Главен докладчик:

David SVENTEK

Съветник	Petr ZAHRADNÍK
Искания за консултация от Комитета	Европейския парламент, 8.4.2025 г. Съвет на Европейския съюз, 5.5.2025 г.
Правно основание	членове 164, 175, 177, 178, 322 и 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане на пленарна сесия	29.4.2025 г.
Пленарна сесия №	596
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	202/0/2

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК осъзнава необходимостта от междинен преглед на политиката на сближаване за периода 2021—2027 г. поради радикалната промяна в условията и обстоятелствата в сравнение с тези, които преобладаваха при приемането на правилата, уреждащи политиката на сближаване.

1.2.

Същевременно ЕИСК отбелязва факта, че прегледът на политиката на сближаване за този период беше най-широкообхватният и задълбочен преглед в цялата история на тази политика досега. Дори предшестващото този преглед създаване на инструмента NextGenerationEU след пандемията от COVID-19 не беше достатъчно, за да се отговори адекватно на новите общи нужди на Европейския съюз; поради това се оказа, че е необходимо да се извърши радикално преразглеждане на тази политика и в средата на периода. Това показва само колко важно е следващата многогодишна финансова рамка (МФР) на Европейския съюз, която включва и политиката на сближаване, да се основава на по-трайни и гъвкави принципи, които дават възможност да се реагира на променящите се реалности.

1.3.

С това ЕИСК признава, че нарасналите нужди, например в областта на конкурентоспособността, укрепването на отбранителните способности и гарантирането на стратегическата автономност, изискват и предефиниране на приоритетните теми в полза на тези области в рамките на политиката на сближаване. От друга страна, ЕИСК признава риска цялата тази „инфлация“ на новите цели на политиката на сближаване да отклони вниманието от основната цел на политиката на сближаване, а именно намаляване на социалните, икономическите и териториалните различия между регионите на ЕС.

1.4.

Същевременно ЕИСК счита, че междинният преглед на политиката на сближаване показва донякъде и под каква форма ще се провежда тази политика в бъдеще в рамките на МФР за периода след 2027 г., която понастоящем е в процес на интензивна подготовка. ЕИСК много би искал това да е така, тъй като счита, че е много важно да се гарантира приемственост между двете последователни МФР, особено с оглед на настоящите трудни обстоятелства и необходимостта ЕС да разполага с голям капацитет за действие.

1.5.

Същевременно ЕИСК призовава междинният преглед на политиката на сближаване да се извършва в синергия с и като функционално допълнение към преразглеждането на цялата МФР, в която основна роля играят също конкурентоспособността, изграждането на отбранителен капацитет и гарантирането на стратегическата автономност на ЕС.

1.6.

ЕИСК препоръчва във връзка с това междинният преглед на политиката на сближаване да се съсредоточи не само върху отделянето на по-голямо внимание на новите тематични приоритети, но и да доведе до значителна промяна във финансирането, като го пренасочи към използването на финансови инструменти и по този начин към по-ефективно и целево използване на наличните финансови средства. Съчетаването на финансови инструменти и безвъзмездни средства също е добра възможност за в бъдеще. След това този подход следва да стане още по-явен в следващата МФР за периода след 2027 г., която е в процес на изготвяне.

1.7.

ЕИСК приветства също така усилията за осигуряване на стимули, включително финансови, с които да се даде възможност за изпълнение на проектите в рамките на стратегическите приоритети под формата на разширено право на предварително финансиране и авансови плащания в по-голям размер или дори на нулева вноска, финансирана с национални средства, т.е. финансиране, изцяло покрито от бюджета на ЕС, както и удължаване с една година на срока, през който може да се иска финансиране от ЕФРР и Кохезионния фонд. Препоръчваме това да се прилага и за Фонда за справедлив преход. По отношение на изискванията за тематична концентрация, ЕИСК подкрепя възможността за добавяне на сумите, програмирани за нови стратегически приоритети, включително тези, които допринасят за целите на STEP, към сумите, необходими за гарантиране на съответствие с изискванията за тематична концентрация.

1.8.

