European Court of Auditors

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

1.1.

В съответствие с член 287 от Договора за функционирането на Европейския съюз Сметната палата предоставя на Европейския парламент и на Съвета декларация за достоверност относно надеждността и точността на отчетите, както и относно законосъобразността и редовността на свързаните с тях операции (DAS). Също така съгласно Договора Палатата може да допълни тази декларация със специфични оценки за всяка основна сфера на действие на ЕС.

1.2.

Проверката във връзка с надеждността на отчетите на Европейския съюз цели получаването на достатъчни и подходящи доказателства, за да се определи в каква степен приходите, разходите, активите и пасивите са били правилно документирани и доколко годишните отчети дават вярна и точна представа за финансовото състояние към 31 декември 2009 г., както и за резултатите от операциите и паричните потоци за приключилата на тази дата финансова година (вж. точки 1.6—1.20).

1.3.

Целта на одита на Палатата във връзка с редовността на операциите, свързани с отчетите за 2009 г., е да бъдат събрани достатъчни и подходящи преки или косвени доказателства, въз основа на които тя да произнесе становище относно съответствието на операциите с приложимите нормативни или договорни разпоредби, както и относно точността на изчисление на съответните суми (вж. точки 1.21—1.25 за кратко представяне на резултатите и глави 2—9 за повече подробности).

1.4.

Палатата направи анализ на надеждността на изявленията на ръководството в Комисията, по-специално на декларациите на генералните директори и годишните отчети за дейността на службите на Комисията, както и на свързания с тях обобщаващ доклад, за да прецени доколко те дават вярна оценка на качеството на финансовото управление и най-вече доколко резервите са изчерпателни и достатъчни (вж. точки 1.27 и 1.28 и частта „Надеждност на изявленията на ръководството в Комисията“ в глави 2—9).

1.5.

В допълнение към това Палатата разгледа механизмите за извършване и отчитане на възстановявания на суми, свързани с неправомерно извършени разходи, и финансовите корекции (вж. точки 1.32—1.50).

1.6.

Палатата направи одит на годишните отчети за финансовата 2009 година, изготвени от счетоводителя на Комисията и одобрени от Комисията в съответствие с разпоредбите на член 129 от Финансовия регламент от 25 юни 2002 г. (8), получени от Палатата на 23 юли 2010 г. Отчетите съдържат консолидирани финансови отчети, включващи счетоводен баланс, който отразява активите и пасивите в края на финансовата година, и отчет за финансовия резултат, както и консолидирани отчети за изпълнението на бюджета, представящи приходите и разходите за годината.

1.7.

Извършеният от Палатата одит на консолидираните финансови отчети показа, че те не съдържат съществени неточности. Въпреки това Палатата обръща внимание на следните въпроси, за които тя докладва също така през 2008 г. и предходни години:

1.7.

—

липсващи или непълни изявления на счетоводителите на някои организации, чиито отчети се консолидират с тези на Комисията (вж. точка 1.8);

—

слабости в собствените системи за финансово управление, идентифицирани от счетоводителя на Комисията (вж. точки 1.9 и 1.10);

—

третиране на предварителното финансиране и краткосрочните задължения през годината и в процедурата по разделянето на финансовите периоди (вж. точки 1.11—1.13);

—

оповестяванията във връзка с възстановени суми от неправомерно извършени разходи вследствие на установени нередности (вж. точки 1.14—1.19).

—

1.8.

В изявлението на ръководството относно консолидираните отчети счетоводителят на Комисията подчертава, че счетоводителите на три консолидирани организации не са представили изявления или са представили изменени изявления. По-специално, не е предоставена изискваната информация относно валидирането на собствените счетоводни системи (9).

1.8.

1.9.

Тъй като продължават да съществуват слабости в управлението на временните сметки и процедурите по осчетоводяване на активите, счетоводителят на Комисията все още не е в състояние да валидира собствените системи на две генерални дирекции (11).

1.9.

1.10.

По-голямата част от препоръките на счетоводителя от предходни години са изпълнени. Останалите за разрешаване въпроси нямат съществено отражение върху надеждността на отчетите за 2009 г., но предвид тяхното естество и значение Комисията следва да продължи да им обръща внимание, особено на някои аспекти на процедурите за разделяне на финансовите периоди, уравняването и регистрирането на предварителното финансиране, своевременното регистриране на операциите и съответствието между данните на собствените системи и на системата ABAC.

1.11.

Палатата направи одит на представителни извадки от авансови плащания, възлизащи на 48 827 милиона евро след разделянето на финансовите периоди, и фактури/декларации за разходи, възлизащи на 1 526 милиарда евро. Палатата идентифицира счетоводни грешки, които като цяло нямат съществено финансово изражение, но се срещат често. Това показва необходимостта от по-нататъшно подобряване на точността на основните счетоводни данни на ниво отделни генерални дирекции. Най-често срещаните видове грешки са:

1.11.

—

липсващи или двойно осчетоводени суми;

—

вписване на погрешни суми;

—

неправилно отнасяне на операции по сметки.

1.12.

По отношение на осчетоводяването на предварително финансирани суми Палатата констатира също така следните проблеми:

—

Уравняването на неуредени авансови плащания не винаги се извършва правилно. Няколко уравнявания изобщо не са извършени или са с грешни стойности. Това е довело до незначително завишаване на баланса на предварителното финансиране в края на годината.

—

—

Някои генерални дирекции, отговарящи за изследванията, не обработват наличната информация относно постигнатия напредък и свързаните с това разходи и не уравняват съответното предварително финансиране според напредъка, а вместо това използват приближения при разделянето на финансовите периоди (напр. принципа pro rata temporis).

—

1.13.

По отношение на фактурите/декларациите за разходи някои генерални дирекции не са спазили изискването да регистрират фактурите и декларациите за разходи в рамките на пет работни дни (12) от получаването им.

1.13.

1.14.

Извършеният от Палатата одит показва, че съществуват значителни разлики между различните служби на Комисията в отчитането на финансовите корекции и възстановените суми от неправомерни плащания (вж. също така точки 1.37—1.50).

1.14.

1.15.

Някои служби представят данни за текущите финансови корекции едва когато се изготви официална позиция, докато други базират изчисленията си на статистически оценки, като екстраполират данни от предишни години и дори включват корекции за суми, по отношение на които процедурата на уравняване все още не е стартирала.

1.15.

Надеждността на тази прогноза се оценява въз основа на сравнението с размера на текущите финансови корекции за по-ранните години, когато тази информация е на разположение.

1.16.

В областта на сближаването информацията относно финансовите корекции (отписвания и възстановяване на суми за неправомерно извършени разходи), представена от държавите членки и включена в бележка 6 към финансовите отчети, е все още непълна и ненадеждна (вж. също така точка 4.31).

1.16.

Комисията се позовава също така на отговора си на параграф 4.31.

1.17.

След проверка на работата на сертифициращите органи и основавайки се на извършения от Комисията анализ на тяхната дейност, Палатата отново изказва съмнения относно надеждността на вземанията от държавите членки в областта на земеделието (дебиторски сметки за ЕФГЗ) (13) (вж. също така точка 3.54).

1.17.

1.18.

Въпреки че обяснителните бележки към годишните отчети съдържат информация, че някои плащания вероятно ще бъдат коригирани на по-късен етап от службите на Комисията или от държавите членки, размерът на сумите и областите на разходи, които могат да бъдат предмет на допълнителна верификация и на процедури за уравняване на сметките, все още не са идентифицирани в бележките (14).

1.18.

В областта на земеделието, решението за финансово уравняване се взема около шест месеца след края на въпросната финансовата година, по силата на което Комисията определя размера на разходите, признати като разходи за сметка на бюджета на ЕС за тази година. Тази роля на решението за финансово уравняване не се поставя под въпрос от факта, че впоследствие на държавите членки могат да бъдат наложени финансови корекции чрез решения за съответствие. Размерът на разходите, които е вероятно да бъдат изключени от финансиране на ЕС чрез такива бъдещи решения за съответствие, се посочва в бележките към финансовите отчети.

1.19.

Предвид сложността на механизмите за възстановяване на неправомерни плащания и налагане на финансови корекции, различното естество на третираните в тях елементи и необходимостта от прозрачно и ясно представяне на информацията (вж. също така точки 1.37—1.50) Комисията следва да усъвършенства своите указания за финансово отчитане по отношение на признаването на приходи и условните активи с оглед на установяването на изисквания за осчетоводяване и оповестяване.

1.19.

В международните стандарти не съществуват общи насоки относно изготвянето на тези специфични, несчетоводни оповестявания. Въпреки това, като взе предвид забележките на Палатата, Комисията подобри представянето на тази информация.

1.20.

Съгласно съвместния регламент на Европейския парламент и на Съвета (15) през юли 2008 г. собствеността на всички създадени, разработени или придобити активи на програмата „Галилео“ беше законно прехвърлена на Съюза. Сключените споразумения за прехвърляне на активите обаче все още не са напълно изпълнени. Всички извършени до този момент разходи (приблизително 2 милиарда евро) се третират като разходи за изследвания. Това няма отражение върху счетоводния баланс за 2009 г., но Комисията следва да продължи да полага усилия, за да осигури цялата необходима информация към момента на прехвърлянето на активите с оглед на тяхното ефективно съхранение.

1.20.

1.21.

В глава 2 Палатата предоставя специфична оценка за приходите, а в глави 3—9 — за групите области на политика, чийто бюджет е основан на дейности (вж. таблица 1.1 ). Всяка специфична оценка включва въведение, констатации и заключения относно редовността на операциите, ефективността на системите и надеждността на изявленията на ръководството в Комисията, както и проследяване на действията, предприети във връзка с предишни констатации и оценки.

1.22.

По отношение на приходната част на бюджета (16) (117 285 милиона евро), на поетите задължения за всички групи политики и на плащанията за групата политики „Административни и други разходи“ (9 129 милиона евро) Палатата преценява, че финансовото изражение на грешките е под 2 % от общия размер на сумите (вж. таблица 1.2 ), и заключава, че системите за управление и контрол в тези области са ефективни (вж. също така точки 2.33—2.38 и 9.28—9.29).

1.23.

При групите политики „Земеделие и природни ресурси“ (56 318 милиона евро), „Изследвания, енергетика и транспорт“ (7 966 милиона евро), „Външна помощ, развитие и разширяване“ (6 596 милиона евро) и „Образование и гражданство“ (2 153 милиона евро (17) по оценка на Палатата вероятният процент грешки е между 2 % и 5 % от извършените плащания, но за групата политики „Сближаване“ (23 081 милиона евро възстановени сертифицирани разходи) този процент е над 5 % (вж. точки 3.70, 4.34, 5.45, 6.51 и 7.18, както и таблица 1.2 ). За тези групи политики (18) Палатата заключава, че техните системи за управление и контрол са частично ефективни (вж. точки 3.71—3.72, 4.36, 5.46—5.48, 6.52 и 7.19).

1.23.

Освен това процедурите за уравняване с оглед на съответствието гарантират, че рискът за бюджета на ЕС е покрит по подобаващ начин. Относно групата политики „Образование и гражданство“ Комисията отбелязва, че процентът на грешки при приключванията леко надвишава 2 %.

За да се избегне натрупването на предварителното финансиране в счетоводния баланс, през май 2010 г. Комисията предложи преразглеждане на Финансовия регламент, за да се гарантира, че авансовите и междинните плащания се изчистват своевременно.

Относно групата политики „Изследвания, енергетика и транспорт“ Комисията приветства положителната тенденция за намаляването на грешките, отбелязани от Палатата. Този резултат е в съответствие с констатациите на Комисията.

Относно групата политики „Външна помощ, развитие и разширяване“ Комисията приветства увеличаването на „честотата“ на операциите, които Палатата оценява като напълно „редовни“ (83 %) в сравнение с данните за 2008 г. и 2007 г.

