефициенти заеми, гаранции или капиталови инвестиции. Това означава, че през 2010 г. Комисията не е разполагала с изчерпателна информация относно сумите, действително използвани за инструментите за финансов инженеринг, и че не успяла да събере необходимите сведения от държавите членки едва след появата на този проблем в началото на 2011 г. В резултат на това около 4,8 милиарда евро не са вписани като авансово финансиране в баланса на предварителните отчети за 2010 година.

1.32.

Активите в размер на общо 4,8 милиарда EUR ще бъдат изцяло обезценени до края на 2015 г. съгласно настоящото правно основание.

Вж. също отговора по точка 4.32.

1.33.

Освен това редица други схеми за подпомагане позволяват отпускането на парични аванси на бенефициентите преди представянето на окончателни декларации за разходи. На практика тези авансови плащания също се разглеждат като окончателни разходи. В резултат на това те не се признават и не се вписват в баланса. Комисията се затруднява да извърши количествена оценка на съответните суми (28).

1.33.

Вж. също отговора по точка 1.36.

1.34.

Комисията е потърсила допълнителна информация за окончателните отчети. Съобразно данните, получени от държавите членки в края на юни 2011 г., вноската на ЕС към инструментите за финансов инженеринг е в размер на 6,4 милиарда евро. Въз основа на оценката относно неусвоените суми от инструментите за финансов инженеринг към 31.12.2010 г. най-съществените необходими корекции са класифицирането на разходите отново като активи в отчетите за 2009 и 2010 г. (вж. бележки 2.5, 2.9, 2.10 и 3.4 към отчетите за 2010 г., които поясняват извършените корекции).

1.35.

Комисията е коригирала съществени проблеми във връзка с изчерпателността на авансовото финансиране посредством осчетоводяване в отделните финансови периоди и извършване на корекции (вж. точка 1.34). Въпреки това липсата на актуални данни относно средствата на ЕС, които в действителност са били използвани от държавите членки, значително намалява ползата от счетоводната информация за ръководството, по-специално за Комисията, при упражняване на функциите ѝ по изпълнение на бюджета.

1.35.

1.36.

Комисията трябва да предприеме допълнителни мерки, за да гарантира предоставянето на необходимата информация, последователното обработване на операциите в отчетите, както и поддържането от страна на всички генерални дирекции на пълни, точни и актуални счетоводни документи.

1.36.

Следва да се разгледа ефективността на разходите, тъй като Комисията трябва да избегне прекаленото усложняване и влагане на прекомерни ресурси от всички засегнати страни при отчитането на авансовите средства, което бенефициерите са длъжни да извършват.

Комисията вече предложи подходящо изменение на действащата секторна нормативна уредба, уреждаща структурните фондове. Освен това тя ще въведе подходящи разпоредби в предложенията за бъдеща нормативна уредба.

1.37.

Увеличеното използване на авансово финансиране в бюджета на ЕС и новите видове финансови инструменти налагат Комисията спешно да преразгледа съответните счетоводни правила с цел предоставяне на подходящи насоки относно установяването и изчистването на авансовите плащания. Тези изменения следва да бъдат придружени от засилване на надзорните функции (29).

1.37.

Комисията също подчертава, че въпросът с уравняването на авансовото финансиране преди окончателните плащания не е просто въпрос на счетоводни насоки. На практика това означава възстановяване по междинните декларации за разходи, чиято степен на съобразност със сложните правила за допустимост трябва първо да бъде проверена. Това не може да бъде постигнато без съществено увеличение на административната тежест както за бенефициерите, така и за службите на Комисията.

Освен това ще се наложат промени във Финансовия регламент и в секторното законодателство, които към момента позволяват последователно авансово финансиране въз основа на напредъка на субсидираните действия. Комисията вече е предложила в преразглеждането на съответния член на Финансовия регламент въвеждането на задължително редовно уравняване на авансовото финансиране.

И накрая, Комисията посочва, че счетоводните ѝ служби са осигурили насоки и обучение и са организирали семинари за авансовото финансиране през 2010 г. и 2011 г., като тези дейности ще продължат.

1.38.

В този раздел се обобщава изпълнението на общия бюджет на ЕС през 2010 г.

1.39.

Включвайки пренесените бюджетни кредити (30), целевите приходи (31) и коригиращите бюджети (32), общият размер на предоставените бюджетни кредити през 2010 г. е 147,3 милиарда евро за поемане на задължения и 130,5 милиарда евро за извършване на плащания. Това представлява увеличение съответно от 0,9 % и 4,8 % в сравнение с общия размер на предоставените бюджетни кредити през 2009 г. (вж. диаграми III и IV в приложението към настоящия годишен доклад).

1.40.

Бюджетните кредити за поемане на задължения за тази година са надвишили с 0,6 милиарда евро тавана на финансовата рамка поради използването на средства, за които това е било разрешено (33). Общият размер на бюджетните кредити за плащания е бил с 11,4 милиарда евро под тавана.

1.41.

Комисията изготвя серия от документи, които наред с другото съдържат следната информация относно изпълнението на бюджета на Европейския съюз (34):

—

бюджетният излишък в края на 2010 г. е 4,5 милиарда евро (през 2009 г. той е в размер на 2,3 милиарда евро);

—

през 2010 г. процентите на усвояване на кредитите за поемане на задължения и за извършване на плащанията са съответно 99 % и 97 %;

—

през 2010 г. са отменени 3,3 милиарда евро натрупани неизплатени задължения (през 2009 г. те са в размер на 1,9 милиарда евро). Увеличението на отменените задължения се дължи основно на дял 04 „Заетост и социални въпроси“ (1,4 милиарда евро).

—

—

1,5 милиарда евро неусвоени бюджетни кредити за плащания (с изключение на целевите приходи (35) са пренесени от 2010 за 2011 г.

—

по отношение на областите на политика „Земеделие и развитие на селските райони“ (дял 05), „Сближаване“ (дялове 04 и 13) и „Морско дело и рибарство“ (дял 11), общият процент на усвояване на бюджетни кредити за плащания е 98 %.