Успоредно с това обаче ЕИСК обръща внимание на факта, че когато през програмния период се приема промяна, тя облагодетелства тези държави членки, които усвояват средствата по-бавно и поради това разполагат с по-голям дял от първоначално разпределените им суми, тъй като те все още не са вложени в проекти, в сравнение с държавите, които са използвали средствата равномерно през програмния период още от самото му начало. Що се отнася до разрешаването на настоящите проблеми, ограничението от 15 % изглежда прекалено строго изискване за държавите членки. Виждаме неговата връзка с процедурата за разпределяне на оставащите финансови средства в рамките на процеса на междинен преглед; въпреки това прилагането на единен подход в някои случаи може да възпрепятства използването на финансовите стимули, предложени във връзка с политическата рамка на всяка една от програмите в дадена държава членка.

1.9.

ЕИСК отбелязва, че междинният преглед на политиката на сближаване, също като преразглеждането на МФР като цяло, се съсредоточава изключително върху разходната част на бюджета на ЕС и напълно пропуска частта, свързана с неговите приходи. ЕИСК посочва, че въпреки изключително продължителния дебат относно реформата на собствените ресурси на ЕС и въвеждането на нови ресурси, реален резултат до момента няма. Това може да не е непременно най-важният проблем за останалата част от периода 2021—2027 г., но въпреки това ЕИСК призовава Европейската комисия, и по-специално Съвета на ЕС, който досега беше основната пречка пред постигането на споразумение по този въпрос, да намерят надеждно и дългосрочно решение на този проблем, за да подготвят финансирането на Европейския съюз след 2027 г.

1.10.

ЕИСК подчертава напълно отговорно, че за ефективното и ефикасно използване на финансовите средства в контекста на междинния преглед на политиката на сближаване е от съществено значение да се определи стриктно териториалното измерение на новите приоритети в съответствие с принципа на субсидиарност, т.е. да се определят потенциалът и съответните териториални ползи, свързани с подкрепата за конкурентоспособността и укрепването на стратегическата автономност, както и териториалното измерение, свързано с укрепването на отбранителните способности, тъй като най-добрият начин за разглеждане на много от тези приоритети е едновременно на национално и на европейско равнище и поради това те са свързани в по-скоро с тези програми по МФР, които се управляват централизирано. Следователно ключово условие за гарантиране на териториалното измерение на новите приоритетни теми е да не се създават изкуствено и нерационално бариери между тези теми от една страна и целите за сближаване и намаляване на териториалните различия от друга, тъй като първите (т.е. конкурентоспособността, изграждането на отбранителен капацитет и стратегическата автономност) са именно средствата за постигане на вторите (засилване на сближаването и намаляване на териториалните различия).

2.   Контекст

2.1.

В контекста на междинното преразглеждане на МФР Европейската комисия пое и инициативата за преглед на политиката на сближаване. Този преглед се изразява преди всичко в укрепване на подкрепата за стратегическите приоритети на ЕС, каквито са неговата конкурентоспособност и неговата декарбонизация, неговата отбрана и неговата сигурност, регионите по неговите източни граници, жилищата на достъпни цени, устойчивостта на водните ресурси и енергийната трансформация.

2.2.

Целта е не само да се насочи по-добре политиката на сближаване към темите на бъдещето, върху които се акцентира понастоящем, и те да намерят конкретен израз на равнището на държавите членки и на регионално равнище, но и с помощта на тези теми да се запази посоката, следвана от политиката на сближаване, за да се намалят икономическите, социалните и териториалните различия между регионите на Европейския съюз. Целта на този преглед е да насърчи държавите членки да препрограмират наличните ресурси в полза на новите инвестиционни приоритети.

2.3.

По отношение на укрепването на конкурентоспособността на Съюза и преодоляването на различията в областта на иновациите между ЕС и първостепенните световни участници в тази област, Европейската комисия предлага да се укрепи позицията на стопанския сектор, като се разшири предоставянето на подкрепа от ЕФРР, така че да обхване големите предприятия, развиващи дейност в области от стратегическо значение, като отбраната, стратегическите технологии и декарбонизацията. Същевременно държавите членки се насърчават да увеличат инвестициите в стратегически технологии в рамките на платформата за стратегически технологии за Европа (STEP).

2.4.

