(1)

На 31 януари 2020 г. Комисията получи жалба от Association Française du Jeu en Ligne („AFJEL“) (2) относно предполагаемо предоставяне на неправомерна държавна помощ на La Française des jeux („FDJ“).

(2)

На 5 март 2020 г. Комисията получи втора жалба по същия въпрос от Betting and Gaming Council (Съвет по хазартни игри — „BGC“) (3).

(3)

На 26 юли 2021 г. Комисията реши да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на предполагаемата мярка за помощ, с която се предоставят изключителни права за срок от 25 години срещу недостатъчно възнаграждение („решението за откриване на процедурата“). Тя уведоми Франция за това решение на 27 юли 2021 г.

(4)

Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 3 декември 2021 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно предполагаемата мярка за помощ.

(5)

Франция представи своите коментари на 3 ноември 2021 г. На 3 януари 2022 г. Комисията получи писмени коментари от FDJ. На 3 януари 2022 г. тя получи и писмени коментари от BETCLIC entreprises limited („BETCLIC“), от Union des blessés de la face et de la tête („UBFT“) и от Fédération Nationale André Maginot („FNAM“). На 12 януари 2022 г. Комисията получи писмени коментари от AFJEL, а на 18 януари 2022 г. — от BGC. На 20 януари 2022 г. Комисията получи коментари от European Gaming and Betting Association („EGBA“).

(6)

С писма от 31 януари 2022 г. и 15 февруари 2022 г. Комисията препрати коментарите на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедурата на Франция, като ѝ даде възможност да отговори. Комисията получи отговора на Франция с писмо от 19 април 2022 г.

(7)

С писма по електронната поща от 23 февруари 2022 г., 2 май 2022 г., 8 юли 2022 г., 10 ноември 2022 г., 17 ноември 2022 г., 6 януари 2023 г., 8 март 2023 г., 13 март 2023 г., 20 март 2023 г., 28 април 2023 г., 23 юни 2023 г., 13 септември 2023 г., 29 септември 2023 г., 26 октомври 2023 г., 14 декември 2023 г., 22 януари 2024 г., 23 януари 2024 г., 2 февруари 2024 г., 12 март 2024 г., 22 април 2024 г., 28 април 2024 г., 16 май 2024 г., 17 юни 2024 г., 18 септември 2024 г. и 21 октомври 2024 г. представителят на AFJEL и BGC предостави допълнителна информация и проведе обсъждания с Комисията на 9 юни 2022 г. и 27 септември 2022 г.

(8)

Комисията получи допълнителна информация от френските органи на 17 юли и 23 октомври 2024 г.

(9)

На 27 октомври 2022 г. Комисията проведе обсъждания с френския национален орган по хазарта („ANJ“). На 12 ноември 2022 г. на ANJ бяха зададени допълнителни въпроси, на които той отговори на 27 февруари 2023 г.

(10)

FDJ е водещият оператор на хазартни игри във Франция и вторият по големина лотариен оператор в Европа. Той разполага с мрежа от над 29 000 търговски обекта в повече от 11 000 общини и има почти 3 000 служители (4).

(11)

През 2023 г. FDJ отчита оборот в размер на 2,621 милиарда евро, печалба преди лихви, данъци, обезценяване и амортизация (EBITDA) в размер на 656,8 милиона евро и нетна печалба в размер на 425,1 милиона евро. Брутните приходи от хазартни игри възлизат на 6,7104 милиарда евро (5).

(12)

FDJ е основният оператор на хазартни игри във Франция. На 9 ноември 1978 г. държавата предоставя изключителни права за организирането и функционирането на националната лотария на Société de la Loterie nationale et du Loto national — дружеството, което става FDJ през 1991 г. (6) На 1 април 1985 г. на него са предоставени изключителни права за провеждане на спортни залагания (с изключение на конни надбягвания) (7).

(13)

На 12 май 2010 г. Франция либерализира сектора на хазартните игри по интернет със закон № 2010-476. В резултат на това от тази дата пазарите на конни залагания, спортни залагания онлайн и онлайн покер игри са отворени за конкуренция. FDJ все още има монопол на лотарийния пазар (теглене на награди и игри в реално време) и на пазара на спортни залагания в търговски обекти (с изключение на конни надбягвания) (8).

(14)

Пазарът на хазартни игри във Франция е реформиран на 22 май 2019 г. (вж. раздел 2.2).

(15)

Регулаторните актове, пораждащи предоставянето на изключителните права, посочени в съображение 12, са отменени на 23 юни 2020 г. (9)

(16)

На 22 май 2019 г. френските органи приемат закон № 2019-486 относно растежа и трансформацията на предприятията („закона PACTE“), а на 2 октомври 2019 г. приемат постановление № 2019-1015 за реформа на нормативната уредба в областта на хазарта („постановлението от 2019 г.“). Приети са няколко постановления за допълване на тези два регулаторни акта (10).

(17)

С тези актове Франция приватизира FDJ и реформира нормативната уредба в областта на хазартните игри.

(18)

Реформата на нормативната уредба в областта на хазартните игри („реформата на закона PACTE“) е съсредоточена върху два основни елемента: i) предоставяне на изключителни права на FDJ за срок от 25 години за провеждане на офлайн и онлайн лотарийни игри и спортни залагания в търговски обекти срещу възнаграждение в размер на 380 милиона евро (11); и ii) данъчно облагане на спортните залагания (12).

(19)

Както е посочено в съображения 1 и 2, Комисията получи две жалби относно предполагаемо предоставяне на неправомерна държавна помощ на FDJ: първата е заведена на 31 януари 2020 г. от AFJEL, а втората — на 5 март 2020 г. от BGC. И двете жалби имат един и същ предмет (13).

(20)

В резултат на измененията, въведени със закона PACTE, FDJ трябва да плати държавно възнаграждение в размер на 380 милиона евро за провеждане на офлайн и онлайн лотарийни игри и спортни залагания в търговски обекти. Принципът, залегнал в основата на това възнаграждение, е установен в член 137, раздел IV, точка 1 от закона PACTE и е уточнен в член 17 от постановлението от 2019 г. (в който се предвижда, че размерът на плащането трябва да бъде определен в спецификациите, изисквани съгласно член 16, след одобрение от Commission des participations et des transports — Комисия по дяловите участия и прехвърлянията).

