(1)

През май 2017 г. Alitalia - Società Aerea Italiana S.p.A. („Alitalia SAI“) и Alitalia Cityliner S.p.A. („Cityliner“), регионално дъщерно дружество, изцяло притежавано от Alitalia SAI, бяха поставени под извънредно управление в съответствие с националните правила за несъстоятелност с постановление на италианското Министерство на икономическото развитие съответно на 2 и на 12 май 2017 г. и обявени в несъстоятелност от съда в Чивитавекия съответно на 11 и на 26 май 2017 г. За целите на настоящото решение Alitalia SAI и Cityliner ще бъдат наричани съвместно „Alitalia“.

(2)

На 26 октомври 2019 г. Италия прие Декрет-закон № 124 относно Неотложни данъчни разпоредби за неподлежащи на отлагане разходи (2) („Декрет-закон № 124/2019“), влязъл в сила на 27 октомври 2019 г., в чийто член 54 се предвижда отпускането на заем в размер на 400 милиона евро през 2019 г. („заемът от 2019 г.“) в полза на Alitalia.

(3)

На 7 ноември 2019 г. предприятие, което желае да остане анонимно (наричано по-нататък „първият жалбоподател“), подаде жалба (наричана по-нататък „първата жалба“) до Комисията, в която твърди, че като е предоставила заема от 2019 г., Италия е предоставила на Alitalia неправомерна и несъвместима държавна помощ. На 27 ноември 2019 г. Комисията получи заедно с приложенията към първата жалба „допълнение“ към нея.

(4)

На 7 и 27 ноември 2019 г. Комисията регистрира жалбата и допълнението към нея.

(5)

На 12 ноември 2019 г. Комисията изпрати искане за информация до италианските органи във връзка с предполагаемата държавна помощ в полза на Alitalia и приложи първата жалба, за да получи техните мнения.

(6)

На 27 ноември 2019 г. друго предприятие, което желае да остане анонимно („вторият жалбоподател“), подаде жалба („втората жалба“) до Комисията, съдържаща твърдения, сходни с тези в първата жалба, а именно, че заемът от 2019 г. представлява неправомерна и несъвместима държавна помощ в полза на Alitalia.

(7)

На 2 декември 2019 г. с Декрет-закон № 137 „Неотложни мерки за осигуряване на непрекъснатост на услугата, извършвана от Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A. и Alitalia Cityliner S.p.A. в условията на извънредно управление“ (3) („Декрет-закон № 137/2019“) беше отменен член 54 от Декрет-закон № 124/2019 (4) и беше заменен с подобна разпоредба, с която беше потвърдено отпускането на заема от 2019 г. „с оглед на извънредната необходимост и неотложност да се осигури непрекъснатост на услугата, предоставяна“ от Alitalia SAI и Cityliner. Заемът беше отпуснат с изпълнително постановление от 21 декември 2019 г., издадено от Министерството на икономическото развитие и съгласувано с Министерството на икономиката и финансите.

(8)

На 3 декември 2019 г. първият жалбоподател изпрати допълнително становище до Комисията. На 16 декември 2019 г. Комисията изпрати на италианските органи писмо, с което препраща втората жалба, за да получи техните мнения и да поиска отговор на искането за информация, изпратено на 12 ноември 2019 г.

(9)

На 6 януари 2020 г. Италия отговори на писмото на Комисията от 16 декември 2019 г.

(10)

На 9 януари 2020 г. първият жалбоподател внесе второ допълнение към първата жалба.

(11)

На 30 януари 2020 г. със Закон № 2 „Преобразуване в закон, с изменения, на Декрет-закон № 137 от 2 декември 2019 г. за определяне на неотложни мерки за осигуряване на непрекъснатост на услугата, извършвана от Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A. и Alitalia Cityliner S.p.A. в условията на извънредно управление“ („Закон № 2/2020“) беше изменен Декрет-закон № 137/2019 и той беше преобразуван в закон (5).

(12)

На 28 февруари 2020 г. Комисията прие решение („решението за откриване на процедурата“) за започване на задълбочено разследване на съвместимостта на заема от 2019 г. съгласно член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз („ДФЕС“). В това решение Комисията приканва италианските органи да представят съответните си мнения.

(13)

На 25 март 2020 г. първият жалбоподател представи на Комисията допълнително становище.

(14)

Тъй като италианските органи не представиха мнения по решението за откриване на процедурата, с писмо от 8 март 2021 г. Комисията отново прикани Италия да представи мнения и поиска допълнителна информация, като изиска отговор до 22 март 2021 г.

(15)

На 23 март 2021 г. Комисията изпрати писма до първия и втория жалбоподател, с които ги прикани да представят мнения по решението за откриване на процедурата.

(16)

На 27 март 2021 г. Комисията получи отговора на Италия на писмото на Комисията от 8 март 2021 г.

(17)

На 20 май 2020 г. службите на Комисията проведоха конферентен телефонен разговор с представители на италианските органи.

(18)

Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 29 юли 2021 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно решението за откриване на процедурата.

(19)

С писмо от 23 август 2021 г. дружеството Ryanair Designated Activity Company („Ryanair“) представи мнения относно решението за откриване на процедурата.

(20)

На 10 септември 2021 г. Комисията прие решения C(2021)6659 (6) и C(2021)6665 (7) по два други случая, свързани с Alitalia SAI и новото дружество Italia Trasporto Aereo S.p.A. („ITA“), създадено от италианската държава (8). С Решение C(2021)6659 Комисията установи, че помощта в размер на 900 милиона евро в полза на Alitalia SAI е несъвместима с вътрешния пазар и че Италия трябва да я възстанови от Alitalia SAI. С Решение C(2021)6665 Комисията установи, че прехвърлянето на някои активи, собственост на Alitalia SAI, на ITA няма да доведе до икономическа приемственост между Alitalia SAI и ITA, както и че вливането на капитал в ITA в размер на 1,35 милиарда евро няма да създаде предимство за ITA и следователно не представляват държавна помощ.

(21)

С писмо от 15 септември 2021 г. Комисията изпрати мненията на Ryanair на италианските органи, като ги прикани да представят становищата си до 15 октомври 2021 г. Тъй като Италия не представи отговор в този срок, на 29 октомври 2021 г. службите на Комисията изпратиха напомняне до Италия, на което италианските органи не отговориха.

(22)

Заемът от 2019 г. беше предвиден в член 54 от Декрет-закон № 124/2019 (вж. съображение 2). Той се състоеше от заем в размер на 400 милиона евро, отпуснат в полза на Alitalia, и беше финансиран от държавния бюджет.

(23)

Съгласно член 54 от Декрет-закон № 124/2019 заемът от 2019 г. е предоставен, за да се създаде възможност за продажбата на звената на предприятието, съставляващи Alitalia. Съгласно този член заемът се погасява с предимство пред всички останали дългове, поети от Alitalia в периода на извънредното управление, както и с предимство пред всички дългове, поети преди Alitalia да бъде поставено под извънредно управление през май 2017 г. (съображение 1). Лихвеният процент, приложим към заема от 2019 г., е 6-месечният EURIBOR плюс 1 000 базисни пункта, а заемът трябва да бъде погасен в рамките на шест месеца.

(24)

Член 54 от Декрет-закон № 124/2019 беше в сила от 27 октомври 2019 г. до 3 декември 2019 г., когато беше отменен и заменен с член 1 от Декрет-закон № 137/2019 (съображение 7), приет, inter alia, за да се удължи срокът на извънредното управление с цел продажбата на активите на Alitalia (съображения 25—27) (9), като се има предвид, че не е подадена обвързваща оферта (раздел 2.7) (10). В Декрет-закон № 137/2019 по същество са възпроизведени разпоредбите, на които се основава заемът от 2019 г. в размер на 400 милиона евро за срок от 6 месеца, и се добавя разпоредба, че целта на заема е да се улесни приключването на продажбата на активите на Alitalia.

(25)

В Декрет-закон № 137/2019 се предвиждаше също така програмата за продажби да бъде съчетана с план за оздравяване, съсредоточен върху оздравяване и оптимизиране на стопанската дейност на Alitalia, който да бъде изготвен от извънредния комисар и одобрен от Министерството на икономическото развитие в съответствие с член 60 от Законодателен указ № 270 от 8 юли 1999 г.Нова уредба на извънредното управление за големи дружества в несъстоятелност съгласно член 1 от Закон № 274 от 30 юли 1998 г.  (11) („Законодателен указ № 270/1999“). Процедурата, която прави възможна продажбата на активите на Alitalia след прилагането на този план за оздравяване, трябваше да бъде проведена до 31 май 2020 г. (съображение 28). Италианското правителство обясни публично, че мярката е единствената алтернатива на обявяването на дружеството в несъстоятелност и разделянето и продажбата на отделни активи (12).

(26)

С указ на Министерството на икономическото развитие от 21 декември 2019 г., съгласуван с Министерството на икономиката и финансите, заемът от 2019 г. беше „отпуснат“ („disposto l'erogazione“) в пълен размер на Alitalia. Както е посочено в преамбюла на постановлението, „за да се избегне рискът от прекъсване на оперативната дейност“ на Alitalia, отпускането на заема от 2019 г. в пълен размер е извършено „във възможно най-кратък срок“ от държавната хазна чрез паричен аванс. Както съобщава пресата, неотложността се дължи на належащите нужди на Alitalia от ликвидност: по-специално, без да се отчитат авансите за продадени билети за бъдещи полети (оценявани на 200—300 милиона евро), паричните средства на Alitalia се оценяват като отрицателни; публичното финансиране в размер на 900 милиона евро, вече отпуснато от италианското правителство през 2017 г., е било изразходвано или погълнато от загубите, с изключение на гаранционния депозит в размер на 103 милиона евро в IATA, докато според прогнозите на финансовите анализатори загубите на Alitalia за 2019 г. възлизат на около 600 милиона евро (13). Като се вземат предвид предишните заеми от 2017 г. и натрупаните до 31 май 2019 г. лихви в размер на 145 милиона евро (от 1 юни 2019 г. лихви по заемите от 2017 г. вече не се дължат), както и допълнителното държавно подпомагане в размер на 400 милиона евро, изплатени на Alitalia, общото публично финансиране на въздушния превозвач се оценява на приблизително 1,45 милиарда евро (14).

(27)

На 30 януари 2020 г. със Закон № 2/2020 Декрет-закон № 137/2019 е преобразуван в закон. Със Закон № 2/2020 Декрет-закон № 137/2019 се изменя, като i) се пояснява, че крайният срок за погасяване на заема и лихвите по него е определен на шест месеца от отпускането му, и ii) се предвижда, че програмата, изготвена от извънредното управление, трябва да отчита равнищата на заетост и оперативното единство на стопанските дейности. В Закон № 2/2020 се посочва, че бенефициерите на заема от 2019 г. са Alitalia SAI и Cityliner (15).