В областта на политиката на сближаване е отбелязано значително намаляване на процента грешки в сравнение с предходни години. Честотата на грешките също се е понижила през последните три години от 54 % в годишния доклад на Сметната палата за 2007 г. до 36 % за тази година, както е отбелязано в приложение 4.1 от доклада на Палатата. (вж. също отговорите на параграфи 1.26 и 4.34).

1.24.

За групата политики „Икономически и финансови въпроси“ (732 милиона евро) Палатата преценява, че вероятният процент грешки е под 2 % от общия размер на плащанията (вж. точка 8.30 и таблица 1.2 ) и заключава, че системите за управление и контрол са частично ефективни (вж. точка 8.31).

1.25.

Палатата преценява, че като цяло плащанията са засегнати съществено от грешки (по оценка на Палатата вероятният процент грешки е между 2 % и 5 %) и заключава, че системите за управление и контрол на плащанията като цяло са частично ефективни.

1.25.

1.26.

Резултатите от одита на Палатата показват, че в сравнение с 2008 г. е установен по-висок вероятен процент грешки по отношение на плащанията за групата политики „Земеделие и природни ресурси“ (19) и съществено по-нисък процент по отношение на плащанията за групата политики „Сближаване“ (20). Общо погледнато, това потвърждава забелязаната през последните години тенденция за намаляване на вероятния процент грешки (според оценката на Палатата) в плащанията като цяло.

1.26.

Относно групата политики „Земеделие и природните ресурси“, мнението на Комисията е, че процентът грешки продължава да се колебае около 2 %.

Що се отнася до политиката на сближаване, намаляването на най-долната граница на грешките от 11 % на 3 % изглежда потвърждава ефективността на разпоредбите за засилен контрол в регулаторната рамка за 2007—2013 г., както и първоначалното въздействие на плана за действие на Комисията за 2008 г. за засилване на надзорните ѝ функции, включително процедурите за временно преустановяване на плащанията и за финансови корекции. Временното преустановяване на плащанията може да представлява компромис с пълното изпълнение на бюджета. Комисията ще продължи да полага усилия, за да гарантира, че процентът грешки намалява допълнително.

1.27.

Всички генерални директори заявяват в своите годишни отчети за дейността, че са получили достатъчна увереност, че отпуснатите им средства са използвани по предназначение и че въведените от тях системи за вътрешен контрол гарантират редовността на операциите. От основните генерални дирекции или служби, изготвили декларации през 2009 г., 13 съдържат една или повече резерви, по-голямата част от които се отнасят до слабости във връзка с редовността на съответните операции (21).

1.28.

Палатата установи, че декларациите на генералните директори и годишните отчети за дейността дават вярна оценка на финансовото управление по отношение на редовността на операциите в приходната част на бюджета и за групите политики „Сближаване“, „Изследвания, енергетика и транспорт“, „Образование и гражданство“, „Икономически и финансови въпроси“ и „Административни и други разходи“ (вж. точки 2.32, 4.33, 5.44, 7.17, 8.29 и 9.11). По отношение на групата политики „Външна помощ, развитие и разширяване“ генералните дирекции „Хуманитарна помощ“, „Разширяване“ и „Външни отношения“ са дали вярна оценка (вж. точка 6.49), а Службата за сътрудничество EuropeAid — само частично вярна оценка относно финансовото управление във връзка с редовността на операциите (вж. точка 6.50). За групата политики „Земеделие и природни ресурси“ Палатата заключава, че декларацията на генералния директор и годишният отчет за дейността дават само частично вярна оценка на финансовото управление по отношение на редовността на операциите (вж. точки 3.66—3.69).

1.28.

В становището на генералните директори се акцентира върху това дали фондовете са използвани по предназначение, отчитайки многогодишния характер на проверките и тяхната ефективност при установяването и коригирането на грешки, докато Палатата изразява годишно одитно становище относно законосъобразността и редовността на основните операции. Генералните директори изразяват управленско становище, въз основа на информация, която включва одиторската дейност на самата Комисия, докладите и забележките на Палатата и, където е уместно, резултатите от проверките на държавите-членки.

Вж. също отговорите на Комисията в секторните глави.

1.29.

С приемането на своя обобщаващ доклад Комисията поема политическа отговорност (22) за оперативното изпълнение на бюджета на ЕС от страна на нейното висше ръководство (23). Това е първият доклад, одобрен през мандата на настоящата Комисия. Тя счита, че през 2009 г. усилията ѝ за подобряване на контролните механизми за гарантиране на законосъобразността и редовността на операциите с оглед получаване на декларация за достоверност без резерви, са продължили да дават положителни резултати.

1.30.

Комисията признава, че все още има области, в които са необходими подобрения, и предлага действия за разрешаването на тези въпроси, като например:

1.31.

В предишните си доклади Палатата идентифицира и други въпроси, които остават неразрешени:

—

в някои области обхватът или мащабът на резервите следва да бъде по-голям (вж. точки 3.67—3.68, 6.50 и приложения 3.3 и 6.3 ) (24);

—

Комисията изрази своето задоволство, че плановете за действие, разработени от оправомощени разпоредители с бюджетни кредити (ОРБ), са достатъчни за преодоляване на слабостите и за смекчаване на откритите рискове.

По отношение на групата политики „Земеделие“, Комисията счита, че резервите, включени в годишния доклад за дейността от 2009 г. на генералния директор на Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ по отношение на мерките за развитие на селските райони по Axis2 и ИСАК в България и Румъния, са изчерпателни и че потенциалното им въздействие е отразено по подобаващ начин в точки 3.2.1 и 3.2.2 от този доклад. По отношение на Гърция резервите в предишни години бяха оправдани от големия риск за репутацията на Комисията, произтичащ от недостатъчното прилагане на ИСАК в Гърция, а не от финансовия риск за бюджета на ЕС в резултат на нередности, който винаги е бил покрит от финансовите корекции, наложени на Гърция чрез процедури за уравняване с оглед на съответствието. Тъй като Гърция завърши своя план за действие за отстраняване на нередностите до края на 2008 г., а ефективното функциониране на системата ИСАК се оценява на текуща база, оттеглянето на резервите следователно беше напълно оправдано.

По отношение на групата политики „Външна помощ, развитие и разширяване“ Европейската комисия приветства признаването от страна на Палатата на подобрението по отношение на качеството на информацията, предоставена в годишните доклади за дейността (виж точка 6.51) от всички генерални дирекции в групата политики.

Комисията счита, че резервите, направени от генералните директори в годишните доклади за дейността за 2009 г., или липсата на резерви, са били в съответствие с нейните вътрешни насоки и правилно са разгледали присъщите на програмите рискове.

—

данните от държавите членки относно възстановяването на суми от неправомерни плащания или отписванията на недопустими разходи липсват или са непълни (вж. точки 1.16, 3.54 и 4.31) (25); и

—

За политиката на сближаване, вж. отговорите на параграф 1.16

—

механизмите за налагане на финансови корекции все още не функционират ефективно (вж. точки 1.37—1.50) (26).

—

1.32.

За целите на изпълнението на бюджета Комисията следва да осигури ефективен и ефикасен вътрешен контрол върху надеждността на отчитането, опазването на активите и информацията, предотвратяването и разкриването на измами и нередности и управлението на рисковете, свързани с редовността на операциите, отчитайки многогодишния характер на програмите, както и естеството на съответните плащания (27).

1.32.

1.33.

Комисията носи крайната отговорност за това системите за управление и контрол да дават достатъчна увереност, че грешките в свързаните с отчетите операции са предотвратени или идентифицирани и коригирани. Тя отговаря също така за осигуряването на надеждна информация за целите на нейното управление, за заинтересованите страни и за външните одитори.

1.34.

Неправомерно платените суми следва да се възстановяват (28). На практика обаче:

—

Комисията е в състояние да си възстанови суми от неправомерни плащания от бенефициенти само в областите, в които тя управлява разходите пряко (напр. по-голямата част от разходите в групатa политики „Изследвания, енергетика и транспорт“).

—

По отношение на разходите извършвани в режим на споделено управление (напр. по-голямата част от разходите в групите политики „Земеделие и природни ресурси“ и „Сближаване“), децентрализирано управление (напр. в областта на разширяването) и непряко централизирано управление (напр. в групата политики „Образование и гражданство“), отговорността за възстановяването на неправомерните плащания се делегира на държавите членки или на третите държави. При разходите, които се управляват съвместно (напр. в областта на хуманитарната помощ), корективните механизми се определят в споразумения с международните организации. Въпреки това в случаите, когато правилата за изразходване на средства по схемите на ЕС са приложени неправилно, Комисията също може да наложи финансови корекции (вж. точка 1.40).

—

За периода 2007—2013 г. съществува стандартизирана процедура за подаване на декларации за възстановяване на неправомерни плащания и Комисията очаква, че тази процедура за докладване допълнително ще подобри качеството на информацията, с която разполага. От държавите членки също така се изисква да правят разграничение между корекциите, произтичащи от тях, в резултат на одити на ЕС.

1.35.

От няколко години Палатата съсредоточава своя одит върху това как Комисията изпълнява надзорните си функции и как прилага тези корективни механизми. Палатата разгледа също така доколко националните органи и международните организации предоставят на Комисията вярна информация относно финансовите корекции и възстановените суми от неправомерни плащания.

1.36.

Палатата редовно отбелязва подобряване на качеството на данните относно способността на системите за управление и контрол да коригират грешки на ниво държави членки, но все още тези данни не са пълни и надеждни, особено в областта на сближаването (29). Комисията обаче отчита надеждни данни по отношение на своите дейности. След процедурата за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за 2005 г. Европейският парламент и Съветът насърчават Комисията и държавите членки да въведат необходимите подобрения за обезпечаването на пълна и точна информация, която да осигурява надеждни доказателства за оценката на Палатата на ефективността на многогодишните корективни механизми по отношение на разходите на ЕС.

1.36.

В областта на политиката на сближаване и относно финансовите корекции, извършени от държавите членки след техни проверки и одитна дейност, Комисията е зависима от качеството на информацията, изпратена от държавите-членки.

През последните години Комисията положи значителни усилия за подобряване на качеството на наличната информация за възстановяванията и отказванията на средства, предавана от държавите членки за програмите за сближаване. Тя изиска от държавите членки да предоставят кумулативни и годишни данни за отказванията и възстановяванията, въпреки че това е извън нормативните изисквания. Тя също така извърши одит на място на системите на държавите членки за регистриране и отчитане корекции, което имаше доста добри резултати. В случай на идентифицирани нужди от подобрения, Комисията формулира съответни препоръки и осигурява последващи действия.

1.37.

В бележките към отчетите за 2009 г. Комисията е отговорила на тези коментари, като в сравнение с предходни години е включила по-подробна информация за възстановяването на неправомерно извършени плащания и налагането на финансови корекции (30). По-специално тя предоставя информация, разделена по етапите на напредък на процедурите за възстановяване или налагане на финансови корекции („текущи“, „потвърдени“ или „извършени“, вж. точка 1.42), по област на разходи; по програмен период — където е уместно, и в някои случаи по засегнати държави членки.

1.38.

Палатата приветства предоставянето на подобна информация. Тя обаче подчертава, че е необходимо да се преодолеят слабостите по отношение на представянето и съгласуваността на информацията и сумите, представени от държавите членки в областта на сближаването, и че тази информация трябва да се тълкува внимателно (вж. също така точки 1.14—1.19 по-долу).

1.38.

1.39.

Възстановяването на суми, неправомерно получени от бенефициентите на програми на ЕС, и другите финансови корекции съществено се различават по своите цели и ефект. При възстановяването се коригира получаването на неправомерни разходи, като по принцип получателите на средствата са тези, които следва да върнат неправомерно получените суми. Следователно възстановяването на неправомерни плащания може да се разглежда като механизъм за коригиране на грешки (31).