—

в областта на политика „Регионална политика“ бюджетните кредити за плащания са в по-голям размер от предвиденото (106 % от първоначалния бюджет). Това надвишаване е финансирано с прехвърляния на средства в размер на 1,8 милиарда евро, основно от дял 04 (Заетост и социални въпроси) и дял 05 (Земеделие и развитие на селските райони), за които плащанията са били в по-нисък размер от очакваното поради прекъсване и преустановяване на плащанията за Европейския социален фонд (процент на изпълнение — 88 %), по-ниски декларирани разходи в областта на развитието на селските райони (процент на изпълнение — 94 %) или поради бавния ритъм на приключване на програми (36).

—

1.42.

През финансовата 2010 г. приложимите регламенти (37) са изменени с цел да позволят предоставянето на допълнително авансово финансиране за структурните действия за периода 2007—2013 г. Въз основа на изменените регламенти са извършени допълнителни авансови плащания в размер на 371 милиона евро по Европейския социален фонд, 404 милиона евро по Кохезионния фонд и 0,8 милиона евро по Европейския фонд за рибарство в полза на държавите членки, които са особено засегнати от икономическата криза. През бюджетната 2010 година на държавите членки е изплатено допълнително авансово финансиране в размер на 401 милиона евро по отношение на земеделието и развитието на селските райони, без да има подходящо правно основание. Тази сума е отбелязана в глава 3 като грешка по отношение на законосъобразността и редовността (38).

1.42.

1.43.

Неизползваните бюджетни кредити за задължения, представляващи непогасени задължения, за които все още не е извършено плащане и/или отмяна (39), са се увеличили със 17 милиарда евро (9,7 %) и са достигнали 194 милиарда евро, най-вече в областите на политика, които са финансирани посредством диференцирани бюджетни кредити (40). Неизползваните кредити за задължения съответстват на 2,2 години диференцирани бюджетни кредити за поемане на задължения или 2,8 години диференцирани плащания, при степента на усвояване на кредити за 2010 г. в съответните области на политика.

1.43—1.44.

1.44.

По-голямата част от неизползваните бюджетни кредити за задължения, са за групата политики „Сближаване“ (вж. графика 1.2 ). В тази област неусвоените кредити за задължения са в размер на 128 милиарда евро (41) (около 66 % от общата сума), което при степента на усвояване за 2010 г. в тази област съответства на 2,6 години задължения или на 3,4 години плащания. Преобладаваща част от тези неусвоени бюджетни кредити за задължения (113,2 милиарда евро или 88 % от общата сума) се отнася за текущия период 2007—2013 г. Това показва ефекта от усилията за извършване на плащания преди да бъде приложено правилото за автоматично освобождаване на бюджетните кредити (правилото n + 2/n + 3 (42).

2.1.

В тази глава е изразена специфичната оценка на Палатата относно приходите, които включват собствени ресурси и други приходи. В таблица 2.1 е представена основната финансова информация, свързана с приходите за 2010 г. Финансирането на бюджетните разходи се осигурява в най-висока степен от собствените ресурси (93,8 %). Тази глава съдържа също така обобщение на предприетите от Комисията мерки във връзка с констатациите на Палатата, изложени в Специален доклад № 2/2008 относно Обвързващата тарифна информация.

2.2.

Съществуват три категории собствени ресурси (1) — традиционни собствени ресурси (мита и налози върху производството на захар — ТСР), собствени ресурси, изчислени на базата на данъка върху добавената стойност (ДДС), събиран от държавите членки, и собствени ресурси, базирани върху брутния национален доход на държавите членки (БНД).

2.3.

Традиционните собствени ресурси се установяват и събират от държавите членки. Три четвърти от събраните суми се внасят в Съюза, а останалата една четвърт държавите членки задържат за покриване на разходите по събирането. Всяка държава членка изпраща на Комисията месечен отчет за установените мита (отчет по „сметка А“) и тримесечен отчет за онези установени мита, които не са включени в сметка А („сметка Б“) (2).

2.4.

Собствените ресурси от ДДС и БНД са вноски, формирани от прилагането на унифицирани ставки съответно към теоретично хармонизираните бази за начисляване на ДДС в държавите членки или към БНД на държавите членки.

2.5.

Някои държави членки се ползват с намаление на изискуемата ставка за ДДС (3) и брутно намаление на годишната си вноска от БНД (4) за периода 2007—2013 г. В допълнение към това на Обединеното кралство се дава корекция във връзка с бюджетните дисбаланси („корекцията за Обединеното кралство“), изразяваща се в намаляване на неговата вноската от собствени ресурси на база БНД.

2.6.

След изчисляване на общия сбор на приходите от ТСР, от собствени ресурси на база ДДС и от други приходи, изравняването до балансирана позиция на бюджета става чрез собствените ресурси на база БНД. Всяко занижаване или завишаване на прогнозата за БНД за дадена държава членка — макар и да не засяга общия размер на собствените ресурси от БНД — има за резултат увеличаване или намаляване на вноските от другите държави членки, докато проблемът не бъде коригиран.

2.7.

В приложение 1.1, част 2 е представен цялостният одитен подход и методология на Палатата. По отношение на одита на приходите трябва да се отбележи следното:

2.8.

Извършеният от Палатата одит на операциите, свързани със счетоводните сметки, не включва недекларирания внос или вноса, който не е регистриран от митническите органи.

2.9.

Палатата извърши оценка на системите за наблюдение и контрол в Италия, Нидерландия и Обединеното кралство, които заедно осигуряват около 38 % от общия размер на ТСР. Бяха проверени счетоводните системи и движението на ТСР от етапа на установяването им до декларирането им пред Комисията, с цел да се получи достатъчна увереност за точността и изчерпателността на отчетените суми. Одиторите извършиха тестове на ключовите контроли, свързани с прилагането на преференциални митнически ставки, използването на „свръхопростени“ процедури за ползвателите на процедури за оформяне на място (освобождаване от задължението за уведомяване) (6) и третирането на разходите за превоз и застраховка в тези държави членки.

2.10.

Освен това, за шестте нареждания за събиране на вземания по ТСР, включени в споменатата в точка 2.7 извадка, Палатата направи равняване на избрания месечен отчет със съответните счетоводни данни, предоставени от държавите членки (7).

2.11.