(28)

Още на 8 януари 2020 г. в публично изслушване пред Комисията по транспорт на Камарата на депутатите на Парламента министърът на икономическото развитие, г-н Patuanelli, заявява, че „[...] правителството е убедено, че наличието на парични средства — с изплащането на този последен транш по заема в размер на 400 милиона и преизчисляването на лихвените плащания от страна на министерството на икономиката и финансите, с което се освобождават допълнителни парични средства в размер на 150 милиона — [...] ще позволи на дружеството да приключи процедурата по продажба“ до 31 май 2020 г. (курсивът е добавен) (16), като по този начин признава, че лихвите по заема няма да бъдат изплатени от Alitalia при първоначално установените условия. На 16 юли 2020 г. с Декрет-закон № 76/2020, преобразуван в закон на 11 септември 2020 г. със Закон № 120/2020, падежът на заема от 2019 г. се удължава до 31 декември 2020 г. С Декрет-закон № 183/2020, преобразуван в закон на 26 февруари 2021 г. със Закон № 21/2021, датата на падежа на заема от 2019 г. беше допълнително удължена до 30 юни 2021 г. Впоследствие с Декрет-закон № 73/2021, преобразуван в закон на 23 юли 2021 г. със Закон № 106/2021, датата за възстановяване на главницата и лихвите по заема от 2019 г. беше отложена до 16 декември 2021 г. (17). И накрая, определя се нов краен срок за приключване на процеса по продажба на Alitalia — до 31 декември 2023 г. — с член 12, параграф 1 от Декрет-закон № 198 от 29 декември 2022 г., в който също така се посочва, че постъпленията от ликвидацията „след приспадане до 31 декември 2023 г. на разходите за приключване на ликвидацията и разходите за структурата, управлението и дейността на извънредното управление, както и на компенсациите за притежателите на пътнически документи, ваучери или подобни ценни книжа, издадени от извънредното управление [...], са предназначени основно за предварително приспадане на вземания срещу държавата, включително вземания за възстановяване на държавна помощ, обявена за неправомерна от Европейската комисия“ (18).

(29)

Заемът от 2019 г. е отпуснат след два други заема, които Италия е предоставила на Alitalia през 2017 г. По-конкретно, на 2 май 2017 г. — деня, в който дружеството е поставено под извънредно управление (съображение 1), Италия предоставя на Alitalia SAI заем в размер на 600 милиона евро („първия заем“), който през октомври 2017 г. е допълнен с друг заем в размер на 300 милиона евро („вторият заем“, като първият и вторият заем са наричани заедно „заемите от 2017 г.“). Въпросните заеми от 2017 г. е трябвало да бъдат погасени съответно до 5 ноември 2017 г. и до 31 декември 2018 г.

(30)

С цел изготвяне на програмата, посочена в член 54 от Законодателен указ № 270/1999, през май 2017 г. извънредните комисари публикуваха покана за изразяване на интерес за закупуване или преструктуриране на стопанските дейности на Alitalia (19). През август 2017 г. извънредните комисари започнаха процедура за продажба, като първоначално се опитаха да продадат активите на Alitalia чрез тръжна процедура. Крайният срок за приключване на тръжната процедура за продажба на стопанските дейности на Alitalia беше отлаган няколко пъти и впоследствие тази процедура беше преобразувана в процедура на договаряне. След това падежите за погасяване на заемите от 2017 г. бяха синхронизирани (20) и отложени няколко пъти. В крайна сметка с Декрет-закон № 34 от 30 април 2019 г. (21) беше предвидено, inter alia, отлагане на изплащането на заемите от 2017 г. до срок след продажбата на активите на Alitalia от страна на извънредното управление и беше преустановено по-нататъшното начисляване на лихви по заемите от 2017 г.

(31)

Всеки път, когато падежите за погасяване на заемите от 2017 г. бяха отлагани, крайният срок за приключване на процедурата по продажба на активите на Alitalia беше съответно удължаван. Крайният срок за подаване на обвързващите оферти беше отлаган няколко пъти. Поради липсата на обвързващи оферти до този краен срок процедурата за продажба беше счетена за неуспешна, както беше потвърдено от италианските органи на 6 януари 2020 г. (22). В отговора си от 27 март 2021 г. италианските органи потвърдиха, че до февруари 2021 г. не са били продадени никакви активи на Alitalia. Понастоящем доказателствата в преписката по делото и публично достъпната информация сочат, че са продадени няколко актива на Alitalia (съображения 82 и 83) (23).

(32)

На 2 декември 2019 г. с Декрет-закон № 137/2019 г. беше предвидено, че новата процедура за продажба ще бъде съчетана с план за оздравяване с цел оздравяване и подобряване на бизнес структурата и дейностите на бенефициерите, както и че процедурите, необходими за продажбата на активите на Alitalia след изпълнението на този план за оздравяване, трябва да бъдат извършени до 31 май 2020 г. И накрая, крайният срок за приключване на дейността на комисарите беше удължен с Декрет-закон № 198 от 29 декември 2022 г. до 31 декември 2023 г. (съображение 28) (24).

(33)

Вследствие на редица жалби през април 2018 г. Комисията започна процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на заемите от 2017 г. (25). Разследването беше прекратено с решение от 10 септември 2021 г. (26), с което Комисията установи, че заемите от 2017 г. са били несъвместими с вътрешния пазар и че Италия трябва да събере несъвместимата помощ от Alitalia SAI.

(34)

По-специално, в своето Решение C(2021)6659 Комисията констатира, че заемите в размер на 600 милиона евро и 300 милиона евро представляват единна мярка, като се има предвид, че i) хронологично те са били отпуснати един след друг, в рамките на кратък период, че ii) те са имали една и съща цел, т.е. завършването на преструктурирането на Alitalia SAI и продажбата на неговите активи, както и осигуряването на непрекъснатост на услугите, предлагани от Alitalia SAI, и че iii) към момента, в който Италия е взела решение да отпусне двата заема, финансовото състояние и рисковият профил на Alitalia SAI са останали същите (основните елементи са, че Alitalia SAI е било в несъстоятелност през целия период, условията на заемите са били едни и същи, Alitalia SAI не е било в състояние да генерира положителни парични потоци и цялата ликвидност, с която е разполагало по време на втория заем, е била от първия заем, който е бил използван за покриване на оперативните му разходи).

(35)

В това отношение Комисията изтъкна също, че към момента на отпускане на първия заем, с оглед на нуждите от ликвидни средства на Alitalia SAI, е можело да се предвиди, че вторият заем ще бъде необходим, ако продажбата или преструктурирането не бъдат осъществени в рамките на шест месеца.

(36)

Освен това фактът, че Италия никога не е действала по начин, по който да си възвърне инвестицията, и дори не е допускала такава възможност, както се вижда от автоматичното отлагане на падежите по заемите и, във връзка с това, липсата на плащане на лихви, допълнително доказва, че целта на заема е била да се поддържа дейността на Alitalia SAI до момента на продажбата на неговите активи.

(37)

Що се отнася до теста за оператор в условията на пазарна икономика (наричан по-нататък „принципът за ОУПИ“), Комисията счете, че той не е приложим към заемите от 2017 г., тъй като Италия не е действала в качеството на оператор в условията на пазарна икономика, а в качеството на носител на публична власт. По-конкретно, Комисията изтъкна, че Alitalia SAI е било в тежко финансово състояние с необещаващи изгледи да стане печеливше и че не е имало доказателства, че някой частен инвеститор иска да инвестира в Alitalia SAI. Освен това Комисията констатира, че целта на заемите от 2017 г. е била да се гарантира непрекъснатост на дейността на Alitalia SAI. По този начин Комисията установи, че Италия е предоставила финансиране на Alitalia SAI под формата на заемите от 2017 г. по причини, свързани по-скоро с обществения ред, отколкото с финансовите интереси на италианската държава в качеството ѝ на оператор в условията на пазарна икономика.

(38)

Комисията изтъкна също така, че редовното отлагане на падежите на заемите без предварителна оценка на вероятността за погасяване, непредявяването на искане за плащане на лихви и прекратяването на начисляването на лихви са елементи, които показват, че Италия е действала в рамките на публичните си правомощия.

(39)

Накрая Комисията изтъкна, че съгласно съдебната практика на съдилищата на Съюза, за да се счита, че дадена държава членка действа като частен инвеститор, тя трябва да докаже, че е извършила оценка на рентабилността на мярката преди или едновременно с предоставянето на икономическо предимство на дадено предприятие. Въпреки че Италия предостави различни документи, свързани с финансовото състояние на Alitalia SAI преди отпускането на заемите, италианските органи не можаха да предоставят доказателства, че са извършили предварителна оценка на рентабилността, на вероятността заемите да бъдат погасени или на подходящото ценообразуване на заемите от 2017 г. Въз основа на това Комисията стигна до заключението, че Италия не е действала в качеството на пазарен оператор, а на носител на публична власт и че следователно принципът за ОУПИ е неприложим.

(40)

Във всеки случай, като допълнителен довод, Комисията установи, че дори ако принципът за ОУПИ е бил приложим, той не е бил спазен. Както беше посочено от нея, за да прецени дали заемите от 2017 г. са предоставили икономическо предимство на Alitalia, Комисията трябва да провери дали хипотетичен частен заемодател в същото положение би предоставил тези два заема при същите условия.

(41)

Въпреки че Комисията не намери доказателства, че Италия е извършила конкретна предварителна оценка, тя основа своята проверка на принципа за ОУПИ на предоставените от Италия документи, които са били на разположение на италианските органи към момента на отпускането на заемите от 2017 г. и които е можело да бъдат използвани за извършване на проверка въз основа на принципа за ОУПИ. От съображения за изчерпателност на оценката Комисията оцени и друга информация, с която Италия се е сдобила след отпускането на първия заем.

(42)

Освен това Комисията прецени дали предишната експозиция на Италия към Alitalia SAI като непряк акционер и заемодател е била от значение за проверката ѝ на принципа за ОУПИ и стигна до заключението, че при обстоятелствата по делото тя не е била от значение, като се има предвид ограниченото равнище на непряката експозиция на италианската държава (раздел 5.1.4.2.3.2. от Решение C(2021)6659). Комисията установи, че частен инвеститор в положението на италианската държава би извършил самостоятелна оценка.

(43)

Извършената от Комисията проверка въз основа на принципа за ОУПИ включваше анализ на i) въпроса дали към момента на отпускането на заемите се е очаквало Alitalia SAI да генерира достатъчно парични средства до датата на падежа на заемите, за да ги изплати, ii) рисковия характер на заемите и подходящата лихва, която отразява тези рискове, iii) вариантите, с които разполагат извънредните комисари, по-специално възможността за преструктуриране или за продажба на активите на Alitalia SAI, както и iv) резултатите, активите и пасивите на Alitalia SAI в миналото и очакваните бъдещи парични потоци .

(44)

За целите на принципа за ОУПИ в своето Решение C(2021)6659 Комисията разгледа три сценария: сценарий за преструктуриране, сценарий за продажба и сценарий за ликвидация.

(45)

Комисията установи при сценария за преструктуриране (27), че италианските органи са можели да оценят резултатите на Alitalia SAI за минали периоди, които показват отрицателен паричен поток за 2015 г. и 2016 г., влошаващ се през 2017 г., и след това, като се вземат предвид допълнителните пречки от несигурността на поставянето на Alitalia SAI под извънредно управление, би проличало, че е малко вероятно Alitalia SAI да бъде в състояние да изплати заема. Освен това Комисията изтъкна, че до същото заключение би се стигнало, ако Италия беше използвала прогнозите на извънредното управление за паричните потоци на Alitalia SAI за периода май—октомври 2017 г., приложени към заявлението на извънредното управление за първия заем и показващи нужда от парични средства в размер на 671 милиона евро за първите шест месеца на извънредното управление, според които периодът би приключил с паричен баланс от минус 597 милиона евро.

(46)

При сценария за продажба (28) Комисията счете, че към датата на падежа (края на шестмесечния период след отпускането на първия заем) паричният баланс на Alitalia SAI е щял да бъде далеч по-малък от дължимите суми по заема и лихвите и следователно, че изплащането е зависело от продажбата на активите на Alitalia SAI на цена, възлизаща на поне 627 милиона евро. Що се отнася до продажбата, Комисията заяви, че заемодател в условията на пазарна икономика би преценил на първо място, че е нереалистично да се очаква активите на Alitalia SAI да бъдат продадени в рамките на шест месеца, като се има предвид, че според проучванията средното време, което отнема подобна продажба на дружества, поставени под извънредно управление съгласно италианското законодателство, е от две до три години. В една предварителна оценка, основана на балансовата стойност на активите и собствения капитал на Alitalia SAI, както и на оценките на дисконтираните бъдещи парични потоци на дружеството, според Комисията заемодател в условията на пазарна икономика би оценил продажната цена на Alitalia SAI доста под 627 милиона евро. В последваща оценка (29), основана на проучване, изготвено за извънредното управление, и на действителните (необвързващи) оферти от други авиокомпании (Lufhansa, Easyjet) (30), Комисията стигна до същото заключение. Освен това независимата оценка на Комисията, основана на „метода на множителите“, т.е. сравняването на финансовите отчети на Alitalia SAI с параметрите на сходни дружества (31), потвърди заключението, че продажбата на активите на Alitalia SAI би донесла сума, значително по-малка от 627 милиона евро — сумата, която би била необходима за погасяване на първия заем (32).