1.39.

1.40.

От друга страна, финансовите корекции (включително уравняването на разходите за земеделие) са насочени предимно към слабости в системите за управление. Чрез тях се отнема финансиране от тези държави членки или от трети държави, които не успяват да осигурят коректно прилагане на правилата на ЕС. Финансовите последици от подобни корекции обикновено се поемат от данъкоплатците на съответната държава членка, които не са бенефициенти на погрешно приложената разходна схема. Финансовите корекции спомагат за защитата на финансовите интереси на ЕС, но нито по принцип, нито на практика не могат да се разглеждат като средство за коригиране на отделни неправилно извършени плащания.

1.40.

Държавите членки следва да възстановят неправомерните плащания от бенефициерите. Възстановяването на неправомерни плащания се извършва или чрез изплащане на въпросните суми от страна на бенефициера, или като се прихванат дължимите суми от последващи плащания за същия бенефициер.

Когато в резултат на проверки от страна на ЕС могат да бъдат установени недължими плащания към бенефициерите, от държавите членки се изисква да ги проследят чрез действия по възстановяване срещу тези бенефициери. Все пак, дори когато не са възможни възстановявания на неправомерни плащания от страна на бенефициерите, тъй като финансовата корекция се отнася само до недостатъците в системата за управление и контрол на държавите членки, а не се отнася до недължимите плащания, тези корекции са важно средство за подобряване на системите на държавите членки и за превенция или установяване и възстановяване на неправомерни плащания към бенефициерите.

Системата за уравняване с оглед на съответствието в областта на земеделието има за цел да изключи разходи от финансирането от ЕС, когато тези разходи не са били извършени в съответствие с правилата на ЕС. Това обаче не е механизъм за възстановяване на нередовни плащания, извършени към бенефициерите, което съгласно принципа на споделеното управление, посочен в член 53б, параграф 2, буква в) от Финансовия регламент и член 9, параграф 1, буква а), подточка iii) от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета, е отговорност единствено на държавите членки.

Комисията следователно счита, че някои финансови корекции могат да се разглеждат като механизми за коригиране на грешки, доколкото съответните суми се възстановяват от крайния бенефициер.

1.41.

Въпреки че Комисията прави разлика между възстановяване на неправомерни плащания и финансови корекции в бележките към финансовите отчети, в други документи като например обобщаващия доклад тя все още не прави достатъчно ясно разграничение между двата механизма. Макар че за 2009 г. близо 90 % от потвърдените суми (около 2 900 милиона евро от общо 3 319 милиона евро) и близо 80 % от извършените корекции (около 1 400 милиона евро от общо 1 843 милиона евро), представени от Комисията, се отнасят до финансови корекции, които обикновено се поемат от данъкоплатците в държавите членки, понякога направените коментари внушават, че се касае изцяло или главно за възстановяване на неправомерни плащания.

1.41.

Годишните отчети на ЕС представят по един обективен начин размера на финансовите корекции, произтичащи от надзорните функции на Комисията.

Сумите, които са представени като финансови корекции, показват, че Комисията е предприела мерки за защита на бюджета на ЕС от неправомерно изплатени парични средства. Забележките по тях имат за цел изясняване на процедурата, която Комисията прилага като процедура по този начин. Тези парични средства в крайна сметка ще бъдат възстановени от бенефициера чрез процедурите по възстановяване, инициирани от държавите членки, тъй като е в техен интерес да възстановят средствата, когато това е възможно.

Комисията се позовава също на отговора си на параграфи 1.36 и 1.40.

1.42.

Комисията представя данни за трите основни етапа на процеса:

1.43.

Комисията пояснява, че представените данни относно различните етапи на корективните механизми в групата политики „Сближаване“ се отнасят само до наложени от нея възстановявания и финансови корекции.

1.44.

В това отношение Палатата обръща внимание на факта, че в рамките на групата политики „Сближаване“ едва 20 % (476 милиона евро) от потвърдените през 2009 г. корекции (2 411 милиона евро) са извършени през същата година. Добавено към неуредените корекции от минали години, в края на 2009 г. все още не са извършени корекции на обща стойност 2 332 милиона евро. Ако държавите членки не представят допълнителни декларации за разходите през следващите години, останалите корекции ще бъдат извършени едва при приключването на програмите (32).

1.44.

Както правилно се посочва от Палатата, извършването на финансовите корекции от последните години ще се осъществява главно при приключването на програмата, ако е достигнат регулаторният таван за междинни плащания. Освен това финансовите корекции, потвърдени по време на изпълнението на програмите, могат да бъдат извършени в последващите искания за плащане. Следователно е трудно да се направи пряка връзка между размера на финансовите корекции, потвърдени за дадена година, и размера на корекциите, извършени през същата година.

Като общо правило, финансовите корекции, потвърдени по време на изпълнението на програмите, се извършват в последващите искания за плащане. Тъй като таванът на плащанията може да е бил достигнат за повечето програми, отнасящи се за периода 2000—2006 г., е ясно, че приспадането на недопустимите разходи ще бъде отразено само в документите за приключване, които се очаква да бъдат представени от държавата членка през 2010 г.

След като Комисията разполага с доказателства за извършването на корекция чрез приспадане на недопустими разходи от искане за приключване на плащане, тя ще представи финансовата корекция като извършена. Подробна информация за извършването на финансови корекции е предвидена в бележка 6 към консолидираните отчети.

Въпреки че от всички отделни финансови корекции в счетоводната система на Комисията могат да бъдат проследени само тези с финансови последици по отношение на приноса на ЕС, финансовите корекции с доказателства за изпълнение през 2010 г. ще бъдат отчетени като извършени в отчетите на Комисията за 2010 г.

Цифрите се различават значително в отделните програми и фондове, поради естеството и/или обема на съответните корекции.

1.45.

По принцип, ако съществува надеждна информация относно ефекта от корективните механизми в миналото, би могло да се направи оценка на вероятния ефект от прилагането на същите механизми в бъдеще. Също така понякога неправилно се предлага възстановените суми и финансовите корекции да се сравняват с вероятния процент грешки, изчислен от Палатата, или дори да се приспадат от него.

1.45.

Комисията многократно потвърди, че многогодишните програми са предмет на многогодишните системи за контрол и че много грешки, установени от Палатата за дадена година, по принцип са щели да бъдат установени и коригирани от системите на Комисията през следващите години. Това може да бъде доказано чрез изчисляване на процентите остатъчни грешки в момента на приключването на програмата, за които преди това е доказано, че са с по-ниски стойности, отколкото по време на периода на изпълнение.

Комисията е съгласна, че сравнението на процентите грешки в рамките на декларацията за достоверност на Палатата, които се отнасят до един годишен преглед на операциите, с изчисления от нея процент грешки, не е еднозначно.

1.46.

Въпреки това няма налична надеждна информация относно корективните механизми, събирана ежегодно. Бележките към финансовите отчети не показват систематично връзката на възстановените суми с конкретни години, а в някои случаи натрупаните или изостанали от предишни години корекции се идентифицират и записват в настоящата финансова година.

1.46.

Освен това могат да бъдат наложени корекции с фиксирани суми в случаите, в които са идентифицирани слабости на системите за контрол на равнище държави членки, но които не са коригирани от самата държава членка, без да се отнасят до конкретни неправомерни разходи или конкретна година.

Следователно не е възможно да се направи пряка връзка между финансова корекция и годината на разходите, за която се отнася.

Структурните фондове се прилагат в многогодишна рамка. Ако финансова корекция не е била регистрирана през година N, тя ще бъде докладвана през година N+1, без това да се отразява на надеждността на процедурата, чиято основна цел е да се гарантира, че всички нередовни плащания се коригират. Тази компенсация между години в рамките на програмния период е необходима, за да се даде точна, пълна и прозрачна кумулативна информация за финансовите корекции.

Въпреки това бележките към финансовите отчети представят информация за финансовите корекции, потвърдени и извършени в определена година, както и кумулативна информация.

В областта на земеделието обаче (ЕФГЗ и ЕЗФРСР) финансовите корекции са свързани с разходите за съответната бюджетна година и тази връзка се посочва във всяко решение за съответствие, прието от Комисията.

1.47.

Освен това цикълът на много корективни механизми може да е с продължителност от няколко години и вариациите в елементите, които влияят на способността на много системи за управление и контрол да откриват грешки (правна и организационна рамка, условия на процедурите за възстановяване на неправомерни плащания, вид, размер и продължителност на проектите и т.н.), могат да окажат въздействие върху способността да се прави оценка на вероятния ефект в бъдеще.

1.48.

Най-накрая следва да припомним, че корективните механизми на Комисията са свързани най-вече с финансови корекции, различни от възстановяването на неправомерни плащания (вж. точки 1.39 и 1.40).

1.48.

1.49.

През 2009 г. Комисията е предприела стъпки за увеличаване и подобряване на предоставяната от нея информация относно корективните механизми, прилагани за бюджета на ЕС. Това е положителна стъпка. Въпреки това информацията, която Комисията предоставя, все още не е напълно надеждна, тъй като тя не винаги получава надеждна информация от държавите членки. Освен това следва да се разгледа необходимостта от усъвършенстване на насоките за финансово отчитане по отношение на вида информация, която да бъде включвана, и начина, по който тя да бъде третирана. В някои области на разходи Комисията не предоставя информация, показваща едновременно следните елементи: годината, в която е извършено съответното плащане, годината, в която е установена грешката, и годината, в която извършената финансова корекция е оповестена в бележките към отчетите.

1.49.

Равняването на плащанията, грешките и извършените финансови корекции, предложено от Палатата, не е възможно, когато системата за деклариране на разходите е с натрупване в продължение на многогодишен период или, в някои случаи, когато те са корекции на системите (вж. също отговора на параграф 1.50).

1.50.

Огромната част от корекциите – в стойностно изражение, представляват по-скоро финансови корекции, наложени върху държави членки или трети държави, отколкото възстановяване на суми от отделни бенефециенти, получили неправомерно финансиране от ЕС. От друга страна, установените от проверките на Палатата грешки се състоят главно в неправилно заявени или получени от бенефициентите суми. Отчитайки този факт, Палатата заключава, че не е възможно да се направи разумно сравнение между установения от нея процент грешки и предоставените от Комисията данни за финансовите корекции и възстановените суми.

1.50.

По-голямата част от бюджета на ЕС — около 80 % — се изпълнява посредством споделено управление, когато държавите членки носят основната отговорност за гарантиране на редовността на разходите, декларирани пред Комисията, и по този начин — за установяване и коригиране на нередностите. В този режим на управление Комисията също така следва да гарантира, че системите, създадени от националните власти, са ефективни и, ако не са, Комисията може да наложи финансови корекции. Според системата за финансови корекции, предвидена от приложимото законодателство, Комисията възстановява/коригира от държавите членки, които от своя страна трябва да възстановят неправомерните плащания от бенефициера. Въпреки това, ако финансовите корекции са свързани със системни слабости, те обикновено се базират на фиксирани или екстраполирани проценти, а не на грешки на нивото на бенефициерите.

В резултат на това трябва да се направи разграничение по отношение на:

Комисията е съгласна, че не е уместно сравнението на процентите грешки в рамките на декларацията за достоверност на Палатата, които по силата на Договора се отнасят до годишен преглед на извадка от операции, с данните за финансовите корекции. Поради различните видове финансови корекции, както е посочено по-горе, в областта на политиката на сближаване не е възможно да се направи пряка връзка между финансова корекция и годината на разходите, за която се отнася. Въпреки това, въздействието на финансовите корекции може ясно да се определи при изчисляване на процент остатъчна грешка след приключване на програма. Например нестатистическо проучване на одита на приключванията, проведено от ГД „Регионална политика“ върху извадка от програми по ЕФРР за периода 1994—1999 г., финализирани през януари 2010 г., показва, че при приключването — и след като са били направени всички финансови корекции — общото ниво на риск се е понижило значително.