(21)

За да определят количествено възнаграждението от 380 милиона евро, дължимо от FDJ („възнаграждението“ или „таксата“), френските органи използват диференциран метод: те сравняват теоретичната стойност на бъдещите изключителни права на FDJ (от 2019 г. нататък) в два сценария: преди реформата, осъществена със закона PACTE (съпоставителен сценарий преди приемането на закона PACTE) и след реформата (като се вземе предвид действителното въздействие на закона PACTE).

(22)

Според подробен финансов отчет на френските органи от 13 септември 2019 г. теоретичната стойност на изключителните права на FDJ преди реформата на тези права със закона PACTE е била оценена между […] (*)милиона евро и […] милиона евро. Според френските органи реформата засяга тази теоретична стойност:

(23)

Теоретичната стойност на изключителните права на FDJ след реформата, въведена със закона PACTE, се оценява на […] евро (потенциално варираща между […] евро и […] евро в зависимост от средната претеглена цена на капитала и приходите от изключителните права).

(24)

Поради това френските органи изчисляват, че възнаграждението, дължимо от FDJ за изключителните му права, е между 121 и 748 милиона евро (16), което съответства на финансовото въздействие на закона PACTE.

(25)

След като Комисията по дяловите участия и прехвърлянията („CPT“) изрази становището си, френските органи стигнаха до заключението, че FDJ трябва да плати възнаграждение в размер на 380 милиона евро, което отразява справедлива оценка на разликата между теоретичната стойност на изключителните права на FDJ преди реформата, въведена със закона PACTE, и теоретичната стойност на тези права след реформата.

(26)

В решението за откриване на процедурата Комисията постави под въпрос възприетия от френските органи подход (диференциран метод) и дали таксата съответства на пазарната цена. В противен случай FDJ се ползва с конкурентно предимство.

(27)

Комисията отбеляза, че в решението относно гръцкия оператор OPAP („прецедента OPAP“) (17) тя счита, че помощта е съвместима с пазарната цена, при условие че държавата позволява на носителя на правото само разумна възвръщаемост (18). В посоченото решение тя отбелязва също, че дисконтираният паричен поток (19) е подходящ метод за определяне на разумната печалба.

(28)

В решението за откриване на процедурата Комисията посочи, че въпреки че френските органи са използвали метода на паричните потоци, за да определят размера на възнаграждението, дължимо от FDJ, те са се отклонили от подхода, следван от гръцките органи в прецедента OPAP. Въз основа на диференцирания метод те се позовават на сравнение между теоретичната стойност на изключителните права на FDJ преди реформата, въведена със закона PACTE, и теоретичната стойност на тези права след реформата, докато възприетият в делото OPAP подход се отнася до бъдещи приходи, генерирани през срока на лиценза.

(29)

Комисията постави под въпрос дали FDJ е запазило само разумна възвръщаемост след реформата, въведена със закона PACTE, тъй като представеният от Франция метод за изчисляване запазва възвръщаемостта преди реформата, без да се посочва дали самата тя е разумна.

(30)

Комисията също така оспори позицията на френските органи, че поради приемствеността в положението преди и след приемането на закона PACTE въздействието на ограничения брой изменения на закона върху стойността на изключителните права може да бъде оценено чрез прилагане на диференцирания метод. Предварителното становище на Комисията беше, че изключителните права на FDJ преди приемането на закона PACTE не са били гарантирани и могат да бъдат отменени. Въз основа на това тя се съмнява, че диференцираният метод е обоснован. Комисията също така постави под въпрос правдоподобността на правото на FDJ на обезщетение въз основа на абсолютната отговорност на държавата в случай на отмяна на изключителните права в бъдеще.

(31)

Дори да се предположи, че диференцираният метод е обоснован, Комисията постави под въпрос също така стойността на изключителните права преди и след приемането на закона PACTE, както е оценена от Франция за посоченото изчисление.

(32)

Накрая, в по-общ план Комисията посочи, че възнаграждението в размер на 380 милиона евро изглежда ниско в сравнение с възнаграждението, изплащано от OPAP за по-малкия гръцки пазар и по-ограничените права.

(33)

В решението за откриване на процедурата Комисията отбеляза, че освен съмненията относно наличието на предимство, всички останали критерии за квалифициране като държавна помощ изглежда са изпълнени. Комисията посочи, че ако конкурентното предимство бъде потвърдено и мярката бъде квалифицирана като държавна помощ, тя не разполага с доказателства, за да стигне до заключението, че мярката е съвместима с вътрешния пазар.

(34)

Две заинтересовани страни коментираха решението за откриване на процедурата в подкрепа на френските органи (FDJ и UBFT/FNAM), докато четири заинтересовани страни потвърдиха в коментарите си съмненията, изразени от Комисията в решението за откриване на процедурата (EGBA, BGC, AFJEL, BETCLIC).

(35)

На първо място, FDJ оспори твърдението на Комисията, че правата, произтичащи от закона PACTE, представляват нови права, и твърди, че правата след приемането на закона PACTE, са продължение на правата, съществували преди неговото приемане.

(36)

Първо, FDJ твърди, че законът PACTE не отменя правата, които са му били предоставени преди приемането му, за да бъдат предоставени отново. Той счита, че правата след приемането на закона PACTE са продължение на правата преди посочения закон, както се потвърждава от парламентарния подготвителен доклад относно закона PACTE, в който се посочва, че изключителните права се запазват (20). FDJ заяви, че от оценката на въздействието на проектозакона от 18 юни 2018 г. (21) става ясно, че целта на реформата е единствено да се запази строгият държавен контрол върху приватизирано дружество и да се изяснят някои оперативни разпоредби.

(37)

Второ, FDJ твърди, че обхватът на правата, произтичащи от закона PACTE, остава непроменен, както е отразено в парламентарните документи (22). Той твърди, че новата регулаторна рамка, изложена в реформата от 2019 г., само изяснява и уточнява вече съществуващите разпоредби, като се въвеждат точни определения на провежданите от него игри, без да се променя обхвата.