(47)

При сценария за ликвидация (33) Комисията разгледа хипотеза, при която активите на Alitalia SAI се продават на части и неговите задължения се приспадат от получената по този начин сума. При този сценарий нетната стойност на Alitalia SAI би била приблизително минус 1,5 милиарда евро съгласно плана за оздравяване, описан в съображение 56. Поради това Комисията стигна до заключението, че и при този сценарий оператор в условията на пазарна икономика не би отпуснал първия заем на Alitalia SAI.

(48)

От съображения за пълнота на оценката в своето Решение C(2021)6659 Комисията приложи принципа за ОУПИ към втория заем самостоятелно (34). При този сценарий финансовото състояние на Alitalia SAI през октомври 2017 г. би било по същество същото както през май 2017 г., т.е. характеризиращо се с невъзможност за генериране на положителни парични потоци и с налична ликвидност, която е осигурена изцяло от първия заем, и следователно никой пазарен оператор не би отпуснал втория заем.

(49)

Като цяло в своето Решение C(2021)6659 Комисията прецени, че принципът за ОУПИ не е приложим към заемите от 2017 г. и че във всеки случай той не е спазен. Следователно заемите от 2017 г. предоставят на Alitalia SAI предимство, равно на общата номинална стойност на двата заема, т.е. 900 милиона евро (35).

(50)

Бенефициерите на заема от 2019 г. са Alitalia, както е посочено в съображение 1, а именно Alitalia SAI и Cityliner. В Закон № 2/2020, с който Декрет-закон № 137/2019 се изменя и се превръща в закон, ясно се посочват тези предприятия като бенефициери.

(51)

Alitalia SAI е със седалище във Фиумичино, Рим, и осъществява дейност в сектора на въздушния транспорт. Alitalia SAI и Cityliner са част от Alitalia Group, чиято акционерна структура е показана на графика 1 (36). Акционерите на Compagnia Aerea Italiana S.p.A („CAI“) (37), предприятието майка, притежаващо непряко 51 % от акциите на Alitalia SAI, към 16 октомври 2017 г. са показани в таблица 1.

Графика 1

Структура на собствеността на Alitalia Group към 23 януари 2018 г.

Таблица 1

Акционери на CAI през май 2019 г. (Доколкото е известно на Комисията, структурата на акционерите остава непроменена към днешна дата)

(52)

Когато е било поставено под извънредно управление, Alitalia SAI е притежавало целия акционерен капитал на Cityliner и на Challey Ltd. Cityliner е функционирало като доставчик на транспортен капацитет на Alitalia SAI (38), покриващ част от мрежата за полети на къси разстояния. Challey Ltd е подразделение на холдингово дружество със седалище в Ирландия, като самото то контролира други дружества, също със седалище в Ирландия („ирландски дъщерни дружества“), които притежават целия флот от въздухоплавателни средства, използвани от Alitalia SAI и CityLiner, както и миноритарни участия в други дружества, които са частична негова собственост (39). Challey Ltd и ирландските дъщерни дружества не са под извънредно управление. Alitalia SAI заедно със своите дъщерни дружества съответно образува Alitalia Group (40) („Alitalia Group“). Тъй като Alitalia SAI осъществява преобладаващата част от дейностите на Alitalia Group и в него са заети 97 % от общия брой служители на Alitalia Group (41), всяка оценка, отнасяща се до групата, обхваща mutatis mutandis и Alitalia SAI.

(53)

Alitalia SAI е 49 % собственост на Etihad Investment Holding Company LLC и 51 % собственост на MIDCO S.p.A. („Midco“), което от своя страна е 100 % собственост на CAI.

(54)

Финансовото състояние на Alitalia SAI до момента на предоставянето на заемите от 2017 г., т.е. преди ноември 2017 г., е описано подробно в Решение C(2021)6659 (вж. по-специално раздели 4.1 и 5.1.4.2.3.1). В настоящия раздел се припомнят накратко констатациите на Комисията в това решение.

(55)

От придобиването му от CAI през 2008 г. Alitalia SAI постоянно генерира загуби. Както е описано в амбициозния план за оздравяване (вж. раздел 4.2.1.1 от Решение C(2021)6659), изготвен от акционерите на Alitalia SAI през 2017 г., за периода 2009—2014 г. дружеството е генерирало загуби в размер на почти 2 милиарда евро. Освен това в плана за оздравяване се посочва, че през периода 2010—2013 г. в сектора на въздухоплаването като цяло се отчита ръст и се генерират печалби. Както отбелязва Комисията в горепосоченото решение, това показва, че проблемите на Alitalia SAI не са резултат от отрицателни макроикономически тенденции, а са по-скоро специфични за дружеството.

(56)

В тази ситуация на неустойчивост Alitalia SAI търси нов промишлен партньор и в резултат на това през 2015 г. Etihad придобива 49 % от Alitalia. Независимо от това обаче през 2015 г. и 2016 г. Alitalia SAI генерира загуба в размер на 648 милиона евро, която, като се изключат еднократните приходи, достига до още по-голямата цифра от 1,2 милиарда евро загуби.

(57)

В началото на 2017 г. с плана за оздравяване се прави опит да се подобри положението на Alitalia SAI с амбициозен план за намаляване на разходите, включващ съкращаване на разходите с повече от 1 милиард евро, което е трябвало да създаде предпоставки за допълнително финансиране (2 милиарда евро, включително нови парични средства в размер на 900 милиона евро), под ръководството главно на съществуващия акционер Etihad. Планът за оздравяване е трябвало да бъде въведен чрез процедура, предшестваща производство по несъстоятелност (42). За тази процедура (43) е било необходимо споразумение с работниците (44), тъй като основните мерки за намаляване на разходите са щели да ги засегнат. Споразумението обаче е било отхвърлено при допитването до работниците, проведено на 24 април 2017 г., поради планираните мерки за намаляване на разходите за труд, съгласно които се е предвиждало, наред с другото, намаляване на средната заплата с 33 %. Тъй като изпълнението на плана за оздравяване се е оказало невъзможно, а акционерите не са осигурили допълнително финансиране, Alitalia SAI е било изправено пред обявяване в несъстоятелност съгласно италианското законодателство за обявяването в несъстоятелност.

(58)

В началото на 2017 г., още преди да бъде отхвърлен при допитването до работниците, планът за оздравяване е бил прегледан от двама независими бизнес експерти (KPMG и Roland Berger) (45), които са го сметнали за амбициозен с оглед на историята на Alitalia SAI. Освен това KPMG счита, че за да може планът да бъде поддържан в продължение на няколко години, ще е необходимо значително финансиране. Експертите също така подчертават чувствителността на плана по отношение на финансовото допускане, на което той се основава.

(59)

На 28 април 2017 г. е изготвен доклад за заверка (46) на плана за оздравяване, в който се посочва, че Alitalia SAI е в криза, i) тъй като е независим превозвач в конкуренция с мрежови превозвачи, които са достигнали критична маса, ii) поради широкото навлизане на нискотарифните превозвачи на вътрешния пазар в сравнение с други европейски държави, iii) тъй като има малък пазарен дял при полетите на дълги разстояния, iv) страда от неефективна структура на разходите и v) е ограничено в развитието на дейността за полети на дълги разстояния в резултат на споразуменията за съвместно предприятие.

(60)

Според информацията, предоставена от италианските органи, Alitalia е продължило да страда от отрицателни парични потоци, след като е било поставено под извънредно управление, като е генерирало отрицателен свободен паричен поток в размер на 296 милиона евро през 2018 г. и отрицателен паричен поток в размер на 198 милиона евро за периода от първото до третото тримесечие на 2019 г.

Таблица 2

Свободен паричен поток на Alitalia, включително плащания по обслужване на дълга, и позиция на ликвидност (в милиони евро)

(61)

Освен това Alitalia генерира отрицателна EBITDA в размер на 120 милиона евро и 14 милиона евро съответно през 2018 г. и 2019 г.

Таблица 3

EBITDA на Alitalia

(62)

Публично достъпната информация за 2019 г. също показва, че Alitalia продължава да се намира в затруднено финансово състояние. Според съобщения в пресата (47) през октомври 2019 г. Alitalia е било на загуба (48). На 26 ноември 2019 г. пресата цитира италианския министър на икономическото развитие, г-н Patuanelli, да казва, че „в момента няма пазарно решение“ за Alitalia, а през декември 2019 г. е съобщено, че по неговите думи Alitalia губи по 2 милиона евро на ден, като той пояснява, че дневната загуба варира през годината (49).

(63)

В доклад до италианския парламент от 3 март 2020 г. комисарят по извънредното управление, г-н Leogrande, обяснява икономическите и финансовите резултати на това управление през 2019 г. в сравнение с 2018 г., като изтъква факта, че независимо от увеличените приходи от дейността по въздушно движение (+2 %) и леко намалените оперативни разходи (–1,3 %) Alitalia все още страда от увеличение на разходите (за гориво и техническо оборудване, въздушно движение и престой, поддръжка, одит, както и разходи за персонал) и показва „баланс от 586 милиона евро, с подобрение от 86 милиона евро, също благодарение на новия държавен заем от декември 2019 г. в размер на 400 милиона евро“ (50).

(64)

През май 2017 г. италианското министерство на икономическото развитие постави Alitalia SAI, а няколко дни след това и Cityliner, под извънредно управление (51). По-късно същия месец съдът в Чивитавекия обяви в несъстоятелност Alitalia SAI и Cityliner.

(65)

В становището си от 20 март 2019 г. италианските органи заявиха, че поради допускането на Alitalia до процедура за извънредно управление частните акционери са били лишени от всички правомощия за управление и надзор на Alitalia.

(66)

Съгласно приложимото италианско законодателство управлението на Alitalia е било поверено на извънредните комисари до приемането от министъра на икономическото развитие на програма за извънредно управление (наричана по-нататък „програмата за ИУ“), след което комисарите са щели ще бъдат упълномощени да продадат активите на Alitalia под надзора на Министерството на икономическото развитие.

(67)

На 26 януари 2018 г. извънредните комисари на Alitalia предоставиха на Министерството на икономическото развитие програма, целяща продажбата на действащите активи на Alitalia (52). През май 2019 г. срокът за приключване на програмата за продажба на активи беше отложен до 23 март 2020 г.

(68)

Процедурата за продажба, определена в одобрената програма за ИУ, обхващаше активите, свързани с дейността на Alitalia, и включваше също така възможността за закупуване на самолетите, притежавани от ирландските дъщерни дружества на Alitalia SAI.

(69)

Съгласно италианското законодателство (Законодателен указ № 270/1999 и Декрет-закон № 347 от 23 декември 2003 г. (54)) извънредно управление представлява процедура по обявяване в несъстоятелност за големи дружества, която има за цел да ги оздрави, като запази стойността им чрез продължаване на дейността им до преструктурирането или продажбата на активите им, при условие че изглежда възможно да се възстанови достатъчната им рентабилност.