Комисията гарантира защитата на финансовите интереси на Европейския съюз чрез прилагане на системи и процедури за управление и контрол, както е предвидено във финансовите и секторните регламенти, определени от законодателя с цел предотвратяване, установяване и коригиране на грешки, които представляват заплаха за бюджета на ЕС.

2.1.

В тази глава е изразена специфичната оценка на Палатата относно приходите, които включват собствени ресурси и други приходи. В таблица 2.1 е представена основната финансова информация, свързана с приходите. Финансирането на бюджетните разходи се осигурява в най-висока степен от собствените ресурси (94,1 %).

2.2.

Съществуват три категории собствени ресурси (1) — традиционни собствени ресурси (мита и налози върху производството на захар, ТСР), собствени ресурси, изчислени на базата на данъка върху добавената стойност (ДДС), събирани от държавите членки, и собствени ресурси, базирани върху брутния национален доход на държавите членки (БНД).

2.3.

Традиционните собствени ресурси се установяват и събират от държавите членки. Три четвърти от събраните суми се внасят в Съюза, а останалата четвърт държавите членки задържат за покриване на разходите по събирането. Всяка държава членка изпраща на Комисията месечен отчет за установените мита (отчет по „сметка А“) и тримесечен отчет за онези установени мита, които не са включени в сметка А („сметка Б“) (2).

2.4.

Собствените ресурси на база ДДС и БНД са вноски, формирани съответно от прилагането на унифицирани ставки към теоретично хармонизираните бази за начисляване на ДДС в държавите членки или към БНД на държавите членки, изчислен съгласно правилата на Съюза.

2.5.

Съгласно Решение 2007/436/ЕО, Евратом някои държави членки се ползват с намаление на изискуемия процент за ДДС (3) и брутно намаление на годишната си вноска от БНД (4) за периода 2007—2013 г. В допълнение към това на Обединеното кралство се дава корекция във връзка с бюджетните дисбаланси („корекцията за Обединеното кралство“), изразяваща се в намаляване на вноската му от собствени ресурси, основани на БНД.

2.6.

Ресурсите от БНД се използват за балансиране на бюджета. Всяко занижаване на оценката на БНД за дадена държава членка — макар и да не засяга общия размер на собствените ресурси от БНД — има за резултат увеличаване на вноските от другите държави членки, докато проблемът не бъде установен и коригиран.

2.7.

Цялостният одитен подход и методология на Палатата са представени в част 2 от приложение 1.1 . За одитиране на приходите, на ниво Комисия беше проверена представителна статистическа извадка от 62 нареждания за събиране на вземания, взети от документите на Комисията за всички получени приходи (вж. приложение 2.1) .

2.8.

Извършеният от Палатата одит на операциите, свързани със счетоводните сметки, не включва недекларирания внос или вноса, който не е регистриран от митническите органи.

2.9.

Палатата извърши оценка на системите за управление и контрол в три държави членки (5) и провери техните счетоводни системи, свързани с традиционните собствени ресурси. Беше проследено движението на митническите сборове от етапа на установяването им до декларирането им пред Комисията, с цел да се получи достатъчна увереност за точността на отчетените суми. Одиторите провериха произволна извадка от 30 декларации за внос във всяка от трите държави членки.

2.10.

За пет нареждания за събиране на вземания, свързани с традиционните собствени ресурси от споменатата в точка 2.7 извадка, Палатата направи равнение на избраните месечни отчети със съответните счетоводни записи на държавите членки (6).

2.11.

Палатата оцени системите за управление и контрол в Комисията, в това число извършваните от нея проверки в държавите членки. Беше оценена и надзорната роля на ККСР (7).

2.12.

Палатата взе предвид резултатите от своя специфичен одит, извършен през 2008 и 2009 година на опростените митнически процедури за внос в девет държави членки (8).

2.13.

Собствените ресурси от ДДС и БНД се основават на макроикономическа статистика, а свързаните с нея операции не могат да бъдат пряко одитирани. Поради това одитът прие за своя отправна точка получените от Комисията макроикономически агрегати, изготвени от държавите членки, след което извърши оценка на системите на Комисията за обработка на данните с цел определяне на размера на сумите, които следва да бъдат включени в окончателните отчети. Така одитът обхвана както изготвянето на годишния бюджет, така и точността на вноските на държавите членки.

2.14.

При одита беше извършена оценка и на системите за управление и контрол на Комисията, които имат за цел да предоставят увереност, че тези ресурси са правилно изчислени и събрани. Оценката обхвана също така ролята на Консултативния комитет по собствените ресурси и на Комитета по БНД (9).

2.15.

Резултатите от тестовете на операциите са обобщени в приложение 2.1 .

2.16.

Палатата установи, че като цяло изпратените от държавите членки до Комисията отчети не са засегнати от съществени грешки.

2.17.

Одитът на Палатата установи, че изчислението на вноските на държавите членки и техните плащания не са засегнати от съществени грешки. През декември 2009 г. обаче Комисията е открила грешка в изчислението на предварителните си разчети за корекцията за Обединеното кралство за 2008 и 2009 г., изразяваща се в завишение съответно от 138 милиона и 458 милиона евро. Тъй като корекцията за Обединеното кралство за 2008 г. е била записана в бюджета за 2009 г., държавите членки, които я финансират, са внесли през 2009 г. повече, отколкото е било необходимо. Това ще бъде коригирано едва след като в бюджета за следващите години се запишат ревизираните разчети.

2.17.

2.18.

Палатата установи, че като цяло проверените операции по отношение на статията „Други приходи“ не съдържат съществени грешки.

2.19.

Резултатите от проверката на системите са обобщени в приложение 2.2 .

2.20.

Както и в предишни години (10), Палатата открои проблеми в процедурите и системите, имащи отражение върху записаните в сметки Б суми, които следва да бъдат преодолени. Те засягат по-конкретно закъснения в събирането на дължими мита и в предоставянето на възстановените суми (11), както и неоснователно отписване на митнически задължения (12).

2.20.

2.21.

В две от одитираните държави членки (13) националните органи не успяха да обосноват напълно записаните в отчети Б суми, тъй като тези суми не съответстваха на свързаните с тях документи. Нещо повече — Палатата установи подобни разлики и при извършването на сравнения по сметки A (14).

2.21.

2.22.

Комията е възприела виждането, че в случаите, когато се задържат стоки, въведени незаконно на митническата територия на Общността, не е задължително да се вписват възникналите митнически задължения в сметки Б. В решението си от април 2009 г. (15) Съдът на Европейския съюз определя, че за да доведе до погасяване на митническото задължение, задържането на стоките трябва да бъде извършено, преди тези стоки да преминат първото митническо бюро, разположено във вътрешността на тази територия. Следователно според Сметната палата задълженията, възникнали по отношение на стоки, които са задържани след този етап, трябва задължително да бъдат вписвани в сметките.

2.22.

2.23.

Проверките на място, извършени от Палатата, разкриха слабости в надзора от страна на националните митнически органи, особено по отношение на анализа на риска във връзка с подбора на търговци и внасяни стоки, които да бъдат подложени на митнически проверки (16). Това увеличава риска от нередности, които могат да останат незабелязани, а това може да доведе до загуба на традиционни собствени ресурси.

2.23.

2.24.

Освен това, в неотдавнашния си специален доклад (17) относно опростените митнически процедури за внос (18), Палатата съобщава за значителни слабости в контрола във всички посетени държави членки и висока честота на грешки в повечето от тях. Като се има предвид, че тези държави членки внасят над половината от общия размер на събраните традиционни собствени ресурси и че за около две трети от всички митнически декларации на ЕС се използват опростените процедури, тези слабости в контрола имат отражение върху функционирането на системите за управление и контрол на държавите членки в областта на традиционните собствени ресурси. Това съответно води до риск от събиране на неточни суми от традицонни собствени ресурси.

2.24.

Комисията извършва действия за подпомагане на държавите членки във връзка с развиващите се процедури. Предоставени са подробни насоки и обучение за най-добрия начин за прилагането им. Резултатите ще бъдат разгледани по време на посещенията за мониторинг през 2010 и 2011 г. Освен това през цялата 2009 г. и през 2010 г. Комисията проведе конкретни проверки във всички държави членки на техните стратегии за митнически контрол. Въз основа на тези проверки и на констатациите и оценките от извършения от Палатата одит Комисията вече поиска да бъдат предприети коригиращи действия. През 2010 г. Комисията ще изготви тематичен доклад относно стратегията за митнически контрол в държавите членки, в който ще бъдат включени констатациите на Палатата и на Комисията. Този въпрос ще бъде обсъден с държавите членки в рамките на Консултативния комитет по собствените ресурси с цел набелязване на възможните подобрения в тази област.

2.25.

Отправната точка за изчисляването на собствените ресурси от ДДС е действително събраният ДДС в държавите членки (19). В проучване на Комисията, публикувано през септември 2009 г., в което се анализира и измерва количествено пропуснатият ДДС в държавите членки на ЕС-25 (с изключение на Кипър) (20), разликата между начислените вземания на ДДС и теоретичните нетни задължения по ДДС се изчислява средно на 13 % за периода 2004—2006 г. Ако тази разлика бъде премахната, би се увеличила вноската от ДДС в бюджета на ЕС на държавите членки, чиято основа на ДДС няма таван (21). Това би намалило вноските на база БНД, въпреки че за отделните страни ефектът от това ще бъде различен.

2.25.

2.26.

Резервите са средство, което дава възможност на Комисията да извършва корекции на съмнителните елементи в ДДС декларациите, представени от държавите членки, след регламентирания четиригодишен срок. През 2009 г. са изразени 67 резерви и са оттеглени 63. В края на годината съществуват общо 167 резерви (вж. таблица 2.2 ). Независимо от напредъка в премахването на поддържаните дълго време резерви, свързани с ДДС, в края на 2009 г. продължават да са в сила 20 от тях, отнасящи се до години преди 2000 г., като за сравнение в края на 2008 г. те са били 34.

2.26.

2.27.

В доклада си за Съвета (Ecofin) относно статистиката за бюджетния дефицит и дълга на Гърция (22) Комисията изразява съмнения относно качеството на гръцката макроикономическа статистика, в т.ч. и на националните сметки. Комисията и Съветът поставиха под въпрос ефективното функциониране на системите за управление и контрол на националната статистическа служба на Гърция, която предоставя и данни за БНД за изчисляването на собствените ресурси.

2.27.

Гърция започна да предприема мерки за преодоляване на проблемите, посочени в доклада на Комисията от 8 януари 2010 г., като прие нов закон за гръцката статистическа система, в който е предвидено създаването на нов статистически орган (ELSTAT), с цел да се гарантират независимостта и истинността на статистическите данни.

2.28.

В предишните си годишни доклади (23) Палатата е изразявала мнение, че различията в системите за управление и контрол на националните статистически институти (НСИ) на държавите членки могат да повлияят отрицателно върху сравнимостта, надеждността и изчерпателноста на националните сметки. Евростат все още не е завършил оценката си на системите за управление и контрол в НСИ и не е приел указания относно прилагането на тези системи в държавите членки.

2.28.

2.29.

В края на 2009 г. са в сила общи резерви (24) за данните относно БНД на държавите членки в ЕС-15 за периода 2002—2006 г. и на държавите членки в ЕС-10 за периода 2004—2006 г., в изчакване на приключването на анализа на актуализираните или новите описи на БНД.

2.30.

В началото на 2009 г. съществуваха 10 специфични (25) резерви относно БНД, засягащи периода 1995—2001 г. През 2009 г. Комисията оттегли 6 от тях, отнасящи се до Гърция, като по този начин резервите в края на годината остават 4 (26).

2.30.

2.31.