(38)

Трето, в отговор на съображение 101 от решението за откриване на процедурата FDJ твърди, че изключителните права, произтичащи от закона PACTE, нямат нови характеристики.

(39)

Четвърто, той твърди, че законът PACTE само изменя „правния механизъм“ за използване на изключителни права в контекста на приватизацията на FDJ. С други думи, изключителните права, които преди това са произтичали от регулаторни текстове, вече произтичат от законодателството.

(40)

След това FDJ изрази несъгласие с това, че правата преди приемането на закона PACTE не са гарантирани.

(41)

Първо, той отбеляза, че френското право признава принципа на действията, пораждащи отменими права, които при отмяна водят до обезщетение.

(42)

Второ, той твърди, че правата преди приемането на закона PACTE, попадат в тази категория и че FDJ би получил обезщетение в случай на тяхната отмяна.

(43)

Трето, той изтъкна, че правата след приемането на закона PACTE не са неотменими и че съгласно този закон изключителните права на FDJ могат да бъдат оттеглени.

(44)

След това FDJ твърди, че възнаграждението за изключителните права съгласно закона PACTE не е по-ниско от това за изключителните права на OPAP.

(45)

Първо, той твърди, че 300 милиона евро от възнаграждението в размер на 375 милиона евро по делото OPAP всъщност представляват сума, платена от OPAP през 2011 г. като авансово плащане върху част от дължимите от него публични налози за периода 2020—2030 г., и че само останалите 75 милиона евро следва да се разглеждат като възнаграждение за изключителните права.

(46)

Второ, FDJ заяви, че е трябвало да плаща повече под формата на специфични публични налози (23) от OPAP (2,5 пъти повече налози за FDJ между 2011 г. и 2020 г.) и че нетната му печалба е била много по-ниска от тази на OPAP през този период (1,3 милиарда евро за FDJ в сравнение с 2,4 милиарда евро за OPAP).

(47)

Накрая FDJ твърди, че преди приемането на закона PACTE правата му са били с неограничен срок от 2006 г. и към онзи момент е можело да бъдат оттеглени само срещу обезщетение от държавата.

(48)

Тези две сдружения оспорват твърдението на Комисията, че правата на FDJ преди приемането на закона PACTE не са гарантирани и могат да бъдат отменени (24). Те изтъкват, че правата не могат да бъдат поставени под въпрос внезапно и без обезщетение. Те твърдят, че в редица случаи изключителните права са били потвърждавани от правителството (по време на либерализацията от 2010 г.) и от френските съдилища (Държавния съвет и Касационния съд през 2000 г. (25), 2007 г. (26), 2009 г. (27), 2011 г. (28) и 2013 г. (29)) и посочват, че през 2017 г. Комисията е прекратила различните производства за установяване на нарушение и жалби във връзка с хазартни игри.

(49)

Двете сдружения оспорват също така твърдението на Комисията, че FDJ не би могло да претендира за обезщетение при отмяна на правата му. Според тях френските съдилища биха сметнали, че отмяната на права има сериозен и изключителен характер и следователно поражда право на обезщетение. Те отбелязват, че съществува прецедент, при който е предоставено обезщетение, след като държавата отменя изключителни права, свързани с лотария (30).

(50)

Накрая, обратно на твърдението на Комисията в решението за откриване на процедурата (31), те считат, че FDJ плаща възнаграждение на държавата за изключителните си права под формата на данъци и неданъчни налози от 1978 г. насам. За периода 1978—2019 г. FDJ е платил на държавата няколко десетки милиарда под формата на специфични налози върху игрите; държавата е изтеглила едностранно […] милиона франка през 1983 г. и […] милиона франка през 1985 г.; от 1988 г. до 2017 г. FDJ е платил […] от разпределяемата си печалба на своите акционери, като 72 % от сумата са в полза на държавата.

(51)

Като се позовава на прецедента OPAP, EGBA твърди, че възнаграждението, платено от FDJ в замяна на изключителните права, е недостатъчно.

(52)

EGBA отбелязва, че възнаграждението, дължимо от FDJ, е значително по-ниско от нетната настояща стойност на изключителните права, което води до възвръщаемост, надвишаваща разумната печалба. EGBA твърди, че използваният от френските органи метод за определяне на дължимото възнаграждение (диференциран метод) и техните оценки (стойност на правата преди и след приемането на закона PACTE) са неправилни.

(53)

EGBA счита, че всички съмнения, изразени от Комисията в решението за откриване на процедурата и посочени в съображения 26—32 от настоящото решение, са основателни.

(54)

AFJEL и BGC посочват, че възнаграждението в размер на 380 милиона евро, дължимо от FDJ за изключителните права за период от 25 години (2019—2044 г.), е недостатъчно.

(55)

AFJEL и BGC поддържат твърдението си, че възнаграждението в размер на 380 милиона евро не съответства на пазарната цена. Първо, те изтъкват, че използваният метод за изчисляване на таксата е неправилен, тъй като е в противоречие с прецедента OPAP. Те оспорват аргумента на френските органи, че правата на FDJ след приемането на закона PACTE са продължение на неговите права преди приемането на закона PACTE и не представляват нови права: според тях законът PACTE въвежда нова правна рамка, включваща съществени промени в разпоредбите преди приемането на закона PACTE. Те също така твърдят, че възнаграждението следва да се изчисли, като се вземат предвид всички неправомерни помощи, получени през периода 2010—2019 г. Второ, те посочват, че FDJ няма право на обезщетение в случай на оттегляне на изключителните права. Трето, те твърдят, че възнаграждението не е правилно изчислено, тъй като френските органи погрешно приемат, че реформата може да има отрицателно въздействие върху FDJ. Всъщност изключителните права, които той може да използва, и произтичащите от това приходи са гарантирани и потвърдени, а обхватът им е разширен, и той се ползва от по-благоприятен данъчен режим. Четвърто, те изтъкват, че Франция не предоставя стойност на разширения обхват на възможностите за хазартни игри, предлагани на FDJ в рамките на изключителните права след приемането на закона PACTE.