(70)

При тази процедура предишните акционери биват лишени от правомощията за вземане на решения, докато дружеството продължава да функционира. Ръководството на предприятието и управлението на активите на дружеството се поемат от извънредни комисари, назначени от съда по несъстоятелността.

(71)

Когато процедурата за извънредно управление влезе в сила, дълговете, възникнали преди процедурата, се замразяват и стават подчинени спрямо дълговете, възникнали по време на извънредното управление в резултат на продължаването на стопанската дейност. Статутът на дълговете, възникнали по време на извънредното управление, като „привилегировани“, е предвиден в изрична разпоредба на закона.

(72)

За много големи дружества, като Alitalia, се прилагат допълнителни специални правила. По-специално, много големи дружества могат да поискат да бъдат поставени под извънредно управление дори преди произнасянето на съдебно решение. В този случай Министерството на икономическото развитие назначава и контролира извънредните комисари. При тези обстоятелства извънредното управление може да продължи най-много 36 месеца. Освен това по отношение на дружества, които предоставят основни обществени услуги, извънредните комисари имат правомощието да продават стопанските активи чрез процедура на договаряне, при условие че продажната цена, договорена от извънредните комисари с купувача, не е по-ниска от пазарната стойност, установена със заключение на независим експерт.

(73)

На 28 ноември 2019 г. министърът на икономическото развитие заяви, че Alitalia „няма да фалира, смея да твърдя, че мога да го гарантирам“ (55).

(74)

На 17 декември 2019 г. се съобщава, че същият министър е заявил, че „има критични въпроси [свързани с Alitalia], които трябва да бъдат решени по сериозен начин“, като се започне от факта, че „изобщо не обмислям идеята за приземяване на самолетите“ (56).

(75)

На 24 декември 2019 г. е съобщено, че извънредният комисар на Alitalia е заявил, че е налице „риск от прекъсване на дейността“ на Alitalia. Медиите се позовават на преамбюла на Декрет-закон № 137/2019, в който се посочва, че „за да се избегне рискът от прекъсване на оперативната дейност на Alitalia, беше поискано във възможно най-кратък срок да се отпусне финансирането и да се изплати в пълен размер“ (57).

(76)

В член 1 от Декрет-закон № 55/2017, с който бяха отпуснати заемите от 2017 г., се предвиждаше, че за изготвянето на програмата за ИУ извънредните комисари трябваше да проучат възможността за продажба чрез търг на стопанските дейности на Alitalia в определен срок.

(77)

Ето защо през август 2017 г. извънредните комисари организираха тръжна процедура за продажба на активите на дружествата, поставени под извънредно управление (Alitalia SAI и Cityliner), под формата на оперативни единици.

(78)

Търгът обаче се оказа неуспешен (58) и през декември 2017 г. извънредните комисари откриха нова процедура на договаряне (59) с цел продажба на активите на Alitalia. В рамките на тази процедура eдинствено офертата на италианското дружество за железопътни превози Ferrovie dello Stato е счетена за валидна, докато останалите оферти са отхвърлени поради тяхната непълнота или необвързващ характер (60).

(79)

След неуспеха на процедурата за продажба с Декрет-закон № 137/2019 беше определен нов краен срок за продажбата на активите на Alitalia, като той беше фиксиран на 31 май 2020 г. Според Италия обаче на 26 март 2020 г. процесът на продажба е бил преустановен поради избухването на пандемията от COVID-19.

(80)

Като част от усилията за намиране на решение на 9 октомври 2020 г. италианската държава създаде ново държавно дружество — ITA.

(81)

На 10 септември 2021 г. Комисията прие Решение C(2021)6665, в което констатира, че ако бъде извършено в съответствие с ангажиментите, поети от Италия, прехвърлянето на определени активи, както е описано в това решение, няма да доведе до икономическа приемственост между Alitalia SAI и ITA. В същото решение Комисията установи, че вливането на капитал в размер на 1,35 милиарда евро в ITA не е създало предимство за ITA и следователно не представлява държавна помощ.

(82)

След Решение C(2021)6665 извънредното управление на Alitalia обяви тръжна процедура за марката Alitalia и в средата на октомври 2021 г. я предостави на ITA. Успоредно с това извънредното управление на Alitalia и ITA постигнаха споразумение за прехвърлянето на дейността по въздухоплавателни услуги на Alitalia, състояща се от 52 въздухоплавателни средства, свързаните слотове и други активи (61).

(83)

Очакваше се до края на 2022 г. извънредното управление на Alitalia да продаде чрез тръжни процедури и програмата за лоялност на Alitalia, както и дейностите по поддръжка и наземно обслужване на Alitalia, в съответствие с ангажиментите, поети от Италия (62). Докато услугите по наземно обслужване на летище Фиумичино бяха възложени на Swissport през май 2022 г., а услугите на Alitalia по поддръжка бяха придобити от Atitech през септември 2022 г. (63), други дейности, включително програмата за лоялност на Alitalia, все още са предмет на процедура за възлагане на поръчка. Поради това през декември 2022 г. процедурата за извънредно управление беше удължена до края на 2023 г., за да се даде възможност за извършване на ликвидация на активите, които все още не са продадени (съображения 28 и 32).

(84)

В становищата си относно заема от 2019 г. жалбоподателите твърдят, че той представлява неправомерна и несъвместима държавна помощ.

(85)

Жалбоподателите заявяват, че заемът от 2019 г. представлява държавна помощ, тъй като италианското правителство не е действало като оператор в условията на пазарна икономика. Като се има предвид икономическото положение на Alitalia, което независимо от получените заеми от 2017 г. не се е подобрило, и като се има предвид неговата история, жалбоподателите твърдят, че съмненията, които Комисията вече е изразила в решението за откриване на процедурата от 2018 г. относно заемите от 2017 г., ще се прилагат a fortiori по отношение на заема от 2019 г. (64). По-специално те твърдят, че нито един оператор в условията на пазарна икономика, воден от съображения за рентабилност, не би желал да увеличи кредитната си експозиция, като предостави такова свежо финансиране без никаква гаранция за възвръщаемост на инвестицията.

(86)

Според жалбоподателите заемът от 2019 г. е предоставил предимство на Alitalia, което е оказало съществено въздействие върху търговията между държавите членки и е нарушило конкуренцията, тъй като Alitalia се е конкурирало с други авиокомпании от ЕС. Според тях заемът от 2019 г. е позволил на дружеството да запази дейността си въпреки трайно влошеното си финансово състояние, като е съхранило и дори е увеличило пазарния си дял чрез увеличаване на капацитета и откриване на определени маршрути, което му е позволило да продължи да прилага по-агресивно ценообразуване, отколкото би било в състояние без заема от 2019 г., причинявайки сериозни вреди на конкурентите, осъществяващи дейност по тези маршрути без достъп до публични субсидии.

(87)

Жалбоподателите подчертават по-специално, че въпреки значителните субсидии, които е получило, Alitalia не е било в състояние да извърши никакво преструктуриране, като не е успяло да реализира печалби, да ограничи разходите си или да намали дълговете си. Освен това те твърдят, че няма подадени надеждни оферти за закупуването на активите на Alitalia, което поставя под съмнение плановете за тяхната продажба. В тази връзка жалбоподателите твърдят, че единствената оферта е дошла от Lufthansa, но тя е била обвързана, наред с другото, със значително преструктуриране на Alitalia под формата на намаляване на работната сила и на въздухоплавателния флот и не се е осъществила.

(88)

Жалбоподателите твърдят, че заемът от 2019 г. е несъвместим с вътрешния пазар и че не са изпълнени редица критерии за съвместимост, посочени в Насоките за оздравяване и преструктуриране.

(89)

В решението за откриване на процедурата Комисията направи предварително заключение, че заемът от 2019 г. може да бъде отделен от заемите от 2017 г. и че той може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.

(90)

По отношение на възможността за разделяне на заема от 2019 г. от заемите от 2017 г. Комисията изтъкна, че в правните актове, с които е отпуснат заемът от 2019 г., не е посочено изрично, че това е увеличение на предишните заеми, за разлика от това, което е посочено в правния акт, с който е отпуснат вторият от двата заема от 2017 г. Комисията също така счете, че периодът от две години между заема от 2019 г. и заемите от 2017 г. е значителен и че заемът от 2019 г. не е бил разумно предвидим към момента, когато Alitalia е било поставено под извънредно управление. Накрая, Комисията взе предвид, че падежът на заема от 2019 г. е бил фиксиран на шест месеца и че по него се е дължала лихва, за разлика от заемите от 2017 г., чийто падеж е бил отложен до продажбата на активите на Alitalia и по които вече не се е начислявала лихва. Въз основа на тези елементи Комисията стигна до временното заключение, че заемът от 2019 г. може да бъде разделен от заемите от 2017 г.

(91)

Що се отнася до наличието на помощ, Комисията счете, че заемът от 2019 г. може да е предоставил икономическо предимство на Alitalia за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Комисията стигна до временното заключение, че принципът за ОУПИ не е приложим към заема от 2019 г., тъй като Италия не е представила никакви документални доказателства, че преди отпускането на заема от 2019 г. е извършила оценка на потенциалната възвръщаемост на инвестициите и на вероятността за погасяване на този заем.

(92)

Във всеки случай Комисията счете, че ако е било съмнително, че частен оператор би предоставил първоначалните заеми от 2017 г., когато се е очаквало Alitalia да бъде продадено до ноември 2017 г., a fortiori е още по-съмнително, че такъв заемодател би предоставил какъвто и да е допълнителен заем през 2019 г., като се има предвид, че към момента на приемане на решението за откриване на процедурата процесът по продажбата е бил изцяло провален.

(93)

Що се отнася до съвместимостта на помощта, Комисията счете, че Alitalia е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране, и стигна до предварителното заключение, че съществуват сериозни съмнения относно съвместимостта на заема от 2019 г. с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.

(94)

По-специално, Комисията изрази съмнения дали е спазен принципът на еднократната помощ, като се има предвид, че преди заема от 2019 г. Alitalia се е възползвало от помощ за оздравяване през 2017 г. (65) чрез заемите от 2017 г.

(95)

Освен това Комисията заяви, че Италия не е предоставила доказателства, които да позволят на Комисията да направи оценка на пропорционалността на заема от 2019 г., разглеждан като помощ за оздравяване, нито пък Комисията е могла да оцени заемите като помощ за оздравяване при липсата на план за оздравяване. Комисията също така изтъкна, че Италия не е представила никакви доказателства, които да сочат, че условията за одобряване на потенциална помощ за оздравяване са били спазени.

(96)

Ryanair беше единствената трета страна, която представи мнения по решението за откриване на процедурата (вж. съображение 19).

(97)

Що се отнася до наличието на помощ, Ryanair заяви, че като цяло се съгласява с оценката на Комисията. Освен това Ryanair посочи, че в противоречие с изискванията на Насоките за оздравяване и преструктуриране Италия не е преследвала ясно определена цел от общ интерес. В допълнение Ryanair обясни, че помощта в размер на 400 милиона евро не е могла да бъде нито помощ за оздравяване, нито помощ за преструктуриране, като се има предвид, че през октомври 2019 г. Alitalia вече повече от две години е било в производство по несъстоятелност и не е имало реалистична перспектива за възстановяване на дългосрочната му жизнеспособност предвид това, че след 2017 г. Alitalia вече повече от десетилетие е на загуба и няма признаци за подобрение. Ryanair изтъкна още, че коефициентът на затоварване на Alitalia, който е под средния за сектора, остарелият му флот, който е източник на нарастващи разходи, и постоянното намаляване на пазарния му дял са доказателство, че помощта от 400 милиона евро, предоставена от Италия през 2019 г., не би могла да представлява помощ за преструктуриране.