Палатата оцени и системите за наблюдение и контрол в Комисията, в това число извършваните от нея инспекции в държавите членки.

2.12.

Собствените ресурси от ДДС и БНД се основават на статистически данни и свързаните с тях операции не могат да бъдат пряко одитирани. Поради това одитът прие за своя отправна точка получените от Комисията макроикономически агрегати, изготвени от държавите членки, след което извърши оценка на системите на Комисията за обработка на данните с цел определяне на размера на сумите, които следва да бъдат включени в окончателните бюджетни сметки. Така одитът обхвана както изготвянето на годишния бюджет, така и точността на вноските на държавите членки.

2.13.

Палатата извърши оценка на системите за наблюдение и контрол на Комисията, предназначени да дават достатъчна увереност за правилното изчисление и събиране на тези ресурси. Одитът беше насочен и към действията на Комисията по управлението на изразените резерви по отношение на данните за ДДС и БНД, както и към извършваната от нея проверка на описите на БНД в държавите членки и мониторинга на прилагането на директивите за ДДС. Одитът на Палатата не включи оценка на качеството на данните за ДДС и БНД, предоставени на Комиисията от държавите членки.

2.14.

Резултатите от тестването на операциите са обобщени в приложение 2.1 . Извършените от Палатата тестове на извадката от операции показват, че операциите не са засегнати от съществено ниво на грешки (8). По преценка на Палатата вероятният процент грешки е 0 %. Забелязани са все пак някои слабости на системите, свързани с тестване на операциите, които са описани по-нататък.

2.15.

Палатата установи, че като цяло изпратените от държавите членки до Комисията отчети не са засегнати от съществени грешки. За една (9) от шестте одитирани операции обаче не беше възможно равняване на сумата на декларираните ТСР със съответните счетоводни данни.

2.15.

2.16.

Одитът на Палатата установи, че изчислението на вноските на държавите членки и техните плащания не са засегнати от съществени грешки. Въпреки това Палатата откри грешка в изчислението на Комисията на окончателната сума (10) на корекцията за Обединеното кралство за 2006 г., вписана в бюджета за 2010 г., в резултат на която на Обединеното кралство е дадена корекция, завишена със 189 милиона евро (3,5 % от корекцията за Обединеното кралство за 2006 г.) (вж. приложение 2.5 , в частност точки 6 и 7 от него). За да бъде коригирана тази грешка, Комисията предложи извънредно да бъде направено изменение на бюджета за 2011 г., съгласувано с всички държави членки.

2.16.

2.17.

Палатата установи, че като цяло проверените операции по отношение на статията „Други приходи“ не съдържат съществени грешки.

2.18.

Резултатите от проверката на системите са представени в приложение 2.2. Палатата установи, че като цяло системите са ефективни по отношение гарантирането на редовността на операциите.

2.19.

Както и в предишни години (11), Палата откри проблеми в процедурите и системите, имащи отражение върху записаните в сметки Б суми. Проблемите се отнасят до:

2.19.

2.20.

Държавните органи на Италия, Нидерландия и Обединеното кралство не успяха напълно да обосноват вписаните в сметки Б суми, които не съотвестваха на свързаните с тях документи.

2.20.

2.21.

Одитът на Палатата в посетените държави членки разкри също и слабости в действието на проверките, извършвани преди освобождането на стоки, в частност по отношение на прилагането на преференциални митнически ставки, разрешаването на „свръхопростени“ процедури за ползвателите на процедурите за оформяне на място и третирането на разходите за превоз и застраховки. Частично ефективният митнически надзор на националните органи увеличава риска от събиране на неточни суми от ТСР.

2.21.

2.22.

Резервите са средство, което дава възможност на Комисията да извършва корекции на съмнителните елементи в ДДС декларациите, представени от държавите членки, след регламентирания четиригодишен срок. През 2010 г. са изразени 52 резерви и са оттеглени 67. В края на годината са в сила общо 152 резерви (вж. таблица 2.2 ). Нетният ефект от оттеглянето на 67-те резерви беше увеличаване на ресурсите от ДДС с близо 90 милиона евро (15).

2.23.

Палатата отбелязва съществен напредък в оттеглянето на поддържани от дълго време резерви по отношение на ДДС, но 8 от резервите, отнасящи се до години, по-ранни от 2000 г., все още остават в сила в края на 2010 г. За сравнение — в края на 2009 г. са били в сила 20 резерви. Палатата счита, че за поддържани от дълго време резерви следва да се считат тези резерви, които се отнасят до години, предшестващи с повече от десет години текущата година. Така се добавят още осем резерви, които засягат 2001 г.

2.23.

2.24.

Комисията следи за правилното прилагане на директивите за ДДС и следва да извършва мониторинг на тяхното транспониране и на съответствието на националните мерки за приложението им, въведени от държавите членки. Неправилното или непълното транспониране може да засегне размера на получения ДДС, а по този начин и размера на собствените ресурси от ДДС. През 2010 г. влязоха в сила две директиви за ДДС относно „пакета от мерки по ДДС“ (16) и една директива относно общата система за ДДС, насочена към борбата с данъчните измами, свързани с вътрешнообщностни сделки (17).

2.25.

В края на 2010 г., 12 месеца след влизането в сила на директивите, Комисията не беше приключила оценката на националните мерки за прилагане на „пакета от мерки по ДДС“ за седем държави членки. Към същата дата Комисията беше стартирала процедурата за оценка на прилагането на ДДС директивата относно борбата с данъчните измами само в две държави членки.

2.25.

Що се отнася до директивата за борбата с данъчните измами, през март 2010 г. Комисията започна процедури за нарушения спрямо девет държави-членки, за да може да извърши правилна оценка.

През 2009 и 2010 г. Комисията повдигна и обсъди проблема, свързан с други две държави-членки, в рамките на ATFS (Група за стратегията за борба с данъчните измами) и SCAC (Постоянен комитет по административно сътрудничество). Следователно пълна оценка ще бъде налична до края на 2011 г.

2.26.

В края на 2010 г. са в сила общи резерви (18) за данните относно БНП на държавите членки от ЕС-15 за периода 2002—2006 г. и на държавите членки от ЕС–10 за периода 2004—2006 г., в изчакване на приключването на анализа на актуализираните или новите описи на БНД (19).