През 2009 г. Комисията (Евростат) посети 16 държави членки за проверка на описите на БНД (27) и извърши пряка проверка. Това обаче беше ограничено до много малък брой компоненти на БНД в посетените държави. Съгласно указанията на Евростат извършването на такава пряка проверка обикновено не води до приемането на заключения относно всички елементи на разчетите за БНД.

2.31.

2.32.

Резултатите от прегледа на изявленията на ръководството в Комисията са обобщени в приложение 2.3. Палатата обръща внимание на приетия неотдавна специален доклад относно опростените митнически процедури за внос, споменат в точка 2.24. В годишния отчет за дейността си за 2010 г. Комисията следва да вземе предвид заключенията от настоящия доклад, както и да отбележи резулатите от контрола на предприетите действия във връзка с констатациите ѝ от извършени проверки на опростените процедури и стратегията за контрол на държавите членки.

2.32.

2.33.

Въз основа на извършения одит Палатата заключава, че:

за годината, приключила на 31 декември 2009 г., не са засегнати от съществени грешки.

2.34.

Въз основа на извършения одит Палатата заключава, че системите за управление и контрол ефективно осигуряват редовността на приходните операции. Палатата обаче обръща внимание на слабостите, които не са съществени за ефективността на системите като цяло, но въпреки това изискват предприемането на посочените по-долу действия.

2.35.

Извършваните от Палатата одити продължават да разкриват проблеми при използването на сметки Б. Поради това Палатата препоръчва на Комисията да продължи своите усилия да осигури правилното им използване, по-конкретно относно навременното установяване и предоставяне на събраните суми от митнически сборове (точка 2.20).

2.35.

2.36.

Имайки предвид слабостите, установени при одита на ефективността на контрола върху опростените процедури и в други нейни одитни дейности през 2009 г., Палатата заключава, че системите за управление и контрол на държавите членки в сферата на традиционните собствени ресурси са само частично ефективна гаранция, че регистрираните митнически сборове са изчерпателни и точни (точки 2.23 и 2.24).

2.36.

2.37.

Продължават да са в сила отдавна изразени резерви. Комисията следва да продължи да оказва натиск върху държавите членки да представят в кратки срокове необходимата информация, която да позволи да се оттеглят резервите възможно най-скоро и да се направят съответните корекции в ДДС основите на държавите членки (точка 2.26).

2.37.

2.38.

Комисията все още не е изготвила доклади за оценка на БНД на държавите членки и не е наложила специфични резерви за периода след 2002 г. За да направи това, тя следва да приключи проверката на описите на БНД в държавите членки, като отчита и оценката си на системите за управление и контрол в НСИ за съставянето на националните сметки (точки 2.28 и 2.31). Комисията следва също да посочи какъв е обхватът на становището, което тя дава в оценките си на данните за БНД, предоставяни от държавите членки (точка 2.31).

2.38.

2.39.

В приложение 2.4 са обобщени действията, предприети във връзка с предишни констатации и оценки.

3.1.

В настоящата глава са представени специфичните оценки на Палатата по отношение на групата политики „Земеделие и природни ресурси“, която обхваща следните области на политика: 05 — „Земеделие и развитие на селските райони“, 07 —„Околна среда“, 11 — „Морско дело и рибарство“ и 17 — „Здравеопазване и защита на потребителите“. Основната информация за обхванатите дейности и изразходваните средства през 2009 г. е представена в таблица 3.1.

3.2.

Съгласно Договора Комисията носи обща отговорност за изпълнението на бюджета на ЕС. На практика всички разходи в областта на земеделието и развитието на селските райони се извършват при споделено управление, като задачите по тяхното изпълнение се делегират на държавите членки. В другите области бюджетните кредити се изразходват под прякото управление на Комисията с изключение на Европейския фонд за рибарство, който се управлява споделено въз основа на многогодишни програми.

3.3.

Заложените в Договора цели (1) на общата селскостопанска политика са да се увеличава селскостопанската производителност, като по този начин да се осигури приемлив жизнен стандарт за хората, занимаващи се със селско стопанство, да се стабилизират пазарите, да се гарантира снабдяването и да се гарантира, че доставяните продукти достигат до потребителите на разумни цени.

3.4.

Разходите по изпълнението на Общата селскостопанска политика се финансират от бюджета на ЕС главно чрез два фонда (2) — Европейският фонд за гарантиране на земеделието (наричан по-нататък „ЕФГЗ“), от който се финансират преки помощи и пазарни мерки (3), и Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (наричан по-нататък „ЕЗФРСР“), от който се съфинансират в различна степен програми за развитие на селските райони.

3.5.

Основните финансирани по ЕФГЗ мерки са:

—

Интервенции на селскостопанските пазари: основните мерки са интервенционно складиране и възстановявания при износ и други мерки като специфична подкрепа за програми в сектора на виното, плодовете и зеленчуците и храните (възлизащи общо на 3,988 милиарда евро), както и Фонда за преструктуриране на захарната промишленост (3,018 милиарда евро).

—

Плащанията, извършени от Фонда за преструктуриране на захарната промишленост, бяха финансирани от вноските на производителите, притежаващи квота, които са целеви приходи по линия на ЕФГЗ.

3.6.

Разходите в областта „Развитие на селските райони“ се финансират от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), който обхваща голям брой мерки, като например агроекологични схеми, компенсаторни плащания за земеделие в необлагодетелствани райони, инвестиции в стопанства и инфраструктура в селските райони (8,992 милиарда евро) (7). През 2009 г. в рамките на така наречената „здравна картина“ на ОСП (8) и Европейския план за икономическо възстановяване (9) са предоставени допълнителни средства чрез областта на политика „Развитие на селските райони“ за финансиране на приоритетни области като инфраструктурата за високоскоростен интернет, изменението на климата, възобновяемите енергийни източници, управлението на водите, биоразнообразието и мерки, съпътстващи преструктурирането на млечния сектор. През 2009 г. обаче не са извършени никакви разходи по тези мерки.

3.6.

Сумата (8 992 млн. евро) се отнася до бюджетните кредити за плащания по глави 05 04 и 05 05, които включват:

3.7.

По всички схеми за пряко подпомагане от ЕФГЗ, обхванати в Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета (10), и някои схеми за подпомагане от ЕЗФРСР получателите на помощ от ЕС трябва да изпълняват изискванията за „кръстосано спазване“. Тези изисквания са свързани с опазването на околната среда, общественото здраве, здравето на животните и растенията, хуманното отношение към животните (законоустановени изисквания за управление), както и с поддържането на земеделската земя в добро земеделско и екологично състояние (GAEC) (11). В случаите на неспазване на тези изисквания законодателството на ЕС предвижда намаление или изключване (12) върху цялата сума на директните плащания, извършени въз основа на подадените заявления в течение на цялата календарна година, през която е констатирано неспазването на изискванията. Направената от Палатата проверка на плащанията към земеделски стопани включва само ограничен брой изисквания за кръстосано спазване (вж. точка 3.17, трето тире). При установяването на нарушения те биват класифицирани като количествено неизмерими грешки и съответно не се отчитат при изчисляването на процента на грешки.

3.8.

Единствено земеделските производители имат право на пряка помощ от ЕС. Земеделски стопанин е лице, което извършва селскостопанска дейност. Селскостопанска дейност се дефинира като производство или отглеждане на селскостопански продукти, включително събиране на реколта, доене, развъждане или отглеждане на животни за селскостопански цели или поддържането на земята в добро земеделско и екологично състояние (GAEC) (13). Съгласно правилата на ЕС в тази област, ако даден кандидат за подпомагане не извършва никаква друга селскостопанска дейност, поддържането на земята в GAEC представлява минималната изисквана от кандидата селскостопанска дейност, допустима за подпомагане.

3.9.

Средствата по двата фонда се предоставят чрез около 80 национални или регионални разплащателни агенции. Преди тези разплащателни агенции да имат право да заявяват разходи от бюджета на ЕС, те трябва да бъдат акредитирани въз основа на установени от Комисията критерии. Разплащателните агенции извършват плащания към бенефициентите, но преди това трябва пряко или чрез оправомощени органи да се уверят, че подадените заявления са допустими за подпомагане. Сметките и операциите на разплащателните агенции се проверяват от независими одитори (сертифициращи органи), които докладват пред Комисията през февруари на следващата година.

3.9.

3.10.

Политиката на Съюза в областта на околната среда следва да допринесе за опазването и подобряването на околната среда, общественото здраве и рационалното използване на природните ресурси, включително на международно ниво. Финансовият инструмент за околна среда (LIFE) (14) е с най-голямо значение по отношение на финансирането. Чрез него ЕС участва в проекти в държавите членки, свързани с природата и биоразнообразието, както и политиката, управлението, информацията и комуникацията в сферата на екологията.

3.11.

Европейският фонд за рибарство (15) е основният инструмент в областта на политика „Морско дело и рибарство“. Общата политика в областта на рибарството преследва същите цели като Общата селскостопанска политика (вж. точка 3.3).

3.12.

Що се отнася до областта на политика „Здравеопазване и защита на потребителите“, от една страна ЕС допринася за опазването на здравето на хората, животните и растенията, а от друга страна — за защитата на потребителите.

3.13.

При ЕФГЗ разходите се състоят главно от възстановяване на субсидии, изплатени от държавите членки на земеделски стопани и други бенефициенти.

3.14.

При ЕЗФРСР и Европейския фонд за рибарство по всяка програма се изплаща аванс в размер на 7 % от финансовото участие на ЕС, след като тя бъде одобрена от Комисията (16). През 2009 г. плащанията от бюджета на ЕЗФРСР са представлявали само междинни плащания, докато при Европейския фонд за рибарство те са включвали и авансови плащания.

3.15.

Плащанията в областта на политика „Здравеопазване и защита на потребителите“ не включват аванси. Държавите членки си възвръщат средствата въз основа на декларирани от тях разходи. В областта на околната среда се предвижда предварително финансиране с максимален размер от 40 % от финансовото участие на ЕС за проектите по LIFE, както е заложено в съответните споразумения за отпускане на безвъзмездна финансова помощ.

3.16.

В края на 2009 г., поради забавяне в изразходването на средства от страна на държавите членки, в рамките на ЕЗФРСР са анулирани бюджетни кредити на стойност 1,65 милиарда евро (17). Това се дължи най-вече на трудности в осигуряването на национално съфинансиране, а в Румъния и България — на липса на опит в изпълнението на програми за развитие на селските райони (18).

3.16.

3.17.

Цялостният одитен подход и методология на Палатата са представени в част 2 на приложение 1.1. По отношение на одита на групата политики „Земеделие и природни ресурси“ трябва да се отбележи следното:

3.18.

Резултатите от проверката на операциите са обобщени в приложение 3.1. Според оценката на Палатата най-вероятният процент грешки за групата политики „Земеделие и природни ресурси“ е между 2 % и 5 %.

3.18.

Освен това рискът за бюджета на ЕС е покрит в достатъчна степен от процедурата за уравняване с оглед на съответствието.

3.19.

През 2009 г. от 241 проверени операции 66 (27 %) (20) са засегнати от грешки. 42 (64 %) (21) от тези операции са засегнати от количествено измерими грешки, предимно по отношение на допустимостта и точността на операциите. Примери за видовете грешки са дадени по-долу.

3.20.

При ЕФГЗ от 148 избрани операции 35 (24 %) (22) са засегнати от грешки. 24 (69 %) от тези операции са засегнати от количествено измерими грешки. По отношение на ЕЗФРСР от 80 избрани операции 25 (31 %) са засегнати от грешки. 16 (64 %) от тези операции са засегнати от количествено измерими грешки.

3.20.

3.21.

Примери за грешки по отношение на допустимостта на плащанията, установени от Палатата:

—

договор за аренда за 57 хектара от гореупоменатата пасищна земя;

—

договор за взаимно обезпечаване, чрез който правата за паша се отстъпват обратно на наемодателя.