(98)

И накрая, Ryanair отбеляза, че заемът в размер на 400 милиона евро в полза на Alitalia е нарушил принципа на еднократната помощ, тъй като през 2013 г. и 2015 г. е имало опити за преструктуриране на Alitalia, при които прехвърлянето на акции и собственост, в което е участвало Poste Italiane, може да не е отговаряло на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика, а също и защото през 2017 г. Alitalia е получило помощ от италианската държава чрез заемите от 2017 г.

(99)

Преди решението за откриване на процедурата Италия заяви, че съвместимостта на заема от 2019 г. следва да бъде оценена като част от разследването, започнато с решението за откриване на процедурата от 2018 г. относно заемите от 2017 г. (66), но не предостави никаква допълнителна информация, която да позволи на Комисията да оцени съвместимостта на заема от 2019 г.

(100)

На 6 януари 2020 г. Италия отговори на редица въпроси, повдигнати в жалбите, като същевременно прие, че заемът от 2019 г. представлява финансова подкрепа в полза на Alitalia SAI и Cityliner.

(101)

Италия обясни, че при липсата на окончателна оферта от страна на Ferrovie dello Stato до крайния срок 21 ноември 2019 г., с оглед на предвидените в закона срокове за приключване на процедурата по прехвърляне, Alitalia не е имало достъп до финансирането, предвидено в Декрет-закон № 124/2019, което е имало за цел да подкрепи продажбата на активите на Alitalia в рамките на този срок (67). Поради това на 3 декември 2019 г. влиза в сила Декрет-закон № 137/2019, с който се отменя правното основание за отпускане на заема от 2019 г. и се предвижда организирането на нова процедура за прехвърляне. В тази връзка на 6 декември 2019 г. г-н Giuseppe Leogrande е назначен за „специален администратор“ на Alitalia, като заменя предишната колегия от трима извънредни комисари.

(102)

Италия твърди, че правният инструмент, който е бил предмет на жалбите, а именно член 54 от Декрет-закон № 124/2019, не е бил преобразуван в закон; следователно липсата на преобразуване в закон прави разпоредбата недействителна ab initio и жалбите неоснователни. Италия твърди, че правният инструмент, на който се основава заемът от 2019 г., е член 1 от Декрет-закон № 137/2019, чийто предмет се различава от предмета на Декрет-закон № 124/2019, доколкото предвиденото в него свежо финансиране зависи от възстановяването на дългосрочната рентабилност чрез продажбата на преструктурирано дружество. Следователно жалбите са безпредметни.

(103)

Италия твърди, че заемът от 2019 г. в полза на Alitalia не представлява неправомерна помощ. Противно на твърденията на жалбоподателите, заемът от 2019 г. се основава на Декрет-закон № 137/2019, който е в сила от 3 декември 2019 г., т.е. от дата, следваща двете жалби, и неговите условия се различават съществено от условията, определени преди това в първоначалния Декрет-закон № 124/2019. Заемът от 2019 г. представлява предпоставка за финализиране на жизнеспособен, последователен и широкообхватен процес на преструктуриране, насочен към възстановяване на дългосрочната жизнеспособност на дружеството чрез прехвърляне на неговите стопански клонове при пазарни условия.

(104)

Италия твърди, че заемът от 2019 г. не е неправомерна помощ, а представлява допълнителен транш от помощта, за която е подадено уведомление през януари 2018 г., и следователно представлява удължаване на действието заемите от 2017 г.; Италия обаче не е предоставила допълнителна информация, която би позволила на Комисията да оцени съвместимостта на заема от 2019 г. Според Италия заемът от 2019 г. следователно не е бил предмет на задължението за изчакване съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС. Съответно Италия заяви, че заемът от 2019 г. следва да бъде разгледан в рамките на разследването, започнато с решението за откриване на процедурата от 2018 г. по дело SA.48171 относно двата заема от 2017 г. (в размер на 600 милиона евро и 300 милиона евро). Освен това Италия изтъкна, че мерките, въведени със Декрет-закон № 137/2019, са напълно съвместими с първия заем в размер на 600 милиона евро и удължаването на действието му с втория заем (в размер на 300 милиона евро). Според Италия заемът от 2019 г. е третият транш от единна мярка за публична подкрепа, чиято законосъобразност и съвместимост с единния пазар са същите като на помощта, за която е подадено уведомление през 2018 г.

(105)

На 2 май 2017 г. Италия предостави първата част от техническо проучване, изготвено от консултантската фирма PricewaterhouseCooper („PwC“), отнасящо се до теоретичната ликвидационна стойност на Alitalia (68).

(106)

На 27 март 2021 г. Италия отговори на писмото на Комисията от 8 март 2021 г. (вж. съображение 16), като предостави допълнителна информация. В своето становище Италия отново изтъкна, че заемът от 2019 г. е бил част от мярката за помощ, предоставена на Alitalia през 2017 г., с цел да се избегнат прекъсване на услугата, предоставяна от Alitalia, и смущения в италианския въздушен транспорт. По-конкретно италианските органи отново потвърдиха, че считат заема от 2019 г. за трети транш от единен заем, част от заемите в полза на Alitalia от 2017 г. Италия обаче не представи никакви доказателства, че заемът от 2019 г. е бил трети транш към заемите от 2017 г., нито че отпускането на заема от 2019 г. е било разумно предвидимо през 2017 г., когато са били отпуснати първият и вторият заем.

(107)

Италианските органи също така потвърдиха, че заемът от 2019 г. не е бил погасен, не са били платени лихви и датата на падежа е била отлагана два пъти, последно до 16 декември 2021 г. (вж. съображение 28).

(108)

Италианските органи твърдят, че заемът от 2019 г., отпуснат през декември 2019 г., е бил използван за оптимизиране на дейността на Alitalia, по-специално чрез подобряване на разписанието на полетите, мрежата и структурата на разходите. Според италианските органи това се е изразило в увеличението на броя на пътниците и приходите от продадени билети на Alitalia, както и в увеличението на EBIT с 10,61 милиона евро на годишна база за месец януари 2020 г. Италианските органи обясниха, че тази тенденция е продължила през февруари 2020 г. до началото на пандемията от COVID-19 в Италия в края на февруари 2020 г. Италианските органи поясниха, че като част от усилията си за оптимизиране на дейността, в началото на 2020 г. Alitalia е променило състава на флота си, предоговорило е договорите си за ИТ обслужване (например поддръжка на софтуер) и за доставка на гориво и е предприело други мерки, които са довели до икономии на разходи.

(109)

На въпроса дали Италия е извършила някаква оценка на рентабилността и рисковете, свързани с изплащането на заема от 2019 г., преди да го отпусне, както и на искането да представи доказателства в това отношение, италианските органи отговориха, че заемът от 2019 г. е бил отпуснат, за да се гарантира непрекъснатостта на дейността на дружеството, както и с оглед на задълженията за обществена услуга, за да се избегне прекъсването както на националните, така и на международните полети. В това отношение италианските органи обясниха, че доколкото им е известно, в края на 2019 г. Alitalia не е имало достъп до алтернативни източници на финансиране при същите условия като заема от 2019 г.

(110)

Освен това на въпроса дали Италия е извършила последваща оценка на рентабилността и рисковете, свързани с погасяването на заемите от 2017 г., и ако е така, дали е използвала тази оценка, за да вземе решение дали да отпусне заема от 2019 г., италианските органи обясниха, че рентабилността и рисковете, свързани с погасяването на заемите от 2017 г., са взети предвид при цялостната оценка на цялата процедура и финансовото състояние на дружеството. Въпреки искането на Комисията италианските органи не предоставиха доказателства за такава оценка. В тази връзка обаче те обясниха, че Alitalia е поставено под извънредно управление и че изплащането на такива заеми е уредено от закона.

(111)

Според италианските органи няма промяна в рисковия профил на Alitalia след отпускането на заемите от 2017 г. Рисковият профил на дружеството продължава да се характеризира със статута на Alitalia на дружество в несъстоятелност, намиращо се под извънредно управление.

(112)

По отношение на продажбата на активите на Alitalia Италия заяви, че след неуспешния опит за продажба на активите на Alitalia на Ferrovie dello Stato (вж. съображение 78) в италианското законодателство е определен нов краен срок за продажбата на активите на Alitalia, който е фиксиран на 31 май 2020 г. Италианските органи обясниха, че на 6 март 2020 г. е била публикувана покана за изразяване на интерес за закупуване на активите на Alitalia. Според италианските органи обаче на 26 март 2020 г. тръжната процедура е била спряна заради пандемията от COVID-19. Във връзка с това италианските органи уточниха, че в периода от декември 2019 г. до февруари 2021 г. извънредното управление е водило преговори с трети страни за продажбата и пренаемането на лизинг на редица теснокорпусни въздухоплавателни средства, но към момента на представяне на мненията на Италия този процес не е бил финализиран.

(113)

За да може дадена мярка да бъде квалифицирана като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да са изпълнени следните кумулативни критерии: i) тя трябва да бъде предоставено от държавата и чрез държавни ресурси; ii) тя трябва да предоставя предимство на определено предприятие; iii) тя трябва да бъде избирателна, т.е. да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки; iv) тя трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да засяга търговията между държавите членки.

(114)

Alitalia SAI и Cityliner са частни дружества, осъществяващи дейност в сектора на въздушния транспорт, със седалище в Италия. Те са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като извършват стопанска дейност, като предлагат услуги на даден пазар (69).

(115)

Както е посочено от Съда на Европейския съюз (наричан по-нататък „Съдът“) (70), за да могат мерките да бъдат квалифицирани като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, i) те трябва да са предоставени чрез ресурси на държавата, независимо дали пряко или непряко чрез посредник, който действа въз основа на дадените му правомощия; и ii) те трябва да може да бъдат приписани на държавата (71).

(116)

Тъй като заемът от 2019 г. е резултат от актове на италианското правителство и парламент, той може да бъде отнесен към италианската държава (вж. съображения 2 и 7). Освен това заемът от 2019 г. е бил финансиран от държавния бюджет и следователно очевидно е бил предоставен чрез държавни ресурси (вж. съображение 22).

(117)

За да се счита за държавна помощ, мярката трябва да бъде избирателна в смисъл, че поставя в по-благоприятно положение само определени предприятия или производството на някои стоки.

(118)

Заемът от 2019 г. е предоставен на две дружества — Alitalia SAI и изцяло притежаваното от него дъщерно дружество Cityliner, чиито икономически дейности се допълват и са интегрирани като част от Alitalia Group. По този начин той е бил предоставен на аd hoc основа на две корпоративни образувания, част от една и съща група и едно и също предприятие, и не е бил достъпен за други дружества, осъществяващи дейност в италианския сектор на въздушния транспорт и намиращи се в сравнимо правно и фактическо положение, нито за такива в други сектори. Нито едно сравнимо дружество не е отговаряло на условията за мерки, подобни на тези, предоставени на Alitalia, и следователно нито едно такова дружество не е получило сравнимо финансиране. Следователно заемът от 2019 г. е бил с избирателен характер.

(119)

Предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС е всяка икономическа полза, която предприятието не би могло да получи при нормални пазарни условия, т.е. при липса на държавна намеса (72).

(120)

Съгласно съдебната практика на съдилищата на Съюза икономическите сделки, извършвани от публични органи, не предоставят предимство на техния контрагент и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако са извършени при нормални пазарни условия (73). За да определи дали дадена сделка е извършена при такива условия, Комисията прилага принципа за оператор в условията на пазарна икономика („принципа за ОУПИ“). Този принцип е разработен по отношение на различни икономически сделки.

(121)

От решението по делото BP Chemicals (74) обаче следва, че самият факт, че публично предприятие вече е извършило вливания на капитал в дъщерно предприятие, които са класифицирани като помощ, не означава автоматично, че допълнително вливане на капитал не може да бъде класифицирано като инвестиция, която отговаря на принципа за частен инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки това в случай като настоящия, който се отнася до три вливания на капитал, осъществени от един и същ инвеститор в продължение на две години, първите две от които не носят никаква възвръщаемост, Комисията трябва да определи дали третото вливане може разумно да бъде отделено от първите две и да бъде класифицирано, за целите на принципа за частен инвеститор, като независима инвестиция.