2.27.

В началото на 2010 г. действат четири (20) специфични резерви по отношение на БНД (21), отнасящи се за периода 1995—2001 г. През 2010 г. Комисията не е оттеглила нито една от тях. Тъй като не са изразени допълнителни специфични резерви, броят на действащите резерви в края на годината остава непроменен.

2.27.

2.28.

През 2010 г. Комисията направи посещения в шест държави членки с цел проверка на описите на БНД и извърши пряка проверка в четири от държавите, която обаче беше ограничена до много малък брой компоненти на БНД. Съгласно указанията на Евростат извършването на такава пряка проверка обикновено не води до приемането на заключения относно всички елементи на данните за БНД.

2.28.

2.29.

В края на 2010 г. Евростат не разполага с доклади за оценка на данните за БНД на държавите членки за периода от 2002 г. насам и следователно не може да замени общите резерви (вж. точка 2.26) със специфични резерви за тези години.

2.29.

2.30.

Системите за наблюдение и контрол в националните статистически институти (НСИ) на държавите членки следва да съдействат за осигуряване на сравнимост, надеждност и изчерпателност на данните за БНД (22). Евростат все още не е завършил оценката си на системите за наблюдение и контрол в НСИ и не е приел указания относно прилагането на тези системи за съставянето на националните сметки в държавите членки.

2.30.

2.31.

При изчисляването на корекцията за Обединеното кралство за референтните години 2007—2009 Комисията не е включила около 2 % от общата сума на плащанията от ЕС в сумата на общите разпределени разходи, което е основен елемент в изчисляването на корекцията. Комисията е изключила тези суми поради липса на информация къде са били извършени тези разходи. Комисията не е проверила дали тези разходи не са били разпределени за целите на изчисляването (вж. приложение 2.5, в частност точки 3—5 и 10—11 от него).

2.31.

2.32.

Палатата също така отбеляза, че в дефиницията си за „действително извършени плащания“ за изчисляване на общата сума на разпределените разходи Комисията:

а)

не включва разходите, финансирани от целеви приходи (целеви разходи), които са се увеличили значително от 2007 до 2009 г. — от 1 % на 5 % от общата сума на плащанията от бюджета;

а)

б)

не приспада от размера на разпределените разходи тези суми, за които са инкасирани дължими суми по нареждания за събиране на вземания, предимно свързани с дял 6 на бюджета „Вноски и възстановявания във връзка със споразумения и програми на Съюза“, а постъпленията от този източник варират между 3 % и 5 % от плащанията за същия период.

б)

2.33.

Споменатите в предишните две точки пропуски намаляват точността на изчислената корекция за Обединеното кралство. Не е възможно да се определи в каква посока те изменят резултата от изчислението.

2.34.

Съгласно Правилата за прилагането на Финансовия регламент (23) може да се вземе решение за отказ от събиране на вземания в случаите, когато предполагаемите разходи по събирането биха надвишили сумата, подлежаща на възстановяване, ако вземането не може да бъде реализирано поради давност или поради неплатежоспособност на длъжника или ако възстновяването не съответства на принципа на пропорционалността. Решението за отказ следва да бъде обосновано.

2.35.

При одита на системите за отказ от събиране на вземания бе установено, че като цяло Комисията прилага предвидените процедури за отказ от издаване на нареждания за събиране на вземания и обосновава взетите решения. Палатата откри обаче слабости в управлението на Комисията в периода 1995—2008 г., които увеличават риска от несъбиране на дължимите вземания. За всеки от описаните по-долу случаи на отказ от събиране на вземания бяха установени една или повече слабости (примери 2.1, 2.2 и 2.3).

2.35.

2.36.

Резултатите от прегледа на изявленията на ръководството в Комисията са обобщени в приложение 2.3. По-долу Палатата излага подробно по-съществените констатации по този въпрос.

2.37.

Съществената слабост на системите, открита при одита на Палатата на надеждността на отчетите за ТСР в една държава членка (вж точка 2.15), е открита също и от извършената от Комисията инспекция. Палататa счита, че е било необходимо тази слабост да бъде отразена в годишния отчет за дейността на Генерална дирекция „Бюджет“.

2.37.

2.38.

Откритата от Палатата грешка в изчислената от Комисията окончателна сума за 2006 г. на корекцията за Обединеното кралство (вж. точка 2.16) е описана в годишния отчет за дейността на Генерална дирекция „Бюджет“, в който са изложени въведените впоследствие допълнителни контролни мерки. Въпреки това, имайки предвид критериите на Комисията за същественост, Палатата счита, че е трябвало да бъдат изразени резерви в декларацията за достоверност на директора на Генерална дирекция „Бюджет“.

2.38.

2.39.

Въз основа на извършения одит (24) Палатата заключава, че:

за годината, приключила на 31 декември 2010 г., не са засегнати от съществени грешки.

2.40.

Въз основа на извършения одит Палатата заключава, че системите за наблюдение и контрол ефективно осигуряват редовността на приходните операции. Въпреки това Палатата обръща внимание на следните слабости:

а)

Одитите на Палатата продължават да откриват проблеми при използването на сметки Б (точка 2.19) и проблеми с надеждността на отчетите по сметки А и Б (точки 2.15 и 2.20). Открити са слабости и в митническия надзор от страна на националните органи (точка 2.21). Палатата заключава, че одитираните системи за наблюдение и контрол на държавите членки представляват само частично ефективна гаранция, че вписаните ТСР са изчерпателни и точни.

а)

б)

Продължават да съществуват поддържани от дълго време резерви (т. 2.23). Палатата откри слабости и в мониторинга на Комисията относно прилагането на разглежданите директиви за ДДС от страна на държавите членки (точка 2.25).

б)

Що се отнася до „пакета от мерки по ДДС“, оценката за останалите 5 държави-членки продължава и Комисията очаква да я приключи до септември 2011 г. По отношение на директивата за борбата с данъчните измами Комисията получи закъснелите уведомления от държавите-членки и вече може да приключи до края на 2011 г. пълния мониторинг на прилагането ѝ чрез доклад до Съвета (вж. точка 2.25).