Европейската комисия предлага също държавите членки да могат да използват средствата на политиката на сближаване за изграждане на издръжлива инфраструктура за улесняване на военната мобилност. Производственият капацитет на МСП в областта на отбраната във всички региони на Европейския съюз също следва да бъде подкрепен. Освен това се предлага регионите, разположени по източните граници на ЕС, поради близостта си до военните действия, предизвикани от руската агресия срещу Украйна, да използват преференциално равнище на предварително финансиране, при условие че най-малко 15 % от общите им финансови средства са препрограмирани за новите стратегически приоритети.

2.5.

Европейската комисия определя настоящата ситуация на жилищния пазар в редица държави членки като пазарeн провал, чието преодоляване посредством намеса на публичния сектор е легитимно, в случая посредством удвояване на финансовите средства, отпускани по линия на политиката на сближаване за жилища на достъпни цени. Очаква се държавите членки да могат да мобилизират и обединяват частни и публични средства чрез нов финансов инструмент, създаден съвместно с Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и предназначен за съчетаване на ресурсите на политиката на сближаване с ресурсите от ЕИБ, други международни финансови институции, национални банки за развитие и частни търговски банки.

2.6.

Стратегическите приоритетни области, за които се предлага препрограмиране на тематичната рамка на политиката на сближаване, включват също водните ресурси и по-точно тяхната устойчивост; това включва например проекти за цифровизиране на инфраструктурата за управление на водите или за смекчаване на последиците от сушата и опустиняването.

2.7.

В рамките на междинния преглед на политиката на сближаване Европейската комисия предлага също така да се даде приоритет на инвестициите в подкрепа на енергийните междусистемни връзки и свързаната с тях преносна инфраструктура, както и за разгръщане на инфраструктура за зареждане с електроенергия, за да се улесни значително ускоряването на енергийния преход, насърчаването на екологосъобразната мобилност и прилагането на мерки за декарбонизация.

2.8.

Същевременно Европейската комисия предлага система от финансови стимули, насочени към постигането на стратегическите приоритети. Всички проекти, подкрепяни от фондовете на политиката на сближаване и разработени в рамките на стратегическите приоритети на ЕС, следва да имат възможност да получат предварително финансиране в размер до 30 %. Програмите по линия на политиката на сближаване, които прехвърлят най-малко 15 % от общия размер на отпуснатите им средства за тези приоритети, могат да получат още по-големи авансови плащания и едногодишно удължаване на периода, през който отговарят на условията за финансиране от ЕФРР и Кохезионния фонд. Освен това във всички региони инвестициите в стратегическите приоритети следва да се покриват от източници на финансиране от ЕС до 100 %.

3.   Общи бележки относно предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на регламенти (ЕС) 2021/1058 и (ЕС) 2021/1056 (1)

3.1.

ЕИСК счита, че процесът на преразглеждане на политиката на сближаване е стъпка в правилната посока от страна на Комисията, която, като се имат предвид изключително важните промени в средата, показва, че е способна да действа, и гарантира, че средствата за политиката на сближаване се изразходват ефективно в области, които понастоящем са приоритетни за Европейския съюз. В противен случай ограничените ресурси на политиката на сближаване може да не са в състояние да покрият новите стратегически приоритети.

3.2.

ЕИСК оценява факта, че междинният преглед на политиката на сближаване е неделима част от преразглеждането на цялата МФР за периода 2021—2027 г. Постигането му е резултат от значителните промени в предизвикателствата и приоритетите на ЕС, които се проявяват под формата на нови потребности и поява на извънредни събития с фундаментално значение. По този начин преразглеждането на МФР свидетелства за гъвкавостта на бюджета на ЕС и за неговото преориентиране към области, в които съществуват сериозни рискове за развитието на ЕС или в които ЕС все още изостава, като научните изследвания в качеството им на основа за конкурентоспособността в световен план, миграцията и управлението на границите, отбраната, външната дейност, реформите, технологиите от критично значение и стратегическите суровини, последиците от енергийната криза.

3.3.