(122)

С други думи, когато нова държавна мярка не може да бъде разделена от предишна държавна помощ в полза на съответното предприятие, принципът за ОУПИ не следва да се прилага самостоятелно към новата мярка за държавна помощ, а вместо това за целите на прилагането на принципа за ОУПИ двете мерки следва да се разглеждат заедно. От това следва, че ако принципът за ОУПИ е бил признат за неприложим към предишната държавна помощ, той трябва да бъде неприложим и към новата мярка, доколкото тя е неделима от предишната държавна помощ.

(123)

Поради това Комисията първо ще разгледа предварителния въпрос дали заемът от 2019 г. може да се отдели от заемите от 2017 г., за да определи дали по отношение на заема от 2019 г. следва да се извърши оценка за наличието на помощ на самостоятелна основа, включително оценка на приложимостта на принципа за ОУПИ. Ако заемът от 2019 г. може да бъде отделен и принципът за ОУПИ е приложим, Комисията ще приложи принципа за ОУПИ към заема от 2019 г.

(124)

В решението за откриване на процедурата Комисията стигна до временното заключение, че заемът от 2019 г. може да бъде отделен от заемите от 2017 г. (вж. съображение 90). В случай че Комисията потвърди предварителната си констатация в решението за откриване на процедурата, че заемът от 2019 г. може да бъде отделен от заемите от 2017 г., заемът от 2019 г. ще трябва да бъде оценен отделно, включително по отношение на приложимостта и прилагането на принципа за ОУПИ.

(125)

В съответствие с практиката на Комисията за вземане на решения поредица от държавни намеси, които се осъществяват по отношение на едно и също предприятие в относително кратък период от време, свързани са помежду си или са били планирани или предвидими по време на първата намеса, могат да бъдат оценени като една намеса. От друга страна, когато по-късната намеса е резултат от събития, които не е било възможно да се предвидят към момента на по-ранната намеса, двете мерки обичайно трябва да се оценяват поотделно (75).

(126)

Когато преценява дали заемите от 2017 г. и заемът от 2019 г. представляват една намеса, Комисията взема предвид: i) хронологията на въпросните два набора държавни заеми; ii) тяхната цел; iii) състоянието на предприятието (финансово и свързано с риска) към момента на вземане на решението(ята) за отпускане на заемите от 2017 г. и на последващия заем от 2019 г. (76).

(127)

След изчерпателното разследване Комисията потвърждава предварителната констатация в решението за откриване на процедурата, че заемът от 2019 г., който е предмет на оценката по настоящото дело, и заемите от 2017 г., за които Комисията в решението си по дело SA.48171 установи, че представляват държавна помощ, следва да се счита, за целите на оценката на приложимостта на принципа за ОУПИ, за отделна мярка от заемите от 2017 г., както е обяснено допълнително в раздел 6.2.

(128)

В становището си до Комисията преди решението за откриване на процедурата италианските органи заявиха, че заемът от 2019 г. е допълнителна вноска (вж. съображение 104) и следователно представлява удължаване на срока на заемите от 2017 г. Италианските органи повториха тази позиция в становищата си след решението за откриване на процедурата (вж. съображение 106), като добавиха, че целта на заема от 2019 г. е същата като целта на заемите от 2017 г., т.е. да се избегнат прекъсване на услугата, предоставяна от Alitalia, и смущения в италианския въздушен транспорт. По този начин италианските органи заявиха, че заемът от 2019 г. следва да бъде разгледан в рамките на разследването по дело SA.48171, в което Комисията установи, че заемите от 2017 г. са несъвместими с вътрешния пазар.

(129)

Освен това Комисията отбелязва, че в точка 81 от Известието на Комисията относно понятието за държавна помощ се посочва също, че „[…] От друга страна, когато по-късната намеса е резултат от непредвидими в момента на по-ранната намеса събития, двете мерки обикновено следва да се оценяват поотделно.“ (подчертаването е добавено).

(130)

Както Комисията заяви в решението за откриване на процедурата, в Декрет-закон № 148/2017, с който Италия отпуска допълнителен заем в размер на 300 милиона евро (т.е. вторият от заемите от 2017 г.), изрично се посочва, че това е увеличение на вече отпуснатото през май 2017 г. държавно финансиране в размер на 600 милиона евро (т.е. първият от заемите от 2017 г.) до 900 милиона евро24. За разлика от това в Декрет-закон № 124/2019, Декрет-закон № 137/2019 или Закон № 2/2020 не се споменава подобна връзка със заемите от 2017 г.

(131)

Що се отнася до хронологията, Комисията отбелязва, че докато заемите от 2017 г. са били отпуснати с разлика от шест месеца, заемът от 2019 г. е бил отпуснат две години след предишния заем (77). По този начин заемът от 2019 г. може да бъде отделен от заемите от 2017 г., тъй като е станал необходим едва доста време след заемите от 2017 г. и е свързан с финансирането на разходи, които не са могли да бъдат разумно предвидени, когато Alitalia първоначално е било поставено под извънредно управление.

(132)

Освен това, въпреки твърдението на Италия, че заемът от 2019 г. е бил трети транш от единен заем и следователно част от заемите от 2017 г. (78), Италия не представи никакви доказателства в това отношение (вж. съображения 106—110). Комисията констатира, че в преписката няма доказателства, че заемът от 2019 г. е бил предвидим през май или октомври 2017 г., когато са били отпуснати съответно първият от заемите от 2017 г. (в размер на 600 милиона евро) и вторият от заемите от 2017 г. (в размер на 300 милиона евро), нито че този заем е бил предназначен за подпомагане на Alitalia като част от единен план за оздравяване или преструктуриране на въздушния превозвач, приведен в действие през 2017 г. Фактите по-скоро показват, че след отпускането на заемите от 2017 г. Италия е планирала да оптимизира и продаде стопанската дейност на Alitalia и едва след като този план се е провалил, Италия е решила да предостави допълнителна ликвидност на Alitalia (вж. съображения 76—79 и 101).

(133)

Съответно Комисията счита, че заемът от 2019 г. може да бъде отделен от държавната помощ, предоставена със заемите от 2017 г., и че по този начин заемът от 2019 г. и заемите от 2017 г. представляват отделни мерки за целите на настоящото решение.

(134)

Комисията ще проучи приложимостта на принципа за ОУПИ на две основания, като оцени i) дали държавата е действала в качеството на носител на публична власт, а не в качеството на икономически оператор, когато е предоставила двата държавни заема, и ii) дали Италия е представила достатъчно предварителни доказателства, показващи, че е действала в качеството на икономически оператор.

(135)

Комисията счита, че принципът за ОУПИ не е приложим в настоящия случай. Въз основа на всички налични доказателства Италия е действала в качеството си на носител на публична власт, за да запази дейността на Alitalia след декември 2019 г. и до продажбата на неговите активи. От май 2017 г. Alitalia е под извънредно управление и продължава да функционира само благодарение на държавното финансиране чрез заемите от 2017 г. и заема от 2019 г.

(136)

Като предварителна забележка Комисията припомня, че Съдът е счел, че приложимостта на принципа за ОУПИ зависи в крайна сметка от това дали съответната държава предоставя икономическо предимство на предприятие в качеството си на акционер, а не в качеството си на носител на публична власт (79). Намесите на държавата, които целят изпълнението на нейните задължения в качеството ѝ на орган на публичната власт, не могат да бъдат сравнени с тези на частен инвеститор в условията на пазарна икономика (80).

(137)

За да определи дали заемът от 2019 г., отпуснат от държавата, представлява упражняване на държавна власт или е последица от задължения, които държавата е поела в качеството си на акционер, Комисията трябва да разгледа не само формата на този заем, но и i) неговото естество и предмет, ii) контекста, в който е взет, iii) преследваната цел и iv) правилата, на които се подчинява заемът от 2019 г.

(138)

Ако намесата на държавата, с оглед на нейното естество и нейния предмет и като се има предвид преследваната цел, не съставлява инвестиция, която може да бъде осъществена от частен инвеститор, тя би представлявала намеса на държавата в качеството ѝ на носител на публична власт, изключвайки по този начин прилагането на принципа за ОУПИ (81).

(139)

Както е описано в раздел 2.1, въпросната мярка се състои от заем, предоставен от Италия на 26 октомври 2019 г. (вж. съображение 2).

(140)

Цялостният контекст, в който е предоставен заемът от 2019 г., е описан в раздел 2.2. По-конкретно, от самото начало държавата е действала последователно и ясно в качеството си на носител на публична власт, за да спаси Alitalia от ликвидация, факт, който се признава и в публичните изявления на различни министри (вж. раздел 2.6 от настоящото решение, както и раздел 2.5 от Решение C(2021)6659), а не в качеството на акционер, инвестиращ в дружество, или в качеството на заемодател.

(141)

От придобиването си от CAI през 2008 г. Alitalia непрекъснато генерира сериозни загуби. Опитите на акционерите на Alitalia да го възстановят чрез плана за оздравяване се провалят поради отхвърлянето на този план от работниците на 26 април 2017 г., което води до поставянето му под извънредно управление (вж. съображение 29). Alitalia продължава да губи парични средства, докато е под извънредно управление.

(142)

След отхвърлянето на плана за оздравяване, но преди дружеството да бъде поставено под извънредно управление, няма доказателства, че някой инвеститор е искал да се намеси и да придобие Alitalia като действащо предприятие, дори на символична цена. Също така няма доказателства, че финансовите институции са били готови да предоставят значителни кредитни инструменти, за да се осигури достатъчна ликвидност за запазване на дейността на дружеството (вж. съображения 227 и следващите от Решение C(2021)6659).

(143)

При отпускането на заемите през 2017 г. Alitalia SAI е било предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране и е имало малки изгледи да стане рентабилно в близък до средносрочен план (вж. съображения 41, 66 и 218—229 от Решение C(2021)6659). Този довод важи в пълна степен за Cityliner, което е било поставено под извънредно управление едновременно с Alitalia SAI (вж. съображения 1 и 29). В преписката по делото няма доказателства, че тази ситуация би се променила.

(144)

Освен това през октомври 2019 г., когато е отпуснат заемът от 2019 г., Alitalia се намира във финансово положение, подобно на това през май и октомври 2017 г., когато са отпуснати заемите от 2017 г., т.е. Alitalia отново се нуждае от вливане на ликвидни средства, за да продължи дейността си (вж. съображения 60—63).

(145)

Изричната цел на поставянето на Alitalia под извънредно управление е била да се осигури непрекъснатост на транспортните услуги, предоставяни от Alitalia.

(146)

Като дружество, обявено в несъстоятелност, Alitalia по същество е изключено от кредитните пазари и поради непосредствените си и дългосрочни проблеми с ликвидността е било зависимо от италианската държава, която е предоставила заемите от 2017 г. Както е описано подробно в раздел 2 от Решение C(2021)6659, първоначалният заем е бил отпуснат с основната цел да се избегне прекъсване на услугата, предоставяна от Alitalia SAI и неговите дъщерни дружества, включително Citilyner, което да му позволи да запази вътрешните и международните въздушни връзки, като по този начин се предотвратят както затруднения за обществото, така и сериозни неудобства за ползвателите. Италия също така твърди, че подобно прекъсване би довело до нарушаване, наред с другото, на правото на териториално единство в рамките на Италия, гарантирано от италианската конституция.

(147)

Освен това в края на 2019 г. Alitalia продължава да бъде в затруднено финансово състояние (вж. раздел 2.4.2).