в)

Комисията не е приключила проверката си на описите на БНД относно данните за БНД на държавите членки за периода от 2002 г. насам (точка 2.29) и не е оттеглила действащите четири специфични резерви относно данните за БНП за периода 1995—2001 г. (точка 2.27).

в)

г)

Направена е грешка в оконачателното изчисление на корекцията за Обединетото кралство (25) за 2006 г. (вж. точка 2.16). Съществуват слабости в изчисляването на корекцията за следващите години (вж. точки 2.31—2.33). Палатата заключава, че системите за наблюдение и контрол на Комисията са частично ефективни за гарантиране на вярното изчисление на корекцията за Обединеното кралство.

г)

Комисията смята, че методът на изчисляване на разпределените разходи е достатъчно солиден за изчисляване на дела на Обединеното кралство от тях. Съществуването на тези „слабости“, посочени от Палатата, се дължи на преценката, че пределните разходи за по-нататъшно усъвършенстване на изчислението няма да са рентабилни.

д)

Ако Комисията беше действала проактивно, можеха да се избегнат или поне да се намалят загубите за бюджета от отказа от събиране на вземания (точка 2.35).

д)

2.41.

В приложение 2.4 е представен резултатът от прегледа на Палатата на изпълнението на препоръките от предишни годишни доклади. Следва да бъдат взети предвид следните въпроси:

—

В областта на ТСР Комисията е извършила оценка на слабостите, свързани с опростените митнически процедури при внос. Палатата поддържа виждането си относно вписването в сметки Б на митнически задължения по конфискувани стоки.

—

Позицията на Комисията относно вписването в сметки Б на митническите задължения, възникнали по отношение на конфискувани стоки, се различава от тази на Сметната палата. Комисията проучи решенията на Европейския съд по делата Elshani (C-459/07) и Dansk Logistik (C-230/08) и заключи, че сегашната ѝ позиция може да бъде запазена.

Вж. отговора на Комисията в приложение 2.4.

—

Относно собствените ресурси от БНД държавите членки не винаги прилагат указанията за съобщаване на значителни статистически ревизии и не е отбелязан напредък по отношение на прилагането на общата политика на ЕС за ревизия.

—

—

Да продължи усилията си да следи за правилното използване на сметки Б и за изготвянето от счетоводните системи на изчерпателни и точни отчети по сметки А и Б на държавите членки, както и за по-нататъшното засилване на митническия надзор от страна на националните органи (ТСР).

—

—

Да представи пред Комитета по БНД докладите за оценка на данните за БНД на държавите членки, за да може да замени през 2011 г. всички съществуващи общи резерви със специфични резерви за периода от 2002 г. насам. При оценката на БНД на държавите членки Комисията следва да вземе предвид оценката на системите за наблюдение и контрол в НСИ за съставянето на националните сметки и да уточни обхвата на становището, което изразява (собствени ресурси от БНД).

—

2.42.

През 2008 г. Палатата публикува Специален доклад № 2/2008 относно обвързващата тарифна информация (ОТИ) (26). Обвързващата тарифна информация е решение за тарифно класиране, издавано в писмена форма от митническите органи на дадена държава членка по искане на икономически оператор. То е правно обвързващо за всички митнически органи в рамките на Европейския съюз по отношение на неговия титуляр до шест години от датата на издаването му.

2.43.

Като цяло беше установено, че системата за ОТИ функционира добре. Въпреки това е необходимо да се извършат подобрения.

2.44.

В решението си за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2007 година (27) Парламентът поиска от Комисията да положи усилия да разреши съществуващите проблеми и споровете относно тарифното класиране. Съветът прикани Комисията да усъвършенства системата за ОТИ и да извършва мониторинг на нейното изпълнение и прилагане в държавите членки, но подчерта, че евентуалната финансова отговорност на държавите членки, ако възникне такава, следва да се оценява изключително предпазливо (28).

а)

Препоръка: Комисията следва да намали забавянията в разрешаването на проблемите с несъответстващите тарифни класирания (точки 43 и 44 от Специален доклад № 2/2008).

б)

Препоръка: Комисията следва да оцени цялостния финансов ефект от издаването на неправилни ОТИ и да осъвремени базата данни за Европейска обвързваща тарифна информация — EBTI-3 (точки 45 и 46 от Специален доклад № 2/2008).

в)

Препоръка: Следва да се усъвършенства нормативната уредба, допълнена и от административните указания на Комисията (точка 47 от Специален доклад № 2/2008).

г)

Препоръка: Комисията следва да насърчава държавите членки да коригират отбелязаните слабости (точка 48 от Специален доклад № 2/2008).

г)

2.45.

Комисията е извършила подобрения в системата за ОТИ и наблюдава нейното изпълнение и прилагане в държавите членки. Основните корективни мерки обаче ще бъдат резултатни само когато осъвремененият митнически кодекс влезе в сила, а Комисията следва да продължи усилията си да разрешава в по-кратки срокове въпросите, свързани с класирането.

2.45.

3.1.

В настоящата глава са представени специфичните оценки на Палатата по отношение на групата политики „Земеделие и природни ресурси“, която обхваща следните области на политика: 05 — „Земеделие и развитие на селските райони“, 07 — „Околна среда“, 11 — „Морско дело и рибарство“ и 17 — „Здравеопазване и защита на потребителите“. В таблица 3.1 се съдържа основна информация относно обхванатите от оценката дейности и плащанията през 2010 г.

3.2.

Заложените в Договора цели (1) на общата селскостопанска политика са да се увеличава селскостопанската производителност, като по този начин се осигури приемлив жизнен стандарт за хората, занимаващи се със селско стопанство, да се стабилизират пазарите, да се гарантира снабдяването и да се гарантира, че доставяните продукти достигат до потребителите на разумни цени.

3.3.

Разходите по изпълнението на общата селскостопанска политика се финансират от бюджета на ЕС главно чрез два фонда (2): Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ), от който се финансират преки помощи и пазарни мерки (3), и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), от който се съфинансират в различна степен програми за развитие на селските райони.

3.4.

Основните финансирани по ЕФГЗ мерки (43 990 милиона евро) са:

3.5.