(56)

В коментарите си BETCLIC информира Комисията за текущи дела пред Държавния съвет относно оспорване на указите, приети въз основа на постановлението от 2019 г. (вж. съображение 16 от настоящото решение).

(57)

BETCLIC препрати на Комисията жалбите, подадени до Държавния съвет, в които, като се позовава на прецедента OPAP, твърди, че възнаграждението, платено от FDJ в замяна на изключителните права, е недостатъчно.

(58)

На 26 май 2020 г. френските органи отговориха на писмата на Комисията от 25 февруари 2020 г. и 13 март 2020 г. На 3 ноември 2021 г. те представиха коментари по решението за откриване на процедурата от 26 юли 2021 г., а на 22 април 2022 г. изпратиха допълнителни коментари.

(59)

Първо, френските органи твърдят, че законът PACTE не отменя правата и не предоставя нови, а изменя правната уредба по отношение на правата, които FDJ вече има. Според тях: i) носителят на правото (FDJ), правното естество на изключителните права и техният обхват остават непроменени; ii) само срокът на правата е съкратен (от неограничен на 25 години); и iii) правната уредба, по-специално по отношение на данъчния режим и създаването на регулаторен орган, е засилена, а обхватът на правата е изяснен в закона PACTE. Френските органи се позовават на общ анализ на закона PACTE, който се основава на парламентарните документи (32) и становищата на Държавния съвет (33), на графика за влизане в сила на различните изменения на изключителните права, извършени на различни дати, както и на тълкуването на съгласието на CPT за насрещната престация, дължима от FDJ съгласно закона PACTE (34).

(60)

Второ, що се отнася до възнаграждението за изключителните права, френските органи считат, че то не е занижено чрез изчисляване на насрещната престация на FDJ по диференцирания метод.

(61)

Те отбелязват, че методът за изчисляване на насрещната престация не е сравним с този в прецедента OPAP, тъй като FDJ се е ползвал с изключителни права за неопределен период от време преди приемането на закона PACTE. Освен това не са му предоставени нови изключителни права, а съществуващите му права са гарантирани и ограничени във времето. Също така те считат, че стойността на гарантираните изключителни права на FDJ е била взета предвид при изчисляването на насрещната престация.

(62)

Трето, френските органи твърдят, че при диференцирания метод теоретичната стойност на правата след приемането на закона PACTE не е занижена, тъй като законът не предоставя на FDJ възможност да разработва нови игри.

(63)

Френските органи посочват, че таксата е оценена независимо от CPT в съответствие с основан на множество критерии подход, като се използват обективни методи въз основа на доклади, изготвени от банките, които консултират френската държава.

(64)

Четвърто, френските органи отбелязват, че въпреки че официално не е изплатено възнаграждение съгласно закона за държавните помощи преди закона PACTE, от момента на създаването си FDJ извършва значителни плащания в полза на държавата чрез налог върху залаганите суми.

(65)

Те също така твърдят, че делото FDJ не може да се сравнява с делото OPAP, което се отнася до предоставянето на нови права и удължаването на срока на изтичащи права, докато в делото FDJ Франция просто използва закона PACTE, за да измени предоставените без прекъсване права на FDJ. Те изтъкват също, че възнаграждението в размер на 380 милиона евро е сравнимо с приетото от Комисията в прецедента OPAP. Френските органи изчисляват, че пропорционално на съответните брутни приходи от хазартни игри на FDJ и OPAP таксите (35), начислявани на всеки оператор, са сходни, дори твърде сходни.

(66)

Пето, френските органи твърдят, че разглежданата мярка не засяга конкуренцията, тъй като FDJ, в качеството си на оператор с изключителни права, има законен монопол, което означава, че няма конкуренция на пазара или за пазара. Освен това френските органи изтъкват, че финансовото предимство за FDJ, произтичащо от предоставянето на изключителни права, не може да затрудни навлизането на оператори от други държави членки на френския пазар, тъй като те не се конкурират с игрите, предлагани от FDJ въз основа на изключителните права.

(67)

Шесто, в докладна записка от 15 април 2022 г. френските органи посочват, че гарантирането на изключителните права на FDJ със закона PACTE не води до тяхната неотменимост, тъй като законодателят е запазил правомощието за отмяна преди изтичането на срока им. Освен това със закон № 2010-476 от 12 май 2010 г., изменен с постановлението от 2019 г., вече е предвиден механизъм, чрез който регулаторният орган да спира или оттегля лицензите на FDJ за хазартни игри при неспазване на одобрените условия за провеждане на хазартни игри, както и механизъм, чрез който министърът на бюджета да спира или забранява провеждането на хазартни игри по съображения, свързани с обществения ред. Тези механизми се прилагат за всички хазартни игри, организирани от FDJ в рамките на изключителните му права. Положителното въздействие на гарантирането на правата съгласно закона PACTE се изразява в преминаване от изключителни права, предоставени преди това с указ за неопределен срок, към изключителни права, предвидени в закон за максимален срок от 25 години (което води до намалена рискова премия като част от капиталовите разходи на FDJ) и в установяване на по-стабилна данъчна рамка. Това въздействие е взето предвид в оценката на CPT на дължимото от FDJ възнаграждение. Освен това френските органи припомнят, че според тях съществуващият контрол върху предлаганите от FDJ хазартни игри е значително засилен с реформата и че обхватът на изключителните му права е по-строго определен чрез закона PACTE (36).

(68)

Накрая, френските органи уведомяват Комисията за решения № 436434, 436450, 436814, 436822, 436866, 436439, 436441 и 436449 на Държавния съвет от 14 април 2023 г., с които се отхвърлят всички искания на жалбоподателите (37) и по-специално се потвърждава, че изключителните права на FDJ са предоставени без прекъсване преди и след приемането на закона PACTE. Според френските органи това е в подкрепа на техния подход за изчисляване на възнаграждението за изключителните права по диференцирания метод.

(69)

Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.