(148)

Следователно допълнителният заем от 2019 г. е предоставен по същата причина като заемите от 2017 г., т.е. за да се осигури непрекъснатост на услугата, както и за да се улеснят преструктурирането и продажбата на активите на Alitalia (вж. съображения 2 и 7 и раздел 2.1). Съответно целта, преследвана със заема от 2019 г., отговаря на целта, преследвана с поставянето на Alitalia под извънредно управление.

(149)

Това заключение се подкрепя и от публичните декларации на министрите от правителството преди отпускането на първоначалния заем (вж. раздел 2.6), а именно, че основната грижа на правителството е била да предотврати внезапното прекъсване на услугите за въздушен транспорт. Освен това в съответното законодателство, с което се предоставя заемът от 2019 г., се посочва, че извънредното управление трябва да отчита равнищата на заетост и оперативното единство на стопанските дейности на Alitalia.

(150)

След като разгледа горепосочените елементи (съображения 145—149), Комисията счита, че основната цел на заема от 2019 г. е била да се гарантира, че Alitalia ще продължи да извършва дейност по-скоро по причини, свързани с обществения ред, отколкото с финансовите интереси на държавата в качеството ѝ на оператор в условията на пазарна икономика. В този смисъл всяка перспектива държавата да реализира печалба във връзка с заема от 2019 г., дори и в дългосрочен план, ако това може да бъде доказано, само е съпътствала решението за отпускане на заема от 2019 г.

(151)

Нещо повече, Съдът е постановил, че гарантирането на непрекъснатост на транспортните услуги, предоставяни от дадено предприятие, е съображение, което частен инвеститор не би взел предвид (82).

(152)

Освен това, като се има предвид, че в преписката по делото няма доказателства, че заемът от 2019 г. е бил погасен, може да се заключи, че датата на падежа на заема от 2019 г. е била отложена или дългът е бил де юре или де факто отменен. Като се имат предвид постоянните финансови затруднения на Alitalia след октомври 2017 г. и при липса на доказателства за обратното, изглежда, че държавата като заемодател никога не е получавала възнаграждение нито за разходите си за ликвидност, нито за кредитния риск, свързан с Alitalia. Освен това Италия не е представила никакво предварително проучване, което да показва, че държавата е имала финансов интерес да предостави заема от 2019 г. или да отложи погасяването му. Това поведение, а именно отпускането на заема от 2019 г. без конкретно предварително проучване на рентабилността на заема и при липсата на каквито и да било доказателства, че Италия се е опитала да събере заема, не съответства на поведението на оператор в условията на пазарна икономика, а показва интереса на публичния орган да запази непрекъснатостта на транспортната услуга, предоставяна от Alitalia, както ясно е посочено от италианските органи (83).

(153)

Разглежданият заем от 2019 г. е sui generis и ad hoc. Приети са специални декрет-закони, с които се предоставя заемът (вж. съображения 2 и 3). Той е финансиран от държавния бюджет (вж. съображение 22). Освен това отпускането на тези заеми се предвижда със специални министерски постановления.

(154)

Парите за заема съответно са дошли от общия държавен бюджет, а не от отделен резерв, например от държавен инвестиционен фонд, работещ на търговска основа.

(155)

В заключение трябва да се отбележи, че мярката, с оглед на нейното естество и предмет, контекста, в който е предприета, нейната цел и правилата, на които се подчинява, притежава характеристиките на акт, приет от Италия в качеството ѝ на носител на публична власт. Следователно принципът за частен инвеститор не може да бъде приложен към заема от 2019 г.

(156)

Съдът е постановил, че „приложимостта на критерия за частния инвеститор зависи в крайна сметка от това дали съответната държава членка предоставя икономическо предимство на предприятие, на което тя е собственик, в качеството си на акционер, а не в качеството си на носител на публична власт“ (84).

(157)

Когато по време на административната процедура дадена държава членка се позовава на принципа за ОУПИ, тази държава членка „трябва да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, съществуващи към момента на приемане на мярката, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер и че тя се основава на изискваните предварителни икономически оценки“ (85). Това доказателство трябва ясно да показва, че съответната държава членка е взела решение да направи инвестиция преди или едновременно с предоставянето на икономическото предимство въз основа на обоснована оценка, показваща пазарна норма на възвръщаемост в резултат на действително приложената мярка в публичното предприятие.

(158)

Освен това, за целите на преценката на въпроса дали същата мярка би била приета при нормални пазарни условия от частен инвеститор, който се намира в положение, възможно най-близко до това на държавата, трябва да се вземат предвид единствено печалбите и задълженията, свързани с положението на последната в качеството ѝ на акционер, като се изключат тези, които са свързани с качеството ѝ на носител на публична власт (86). Вследствие на това трябва да се разграничат ролите на държавата като акционер в предприятие и като носител на публична власт.

(159)

В това отношение може да се наложи да се представят доказателства, показващи, че решението се основава на икономически оценки, съпоставими с оценките, които при тези обстоятелства разумен частен инвеститор в положение, възможно най-близко до това на държавата членка, би извършил, преди да направи инвестицията, за да определи нейната бъдеща рентабилност.

(160)

Както припомня Общият съд (87), Комисията „е длъжна да приложи критерия за частния инвеститор и да поиска от засегнатата държава членка да ѝ предостави за тази цел цялата релевантна информация, докато тази държава членка или евентуално засегнатото публично предприятие са длъжни да предоставят данните, от които да е видно, че са извършили предварителна икономическа оценка на рентабилността на разглежданата мярка, съпоставима с тази, която би направил частен инвеститор в подобно положение“.

(161)

За да се докаже, че тази държава членка е взела в качеството си на акционер такова решение предварително или едновременно с предоставянето на предимството, не е достатъчно да се разчита на икономически оценки, направени след предоставяне на посоченото предимство, установяване впоследствие на реалната рентабилност на направената от съответната държава членка инвестиция или по-късни обосновки на избора на действително възприетия способ на действие (88).

(162)

Италия не е успяла да отговори на минималния стандарт за доказване на приложимостта на принципа за ОУПИ в настоящия случай.

(163)

Както е отбелязано в съображение 91, въпреки исканията на Комисията за информация и мненията по решението за откриване на процедурата Италия не е представила никакви документални доказателства, че преди отпускането на заема от 2019 г. е извършила оценка на потенциалната възвръщаемост на инвестициите от този заем. Тя не е представила и оценка на вероятността главницата да бъде погасена заедно със свързаните с нея лихви от собствените ресурси на Alitalia или от постъпленията от продажбата на самото Alitalia, както и на риска от неизплащане.

(164)

Освен това италианските органи не успяха да докажат наличието на документ, изготвен преди или едновременно с решението за отпускане на заема от 2019 г., който да представлява бизнесплан, оценка на рентабилността, състояща се по-специално от икономическа оценка, обхващаща вероятността за погасяване и целесъобразността на ценообразуването на двата държавни заема. Няма признаци, че италианската администрация, правителство или членове на парламента са разгледали и обсъдили бизнесплан или рентабилността на заема от 2019 г., преди да приемат административните и законодателните разпоредби за отпускането на този заем (раздел 4.2).

(165)

За тази цел, на въпроса дали Италия е извършила някаква оценка на рентабилността и рисковете, свързани с изплащането на заема от 2019 г., преди да го отпусне, италианските органи отговориха, че заемът от 2019 г. е бил отпуснат, за да се гарантира непрекъснатостта на дейността на дружеството, както и с оглед на задълженията за обществена услуга, за да се избегне прекъсването както на националните, така и на международните полети (вж. съображение 109). Този отговор не само потвърждава, че Италия не е извършила оценка на рентабилността и рисковете, свързани с погасяването на заема от 2019 г., но може да се разглежда и като пряко признание, че при предоставянето на заема от 2019 г. Италия не е действала като частен заемодател, а е преследвала цели, свързани с обществения ред.

(166)

Освен това липсата на оценка на рентабилността и рисковете, свързани със заема от 2019 г., се потвърждава от изявленията на италианските органи относно последваща оценка на рентабилността и рисковете на заемите от 2017 г. и по въпроса дали тази оценка е използвана при вземането на решението за отпускане на заема от 2019 г. Обяснението, предоставено от италианските органи в това отношение, е, че Alitalia е поставено под извънредно управление и че погасяването на такива заеми е уредено от закона (вж. съображение 110). Това обяснение и липсата на документи, доказващи, че е направена оценка на рентабилността, навеждат на мисълта, че италианските органи не са смятали за вероятно заемът да бъде погасен и че не са сметнали за необходимо да оценят неговата рентабилност и рискове.

(167)

От това следва, че Италия не е изпълнила стандарта за доказване, съгласно който държавата членка трябва да докаже по недвусмислен начин и въз основа на обективни и проверими доказателства, установени преди или едновременно с решението за предоставяне на икономическо предимство, че мярката следва да бъде отнесена към държавата, действаща в качеството си на оператор в условията на пазарна икономика, и следователно не е спазила изискванията, свързани с доказателствената тежест, за да бъде приложим принципът за ОУПИ.

(168)

Без да се засяга оценката в раздел 5.1.4.2, в която Комисията стига до заключението, че принципът за ОУПИ не е приложим, Комисията счита, че дори ако принципът за ОУПИ беше приложим, quod non, заемът от 2019 г. е предоставил икономическо предимство на Alitalia. Поради това в настоящия раздел Комисията ще приложи принципа за ОУПИ към заема от 2019 г.

(169)

При прилагането на принципа за ОУПИ Комисията признава, че на 26 октомври 2019 г., т.е. към момента на отпускане на заема от 2019 г., на ОУПИ биха били известни следните факти:

(170)

В съответствие с практиката на Съда (90) в оценката на Комисията не са взети предвид печалбите и задълженията, произтичащи от заемите от 2017 г. Тъй като заемите от 2017 г. представляват помощ, съответните печалби и задължения се отнасят до държавата в качеството ѝ на носител на публична власт, а не на ОУПИ.

(171)

Поради това Комисията взема предвид какво би било финансовото състояние на Alitalia при липсата на заемите от 2017 г. в размер на общо 900 милиона евро. При този сценарий към 30 септември 2019 г. Alitalia щеше да има отрицателна позиция на ликвидност в размер на 590 милиона евро (91). Вероятно към 26 октомври 2019 г. позицията на ликвидност на Alitalia щеше да бъде още по-неблагоприятна, понеже дружеството регистрираше загуби (92). Тъй като едно дружество може да извършва дейност само ако входящите парични потоци са по-големи от изходящите, така че то да разполага с положителен и достатъчен паричен баланс, Комисията счита, че обявяването на Alitalia в несъстоятелност е разумен сценарий при липса на първоначалния заем.

(172)

Тъй като при липса на заемите от 2017 г. Alitalia би било обявено в несъстоятелност, то вече не би било действащо предприятие към момента на отпускане на заема от 2019 г. и следователно по това време заемодател в условията на пазарна икономика не би могъл да обмисли дали да отпусне заема от 2019 г. Поради това Комисията стигна до заключението, че принципът за ОУПИ не може да се прилага към заема от 2019 г. самостоятелно.

(173)

В заключение Комисията констатира, че принципът за ОУПИ е неприложим към заема от 2019 г., отпуснат в полза на Alitalia. За пълнота на изложението Комисията отбелязва, че дори и да бъде приложен, този принцип в никакъв случай не би бил спазен, като се има предвид, че без заемите от 2017 г. Alitalia така или иначе би изпаднало в несъстоятелност, както е обяснено по-горе (съображения 171 и 172). Следователно Комисията стига до заключението, че италианската държава е предоставила на Alitalia предимство, равно на номиналния размер на заема от 2019 г., т.е. 400 милиона евро.

(174)

В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, за да представлява държавна помощ, мярката трябва да нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и да засяга търговията в рамките на Съюза (93).