Разходите в областта „Развитие на селските райони“ се финансират от ЕЗФРСР, който обхваща голям брой мерки, като например агроекологични схеми, компенсаторни плащания за земеделие в необлагодетелствани райони, инвестиции в стопанства и инфраструктура в селските райони (11,497 милиарда евро) (6).

3.6.

По всички схеми за пряко подпомагане от ЕФГЗ (7) и някои схеми за подпомагане от ЕЗФРСР получателите на помощ от ЕС са правно задължени да изпълняват изискванията за „кръстосано спазване“. Тези изисквания са свързани с опазването на околната среда, общественото здраве, здравето на животните и растенията, хуманното отношение към животните (законоустановени изисквания за управление), както и с поддържането на земеделската земя в добро земеделско и екологично състояние (ДЗЕС) (8). В случаите на неспазване на тези изисквания законодателството на ЕС предвижда намаление или изключване (9) върху цялата сума на преките плащания, извършени въз основа на подадените заявления в течение на цялата календарна година, през която е констатирано неспазването на изискванията.

3.6.

3.7.

Единствено земеделските производители имат право на пряка помощ от ЕС. Земеделски стопанин е физическо или юридическо лице, което извършва селскостопанска дейност. Селскостопанска дейност се дефинира като производство или отглеждане на селскостопански продукти, включително събиране на реколта, доене, развъждане или отглеждане на животни за селскостопански цели или поддържането на земята в добро земеделско и екологично състояние (10). Поддържането на земята в ДЗЕС представлява минималната изисквана от кандидата селскостопанска дейност, допустима за подпомагане.

3.8.

Средствата по двата фонда се предоставят чрез 80 (11) национални или регионални разплащателни агенции във всички 27 държави членки. Тези разплащателни агенции извършват плащания към бенефициентите, но преди това трябва пряко или чрез оправомощени органи да се уверят, че подадените заявления са допустими за подпомагане. Сметките и операциите на разплащателните агенции се проверяват от независими одитори (сертифициращи органи), които докладват пред Комисията през февруари на следващата година.

3.8.

3.9.

Политиката на Съюза в областта „Околна среда“ следва да допринесе за опазването и подобряването на околната среда, общественото здраве и рационалното използване на природните ресурси, включително на международно ниво. Финансовият инструмент за околна среда (LIFE) (12) е с най-голямо значение по отношение на финансирането (през 2010 г. разходите по него са в размер на 205 милиона евро). Чрез него ЕС участва в проекти в държавите членки, свързани с природата и биологичното разнообразие, както и политиката, управлението, информацията и комуникацията в областта на околната среда.

3.10.

Европейският фонд за рибарство (13) (ЕФР) е основният инструмент в областта на политика „Морско дело и рибарство“ (през 2010 г. разходите по него са в размер на 395 милиона евро (14). Общата политика в областта на рибарството преследва същите цели като общата селскостопанска политика (вж. точка 3.2).

3.11.

В рамките на областта на политика „Здравеопазване и защита на потребителите“, от една страна, ЕС допринася за опазването на здравето на хората, животните и растенията, а от друга страна — за защитата на потребителите (през 2010 г. разходите в тази област на политика са в размер на 478 милиона евро).

3.12.

При ЕФГЗ разходите се състоят главно от възстановявания от страна на ЕС (междинни/окончателни плащания) на субсидии, изплатени от държавите членки на земеделски стопани и други бенефициенти.

3.13.

По отношение на ЕЗФРСР през 2010 г. всички плащания от бюджета са били за авансови и междинни плащания. За ЕФР са били извършени само междинни плащания.

3.14.

Плащанията в областта на политика „Здравеопазване и защита на потребителите“ не включват аванси. Държавите членки получават обратно средства въз основа на декларирани от тях разходи. В областта на околната среда се предвижда предварително финансиране с максимален размер от 40 % от финансовото участие на ЕС за проект по LIFE, както е заложено в съответното споразумение за отпускане на безвъзмездна финансова помощ.

3.15.

В края на 2010 г. бюджетните кредити за плащания за ЕЗФРСР са намалени с 1,160 милиарда евро (около 9 % от първоначалните бюджетни кредити за плащания) (15) преди всичко като последица от забавяне при извършване на разходите от страна на държавите членки поради трудности при предоставяне на национално съфинансиране в рамките на настоящата икономическа обстановка.

3.16.

Цялостният одитен подход и методология на Палатата са представени в част 2 от приложение 1.1 . По отношение на одита на групата политики „Земеделие и природни ресурси“ трябва да се отбележат следните специфични точки:

3.17.

Резултатите от проверката на операциите са обобщени в приложение 3.1 . При проверката от страна на Палатата на извадката от операции е констатирано, че 37 % от тях са засегнати от грешки. Според оценката на Палатата най-вероятният процент грешки в резултат на проверката на операциите е 2,3 % (17). Палатата е установила също така нередовни авансови плащания към държавите членки на стойност 401 милиона евро (които представляват 0,7 % от общия размер на плащанията за годината) от страна на Комисията (вж. точка 3.22) (18).

3.17.

Освен това рискът за бюджета на ЕС е адекватно покрит от системата за уравняване с оглед съответствието.

Авансовите плащания в размер на 401 млн. EUR не представляват нередовни плащания към крайни бенефициенти. Освен това възстановяването на въпросните суми продължава и ще приключи до края на 2011 г.

3.18.

Одитът на Палатата потвърди резултатите от предишни години, според които честотата и въздействието на грешките в плащанията варират в зависимост от областите на политика. Палатата отбелязва, че разходите за развитие на селските райони са в особена степен изложени на грешки. За разлика от това при обхванатите от ИСАК директни плащания не са били установени съществени грешки.

3.18.

3.19.

При ЕФГЗ от 146 избрани операции 39 (27 %) са засегнати от грешки. 29 (74 %) от тези операции са засегнати от количествено измерими грешки. По отношение на разходите за развитие на селските райони от 80 избрани операции 40 (50 %) са засегнати от грешки. 21 (52 %) от тези операции са засегнати от количествено измерими грешки. По отношение на областите на политика „Околна среда“, „Морско дело и рибарство“ и „Здравеопазване и защита на потребителите“ от 12 избрани операции 8 (67 %) са засегнати от грешки. 4 (50 %) от тези операции са засегнати от количествено измерими грешки.