(70)

От това следва, че за да може дадена мярка да бъде квалифицирана като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да са изпълнени следните кумулативни условия:

(71)

Според постоянната съдебна практика понятието за предприятие включва всеки субект, който извършва икономическа дейност, независимо от неговия правен статут или начин на финансиране (38). Следователно определянето на даден субект като предприятие зависи изцяло от естеството на дейностите му. Съдът на ЕС поддържа, че „всяка дейност, състояща се в предлагането на стоки и услуги на даден пазар, е стопанска дейност“ (39).

(72)

FDJ провежда срещу заплащане лотарийни игри (игри с награди и игри в реално време) и услуга за спортни залагания (с изключение на конни надбягвания) на пазара на хазартни игри (във връзка с това вж. раздел 2.1 от настоящото решение).

(73)

Следователно FDJ е предприятие, което извършва икономическа дейност по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.

(74)

Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС държавната помощ може да представлява мярка, предоставена от държавата или чрез ресурси на държавата. Предоставянето на предимство пряко или непряко чрез държавни ресурси и приписването на такава мярка на държавата са две отделни условия, като и двете трябва да бъдат изпълнени, за да се установи наличието на държавна помощ (40).

(75)

Що се отнася до критерия за приписване на мярката на държавата, Комисията отбелязва, че реформата на изключителните права е въведена със закона PACTE, постановлението от 2019 г. и указа за изпълнение № 2019-1060 от 17 октомври 2019 г. (41) Следователно мярката може да бъде приписана на държавата, тъй като с нея се въвеждат въпросните правни актове.

(76)

Що се отнася до критерия относно държавните ресурси, следва да се отбележи, че при предоставянето на специални права държавата може да действа като регулатор и с пълно основание да реши да не увеличава максимално приходите, които в противен случай би могла да реализира, без това да е обхванато от правилата за държавна помощ, при условие че всички съответни оператори са третирани в съответствие с принципа за недискриминация и че има неразривна връзка между постигането на регулаторната цел и отказа от приходи (42). В такива случаи процесът на подбор трябва да се основава на критерии, предварително определени по прозрачен и недискриминационен начин (43). В този случай носителите на права не биха получили държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Ясно е обаче, че тези условия не са налице в разглеждания случай. Освен това предоставянето на изключително право само по себе си е дискриминационно, така че горепосочените условия не могат да бъдат изпълнени. Не е необходимо да има положително прехвърляне на средства, за да се установи, че става въпрос за държавни ресурси. Отказът от приходи, които иначе биха постъпили в държавата, също представлява прехвърляне на държавни ресурси (44).

(77)

В резултат от това, въпросната мярка може да се припише на френската държава и е предоставена с държавни ресурси.

(78)

За да се счита за държавна помощ, мярката трябва да бъде избирателна, т.е. да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.

(79)

Мярката, обхваната от настоящото решение (предоставяне на изключителни права на FDJ за 25 години, при условие че бъде заплатено възнаграждение в размер на 380 милиона евро), се отнася само до FDJ.

(80)

Тъй като става въпрос за индивидуална помощ, се приема, че тя е избирателна. Във всеки случай FDJ е единственият бенефициер на изключителните права за провеждане на офлайн и онлайн лотарийни игри и спортни залагания в търговски обекти.

(81)

Счита се, че мярка, предоставена от държавата, нарушава или е възможно да наруши конкуренцията, когато тя може да подобри конкурентната позиция на получателя в сравнение с други предприятия, с които той се конкурира (45). С практическа цел по принцип се установява нарушаване на конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, когато държавата предоставя финансово предимство на предприятие в либерализиран сектор, където съществува или би могла да съществува конкуренция (46).

(82)

Комисията отбелязва, че секторът на хазартните игри по интернет (онлайн залагания на конни надбягвания, спортни залагания и игри на покер) е отворен за конкуренция след влизането в сила на закон № 2010-476 от 12 май 2010 г. FDJ се конкурира на онлайн пазара на спортни залагания (с изключение на конни надбягвания). Следователно всяко финансово предимство, свързано с предоставянето на изключителни права, може да засили конкурентната позиция на FDJ спрямо други конкурентни предприятия, по-специално на онлайн пазара на спортни залагания.

(83)

Във връзка с това френските органи заявяват, че мярката не е в състояние да засили конкурентната позиция на FDJ спрямо други конкурентни предприятия.

(84)

Френските органи твърдят, че: i) FDJ има законен монопол върху разглежданите дейности, което означава, че не съществува конкуренция на пазара или за пазара; и ii) дейностите, извършвани от FDJ в рамките на изключителните му права, представляват съответни пазари, различни от други хазартни дейности, които са предмет на конкуренция (онлайн залагания на конни надбягвания, спортни залагания и игри на покер).

(85)

Между другото от самото си създаване FDJ не е бил възпрепятстван да извършва дейност в други държави — членки на ЕС, на отворени за конкуренция пазари или да се конкурира с други оператори за изключителни права в други държави членки. Всъщност FDJ извършва дейност в няколко държави освен във Франция (например през 2023 г. операторът придобива Premier Lotteries Ireland, дружество, което притежава изключителните права да провежда ирландската национална лотария до 2034 г.). FDJ развива дейност и на няколко пазара на услуги, освен на тези, обхванати от изключителните права, като спортните залагания по интернет.

(86)

Следователно мярката може да наруши конкуренцията в сектора на хазартните игри, по-специално на пазара на лотарии и спортни залагания.

(87)

Що се отнася до критерия за засягане на търговията, според постоянната съдебна практика не е необходимо да се установи действително въздействие на помощта върху търговията между държавите членки; по-скоро трябва да се разгледа потенциалът на помощта да засегне тази търговия (47). В настоящия случай, като се либерализира секторът на хазартните игри по интернет, със закон № 2010-476 от 12 май 2010 г. се позволява на оператори от други държави членки да навлязат на френския пазар. Следователно финансовото предимство, от което се ползва FDJ поради предоставянето на изключителни права, може да затрудни навлизането на пазара на тези оператори и да засегне търговията между държавите членки.

(88)

В заключение, Комисията счита, че мярката нарушава или може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.