3.22.

По-голямата част от количествено измеримите грешки са грешки по отношение на точността (87 % при ЕФГЗ и 81 % за областта „Развитие на селските райони“), като повечето от тях се дължат на наддеклариране на допустима за подпомагане земя. Ето и други примери за грешки по отношение на точността, констатирани от Палатата:

3.23.

Що се отнася до количествено неизмеримите грешки, Палатата констатира при ЕФГЗ, например, че парцелите не са ясно идентифицирани в заявлението, извършвани са плащания след изтичането на законния срок и не е уточнена датата, към която заявителят трябва да притежава право на изключително ползване на парцела. При ЕЗФРСР Палатата установи случай, в който не са били напълно спазени някои условия, отнасящи се до изплатена помощ за биоземеделие.

3.23.

3.24.

По отношение на областите на политика „Околна среда“, „Морско дело и рибарство“ и „Здравеопазване и защита на потребителите“ от 13 избрани операции 6 (46 %) са засегнати от грешки. 2 (33 %) от тези операции са засегнати от количествено измерими грешки.

3.24.

Що се отнася до една операция в областта на морското дело и рибарството, изчислението на Комисията на междинното плащане беше правилно прилагане на действащите правила за изчисляване на тези плащания, както е посочено в член 76 от Регламент (ЕО) № 1198/2006 на Съвета, според който Комисията няма право да използва различен метод на изчисление по своя преценка.

3.25.

По отношение на Финансовия инструмент за ориентиране на рибарството Палатата откри случаи на проекти, приключили извън допустимия за подпомагане период.

3.25.

3.26.

Палатата констатира също така количествено неизмерими грешки.

3.27.

Основната система за контрол, която осигурява редовността на операциите е Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) (25).

3.28.

Във всяка държава членка ИСАК се състои от база данни за стопанствата, заявленията, земеделските парцели и животните, в случаите на плащания, обвързани с броя животни, както и регистър на правата за получаване на плащане в държавите членки, които прилагат СЕП. Системата предвижда няколко контролни механизма по отношение на допустимостта за подпомагане: административна проверка на всички заявления, кръстосани проверки на базите данни, за да се предотврати дублирането на заявления за едни и същи площи или животни, както и минимум 5 % проверки на място в стопанствата, които се извършват от разплащателните агенции.

3.29.

ИСАК обхваща СЕП, СЕПП и всички схеми за подпомагане, обвързани с производство и площ, а също така и схемите за премии за животни. В рамките на ЕЗФРСР, и особено в областта на агроекологичните мерки и необлагодетелстваните райони, някои основни елементи, като например площ и брой животни, се обхващат от ИСАК, а други — от специално предвидени контроли (26).

3.30.

Палатата направи оценка на осем системи ИСАК в рамките на ЕФГЗ и на осем специфични системи за контрол по ЕЗФРСР (вж. точка 3.17).

3.31.

Одитът на Палатата включи проверка на спазването на разпоредбите на съответните регламенти и оценка на ефективността на системите за осигуряване редовността на операциите. Бяха разгледани следните елементи:

I)

административни процедури и контролни механизми за осигуряване на правилно плащане, включително качество на базите данни;

II)

системи за контрол, базирани на проверки на място;

III)

системи, осигуряващи изпълнението и контрола на кръстосаното спазване.

III)

3.32.

Макар че системата ИСАК сама по себе си е добре замислена, годишните одити на системите ИСАК, които Палатата извърши през последните години, показват, че ефективността на ИСАК е засегната от неточна информация в базите данни, непълни кръстосани проверки или неадекватно или непълно проследяване на аномалиите. За финансовите години 2006—2008 Палатата разгледа функционирането на системите ИСАК във връзка със СЕП или СЕПП в 20 разплащателни агенции в 17 държави членки и представи резултатите в своите годишни доклади. При една разплащателна агенция ИСАК е оценена като ефективна, при 12 като частично ефективна, а при седем от разплащателните агенции бяха идентифицирани съществени слабости, въз основа на които Палатата заключи, че техните системи са неефективни.

3.33.

При одита на осем разплащателни агенции за 2009 г. Палатата установи, че системите са ефективни по отношение на осигуряването на редовността на плащанията само в една агенция, частично ефективни в четири агенции и неефективни в останалите три (Гърция, Кипър и Малта).

3.32—3.33.

Ефективността и непрекъснато усъвършенстване на системите ИСАК се потвърждават от резултатите от одитите за съответствие, които Комисията извърши през последните години във всички държави-членки, с изключение на Люксембург, както и от ниския процент грешки в контролните статистики, които получава от държавите-членки и които се проверяват и удостоверяват от сертифициращите органи. Този нисък процент грешки е в съответствие също така с процента грешки в самата Палата, отразен в нейния годишен доклад за 2008 г.

Относно кампанията за 2008 г. Комисията установи наличието на сериозни недостатъци в системите ИСАК в България и Румъния. В резултат на това през 2009 г. тези две държави-членки създадоха планове за действие, които Комисията стриктно проследява.

Други държави-членки имат по-малки недостатъци в своите системи ИСАК, но те не правят техните системи неефикасни, а по-скоро могат да бъдат предприети мерки за тяхното усъвършенстване. Те са предприели или предприемат действия по този въпрос.

Относно всички тези недостатъци се предприемат мерки чрез процедурите за уравняване с оглед на съответствието, които гарантират, че рискът за бюджета на ЕС е покрит в достатъчна степен.

3.34.

Що се отнася до одитираните системи за управление и контрол в областта „Развитие на селските райони“, Палатата констатира, че три от въведените системи за контрол са ефективни, а пет от тях са само частично ефективни по отношение на осигуряването на редовността на плащанията.

3.34.

Системата за контрол за другите държави-членки, одитирани от Комисията през 2009 г., се оказа ефективна. Въпреки това има възможност за подобрение по следните точки:

3.35.

Основните одитни констатации на Палатата са представени в следващите точки. Резултатите от проверката на системите са обобщени в приложение 3.2 .

3.36.

Административните проверки се извършват за всички заявления за подпомагане и искания за плащане и следва да обхващат всички елементи, които е възможно и целесъобразно да бъдат контролирани с административни средства (27). Административните проверки следва да включват кръстосани проверки, когато е възможно и целесъобразно, с информацията от ИСАК наред с другото. При одита Палатата провери дали базите данни са пълни и надеждни, както и дали проверките са адекватни за идентифицирането на аномалии и предприемането на корективни действия. По-долу са изложени най-важните констатирани слабости на системите.

3.37.

Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) представлява база данни, в която се записват всички земеделски площи (референтни парцели) на дадена държава членка. Палатата констатира съществени слабости в СИЗП на три държави членки, които засягат административните кръстосани проверки в рамките на Европейския фонд за рибарство, както е илюстрирано по-долу:

Примери

Въвеждането на технологията СИЗП-ГИС стана задължително през 2005 г. В Гърция до кампанията за 2008 г. включително СИЗП-ГИС не е съдържала никаква графична информация (ортофотоснимки), която да показва реалната допустима площ на въведените в системата референтни парцели. Към декември 2009 г. СИЗП-ГИС все още не е функционирала напълно, за да извършва необходимите кръстосани проверки.

В Литва Палатата установи, че литовските органи не са премахнали недопустими елементи с обща площ 13 700 ха от избираемата площ на парцели, въведени в СИЗП като 100 % допустими за подпомагане.

През 2008 г. в Кипър са направени и анализирани нови ортофотоснимки. Анализът показа, че над 39 000 референтни парцела са засегнати от промяната относно начина на ползване на земята и в резултат на това допустимата за подпомагане по СЕПП площ е спаднала с над 7 000 ха (т.е. 5 % от земеделската земя). Въпреки че актуализираната информация е била налична, кипърските органи са решили да базират плащанията за кампания 2008 върху старите ортофотоснимки от 2003 г.

3.37.

Комисията приема, че са съществували проблеми в системата ИСАК в Гърция в кампанията за 2008 г. Въпреки това финансовият риск за предходните години е предмет на процедурата за уравняване с оглед на съответствието, чрез която до този момент са били изключени или се изключват от финансиране на ЕС около 866 млн. евро.

СИЗП-ГИС станаха достъпни в съответствие с плана за действие на 31 декември 2008 г. и въвеждането беше извършено преди началото на кампанията за 2009 г. Проблемът през 2009 г. беше причинен от закъсняла цифровизация на парцелите на земеделски производители и междувременно бяха предприети мерки за коригиране на ситуацията чрез фиксирането на крайна дата за цифровизацията.

Комисията проследява нередностите, които съществуват в литовската СИЗП-ГИС от 2005 г. насам, чрез процедури за уравняване с оглед на съответствието. Литовските власти обаче междувременно информираха Комисията, че през декември 2009 г. коригиращите мерки са изпълнени в СИЗП-ГИС.

Комисията проследява нередностите в СИЗП-ГИС на Кипър от 2005 г. насам. В резултат на проведените мисии Кипър предприе коригиращи действия, така че към 2009 г. системата се счита за ефективна. Настоящото положение се проследява в рамките на процедурата за уравняване с оглед на съответствието.

3.38.

Палатата също така установи, че в две държави членки (Италия и Испания) не са използвани най-актуалните ортофотоснимки за коригиране на допустимите площи при изчисляването на плащанията.

Примери

В Италия (Емилия-Романя) и Испания (Страната на баските) процентът на допустимост на нискокачествената пасищна земя не се основава на най-актуалната налична информация (ортофотоснимки или инспекции на място), а на заявеното от земеделския стопанин преди въвеждането на СЕП. При разгледаните случаи земеделските стопани в Италия и Испания са имали право да заявят по-високия предишен процент на допустима площ по отношение на нискокачествена пасищна земя, която според последните ортофотоснимки има доста по-нисък процент на избираемост. В резултат на тези разлики е отпусната помощ за значително по-голяма от реалната допустима за подпомагане площ.

3.38.

Държавите-членки са длъжни да възстановят средствата от предишни години, ако след това е открито наддеклариране в резултат на актуализирани ортофотоснимки. Когато Комисията счита, че дадена държава-членка не е достатъчно активна при защитаването на бюджета на ЕС, тя проследява ситуацията в съответствие с процедурата за уравняване с оглед на съответствието.

Италия е в процес на финализиране на цялостно обновяване на СИЗП. Това означава, че нови ортофотоснимки ще обхванат цялата страна, изображенията ще се подновяват на всеки три години и референтните парцели ще се оценяват системно, включително чрез полеви посещения, където е необходимо. Установеното след обновяването наддеклариране се възстановява. Комисията смята, че този подход е една голяма крачка напред.

По отношение на Испания Палатата разгледа изображенията, които все още не са обработени. Тези изображения са предоставени на земеделските производители за подаването на техните заявления за 2008 г.

Комисията активно проследява мерките, предприети за отстраняване на предишно наддеклариране.

3.39.

В няколко държави членки (Кипър, Гърция, Италия, Словакия и Литва) Палатата установи, че базата данни за заявките за плащане не позволява идентифицирането на естеството и момента на нанесените промени или корекции. При липсата на надеждна одитна следа Палатата не може да прецени дали санкциите на ЕС се прилагат правилно.

Примери

В Гърция основната част от административните кръстосани проверки и необходимите корекции на данните в заявките се извършват по процедура, която не оставя одитна следа и не води до налагане на санкции. В Кипър се наблюдава несъответствие в информацията, представена в заявката на хартия и в базата данни, относно датите и съдържанието на промените в заявките.

3.39.

Комитетът по земеделските фондове напомни на държавите-членки да гарантират пълна одитна следа в своите ИТ заявления.

3.40.