3.19.

3.20.

През 2010 г. при 54 (62 %) от операциите, засегнати от грешки, се наблюдават количествено измерими грешки относно допустимостта, а най-често относно точността (97 % при ЕФГЗ и 52 % при ЕЗФРСР), по-специално поради наддеклариране на допустима за подпомагане земя.

3.21.

Примери за грешки, установени от Палатата (вж. пример 3.1):

3.22.

В периода 2007—2009 г. Съветът приема редица решения за увеличаване на бюджета за развитие на селските райони с 5,43 милиарда евро основно в отговор на „новите предизвикателства“ (като например изменение на климата, опазване на биологичното разнообразие, …). От тази сума 3 милиарда представляват трансфер на средства от мерките за пряко подпомагане към мерките за развитие на селските райони („модулация“). В резултат на това държавите членки са увеличили своите програми за развитие на селските райони и през 2010 г. Комисията е извършила авансови плащания за тези допълнителни програми в размер на 401 милиона евро. Законодателството обаче не предвижда подобен вид авансови плащания (предварителното финансиране е разрешено единствено когато програмите за развитие на селските райони са одобрени в началото на програмния период, т.е. през 2007—2008 г., а не когато се изменят). В допълнение законодателството изрично забранява предварителното финансиране на средства от модулация. Следователно липсва правно основание за плащането от 401 милиона евро.

3.22.

3.23.

В приложение 3.2 се съдържа обобщение на резултатите от проверката на интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК), която е основната система за контрол, осигуряваща редовността на операциите по ЕФГЗ и ЕЗФРСР (25).

3.24.

При извършване на одити през 2010 г. на шест разплащателни агенции Палатата констатира, че системата ИСАК осигурява по ефективен начин редовността на плащанията в четири агенции и отчасти ефективно в останалите две. Освен това Палатата извърши последващи одити в три разплащателни агенции и установи, че все още има слабости в СИЗП и в качеството на проверките на място.

3.24.

По отношение на трите последващи одита, извършени от Палатата, засегнатите страни членки (България, Румъния и Гърция) са изпълнили или им предстои да изпълнят планове за действие за отстраняване на слабостите в техните ИСАК. В резултат на това ситуацията в тези страни членки се е подобрила значително.

По отношение на общата оценка на ИСАК виж също отговора в параграф 3.29.

3.25.

Що се отнася до одитираните девет системи за наблюдение и контрол в областта „Развитие на селските райони“, Палатата констатира, че две от въведените системи за контрол са неефективни, шест са частично ефективни, а една е ефективна по отношение на осигуряването на редовността на плащанията.

3.25.

3.26.

Във всяка държава членка ИСАК се състои от база данни на стопанствата и заявленията, системи за идентификация на земеделски парцели и за регистрация на животни, както и регистър на правата за плащане в тези държави-членки, които прилагат СЕП. Системата предвижда няколко контролни механизма по отношение на допустимостта за подпомагане: административна проверка на всички заявления, кръстосани проверки на базите данни, за да се предотврати дублирането на заявления за едни и същи площи или животни, както и минимум 5 % проверки на място в стопанствата, които се извършват от разплащателните агенции.

3.27.

ИСАК обхваща основните схеми, финансирани от ЕФГЗ, по-специално СЕП, СЕПП и всички схеми за подпомагане, обвързани с производство и площ, а също така и схемите за премии за животни. В рамките на ЕЗФРСР, и особено в областта на агроекологичните мерки и необлагодетелстваните райони, проверката на някои основни елементи, като например допустима площ и брой животни, се извършва чрез ИСАК, а за други са установени специално предвидени контроли (26).

3.28.

Одитът на Палатата във връзка с ИСАК включи проверка на спазването на разпоредбите на съответните регламенти и оценка на ефективността на системите за осигуряване редовността на операциите. По-специално бяха разгледани следните елементи:

I)

административни процедури и контролни механизми за осигуряване на правилно плащане, включително качество на базите данни;

II)

системи за контрол, базирани на проверки на място;

III)

системи, осигуряващи изпълнението и контрола на кръстосаното спазване.

III)

3.29.

Годишните одити на системите ИСАК, които Палатата извърши през последните години, показват, че ефективността на ИСАК е засегната от неточна информация в базите данни, непълни кръстосани проверки или неадекватно или непълно проследяване на аномалиите. Палатата е установила тези слабости в някои разплащателни агенции. По-специално по отношение на два ключови контрола, а именно кръстосаните проверки на парцелите, декларирани в рамките на СИЗП, и проверките на място на тези парцели, е било установено, че съдържат слабости в различни одитирани от Палатата разплащателни агенции.

3.29.

Цялостната ефективност и постоянно подобряване на ИСАК се потвърждава от резултатите от одитите на съответствието, извършени от Комисията през последните години във всички държави-членки, отчетения нисък процент в контролната статистика, получена от държавите-членки, който се проверява и удостоверява от сертифициращите органи, както и от собствените констатации на Палатата в Декларациите за съответствие за 2010 г., които показват процент на грешка от 1 % по отношение на преките плащания.

Останалите недостатъци обикновено са по-незначителни и не водят до по-ниска ефективност на ИСАК, а по-скоро допринасят за нейното усъвършенстване. Всички тези слабости се проследяват чрез процедури за уравняване с оглед съответствие, които гарантират, че рискът за бюджета на ЕС е адекватно покрит.

Виж също отговора на Комисията по т. 3.24.

3.30.

Разплащателните агенции трябва да извършват административни проверки, за да установят дали заявленията отговарят на условията на програмата (27). Административните проверки следва да включват, когато е възможно и целесъобразно, кръстосани проверки, също така и с информацията от ИСАК. Палатата провери дали базите данни са пълни и надеждни, дали при проверките са идентифицирани аномалии, както и дали са предприети действия за коригиране на грешките. По-долу са изложени основните констатирани слабости на системите.

3.31.

Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) представлява база данни, в която се записват всички земеделски площи (референтни парцели) на дадена държава членка, включително възможното използване на ортофотоснимки (28). В три държави (Гърция, Румъния и Испания) Палатата установи случаи, в които референтните парцели за „постоянни пасища“ (29) са били вписани в СИЗП като 100 % допустими, въпреки факта, че са били частично покрити с гъста гора или други недопустими елементи и следователно са само частично допустими (вж. пример 3.2).