(89)

За да се прецени дали една държавна мярка представлява помощ за дадено предприятие съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз, трябва да се определи дали въпросното предприятие се ползва с икономическо предимство, позволяващо му да избегне необходимостта да поема разходи, които в противен случай е трябвало да бъдат покрити от неговите собствени финансови ресурси, или дали се ползва с предимство, което не би получило при нормални пазарни условия, т.е. в отсъствие на държавна намеса (48).

(90)

По отношение на предоставянето на изключителни права е налице предимство, ако платеното от бенефициера възнаграждение е недостатъчно, за да се счита за съответстващо на пазарната цена (49).

(91)

В решението за откриване на процедурата Комисията постави под въпрос възприетия от френските органи подход за количествено определяне на размера на възнаграждението (диференциран метод) и изрази съмненията си дали сумата от 380 милиона евро съответства на пазарната цена (50). Следователно в посоченото решение Комисията отбеляза, че възнаграждението, платено за предоставените изключителни права, изглежда значително по-ниско от това, което би могло да се счита за пазарна цена, с което се предоставя предимство на FDJ.

(92)

В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното становище, че правата, предоставени на FDJ съгласно закона PACTE, са нови права поради промяната в правната рамка и новите характеристики на изключителните права, произтичащи от реформата (по-специално срока на правата, дължимото възнаграждение и гарантирането на правата (51)).

(93)

В решението за откриване на процедурата аргументите, изтъкнати от френските органи въз основа на твърдението, че правата са продължение на съществуващи права, са счетени за невалидни от Комисията. Тя стига до заключението, че системата на изключителните права, съществувала преди закона PACTE, е съществено засегната и изменена със закона PACTE, така че системата на изключителните права след приемането на закона PACTE представлява нова помощ.

(94)

Комисията отбелязва, че както е посочено от френските органи след започването на официалната процедура, изключителните права на FDJ съществуват преди въвеждането на закона PACTE. Тези права произтичат от законодателни актове, които предшестват закона PACTE, а именно указите от 9 ноември 1978 г. и 1 април 1985 г. Въпреки че тези укази са отменени след приемането на закона PACTE (и поради това в момент, когато законът PACTE вече е правният механизъм за правата), самите изключителни права са само изменени, а не отменени. Френските органи посочват също, че по-ранните права имат „реална същност на сделката“, тъй като FDJ по принцип би имало право на обезщетение в случай на отмяна на тези права. Във връзка с това Комисията отбелязва, че както съгласно предишната правна рамка (в сила преди закона PACTE), така и съгласно новата правна рамка (произтичаща от закона PACTE) изключителните права на FDJ е можело и все още може да бъдат законно оттеглени (в съответствие с различни условия). В резултат на това фактът, че законът PACTE гарантира правата на FDJ, не представлява промяна в естеството на тези права. По подобен начин, както посочват френските органи, законът PACTE не променя основните характеристики на правата. Посоченият закон само изменя условията, при които тези права могат да бъдат упражнявани в контекста на приватизацията на FDJ, като се изменя данъчната рамка, уточнява се срокът на правата, определя се по-точно кои игри попадат в обхвата на изключителните права и се създава регулаторен орган (52).

(95)

Комисията отбелязва, че тази оценка е потвърдена от Държавния съвет в неговите решения от 14 април 2023 г. (вж. съображение 68) (53). Последният също така приема, че игрите, които FDJ има право да провежда въз основа на изключителните права, разрешени от закона PACTE, са ясно и подробно изложени, така че FDJ не може да разработва в рамките на своя монопол игри в сегменти на хазартните игри и залаганията, които са отворени за конкуренция (54). Идеята, че „изключителните права, предоставени на FDJ за неограничен срок, са прекратени и нов лиценз, предоставен на FDJ“, е счетен от CPT за „теоретичен сценарий, а не този, предвиден в закона PACTE“. CPT също потвърди, че законът PACTE само изменя изключителните права на FDJ.

(96)

Въпреки че Комисията счита, че диференцираният метод е обоснован, с оглед на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата (вж. съображения 26—32), остава въпросът дали използването на този метод от френските органи изключва наличието на предимство за FDJ.

(97)

В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно изчисленията, извършени от френските органи при използването на диференцирания метод. Тези съмнения се отнасят до: i) теоретичната стойност на бъдещите права, като се отчита въздействието на закона PACTE (фактически сценарий) (55); ii) теоретичната стойност на бъдещите права, без да се отчита въздействието на закона PACTE (съпоставителен сценарий — методи 1 и 2) (56); и iii) възможността FDJ да получи обезщетение въз основа на абсолютната отговорност на държавата (алтернативен съпоставителен сценарий — метод 3).

(98)

За да изчислят таксата при приемането на закона PACTE, френските органи първо изчисляват стойността на финансово-икономическия план след приемането на закона PACTE (фактически сценарий), като използват изчислената нетна настояща стойност (ННС) на бъдещите изключителни права. Последното изчисление се основава на последния финансово-икономически план за дейностите, извършвани в рамките на изключителните права, който е използван за остойностяване на FDJ в контекста на неговото планирано първично публично предлагане. Комисията отбелязва, че финансово-икономическият план след приемането на закона PACTE е изготвен по реалистичен начин и е в съответствие с реалността на пазара, тъй като се основава на финансови прогнози, изготвени въз основа на оценки на дейността на FDJ от осем финансови институции (57). Освен това регулаторните и правните параметри, на които се основава планът, се прилагат за целия срок на изключителните права, включително специфичните данъчни разпоредби за игрите, произтичащи от самия закон PACTE.

(99)

Второ, френските органи изчисляват ННС на бъдещите изключителни права въз основа на финансово-икономическия план преди приемането на закона PACTE, като използват три метода и 11 различни сценария, всеки от които варира в съответствие с допусканията относно процента на комисионите, т.е. дела на залаганията, начислявани на FDJ след приспадане на специфичните публични налози върху хазартните игри — и следователно в крайна сметка възнаграждението на FDJ — (метод 1), средната претеглена цена на капитала (WACC) (метод 2) и обезщетението, което държавата би дължала при отмяна на изключителните права през 2019 г. (метод 3). Въпреки изричното искане на CPT, метод 3 е използван само за допълване на методи 1 и 2.