Наличието на надеждна база данни за правата за получаване на плащане е необходимо условие за правилни плащания по СЕП. Държавите членки също така трябва да спазват общите национални тавани относно СЕП и СЕПП. Палатата установи случай на надхвърляне на тавана (Кипър), макар че това не е засегнало бюджета на ЕС, както и случай на неправилно предоставяне на права за получаване на плащане (Малта).

3.41.

Що се отнася до коректността на плащанията, Палатата установи съществени недостатъци в една държава членка, довели до случаи на заявяване на гори като постоянни пасища (Гърция). Освен това Гърция продължава да допуска заявената земя да надвишава допустимата за подпомагане площ на даден референтен парцел съгласно данните в СИЗП, като прилага толеранс от 5 %, който не е предвиден в регламента. Тази констатация вече беше отбелязана от Палатата през 2005 г. Освен това Палатата откри случаи на плащания към бенефициенти, извършени без да са отстранени установени аномалии (Италия) или без да се направи кръстосана проверка между заявената площ и допустимата площ, регистрирана в СИЗП (Испания). Също така бяха установени примери на систематично погрешно изчисляване на размера на помощта и неправилно прилагане на санкциите за заявени площи и късно подаване на заявления.

3.41.

Испанските власти потвърждават, че в кампанията за 2008 г. СИЗП-ГИС наистина са били използвани само за част от кръстосаните проверки, но че са коригирали това положение от кампанията за 2009 г. насам.

3.42.

Административните проверки засягат точността на декларациите, направени от заявителя, и изпълнението на изискванията за отпускане на помощта (28). Тези проверки включват кръстосани проверки на данни, с които администрацията разполага, например в базите данни на ИСАК.

3.43.

При одита бяха установени грешки при определянето на обменния курс, използван за превръщане в евро на сумите, изплатени като помощи в съответната национална валута (Обединено кралство, Чешка република), и слабости при изчисляването на намалението на размера на плащанията след проверки на място (Германия, Бавария). Също така бяха констатирани слабости при техническите проверки на намаляването на замърсяването с нитрати (Гърция) и спазването на специфични условия за избираемост, като например наличието на съответствие между селскостопанските машини и обработваната земя (България).

3.43.

Констатацията на Палатата по отношение на Германия (Бавария) не засяга бюджета на ЕС, тъй кат намаляването на частта от помощите, изплатени от бюджета на ЕС, е било правилно изчислено.

Установените от Палатата слабости в България се проследяват чрез процедурата за уравняване с оглед на съответствието.

3.44.

Всяка година държавите членки трябва да извършват проверки на място, които да обхващат най-малко 5 % от всички бенефициенти при повечето схеми за подпомагане (29). Одитът на Палатата се концентрира върху качеството на процедурите за анализ на риска при избирането на бенефицинти за такива проверки, върху качеството на проверките и адекватността на направените корекции. При одита на Палатата бяха установени специфични слабости в проверките на място.

3.45.

При ЕФГЗ Палатата идентифицира случаи на неправилно прилагане на толеранса при измерването (Малта, Италия), ниско качество и недостатъчно обхващане на проверките на място (Гърция).

3.45.

3.46.

При ЕЗФРСР Палатата установи слабости по отношение на точността и пълнотата на докладите от проверките (Германия (Бавария) и Румъния), общата оценка на резултатите от проверките (България) и спазването на сроковете за докладване пред Комисията относно извършените проверки (Германия (Бавария) и Франция).

3.46.

3.47.

Изискванията за кръстосано спазване включват законоустановените изисквания за управление и стандартите за GAEC (вж. точка 3.7). Законоустановените изисквания за управление са заложени в няколко директиви и регламента на ЕС, докато стандартите за GAEC се определят на национално ниво.

3.48.

Палатата откри недостатъци в дефиницията на условията за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние, както и в контрола върху изпълнението на тези условия.

3.48.

3.49.

При своите посещения на място одиторите на Палатата, въз основа на ограничения по обхват одит (вж. точка 3.17, трето тире), установиха нарушения относно кръстосаното спазване в около 5 % от плащанията, за които трябва да се спазват задълженията за кръстосано спазване. Констатираните нарушения са свързани както със законоустановените изисквания за управление (замърсяване на подземните води, регистрация на животните, хуманно отношение към животните, неподходяща употреба на препарати за защита на растенията), така и с условията за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние (навлизане на нежелана растителност).

3.49.

3.50.

50 % от всяко недължимо плащане, което държавите членки не са възстановили от бенефициентите в рамките на четири години, или 8 години в случай на съдебно производство, автоматично се начисляват към техните национални бюджети (30) (т.нар. правило 50/50) (31). Държавите членки обаче са задължени да продължат процедурите по възстановяване на недължимите плащания. През 2009 г. е приложено правилото 50/50 (32) и така невъзстановените суми от 2000 или 2004 г. (съответно от осем или четири години назад) са уравнени — 31,4 милиона евро са начислени към бюджетите на държавите членки и 20,1 милиона евро са поети от бюджета на ЕС.

3.50.

3.51.

В своя годишен отчет за дейността за 2009 г. (33) ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ отбелязва, че до края на финансовата 2009 година е постигнала възстановяване на недължими плащания в размер на 42 % от общо 1,266 милиарда евро невъзстановени суми към края на финансовата 2006 година. Според Комисията през периода 2007—2009 г. държавите членки са възстановили 121 милиона евро директно от бенефициентите, а Комисията е възстановила още 411 милиона евро от държавите членки чрез прилагане на правилото 50/50. Палатата отбелязва, че тези 121 милиона евро, възстановени от бенефициентите, съответстват на по-малко от 10 % от общия размер на невъзстановените суми.

3.51.

3.52.

Тъй като управлението на разходите в областта на земеделието обикновено е споделено между държавите членки и Комисията, помощите се изплащат от държавите членки, като след това Комисията им възстановява изплатените средства (34). Окончателното признаване на разходи се извършва чрез двуетапна процедура, наречена уравняване на сметките. Двата етапа представляват ежегодно финансово решение и многогодишни решения за съответствие, вземани от Комисията.

3.53.

На 30 април 2010 г. Комисията прие три решения за финансово уравняване във връзка с разходите, извършени в рамките на ЕФГЗ, ЕЗФРСР и преходния инструмент за развитие на селските райони (ПИРСР), и уравни сметките на всички разплащателни агенции с изключение на посочените в приложение 3.5 . Решенията се основават главно на сертификатите, предоставени от независими одитори (сертифициращи органи). При одита на Палатата не бяха установени неправилно уравнени разходи в решенията за финансово уравняване.

3.54.

През последните три години Палатата отбеляза някои недостатъци по отношение на надеждността на отчетите на длъжниците. За финансовата 2009 година Комисията е предприела финансови корекции спрямо 13 разплащателни агенции в 10 държави членки на стойност 14,8 милиона евро, което представлява около 1,43 % от общо 1,037 милиарда евро, които трябваше да бъдат възстановени до края на финансовата 2009 година.

3.54.

3.55.

Решенията за съответствие се вземат след допълнителни проверки от страна на Комисията на декларираните от държавите членки разходи. Те обхващат период от няколко години и имат за цел да изключат разходи от финансирането от Общността, за които Комисията е констатирала, че са „извършени по начин, нарушаващ правилата на Общността“ (35).

3.56.

В предишните си годишни доклади Палатата критикува факта, че финансовите корекции са за сметка на администрациите на държавите членки, а не на крайните бенефициенти. Освен това използването на метода, заложен в правилата за изчисляване на корекциите в рамките на решенията във връзка със съответствието и прилаган от Комисията, който се характеризира със значително прилагане на корекции с фиксирана сума, означава, че възстановените по този начин суми не могат да бъдат пряко отнесени към реалния размер на нередовните плащания. Системата за уравняване с оглед на съответствието е останала непроменена през 2009 г.

3.56.

Уравняването с оглед на съответствието има за цел да изключи разходи от финансирането от ЕС, които не са били извършени в съответствие с правилата на ЕС. Това обаче не е механизъм за възстановяване на неправомерни плащания, извършени към бенефициерите, което съгласно принципа на споделеното управление е отговорност единствено на държавите-членки.

Когато могат да бъдат установени неправомерни плащания към бенефициерите в резултат на уравняването с оглед на съответствието, държавите-членки следва да предприемат действия по възстановяване срещу тези бенефициери. Все пак, дори когато не са необходими възстановявания от бенефициерите, тъй като финансовата корекция се отнася само до недостатъците в системата за управление и контрол на държавите-членки, а не се отнася до недължими плащания, тези корекции са важно средство за подобряване на системите на държавите-членки и за предотвратяване или откриване и възстановяване на неправомерни плащания към бенефициерите.

Решенията за финансови корекции се вземат в зависимост от естеството и тежестта на нарушението, както и финансовата вреда, причинена на ЕС. Размерът им се изчислява въз основа на действителните вреди или въз основа на екстраполиране. В случаите, в които това се окаже невъзможно, се прилагат фиксирани ставки, при които се отчита сериозността на пропуските в националните системи за контрол, така че да бъде отразен финансовият риск за ЕС. Затова Комисията смята, че съществува обоснована връзка между този вид финансови корекции и размера на неправомерните плащания към крайните бенефициери.

Съдът на ЕО прие, че използването на фиксирани ставки е в съответствие с нормативни правила относно работата по постигане на съответствие, а Европейският парламент го подкрепи при определени обстоятелства в своята резолюция от 2007 г. за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета (параграф 83).

Накрая, макар че правните норми, отнасящи се до системата за уравняване с оглед на съответствието, не бяха променени, Комисията предприе действия за подобряване на нейната оперативност, включително и нови насоки за финансови корекции и предложението за укрепване на достоверността, посочени от Палатата в параграф 3.62.

3.57.

Резултатите от инспекциите, докладвани пред Комисията от разплащателните агенции, оценяват редовността на заявленията, подадени от земеделските стопани. От 2007 г. тези резултати трябва да бъдат удостоверявани от сертифициращите органи. От една страна, от сертифициращите органи се изисква да дадат становище относно качеството на проверките на място, като тестват извадка от най-малко 10 инспекции за всяка от следните четири популации: ЕФГЗ — обхваната от ИСАК, ЕФГЗ — необхваната от ИСАК, ЕЗФРСР — обхваната от ИСАК и ЕЗФРСР — необхваната от ИСАК. От друга страна, сертифициращите органи трябва да проверят и удостоверят контролните статистики на държавите членки. В своя годишен отчет за дейността за 2009 г. генералният директор на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ посочва, че резултатите от удостоверяването от страна на сертифициращите органи на качеството на проверките на място са в голяма степен (около 90 %) положителни за различните популации и че по отношение на точността на контролните статистики становището на сертифициращите органи е положително за 70 % от популацията ЕФГЗ и за едва 54 % от популацията ЕЗФРСР.

3.58.

Насоките на Комисията оставят на сертифициращите органи избора дали да присъстват като придружители или да извършат наново 10 проверки на място. Докладите на сертифициращите органи, анализирани от Палатата, показват, че само шест от тях са извършили повторни проверки, 23 са присъствали на проверки, а останалите не са уточнили използвания от тях подход. Палатата счита, че повторното извършване на вече направени проверки би предоставило по-добра база за оценка на качеството на процедурите за проверка, тъй като присъствието на представители на сертифициращия орган може да повлияе върху поведението на инспекторите, които са обект на оценяване.

3.58.

Анализът на докладите на сертифициращите органи по отношение на финансовата 2009 година показва, че сертифициращите органи са извършили общо около 3 700 проверки. Когато сертифициращите органи са извършили необходимите проверки:

3.59.

Освен това сертифициращите органи не винаги предоставят подробна информация за резултатите от проверките, които са извършили наново. Палатата счита, че подобна информация би била от полза за Комисията, тъй като би ѝ позволила да направи надеждна оценка на качеството на работата на сертифициращите органи.

3.59.

3.60.