3.31.

3.32.

В пет държави членки (България, Нидерландия (30), Гърция, Румъния и Испания) Палатата е установила слабости при актуализирането на информацията в СИЗП.

3.32.

3.33.

По отношение на системата за контрол извън ИСАК за мярката „преструктуриране на захарната промишленост“ във Франция Палатата установи, че системата е само частично ефективна (вж. пример 3.3).

3.34.

Административните проверки засягат точността на декларациите, направени от заявителя, и изпълнението на изискванията за отпускане на помощта (31). Тези проверки включват кръстосани проверки с данни, с които администрацията вече разполага, например в базите данни на ИСАК.

3.35.

Една от основните административни проверки на мерки (32) за повишаване на конкурентоспособността на земеделския сектор, като модернизиране на стопанствата и подобряване и развитие на инфраструктурата в селските райони, има за цел оценка на основателния характер на заявените разходи. По този начин държавите членки са задължени да прилагат подходящи системи за оценка на заявените от бенефициентите суми. Палатата констатира, че четири от седемте одитирани в тази връзка национални органи не са изпълнили ефективно това нормативно изискване.

3.35.

3.36.

За някои проекти по ЕЗФРСР административните проверки следва да включват проверка на съответствието на операцията с действащите национални правила и норми на ЕС, по-специално по отношение на възлагането на обществени поръчки. Палатата констатира, че в Португалия разходите за изграждането на язовир са били разпределени между различни договори, които по този начин са възложени директно за изпълнение вместо да бъдат част от тръжна процедура. Този случай не е бил открит при административните проверки.

3.36.

3.37.

Всяка година държавите членки трябва да извършват проверки на място, които да обхващат най-малко 5 % от всички бенефициенти при повечето схеми за подпомагане (33). Одитът на Палатата е насочен към качеството на процедурите за анализ на риска при избиране на бенефициенти за такива проверки, към качеството на проверките и към уместния характер на направените корекции.

3.38.

При повторното извършване на проверките на място, осъществени от разплащателните агенции, Палатата често констатира, че те не са били правилно извършени (вж. пример 3.4).

3.39.

По отношение на ЕЗФРСР Палатата установи слабости в планирането на проверките на място и анализа на резултатите. Например в Португалия почти всички проверки (97,5 %) са извършени със значително закъснение — една или понякога с две години след годината, за която е заявено плащането. Това още повече затруднява откриването на случаи на несъответствие.

3.39.

3.40.

Изискванията за кръстосано спазване включват законоустановените изисквания за управление (ЗИУ) и стандартите за ДЗЕС (вж. точка 3.6). Законоустановените изисквания за управление са заложени в няколко директиви и регламента на ЕС, докато стандартите за ДЗЕС се определят на национално ниво. По отношение на кръстосаното спазване разплащателните агенции трябва да извършат проверки на поне 1 % от заявленията за преки плащания.

3.41.

При своите посещения на място и въз основа на ограничения по обхват одит (вж. точка 3.16, пето тире) Палатата установи нарушения относно кръстосаното спазване в около 12 % от плащанията със задължения за кръстосано спазване. Наблюдаваните несъответствия се отнасят както до законоустановените изисквания за управление (идентифициране и регистриране на животни), така и до ДЗЕС (навлизане на нежелана растителност).

3.41.

3.42.

Палатата публикува специален доклад относно одита на възстановяването на неправомерно изплатени суми в рамките на ОСП (34), в който се посочва, че понастоящем системите са по-ефективни при защитата на финансовите интереси на ЕС и че за случаите след 2006 г. нивото на възстановяване на неправомерно изплатени суми се е подобрило. Въпреки това с оглед допълнителното подобряване на тези системи е необходимо изясняване на правилата, като по този начин ще се намалят възможностите за тълкуване и възприемане на разнородни практики от държавите членки.

3.42.

3.43.

В основни линии управлението на разходите в селското стопанство се споделя между държавите членки и Комисията. Помощите се изплащат от държавите членки, като впоследствие разходите им се възстановяват от Комисията (35). Окончателното признаване на разходи се извършва чрез двуетапна процедура, наречена уравняване на сметките. Двата етапа представляват ежегодно финансово решение и многогодишни решения за съответствие, вземани от Комисията.

3.44.

В предишните годишни доклади, както и в специалния доклад (36) относно одита на процедурата за уравняване на сметки Палатата критикува факта, че държавите членки, а не крайните бенефициенти, поемат разходите по финансовите корекции и че корекциите в рамките на решенията във връзка със съответствието включват значително използване на корекции с фиксирани суми, които не са пряко свързани с действителния размер на нередовните плащания. Системата за уравняване с оглед на съответствието е останала непроменена през 2010 г.

3.44.

Когато неправомерни плащания на бенефициенти могат да бъдат идентифицирани в резултат на уравняване с оглед съответствие, от държавите-членки се изисква да ги проследяват с действия по възстановяване от бенефициентите. Дори когато не е необходимо да се възстановяват средства от бенефициента, тъй като финансовата корекция засяга само нередности в системата за управление и контрол на държавите-членки, без да е свързана с неправомерни плащания, тези корекции са важно средство за усъвършенстване на системите на държавите-членки и по този начин спомагат за предотвратяване или разкриване, или възстановяване на нередовни плащания към бенефициенти.

Използването на плоски ставки е прието от Европейския съд като съответстващо на законовите правила, на които се подчинява работата с оглед съответствие, и е утвърдено, при определени обстоятелства, от Европейския парламент в неговото решение за освобождаване от отговорност за 2007 г. (§ 83).

Накрая, Комисията показа на държавите-членки, че ако техните сертифициращи органи извършат повторно разглеждане на представителна извадка от операции, които разплащателната агенция е проверила на място, и въз основа на това потвърдят надеждността на контролната статистика на държавите-членки, тогава Комисията ще приеме, че полученият процент на грешка представлява максималният възможен риск и че всички финансови корекции за въпросната година няма да надхвърлят това ниво.

3.45.