(100)

При прилагане на техниката на дисконтирания паричен поток (DCF) към средната претеглена цена на капитала (WACC), оценена на около 7 %, по метод 1 (метода с „използване на финансово-икономическия план“) се оценява разликата в стойността на изключителните права на FDJ въз основа на финансово-икономическите планове преди и след приемането на закона PACTE (58), засегнати от няколко отрицателни сценария, причинени от потенциални неблагоприятни промени в нормативната и данъчната рамка при липсата на закона PACTE.

(101)

Вторият финансово-икономически план (преди приемането на закона PACTE, съпоставителен финансово-икономически план) е изготвен на два етапа.

(102)

Три сценария са продължение на решения, които действително са засегнали предприятието в миналото, като например решения за намаляване на възнаграждението на предприятието или за нелицензиране на нови форми на хазартни игри. Изготвени са още три сценария въз основа на статистически данни, за да се определи кои сценарии е най-вероятно да се случат. Шестте различни сценария са обобщени в таблицата по-долу.

Таблица 1

Метод 1 — Описание на шестте сценария

(103)

Комисията приема, че тези шест сценария се основават на методи за оценка, които са от значение за изчисляването на таксата в настоящия случай.

(104)

Освен това Комисията признава, че по същество е трудно да се предвиди как ще се променя процентът на комисионите на FDJ за дълъг период (59) от време, тъй като това е регулаторна променлива, която подлежи на решения, свързани с политиката.

(105)

По метод 2 (метода с „използване на WACC“) целта беше да се изчисли приблизително разликата в стойността, получена от спред на дисконтовия процент (като се допуска, че финансово-икономическият план остава същият). Подобно на метод 1, в него се определя количествено въздействието на гарантирането на изключителните права на FDJ и на данъчната рамка, но се възприема различен подход (по-високата WACC отразява по-високо равнище на риск, което съответства на по-малко стабилна и предвидима данъчна и регулаторна рамка). Спредът на дисконтовия процент се изчислява чрез сравняване на WACC на предприятия, които извършват дейност в един и същ сектор, но с различни нива на сигурност по отношение на тяхната регулаторна рамка. Към финансово-икономическия план преди приемането на закона PACTE (60) е приложен дисконтов процент, като се използва WACC, която отразява рискова премия в сравнение с WACC, използвана при дисконтирането на финансово-икономическия план след приемането на закона PACTE. Рисковата премия е оценена по два начина. При сценарий 1 се използва разликата между бета-стойностите на лотарийните дружества ([…]), от една страна, и бета стойностите на дружествата за хазартни и спортни залагания по интернет ([…]), от друга страна, като се има предвид, че за последните се допуска, че имат по-висок рисков профил (отворен за конкуренция сектор) спрямо първите (някои от които имат монополи). При сценарии 2 и 3 се използва разликата в стойностите на WACC, публикувани от анализаторите, които изследват европейските доставчици на енергия или дружества за комунални услуги, като се разглеждат „нерегулираните“ дружества за комунални услуги ([…]), от една страна, и дружествата, за които се счита, че са регулирани и извършват дейност главно в областта на разпределението на енергия и транспорта, от друга страна, като се отбелязва, че за последните се допуска, че имат значително по-нисък рисков профил. Всички цифри, получени за различните сценарии, при които се използва този метод, приложен към финансово-икономическите планове, дават приблизителна оценка на размера на таксата.

(106)

Комисията счита, че метод 2 е от значение и за изчисляването на приблизителната стойност на таксата. Освен това, въпреки че са взети предвид различни допускания за WACC (вж. съображение 105), според Комисията е разумно френските органи да се съсредоточат върху […] като референтни стойности за целите на изчисляването на WACC на FDJ, като се имат предвид техните сходства с FDJ. Сравнението с предприятията, които осъществяват дейност в енергийния сектор, също е от значение, тъй като разграничението между доставчици на енергия и дружества, които извършват дейност предимно в областта на разпределението и транспорта, е подобно по отношение на рисковия профил на сравнението между онлайн оператори на хазартни игри и оператори на спортни залагания и лотарийни дружества.

(107)

Метод 3, „допълнителният“ метод, поискан от CPT, симулира последиците от теоретичния сценарий, при който държавата и законодателната власт решават да преустановят изключителните права на FDJ, при условие че му бъде изплатено обезщетение, и впоследствие да предоставят на FDJ оперативен лиценз за срок от 25 години (което законодателят не е решил да направи при гласуването на закона PACTE). Размерът на таксата се изчислява като разликата между стойността на лиценза (комбинираната стойност на дисконтираните парични потоци за 25 години и изчислена въз основа на финансово-икономическия план на FDJ след приемането на закона PACTE) и размера на обезщетението, 0изплатено на FDJ въз основа на абсолютната отговорност на държавата, която се равнява на стойността на финансово-икономическия план преди приемането на закона PACTE (общата стойност на паричните потоци, дисконтирани при една и съща WACC, от около 7 % безсрочно, като се включва данъчната рамка преди PACTE и се симулира влошаване на данъчната среда, за да се отрази данъчната несигурност), умножена по компенсаторна отстъпка.

(108)

Комисията би искала да подчертае, че е много трудно да се заеме позиция относно основателността на хипотезата, при която FDJ ще претърпи загуба и ще получи обезщетение за отмяната на своите изключителни и неограничени във времето права. Въпреки че френските органи предоставят доказателства, които сочат, че на теория FDJ може да има право на обезщетение, размерът на това обезщетение би бил много труден за преценка, по-специално поради трудността да се прецени каква част от причинената „вреда“ може да се счита за „необичайна“ (съображение 108 от решението за откриване на процедурата).

(109)

След като анализират изчисляването на таксата, френските органи изчисляват диапазони от цифри, чиито средни стойности са следните: за метод 1: […] милиона евро; за метод 2: […] милиона евро; и за допълнителния метод — […] милиона евро.

(110)

С оглед на горепосочените фактори CPT заяви, че е разгледала представените фактори на въздействие и различните методи, изложени от френските органи, и посочи, че от собствената ѝ оценка е получена сума в размер на 380 милиона евро под формата на такса. Френските органи не можаха да посочат със сигурност кои параметри са използвани от CPT за получаването на сумата от 380 милиона евро, но Франция уточни, че средноаритметичната стойност на средните стойности (61), получени при използването на различните подходи за оценка, е 377 милиона евро и че следователно това е близо до изчисления размер на таксата.