ЕИСК счита, че следва да има достатъчна тематична и процедурна приемственост между междинния преглед на политиката на сближаване и нейното конкретно бъдеще след 2027 г.; това се отнася и за МФР като цяло. Тази приемственост следва да се прояви под формата на висококачествен процес на програмиране, който да гарантира, че определените днес стратегически приоритети се вписват напълно в посоката, дадена на съдържанието на бъдещата политика на сближаване. Същевременно нейната рамка следва да бъде достатъчно обща, за да се осигури необходимата гъвкавост, която да отчита развитието на събитията през следващия финансов период, и за да се отговори на специфичните нужди на държавите членки, като същевременно се гарантира европейска добавена стойност.

3.4.

ЕИСК е убеден, че изборът на стратегически приоритети за междинния преглед е извършен правилно и че значителните ресурси в рамките на политиката на сближаване ще допринесат за развитието на конкурентоспособността на регионите. Той счита, че разглеждането на въпроса за конкурентоспособността, като се има предвид цялата негова сложност, е най-ефективният начин за преодоляване на различията между регионите; във връзка с това следва да се даде приоритет на по-слабо развитите региони, които са изложени на риск от изоставане или са попаднали в капана на средните доходи. По отношение на конкурентоспособността, в рамките на политиката на сближаване невинаги е от съществено значение да се подкрепят високите постижения на световно ниво; в много региони е достатъчно да се използват оптимално техните изходни предимства, за да се развиват те в съответствие с принципа на интелигентната специализация, който в бъдеще им гарантира дългосрочно устойчиво развитие.

3.5.

Същевременно ЕИСК подкрепя и виждането, според което друг въпрос от основно значение, който има и териториално измерение на регионално равнище, е укрепването на отбраната и сигурността, като се има предвид влошаващото се положение със сигурността по източните граници на Европейския съюз. Въпреки че отбраната и сигурността са преди всичко въпрос, който от гледна точка на субсидиарността се решава на равнището на ЕС и на национално равнище — и това става все по-вярно с увеличаването на риска от влошаване на положението — няма съмнение, че е уместно да има и регионална подготвеност с компонент „предотвратяване, информиране и изпълнение“. Колкото по-близо се намира един регион до източника на тази заплаха, толкова по-неотложни са неговите стратегически нужди. Тези разпоредби следва да се прилагат и за всички други държави членки по източните граници и за техните региони.

3.6.

В много държави членки достойните жилища напоследък се превърнаха в недостъпно благо. Въпреки че това е въпрос, който следва да бъде преди всичко компетентност и отговорност на държавите членки, ЕИСК също споделя мнението, че може да се обмисли преодоляване на затрудненията в областта на жилищното настаняване с помощта на финансиране от ЕС. За тази цел той препоръчва да се използват във възможно най-голяма степен финансови инструменти с право на връщане, които предлагат на търсещите жилище по-благоприятни условия от тези на нормалния пазар. Същевременно ЕИСК препоръчва подкрепата за жилищно настаняване от фондовете на ЕС да бъде насочена към конкретни и точно определени цели, като например осигуряване на жилища, за да могат да се създадат работни места в рамките на бизнес проект, или, когато е целесъобразно, помощ за жилищно настаняване, за да се насърчи установяването в даден регион и по този начин да се ограничи обезлюдяването му.

3.7.

Водните ресурси са важен аспект от действията в отговор на изменението на климата и поради това е важен параметър на Европейския зелен пакт. Предвид трансграничния характер на реките, водоизточниците и рисковете, свързани с наводненията и сушите, тази тема е уместна и в контекста на прегледа на политиката на сближаване. В настоящия случай обаче ЕИСК ясно препоръчва да се прави разграничение между превантивните и инвестиционните дейности, свързани с използването на водните ресурси и произтичащите от това рискове, от една страна, и разходите за спешни мерки и управление на последиците от щетите, от друга страна, като последните следва да се разглеждат извън оперативните програми на политиката на сближаване.

3.8.

Компасът за конкурентоспособност и Пактът за чиста промишленост убедително показаха значението на енергийната система за правилното функциониране на икономиката и за осигуряването на подходящ стандарт на живот в ЕС. То стана очевидно по-специално по време на неотдавнашната енергийна криза, която превърна енергийните параметри в основна пречка пред конкурентоспособността и същевременно доведе до понижаване на стандарта на живот на населението поради спада в реалните му доходи. Следователно средносрочните и дългосрочните мерки за подобряване на разходната ефективност на производството на енергия и нейния безпроблемен пренос в рамките на държавите членки и между тях несъмнено представляват приоритет. Във връзка с това ЕИСК само отбелязва, че огромните разходи за енергийния преход на ЕС далеч надхвърлят реалните възможности на политиката на сближаване, дори след нейното преразглеждане, тъй като по-голямата част от тежестта на тези разходи ще се покрива с национални публични и частни финансови ресурси, а ресурсите на политиката на сближаване могат само частично да облекчат тази тежест.

3.9.

Същевременно ЕИСК може основателно да постави въпроса по каква причина други основни теми не са включени в списъка на стратегическите приоритети за междинния преглед, въпреки че по всяка вероятност те ще доминират в дискусиите относно подготовката на бъдещата МФР. Тези теми включват например въпроса за образованието, който несъмнено има териториално измерение, и премахването на ненужните пречки в рамките на единния пазар, което става все по-належащо с оглед на увеличаването на ескалацията на световната търговска и митническа война, предизвикана от новата администрация на САЩ. Премахването на пречките може да доведе до отварянето на нови допълнителни сфери, по-специално за свободното движение на услуги и работници и свободата на извършване на стопанска дейност, като всички те са от особено значение за трансграничните междурегионални отношения.

3.10.

ЕИСК приветства предложението за допълнителни финансови стимули с цел по-гъвкава реакция в отговор на новите стратегически приоритети и препоръчва тази идея да бъде доразвита и да се насърчат държавите членки, особено тези, които не се възползват по подходящ начин от тази възможност, да използват финансови инструменти с право на връщане. Неотдавнашният период потвърди възхода на този вид финансиране в области, в които няма традиция за неговото използване, като жилищното настаняване, професионалното обучение, решаването на социални и здравни въпроси, разработването на приложни научни изследвания с реален потенциал за капитализация, енергиен преход, който би могъл да бъде отразен в по-голяма степен и в преразгледаната политика на сближаване.

3.11.

Същевременно ЕИСК обръща внимание на факта, че преразглеждането на политиката на сближаване не би било непременно толкова неотложно, ако бъде решен въпросът за получаването на нови собствени ресурси от ЕС, което би увеличило фискалния му капацитет и би му позволило да реагира на непредвидени обстоятелства по-гъвкаво, в много по-кратки срокове и без допълнителни административни и процедурни стъпки.

4.   Общи бележки относно Предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС) 2021/1057 за създаване на Европейски социален фонд + (ЕСФ +) (2)

4.1.

ЕИСК настоятелно призовава всяко преразпределяне на средства от ЕСФ + съгласно изменения регламент да се извършва в тясно сътрудничество със социалните партньори, организациите на гражданското общество и местните власти, и по-специално с целите и основополагащите принципи на ЕСФ +. Това е в съответствие с последователните призиви на ЕИСК за основано на участието управление в социалната политика и политиката на сближаване, тъй като укрепването на ангажираността на заинтересованите страни гарантира и укрепва демократичната легитимност, социалния и гражданския диалог, регионалната ангажираност и по-ефективното привеждане в съответствие с реалните нужди на пазара на труда.

4.2.

Въпреки че ЕИСК признава значението на развиването на умения в стратегически сектори като отбраната, цифровизацията, декарбонизацията и чистите технологии, той подчертава, че това не трябва да става за сметка на социалното приобщаване, намаляването на бедността и насърчаването на качествената заетост. Измененият регламент трябва да гарантира, че уязвимите групи, включително нискоквалифицираните работници, трайно безработните лица и маргинализираните групи или групите, които са в неравностойно положение по други причини, като например жените, младите хора и мигрантите, продължават да се ползват от подкрепата от ЕСФ + като фонд, създаден със силно социално измерение.

4.3.

ЕИСК приветства намерението на Комисията да въведе пилотна гаранция за уменията и препоръчва тя да се прилага по-широко, така че да се превърне в постоянен механизъм в рамките на ЕСФ +. Това следва да гарантира достъп до преквалификация и повишаване на квалификацията за всички работници, изложени на риск от разселване, особено в регионите, в които промишлеността е в процес на преструктуриране или секторът на отбраната е в процес на преобразуване.

4.4.

Като се има предвид стратегическото значение на мобилността на квалифицираната работна ръка между секторите и регионите, особено във времена на структурни промени в сектори като екологосъобразните технологии и отбраната, ЕИСК призовава за целенасочени мерки по линия на ЕСФ + в подкрепа на трансграничната и междусекторната мобилност. Това следва да включва постигане на съответствие между търсените и предлаганите работни места, езиково обучение, признаване на квалификациите, обучение и, когато е възможно, подкрепа за преместване.

4.5.

ЕИСК подкрепя предложените мерки за по-голяма гъвкавост и предварително финансиране, по-специално за програмите, които преразпределят ресурси към нови приоритети, и за граничните региони, изправени пред сериозни предизвикателства. Опростяването обаче не трябва да поставя под въпрос прозрачността, ефективността или зачитането на основните ценности на ЕС и равнищата на национално съфинансиране. ЕИСК призовава за редовен и прозрачен мониторинг на начина, по който се използват препрограмираните средства, с подходящ принос от социалните партньори и други организации на гражданското общество, и настоява всички действия и занапред да останат съобразени с приложимите основни принципи и ценности на ЕС.

4.6.

ЕИСК категорично подкрепя предоставянето на по-добри възможности за финансова гъвкавост, като например 100 % финансиране от ЕС и увеличено предварително финансиране за програмите по ЕСФ + само в регионите, граничещи с Русия, Беларус, Украйна и източната граница на ЕС. Тези територии са на първа линия в геополитическите и социалните предизвикателства, пред които се намира ЕС, и са изправени пред специфични уязвимости. ЕИСК препоръчва в рамките на ЕСФ + да се разработят адаптирани стратегии с цел съживяване на местните икономики и пазари на труда, справяне с демографския спад и укрепване на социалната инфраструктура.

4.7.

Въпреки че предложението дава възможност за целенасочена подкрепа за уменията в областта на чистите технологии и цифровизацията, ЕИСК препоръчва всички приоритети на ЕСФ +, независимо дали са свързани с отбраната, икономическата устойчивост или териториалното сближаване, да интегрират систематично двойния преход. Това включва подкрепа за цифровата грамотност, екологосъобразното предприемачество и уменията в областта на кръговата икономика във всички сектори и региони. Гарантирането на честен, справедлив и приобщаващ преход изисква на всички работници, а не само на тези във високотехнологичните сектори, да се предоставят необходимите и съобразени с бъдещето компетентности, за да процъфтяват в новата икономика. Във връзка с това ЕИСК подчертава необходимостта от разпределяне на специален процент от ЕСФ + за програми за непрекъснато обучение на работниците.

5.   Конкретни бележки

5.1.

ЕИСК отбелязва, че що се отнася до подкрепата за дейности, свързани с отбраната и сигурността, например в областта на отбранителната промишленост, е много вероятно впоследствие тези дейности да могат да се използват и за граждански цели, особено когато повишените рискове за сигурността бъдат смекчени.

5.2.

Същевременно, по отношение на политиката на сближаване, както в преразгледаната, така и в бъдещата ѝ форма, ЕИСК отново потвърждава валидността на заключенията, които е формулирал в своето становище относно ориентирана към резултатите политика на сближаване (3). Тук трябва да се подчертае, че ефективната политика на сближаване се основава не само на избора на съответните теми и условия за финансиране, но и на разработването на вътрешни процедури и критерии, тъй като те оказват въздействие върху нейната ефективност.

5.3.

Във връзка с мерките в областта на водните ресурси ЕИСК припомня, че по собствена инициатива е разработил концепцията за „Синия пакт на ЕС“, която също препоръчва да бъде включена в обхвата на тези мерки.

---

(1)   COM(2025) 123 final.

(2)   COM(2025) 164 final.

(3)  Становище на Европейския икономически и социален комитет — Укрепване на ориентираността към резултати на политиката на сближаване след 2027 г. — предизвикателства, рискове и възможности (проучвателно становище по искане на полското председателство) (OB C, C/2025/2018, 30.4.2025 г., ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/2018/oj).