Палатата отбелязва, че сертифициращите органи не са били в състояние да потвърдят надежността на контролните статистики на няколко разплащателни агенции, тъй като техните доклади не са били пълни или не са били предоставени.

3.60.

3.61.

През 2009 г. Комисията предостави на държавите членки възможността да поискат от сертифициращите органи да извършат отново представителна извадка от проверки и да проверяват дали е направено съответно проследяване на тези проверки на място. Ако на тази основа сертифициращият орган може да потвърди точността на контролните статистики на дадена държава членка, тогава Комисията ще приеме, че установеният процент грешки представлява възможно най-големият риск, т.е. финансовите корекции за въпросната година не могат да бъдат по-високи от това ниво. Предвижда се тези разпоредби да влязат в сила през 2010 г. за финансовата 2011 година и за финансовите години след това.

3.61.

Освен това Комисията отбелязва, че повторното извършване на проверките няма да бъде ограничено до проверките на място, а ще обхване цялата обработка на досието от получаването на заявлението за помощ до изчисляването и извършването на крайното плащане, включително прилагането на санкции (съществени проверки).

3.62.

Политиките по отношение на околната среда, морското дело и рибарството, както и здравеопазването и защитата на потребителите се управляват от Комисията чрез специфични системи за контрол. При одита беше разгледана системата за вътрешен контрол, свързана с програмите за премахване на болестите по животните (36), управлявани от ГД „Здравеопазване и защита на потребителите“.

3.63.

В тази област бяха проверени 30 произволно избрани плащания по програмите за премахване и наблюдение на болестите по животните. Одитът показа, че липсва систематично разделение на функциите, както и ясно определяне и разграничаване на ролите и задълженията на служителите, иницииращи дейностите, и проверяващите служители. Същото важи за ветеринарните и финансовите служители. Освен това не се прилагат ключови контроли въз основа на периодично разглеждане на формализиран анализ на риска.

3.63.

3.64.

Някои важни процедури за контрол са оставени на преценката на отделни служители. Тъй като вътрешните контроли не са стандартизирани, съществува риск да не бъдат извършвани важни проверки. Не съществува стандартизиран доклад на ветеринарните служители относно изпълнението на оперативните програми, както и стандартизирани контролни листове за извършените проверки. На последно място, малкият брой последващи одити не допринася в достатъчна степен за придобиването на увереност, че плащанията не са засегнати от съществени грешки.

3.64.

Недостигът на човешки ресурси през 2009 г. и приоритетът, който беше даден на предварителните одити на Фонда за извънредни положения, бяха причината за извършването на малък брой последващи одити. Въпреки това, тъй като тези последващи проверки се организират на всеки две години, повече от 35 % от платените суми са могли да бъдат подложени на последваща проверка. Комисията подчертава, че всички елементи, взети заедно, осигуряват разумни гаранции (оценката на ръководството на цялата система за вътрешен контрол, резултатите от одита, проследяването на резерва през предходната година и план за действие за одити от предходни години и гаранцията, получена от други оторизиращи служители в случаите на кръстосано вторично делегиране).

3.65.

Палатата прегледа изявленията на ръководството в Комисията, включващи годишните отчети за дейността и декларациите на генералните директори за генералните дирекции на Комисията „Земеделие и развитие на селските райони“,„Околна среда“, „Морско дело и рибарство“ и „Здравеопазване и защита на потребителите“. Резултатите от този преглед са обобщени в приложение 3.3 .

3.66.

В своя годишен отчет за дейността генералният директор на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ заключава, че няма сведения за сериозни проблеми, които биха могли да повлияят на увереността на генералния директор. Като взема предвид собствените одитни резултати на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ и резултатите от проверките на място, извършени от държавите членки, той заключава, че остатъчният процент грешки в рамките на преките помощи, пазарната интервенция и мерките за развитие на селските райони е под 2 %.

3.66.

Резервата относно мерките за развитие на селските райони в рамките на ос 2 се основава на насоките на Комисията, които предвиждат съществеността да се оценява на равнището на ЕС за дейност БД. Що се отнася до премахването на резерва за Гърция, вж. отговора на Комисията на параграф 3.69.

В годишния отчет за дейността на Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ за 2009 г. се посочва, че процентът остатъчни грешки при разходите за земеделие като цяло е под 2 %, докато за ЕЗФРСР той е малко по-висок.

3.67.

Палатата не подкрепя подхода на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, който ограничава понятието за остатъчни грешки до аномалии, установени по време на проверките на място. Този подход пренебрегва остатъчните грешки в резултат на кръстосани проверки, направени въз основа на неточни бази данни или на неадекватно проследяване на аномалиите. Палатата прилага интегриран одитен подход, който за всяка операция обхваща и двата компонента на остатъчните грешки. Одитът на Палатата показа, че за няколко операции административните контроли са пропуснали да открият грешки. Тези слабости в административните контроли се потвърждават също така от резултатите от одита на системите ИСАК, извършен от Палатата. Освен това одитът на Палатата показа, че увереността, която може да се добие относно качеството на извършваните от държавите членки проверки на място, е ограничена.

3.67.

Комисията е наясно, че поради слабости на административните проверки или на проверките на място е възможно процентът грешки при контролните статистики, които получава от държавите-членки, да бъде занижен. За преодоляване на този риск ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ прилага марж на сигурност от 25 % увеличение на този процент грешки.

3.68.

Годишният отчет за дейността от генералния директор на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ съдържа резерви по отношение на разходите, обхванати от ИСАК в България и Румъния. Тези резерви съвпадат с резултатите от одита на системите, извършен от Палатата през 2008 г., но Палатата отново изказва предишната си констатация, че дългогодишната резерва относно ИСАК в Гърция е отменена твърде рано.

3.68.

3.69.

Годишните отчети за дейността от генералните директори на „Околна среда“ и „Морско дело и рибарство“ съдържат резерви, които съответстват на предишните констатации на Палатата. Годишният отчет за дейността от генералния директор на „Здравеопазване и защита на потребителите“ не съдържа резерви, макар че е трябвало да бъде изразена резерва поради установените грешки, засягащи дейностите, свързани с безопасността на храните и фуражите, както и поради недостатъчния обхват на одита.

3.69.

3.70.

Въз основа на извършения одит Палатата заключава, че плащанията в рамките на групата политики „Земеделие и природни ресурси“ за годината, приключила на 31 декември 2009 г., са засегнати от съществени грешки.

3.70.

Освен това рискът за бюджета на ЕС е покрит в достатъчна степен от процедурата за уравняване с оглед на съответствието.

3.71.

Въз основа на извършения одит Палатата заключава, че като цяло системите за управление и контрол за групата политики „Земеделие и природни ресурси“ в най-добрия случай са частично ефективни по отношение на осигуряването на редовността на плащанията.

3.72.

По отношение на ИСАК Палатата заключава, че са необходими съществени подобрения, особено в три от осемте одитирани разплащателни агенции (вж. точка 3.33).

3.71—3.72.

Комисията установи, че в кампанията за 2008 г. съществуват значителни недостатъци в системите ИСАК в България и Румъния. В резултат на това тези две държави-членки създадоха планове за действие през 2009 г., които Комисията стриктно проследява. Тъй като изпълнението на тези планове за действие се предвижда едва за 2011 г. и вече има известно забавяне в изпълнението на отделните действия, генералният директор на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ изрази резерва за системите ИСАК в България и Румъния в своя годишен доклад за дейността за 2009 г., основана на риск за репутацията на Комисията.

Други държави-членки имат по-малки недостатъци в своите системи ИСАК, но те не правят техните системи неефикасни, а по-скоро могат да бъдат предприети мерки за тяхното усъвършенстване. Те са предприели или предприемат действия за отстраняване на недостатъците.

Относно всички тези недостатъци се предприемат мерки чрез процедурите за уравняване с оглед на съответствието, които гарантират, че рискът за бюджета на ЕС е покрит в достатъчна степен.

СИЗП трябва да се актуализира непрекъснато, защото както техническите възможности, така и даденостите в тази област са в процес на непрекъснато развитие. Освен това понастоящем държавите-членки са задължени да правят годишна оценка на качеството на своите СИЗП. Резултатът от проверката на качеството ще посочва дали е необходимо обновяване.

3.73.

Палатата препоръчва да бъдат преодолени идентифицираните слабости в системите. В това отношение недостатъците на СЕП и СЕПП, чието отстраняване е най-належащо, са следните:

а)

преодоляване на слабостите в системите, водещи до грешки, свързани с подпомагане на недопустима земя или наддеклариране на земя, както и неправилно изчислени права за получаване на плащане, най-вече чрез повишаване на надеждността и пълнотата на регистрираните в СИЗП данни (напр. актуални ортофотоснимки);

а)

б)

гарантиране, че всички бази данни в ИСАК предоставят надеждна и пълна одитна следа за всички извършени промени;

б)

в)

изясняване и по-стриктно налагане на правилата, за да не се изплаща пряка помощ от ЕС на заявители, които никога не са използвали земята за извършване на селскостопанска дейност или не са я поддържали в добро земеделско и екологично състояние;

в)

По-нататъшни обсъждания по този въпрос могат да бъдат предвидени в рамките на ОСП след 2013 г., като се има предвид необходимостта да се избягват сложни правила, които биха довели до сложна система за контрол, чието изпълнение би било скъпо и в противоречие с усилията за опростяване от страна на Комисията.

г)

определяне на ниво ЕС на минимални годишни изисквания за поддържане на затревените площи, за да бъдат те допустими за пряко подпомагане от ЕС.

г)

3.74.

Палатата повтаря също така, че са необходими повече усилия в областта на развитие на селските райони за по-нататъшно опростяване на правилата и условията.

3.74.

3.75.

Освен това Палатата счита, че насоките на Комисията относно дейността на сертифициращите органи трябва да бъдат преразгледани по отношение на нейния характер, обхват и задълженията за докладване, особено що се отнася до удостоверяването на валидността на проверките и контролните статистики на държавите членки.

3.75.

Освен това по отношение на работата, свързана с проверките и контролните статистики, Комисията неотдавна представи система, чрез която държавите-членки могат да укрепят общата рамка за получаване на приемливо уверение по отношение на законността и редовността на операциите на равнище крайни бенефициери. За тази цел сертифициращите органи следва да разширят своята работа извън рамките на настоящите изисквания, като проведат повторно и изцяло за дадена популация разходи представителна извадка от операциите, за които разплащателната агенция е извършила проверки на място. Работата ще обхване цялата обработка на досието от получаването на заявлението за помощ до изчисляването и извършването на крайното плащане.

3.76.

Най-накрая, следва да бъдат предприети ефективни мерки в сътрудничество със засегнатите национални органи с цел да се избегне изплащането на недопустими разходи по проекти в областта на рибарството. При вътрешните контроли относно плащанията по програми за премахване и наблюдение на болестите по животните е необходимо по-ясно разпределение на функциите между службите на Комисията и разработване на подходящи формални процедури за контрол.

3.76.

В рамките на ЕФР контролната среда беше подкрепена от нови разпоредби относно ефективното функциониране на системите за предотвратяване и коригиране на недопустими разходи. Комисията упражнява надзорни функции, като проверява надеждността на работата на одитните органи в държавите-членки. В рамките на съвместно управление държавите-членки поемат отговорността за проверката на място. Контролната среда, описана по-горе, гарантира, че държавите-членки са въвели надеждни и ефективни системи за управление и контрол за предотвратяване и за коригиране на недопустими разходи.

Освен това Генерална дирекция „Морско дело и рибарство“ в сътрудничество с други генерални дирекции, отговарящи за структурните фондове, издават редовно обяснителни бележки по въпроси от общ интерес за повишаване на ефективността на съществуващите системи за управление и контрол.

3.77.

В приложение 3.4 са обобщени действията, предприети във връзка с предишни препоръки.

3.77.