(175)

Смята се, че мярка, предоставена от държавата, нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, когато тя може да подобри конкурентната позиция на получателя в сравнение с други предприятия, с които той се конкурира. Следователно е достатъчно помощта да позволява на получателя да поддържа по-силна конкурентна позиция, отколкото би имал, ако мярката не беше предоставена.

(176)

Според комисарите по извънредното управление по време на мярката Alitalia е било основната италианска авиокомпания. По-конкретно през 2017 г. Alitalia е имало пазарен дял от 12,6 % от общия трафик на пътници от и до Италия и през първите 10 месеца на 2017 г. е превозило приблизително 18,5 милиона пътници (16,3 милиона от Alitalia SAI и 2,2 милиона от Cityliner), от които 55 % по вътрешни маршрути, 32 % по международни маршрути и 13 % по междуконтинентални маршрути. В тримесечния доклад на комисаря по извънредното управление за периода януари—март 2021 г., публикуван на 22 март 2022 г. (94), италианският пазар на пътнически въздушен транспорт е описан като силно конкурентен и характеризиращ се, наред с другото, с широко навлизане на нискотарифни превозвачи на вътрешния пазар (най-силното в Европа) и на вътрешноевропейския пазар. През 2019 г. пазарните дялове на Alitalia намаляват до 37 % от общия пътникопоток при вътрешните полети, където нискотарифните превозвачи държат общ пазарен дял от 57 % (Ryanair 35 %, Easyjet 11 % и Volotea 8 %) и представляват приблизително 7 % от общия пътникопоток при полетите на средни и дълги разстояния (95). През 2020 г. пазарният дял на Alitalia при вътрешните полети отново намалява (около 35 % от общия пътникопоток, което е равно на пазарния дял на Ryanair), докато по отношение на въздушното движение от и към Италия на Alitalia се падат около 7,7 % от общия пътникопоток (96), а първото място се заема от Ryanair с 28 % пазарен дял; до Ryanair и Alitalia се нареждат други осем превозвача с пазарни дялове между 1 % и 2 %, общо 10,2 %; накрая, други 228 оператори с дял, по-малък от 1 %, представляват останалите 21,9 % от въздушното движение от и до Италия (97).

(177)

Комисията счита, че заемът от 2019 г. засягат търговията между държавите членки, тъй като се отнася до Alitalia — дружество, чиято транспортна дейност поради самото си естество пряко засяга търговията и обхваща няколко държави членки, както е показано в съображение 176. Той също така нарушава или заплашва да наруши конкуренцията в рамките на вътрешния пазар, тъй като е в полза само на едно предприятие, което се конкурира с други авиокомпании в рамките на европейската мрежа.

(178)

Предвид гореизложеното Комисията стигна до заключението, че заемът от 2019 г. включват помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и поради това ще оцени нейната законосъобразност и съвместимост с вътрешния пазар. Преките бенефициери на помощта са Alitalia SAI и Cityliner.

(179)

Комисията отбелязва, че заемът от 2019 г. е бил предоставен на Alitalia (Alitalia SAI и Cityliner) преди да бъде уведомена Комисията. Следователно заемът от 2019 г. е бил отпуснат в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС и предвидените в него задължения за изчакване.

(180)

Поради това, тъй като е установено, че заемът от 2019 г. представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията заключава, че той представляват неправомерна държавна помощ.

(181)

Доколкото заемът от 2019 г. представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията трябва да прецени дали тази помощ може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.

(182)

Държавната помощ се счита за съвместима с вътрешния пазар, ако попада в някое от основанията, изброени в член 107, параграф 2 от ДФЕС или член 107, параграф 3 от ДФЕС.

(183)

Според установената съдебна практика на Съда държава членка, която се стреми да получи разрешение за предоставянето на помощ чрез дерогация от нормите на Договора, е задължена да си сътрудничи с Комисията.

(184)

В изпълнение на това задължение тя трябва по-специално да предостави цялата информация, за да може Комисията да провери дали са изпълнени условията за исканата дерогация (98).

(185)

Доколкото Италия твърди, че заемът от 2019 г. е бил вноска по заемите от 2017 г. (съображение 106), оценката на Комисията в раздел 6 от Решение C(2021)6659 се прилага mutatis mutandis и към заема от 2019 г., както е показано в раздел 6.2 по-долу.

(186)

Италия счита, че заемът от 2019 г. е продължение на заемите от 2017 г. (съображения 104—112) и поради това Комисията посочва, че е необходимо да се прецени дали той би бил форма на помощ за оздравяване по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране.

(187)

Въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС Комисията може да счете за съвместима с вътрешния пазар държавна помощ за улесняване на развитието на някои икономически дейности или някои икономически области в рамките на Европейския съюз, доколкото тази помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.

(188)

Както в своето Решение C(2021)6659 (99), Комисията констатира, че Alitalia се квалифицира като предприятие в затруднено положение съгласно точка 20, буква в) от Насоките за оздравяване и преструктуриране, тъй като е било обявено в несъстоятелност към момента на настъпване на обстоятелствата (съображения 64 и 143). Следователно единственото основание за оценка на съвместимостта на помощта е квалифицирането ѝ като помощ за оздравяване и преструктуриране въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Тук от значение са два вида помощи, определени в посочените насоки, а именно помощ за оздравяване и помощ за преструктуриране.

(189)

За да бъде съвместима с вътрешния пазар съгласно тези насоки, дадена помощ следва да отговаря на правилата и условията, определени в тези насоки за целите на оценката на съвместимостта на помощта за оздравяване и преструктуриране съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.

(190)

В тази връзка Италия не е предоставила никакви елементи, които да доказват, че заемът от 2019 г. отговаря на някое от условията за съвместимост на помощта за оздравяване или преструктуриране с вътрешния пазар съгласно критериите, посочени в Насоките за оздравяване и преструктуриране (съображения 107—114 от решението за откриване на процедурата). Съответно, както е посочено в точка 39 от Насоките за оздравяване и преструктуриране, неизпълнението на някой от критериите означава, че помощта не може да се счита за съвместима.

(191)

Освен това, като се има предвид, че Alitalia се е възползвало от предишна помощ чрез заемите от 2017 г., дори и да е несъвместима, както е установено от Комисията в раздел 6 от Решение C(2021)6659, съгласно точки 72 и 73 от Насоките за оздравяване и преструктуриране, според които помощ за оздравяване следва да се предоставя само веднъж (условие за еднократна помощ), всеки следващ заем би бил несъвместим, освен ако не е предоставен след изтичането на 10 години от предоставянето на помощта за оздравяване (съображения 117 и 118 от решението за откриване на процедурата).

(192)

Следователно заемът от 2019 г. е несъвместим, тъй като Италия не само вече е предоставила два заема в полза на Alitalia през 2017 г., но и никога не е представяла план за преструктуриране във връзка със заема от 2019 г. в полза на Alitalia. Както е илюстрирано в съображения 376 и 377 от Решение C(2021)6659 по отношение на заемите от 2017 г., за които Италия също не е представила план за преструктуриране, програмата за ИУ не може да се счита за осъществим, последователен и мащабен план за преструктуриране за възстановяване на дългосрочната жизнеспособност на Alitalia по смисъла на раздел 3.1.2 от Насоките за оздравяване и преструктуриране. Всъщност тази програма е имала за цел да поддържа дейността на дружеството, докато трае продажбата на активите му (съображения 76—83), докато през 2019 г. извънредните комисари не са предвидили никакви финансови или икономически мерки за реорганизация или оптимизиране на дейността на Alitalia, нито пък промишлен проект, който да го направи отново конкурентоспособно и жизнеспособно (съображения 60—62 и 67—68).

(193)

Поради това, както и предвид факта, че Италия така и не представи никакви други доводи или елементи като възможно правно основание за съвместимост на заема от 2019 г., предоставен на Alitalia през 2019 г., Комисията заключава, че посоченият държавен заем е несъвместим с вътрешния пазар.

(194)

Комисията констатира, че Италия е приложила неправомерно мярка за помощ под формата на заем в размер на 400 милиона евро (заема от 2019 г.), предоставена в полза на Alitalia (Alitalia SAI и Cityliner), в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.

(195)

Тъй като не могат да бъдат установени никакви основания, за да се приеме, че мярката е съвместима с вътрешния пазар, тя трябва да бъде обявена за несъвместима с вътрешния пазар.

(196)

Според ДФЕС и установената съдебна практика на съдилищата на Съюза Комисията е компетентна да вземе решение дали съответната държава членка трябва да измени или отмени помощта, когато е констатирала, че въпросната помощ е несъвместима с вътрешния пазар (100). Съдилищата на Съюза също така последователно постановяват, че задължението на дадена държава членка да отмени помощта, която Комисията смята за несъвместима с вътрешния пазар, има за цел да възстанови съществуващото преди това положение (101).

(197)

В този контекст съдилищата на Съюза са установили, че посочената цел е постигната, след като получателят е възстановил сумите, отпуснати като неправомерна и несъвместима помощ, като по този начин е загубил предимството, с което се е ползвал пред своите конкуренти на вътрешния пазар, и след като е възстановено положението преди изплащането на помощта (102).

(198)

В съответствие със съдебната практика член 16, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета (103) гласи, че „[к]огато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от бенефициера“.

(199)

Следователно, като се има предвид, че заемът от 2019 г. е бил приведен в действие в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС и трябва да се счита за неправомерна и несъвместима помощ, той трябва да бъде върнат, за да се възстанови положението, съществувало на вътрешния пазар преди предоставянето му. Възстановяването следва да обхваща периода от датата, на която помощта е предоставена на разположение на бенефициерите, до ефективното ѝ възстановяване. Върху сумата, която трябва да се възстанови, следва да се начислява лихва до ефективното ѝ възстановяване.

(200)

Размерът на заема от 2019 г., който може да бъде квалифициран като предоставено предимство, може да бъде определен на този етап на 400 000 000 EUR. Италия ще трябва да изчисли натрупаната лихва върху подлежащата на възстановяване сума от датите, на които помощта е била отпусната на Alitalia, до изплащането на главницата на помощта в пълен размер. Лихвите следва да се изчислят с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (EО) № 794/2004 на Комисията (104).

(201)

Задължението за връщане на помощта и приложимата лихва върху подлежащата на възстановяване сума, изчислени съгласно методиката, описана в съображение 200, възниква независимо от допълнителните лихви, които Италия може да поиска от Alitalia въз основа на националното законодателство или на договорите между Alitalia и Италия. Въпреки това Италия не може да се позовава на никакви клаузи или разпоредби, съдържащи се в националното законодателство или в договорите с бенефициерите, за да забави възстановяването след изтичането на четири месеца от датата на уведомяване за настоящото решение или да намали подлежащата на възстановяване сума, която трябва да включва главницата на помощта в размер на 400 000 000 EUR плюс приложимата лихва върху подлежащата на възстановяване сума.

(202)

И накрая, Комисията отбелязва, че Alitalia (Alitalia SAI и Cityliner, преките бенефициери на главницата на помощта, както е установена) може да съставлява стопанска единица с другите дружества в Alitalia Group поради контрола, упражняван от Alitalia SAI върху дъщерните дружества, включително Cityliner (съображения 51—52, както и графика 1), за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Комисията счита, че Италия следва на първо място да събере от Alitalia неправомерната и несъвместима помощ, предоставена от Alitalia в полза на Alitalia Group. В случай че не е възможно да бъде събран пълният размер на помощта от Alitalia, Италия следва да възстанови всяка останала сума от всяко друго отделно юридическо лице, което е част от Alitalia Group и представлява единна стопанска единица с Alitalia, така че да се гарантира, че предоставеното предимство е премахнато и чрез възстановяването е възстановено съществувалото преди това положение на пазара,