(111)

Комисията поиска от Франция да разработи алтернативен метод (метод 4) за изчисляване на таксата въз основа на теоретичен алтернативен сценарий, като се имат предвид опасенията ѝ относно срока на изключителните права при липсата на закон PACTE (съпоставителен сценарий) по методи 1, 2 и 3. В решението за откриване на процедурата (съображения 106 и 107) Комисията изрази съмнения относно разумността на основното допускане в съпоставителния сценарий, при който FDJ е щял да може да използва правата си за неограничен период от време при същите условия.

(112)

Метод 4 се основава на преразгледан график за изключителните права при съпоставителния сценарий и в резултат на това на корекции на процентите на комисионите във времето, подробности за които са дадени в следващите параграфи.

(113)

При метод 4 има ограничение от 25 години за условията преди приемането на закона PACTE за изключителните права. Това е по-консервативно от хипотезата, използвана в трите първоначални метода, при които се допуска, че при липсата на закон PACTE FDJ би продължило да използва всичките си изключителни права без ограничение във времето и при еднакви условия.

(114)

Според Комисията не е сигурно дали, дори да не е бил приет законът PACTE, FDJ е щял да може да използва изключителните си права за неопределено време преди приемането на закона PACTE, по-специално защото регулаторната рамка е била редовно адаптирана в миналото и тъй като при въвеждането на закона PACTE Франция действително решава да ограничи срока на изключителните права (до 25 години), когато по-голямата част от капитала на FDJ е прехвърлена на частния сектор. Метод 4 позволява тази несигурност да бъде взета предвид, като се въведе в съпоставителния сценарий — при липсата на закона PACTE и без приватизация на FDJ — допускането, че изключителните му права все пак биха били преустановени след 25 години. С оглед на икономическото развитие (като появата на оператори на хазартни игри по интернет след либерализацията от 2010 г.) Комисията счита, че срок от 25 години е по-реалистичен от неуточнен срок. Това може да се счита за консервативно, като се има предвид, че до 2019 г. изключителните права са били в сила от 70-те години на миналия век, т.е. от повече от 40 години.

(115)

В този контекст метод 4 се основава на съпоставителен сценарий с определен срок от 25 години. Това смекчава първото отрицателно въздействие на закона PACTE върху стойността на изключителните права — въздействие, което френските органи вземат предвид при методи 1, 2 и 3 (вж. съображение 22, буква а), в съответствие със съмненията, изразени от Комисията в съображения 106 и 107 от решението за откриване на процедурата.

(116)

Този сценарий очевидно е по-консервативен от сценариите, разработени от CPT въз основа на методи 1, 2 и 3, като се има предвид прекратяването на положителните парични потоци след 25 години.

(117)

Метод 4 обаче включва допълнителна корекция, а именно промяна на възнаграждението (процент на комисионите), получено от FDJ в сценария преди приемането на закона PACTE. По искане на Комисията френските органи изпратиха коригирани параметри за процента на комисионите, като вземат предвид теоретичния сценарий за срок от 25 години за изключителните права.

(118)

В ситуация, при която изключителните права може да бъдат преустановени по-рано (след 25 години вместо с неограничен срок), FDJ би поел сравнително по-голям финансов риск, тъй като ще разполага с по-малко време, за да генерира възвръщаемост. При тези обстоятелства може да се твърди, че процентът на комисионите (и следователно възнаграждението на FDJ) ще спадне с по-малко, отколкото в ситуация, в която правата ще продължат да се прилагат за неограничен период от време.

(119)

Промените в процентите се основават на прогнозираното увеличение на залаганите суми, както е предвидено във финансово-икономическия план, използван за изчисляване на таксата (62). За тази цел френските органи се позовават на допусканията, използвани в другите методи, като коригират честотата на намаляване на процентите на комисионите, за да се вземе предвид фактът, че изключителните права ще бъдат преустановени след 25 години.

(120)

Комисията счита, че при липсата на закона PACTE основаването на съпоставителния ѝ сценарий на допускането, че правата ще бъдат ограничени във времето (с други думи, като се има предвид, че FDJ би продължило да се ползва от условията преди приемането на закона PACTE, но само в продължение на 25 години, т.е. до 2044 г.), е консервативен подход за определяне на липсата на помощ.

(121)

Комисията счита, че има основания да се допусне, че процентите на комисионите няма да бъдат намалени значително, както при ограничения във времето сценарий, като се има предвид, че правата са ограничени до 25 години във финансово-икономическия план преди приемането на закона PACTE. Всъщност Комисията счита, че срокът на правата и размерът на възнаграждението са концептуално свързани и този фактор оказва влияние както върху възнаграждението, така и върху рентабилността на FDJ. Освен това Комисията отбелязва, че Франция е променила само честотата на намаленията на процентите и че това е в съответствие с прогнозираното увеличение на залаганите суми и корекциите, направени преди въвеждането на закона PACTE.

(122)

Допусканията, на които се основава метод 4, водят до стойност от […] евро за правата в съпоставителния сценарий (при липсата на закона PACTE).

(123)

Тъй като стойността на правата във фактическия сценарий (след приемането на закона PACTE) е […] евро, при метод 4 размерът на таксата възлиза на 477 милиона евро, което е с 97 милиона евро повече от изчислените от CPT 380 милиона евро.

(124)

В заключение, таксата, изчислена по метод 4, възлиза на 477 милиона евро, което е с 97 милиона евро повече от възнаграждението, изчислено от CPT (380 милиона евро).

(125)

За да се гарантира, че не става въпрос за помощ, Комисията отбелязва, че Франция се е ангажирала да увеличи таксата с 97 милиона евро в сравнение с възнаграждението, изчислено от CPT.

(126)

Комисията стига до заключението, че предоставянето на изключителни права на FDJ съгласно закона PACTE не предоставя икономическо предимство на La Française des Jeux.

(127)

Ето защо мярката не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС,