Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предизвикателствата, свързани с дистанционната работа: организация на работното време, равновесие между професионалния и личния живот и право на откъсване от работната среда“

[проучвателно становище по искане на португалското председателство]

(2021/C 220/01)

Докладчик:

Carlos Manuel TRINDADE

Искане за консултация от португалското председателство на Съвета	26.10.2020 г.
Правно основание	Член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	11.3.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	24.3.2021 г.
Пленарна сесия №	559
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	221/15/20

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК признава, че в условията на пандемията от COVID-19 дистанционната работа допринесе за това европейската икономика да продължи да функционира и за защитата на заетостта в различните държави членки, като ограничи загубите на дейност. Милиони европейски работници преминаха към работа от дома — около 40 % по оценки на Eurofound.

1.2.

В Европа преди пандемията относителният дял на дистанционната работа беше по-малък отколкото в САЩ или Япония (под половината от техния). Пандемията обаче ускори преминаването към дистанционна работа и тя стана незаменима в борбата с болестта. Това означава, че предприятията, работниците и обществото са изправени пред огромни предизвикателства. Очевидно е, че от пандемията трябва да се извлекат много поуки, което ще ни позволи да използваме пълноценно възможностите и да елиминираме рисковете, свързани с дистанционната работа.

1.3.

Във връзка с това ЕИСК признава далновидността на европейските социални партньори, проявена в Споразумението относно дистанционната работа от 2002 г. ЕИСК призовава социалните партньори от държавите членки да продължат социалния диалог и колективното договаряне и да установят правила и процедури, адаптирани към всяка държава членка и към ситуацията във всеки един сектор.

1.4.

ЕИСК счита, че решенията, които ще бъдат намерени, трябва да се прилагат, като се отчита прехода на икономиката към цифровизация, към по-устойчиво развитие и към намаляване на съществуващите неравенства.

1.5.

ЕИСК настоятелно призовава Европейската комисия и държавите членки да наблюдават изпълнението на Споразумението относно дистанционна работа от 2002 г. и на Споразумението относно цифровизацията от 2020 г. С оглед на опита, придобит от пандемията, съществуващите разпоредби в ЕС и в държавите членки биха могли да бъдат изменени и да бъдат създадени нови разпоредби, за да се насърчат положителните аспекти на дистанционната работа и да се защитят основните права на работниците. ЕИСК отбелязва, че трябва да се обърне особено внимание на организацията на работното време, рисковете за здравето и безопасността на работното място, равновесието между професионалния и личния живот, правото на откъсване от работната среда и ефективното прилагане на трудовото законодателство при дистанционната работа. Темпът на технологичните промени в сферата на труда и новите начини на работа се ускорява и това поражда необходимост да се гарантира, че правилата и практиките са пригодени към новите реалности на бъдещето.

1.6.

ЕИСК обръща внимание на необходимостта държавите членки, с участието на социалните партньори, да гарантират наличието на подходяща национална рамка за дистанционната работа, която да определя правилата, на които трябва да се подчиняват предприятията и работниците, проявяващи интерес към преминаването на такава работа.

1.7.

ЕИСК призовава държавите членки да транспонират и прилагат надлежно Директивата относно равновесието между професионалния и личния живот.

1.8.

ЕИСК подчертава, че споразуменията между европейските социални партньори от 2002 г. и 2020 г. включват основните принципи, които могат да усилят положителните въздействия и да сведат до минимум отрицателните последици от дистанционната работа.

1.9.

ЕИСК счита, че от гледна точка на регулирането основните въпроси се състоят в това да се гарантира, че преминаването към дистанционна работа е доброволно и обратимо и че дистанционните работници имат същите индивидуални и колективни права като работниците, които работят от предприятията, като това включва такава организация на труда, която да гарантира сравнимо натоварване, писмено уреждане на режима на дистанционната работа, въвеждане при необходимост на специфични мерки, целящи гарантирането на ефективното упражняване на правата на дистанционните работници, включително на здравословните и безопасни условия на труд.

1.10.

ЕИСК признава, че е важно всички въпроси, свързани с оборудването, отговорностите и разходите, да бъдат ясно дефинирани преди започването на дистанционна работа. По принцип ЕИСК счита, че работодателите отговарят за осигуряването, инсталирането и поддръжката на необходимото оборудване за дистанционна работа. Работодателят покрива разходите, пряко свързани с дистанционната работа, по-специално разходите за комуникация (консумативи, мобилни телефони и интернет).

1.11.

ЕИСК предлага в областта на дистанционната работа предприятията да използват подходящи механизми, даващи възможност за измерване на нормалното и извънредното работно време, като се зачитат европейското и националното законодателства и колективните трудови договори на национално, регионално и секторно равнище и на равнището на предприятията.

1.12.

ЕИСК счита, че методите за наблюдение и отчитане на работното време следва да бъдат напълно подчинени на тази цел. Те следва да бъдат известни на работниците, да не са инвазивни и да не нарушават неприкосновеността на техния личен живот, като същевременно се вземат предвид приложимите принципи за защита на данните.

1.13.

Дистанционните работници не трябва да бъдат в неравностойно положение в професионалния си живот, по-специално по отношение на развитието на професионалната си кариера, продължаващото обучение, достъпа до вътрешна информация, специфичните трудови права (трудова медицина, осигуряване и др.) и достъпа до други специфични права в предприятието.

1.14.

ЕИСК счита, че след проучвания на въздействието на дистанционната работа следва да се постави началото на съвместен процес на Европейската комисия, МОТ и ОИСР с оглед на изготвянето на конвенция на МОТ относно дистанционната работа. ЕИСК счита също, че достойните условия за дистанционна работа следва да бъдат част от Програмата за достоен труд на МОТ и от съответните национални програми.

2.   Концептуални аспекти и контекст на дистанционната работа

2.1.

Настоящото становище отговаря на въпросите, поставени от португалското председателство във връзка с предизвикателствата, свързани с дистанционната работа, по отношение на организацията на работното време, равновесието между професионалния и личния живот, правото на откъсване от работната среда с оглед на популяризирането на европейския социален модел. Тези въпроси включват перспективата за равенство между половете, която обаче ще бъде разгледана в отделно становище (SOC/662), като двете становища се допълват взаимно.

2.2.

ЕИСК оценява извършената от МОТ и Eurofound работа по методологиите и концепциите за дистанционна работа, която даде възможност за сравняване на данните на европейско и международно равнище (1).

2.3.

В съответствие с този труд ЕИСК използва израза „дистанционна работа“ в случаите, когато работниците извършват професионална дейност от разстояние, извън структурите на предприятието и си служат с ИКТ. Мястото, от което се извършва работата, и използването на ИКТ са два от основните аспекта на дистанционната работа. ЕИСК признава, че съществуват различни начини за извършване на дистанционна работа, в зависимост от съществуващите национални законодателства и практики. В настоящото становище вниманието е насочено към дистанционната работа на наемните работници, като не се взима под внимание проблематиката, свързана със самостоятелно заетите лица, която в бъдеще ще трябва да се разгледа в отделно становище.

2.4.

Дистанционната работа е предмет на политики, насочени към нейното регулиране. Въпреки че на европейско и международно равнище няма конкретни директиви или правила относно дистанционната работа, ЕС разполага с действащи инструменти, като например Директива 2003/88/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно организацията на работното време (2), Директива 89/391/ЕИО на Съвета относно здравословните и безопасни условия на труд (3), Директива (ЕО) 2019/1152 на Европейския парламент и на Съвета относно прозрачните и предвидими условия на труд в ЕС (4) и Директива (ЕС) 2019/1158 на Европейския парламент и на Съвета относно равновесието между професионалния и личния живот (5). ЕИСК призовава държавите членки да пристъпят към транспонирането на тези директиви.

2.5.

Европейските социални партньори също обръщат внимание на тази област. Рамковият договор относно дистанционната работа (автономно споразумение) беше подписан от социалните партньори през 2002 г., но неговото изпълнение в Европа е неравномерно. Подчертават се такива аспекти като доброволния характер на дистанционната работа, равното третиране на работниците със сходен статут в предприятието, като се обръща особено внимание на натоварването, достъпа до обучение и колективните права, обратимия характер на преминаването към дистанционна работа, запазването на статута на работника при това преминаване, защитата на данните и спазването на правилата за здравословни и безопасни условия на труд. С цел да се провери дали стандартите за здравословни и безопасни условия на труд се прилагат надлежно, работодателят, синдикатът/представителите на работниците и други съответни органи имат достъп до работното място съгласно националното законодателство и колективното договаряне. Ако дистанционният работник работи в дома си, този достъп подлежи на предварително уведомяване и съгласие. Дистанционният работник има право да поиска посещения за инспекция.

2.6.

През юни 2020 г. европейските социални партньори подписаха автономно рамково споразумение относно цифровизацията, което обхваща по-специално 4 конкретни области: цифровите умения и сигурността на работното място, начините за свързване и откъсване от работната среда, изкуствения интелект и запазването на човешкия контрол, зачитането на човешкото достойнство и наблюдението. ЕИСК смята, че е необходимо, колкото се може по-скоро, да се извърши оценка на резултатите от прилагането на разпоредбите това споразумение. ЕИСК призовава Комисията, държавите членки и социалните партньори да насърчат бързото и правилно прилагане на споразумението. Потенциално би могло да се постави началото на европейска законодателна инициатива в съответствие с разпоредбите на ДФЕС относно социалната политика (член 151 и следващите), и/или на равнището на държавите членки, с цел защита и упражняване на правото на работниците на откъсване от работната среда.

2.7.

В много сектори социалните партньори извършиха значителна работа и ще продължат да извършват. В приложението е представен неизчерпателен списък на споразуменията в областта на дистанционната работа и цифровизацията, които свидетелстват за това усилие.

2.8.

На равнището на държавите членки трудовото законодателство регулира такива аспекти, свързани с дистанционната работа, като продължителността и организацията на работното време, подчиненото трудово правоотношение, здравословните и безопасни условия на труд, посредством конкретни разпоредби, включващи изискването за писмен трудов договор. Рамковото споразумение за дистанционна работа оказва влияние върху съдържанието на договорените стандарти.

2.9.

Дистанционната работа беше и ще продължи да бъде предмет на колективно договаряне и споразумения, установени на национално (в някои случаи тристранно), секторно или дружествено равнище, чието съдържание е повлияно и от европейското споразумение от 2002 г. Колективното договаряне често се извършва на равнището на предприятията, така че познаването на договореното съдържание е по-слабо (6).

2.10.

Източноевропейските държави членки са изключение от тази реалност. ЕИСК призовава социалните партньори в тези държави членки да договорят или актуализират конвенциите за дистанционна работа.

2.11.

По данни от Европейското проучване на условията на труд от 2015 г. делът на тези работници е бил по-голям в скандинавските държави Дания (37 %), Швеция (33 %) и Нидерландия (30 %), бил е среден в държави като Люксембург (26 %), Франция (25 %), Естония (24 %), Белгия (24 %) и Финландия (24 %) и нисък в половината от държавите-членки на ЕС, като варира от 12 -13 % (Германия, Испания, България, Литва, Румъния) до 7–11 % (Италия, Чешката република, Полша, Словакия, Португалия и Унгария). Следва да се отбележи, че като цяло половината дистанционни работници работят от домовете си „спорадично“ и малко по-малко от 1/4 извършват дистанционна работа редовно („дистанционна работа от дома“) (7).

2.12.

Налице са някои резултати от неотдавнашните изследвания (8):

2.12.1.

През 2019 г. само 5,4 % от заетите в ЕС-27 са работили редовно от домовете си — този дял остава почти непроменен през последното десетилетие; между 2009 г. и 2019 г. обаче делът на тези, които са работили от къщи от време на време, се е увеличил от 5,2 % през 2009 г. на 9 % през 2019 г.; проучванията на МОТ сочат, че дистанционната работа (включително „мобилната“ дистанционна работа) обхваща 8 % от общата работна сила в ЕС в сравнение с 20 % в САЩ и 16 % в Япония (9).

2.12.2.

Преобладаването на дистанционната работа варира значително в различните сектори и професии и е особено високо в секторите на информацията и технологиите, както и в секторите с интензивно използване на знания, а също и сред висококвалифицираните специалисти. Промишлената структура в държавите членки, разпределението на заетостта сред различните по размер предприятия, процентът на самостоятелно заетите лица и цифровите умения на работниците са някои от факторите, обясняващи разликите и вариациите в честотата на дистанционната работа в държавите членки.

2.12.3.

Различията в достъпа до дистанционна работа и в защитата, от която се ползват работниците, могат да увеличат неравенствата между работниците, като това включва и въпроса за равенството между половете, разгледан в становище SOC/662. Трябва да се намери решение на този проблем.

2.12.4.

Развитието на цифровите умения на работниците е от ключово значение за справяне с предизвикателствата на технологичните промени и новите начини на работа (през 2019 г. по-малко от 25 % от предприятията в ЕС са провели обучения по цифрови умения, като този процент варира от 6 % в Румъния до 37 % във Финландия).

2.13.

Поради избухването на епидемията от COVID-19 милиони работници в Европа започнаха да работят от домовете си, като според оценки на Eurofound в резултат на пандемията около 40 % са започнали дистанционна работа на пълно работно време. В повечето случаи това е било задължително в резултат на решения, взети от публичните органи по причини, свързани със здравния контрол.

2.14.

ЕИСК потвърждава различните си становища (10) по въпроси, свързани с бъдещето на труда, цифровизацията, организацията на работното време и равновесието между професионалния и личния живот.

3.   Възможности и рискове, свързани с дистанционната работа

3.1.

По отношение на предприятията дистанционната работа може да доведе до повишаване на производителността, но може също да създаде трудности за организационната култура и организацията на труда. От гледна точка на предпирятията използването на дистанционната работа включва множество цели, наред с другото (11): i. организиране на работата въз основа на резултатите, с по-голяма автономност на работниците и по-голяма отговорност за резултатите; ii. работа с по-висока производителност и ефективност (с по-малко прекъсвания); iii. икономия на пространство в помещенията/офисите и на свързаните с това разходи; iv. улесняване на достъпа до работа за определени категории работници (с отговорности за полагане на грижи или с двигателни увреждания).

3.2.

За работниците дистанционната работа може да улесни съчетаването на професионалния и личния живот и да намали разходите, свързани с пътуването до работното място. Като цяло дистанционната работа може да даде възможност за по-голяма самостоятелност, по-голяма концентрация и производителност (12). Автономността обаче невинаги премахва отрицателните последици за здравето и благосъстоянието и може дори да увеличи интензивността на работата в съчетание с прекомерно натоварване и организационни култури, доминирани от конкуренция за налагане на високи трудови резултати, което води до прекомерно (и неплатено) работно натоварване и недостатъчно време за почивка (13).

3.3.

ЕИСК подчертава, че дистанционната работа е положителен елемент с оглед на устойчивото развитие, декарбонизацията на икономиката и улесняването на градската мобилност.

3.4.

ЕИСК отбелязва, че благодарение на дистанционната работа отрицателното въздействие на пандемията от COVID-19 беше намалено значително. Нейното съществено увеличаване даде възможност на множество области от икономиката да продължат да функционират.

3.5.

ЕИСК отбелязва, че размиването на границите между работното и неработното време може да доведе до повече действително отработени часове и по-голяма интензивност на труда, трудности при откъсването от професионалната среда и намаляване на семейното време. Измерването и мониторингът на работното време представляват сериозно предизвикателство за администрациите на инспекторатите по труда в държавите членки, което трябва да бъде разгледано по подходящ начин.

3.6.

В научните изследвания се подчертават рисковете за работниците. Те включват не само рисковете, свързани с различни видове изолация, като стрес и депресия, тревожност, но и рисковете за мускулите и костите, главоболие, умора, нарушения на съня и новите цифрови явления като „неоправданото виртуално присъствие“ (52 % от работниците, които използват ИКТ постоянно, съобщават, че са работили, докато са били болни). Въздействието на презентеизма върху професионалния живот е различно. Според Eurofound опитът е отрицателен за някои работници, докато други са доволни, че могат да работят откъщи, когато не се чувстват добре, вместо да трябва да отидат в помещенията на своя работодател. Това обаче не следва да се отразява на правото на отпуск по болест. Дистанционната работа също така създава големи трудности, като организиране и участие в профсъюзни дейности, невидимост, нарушаване на неприкосновеността на личния живот и разпръснатост на работещите от разстояние.

3.7.

ЕИСК отбелязва, че съществуват и други рискове , свързани с дистанционната работа, като например тези, свързани с киберсигурността, които следва да бъдат разгледани по подходящ начин, за да се защитят предприятията и неприкосновеността на личния живот на дистанционните работници. Друг риск, свързан с дистанционната работа, може да бъде отрицателното въздействие върху съществуващите организационни култури в звената, произвеждащи стоки и услуги, или в сдруженията и/или доброволческите организации.

3.8.

Дистанционната работа изисква умения в областта на ИКТ и достъп до оборудване и услуги, както и условия за живот и други условия, благоприятстващи дистанционната работа. Това поставя въпроса за икономическите и социалните неравенства.

3.9.

ЕИСК признава, че дистанционната работа може да улесни включването на пазара на труда на някои дискриминирани групи, по-специално на хората с увреждания, бременните жени, самотните родители, чийто достъп до заетост често е възпрепятстван от структурни пречки.

3.10.

ЕИСК счита, че от гледна точка на регулирането основните въпроси се отнасят до гаранцията, че дистанционната работа е доброволна и има обратим характер (с изключение на някои извънредни случаи като пандемията, когато публичните власти я налагат) и че дистанционните работници имат същите индивидуални и колективни права като работниците със сходен статут, които работят от съответните предприятия, че режимът на дистанционната работа е уреден писмено, че при необходимост се въвеждат специфични мерки, с които се гарантира ефективното спазване на правата на дистанционните работници и тяхното равно третиране по отношение на другите работници.

3.11.

ЕИСК счита, че регулирането на дистанционната работа би могло да гарантира достойни условия на труд и да допринесе за намаляване на неравенствата и бедността сред работещите (14).

3.12.

ЕИСК счита, че работодателите носят отговорност за обучението и за осигуряването, инсталирането и поддръжката на оборудването, необходимо за дистанционна работа. Работодателят покрива разходите, пряко свързани с дистанционната работа, по-специално разходите за комуникация (консумативи, мобилни телефони, интернет).

3.13.

Следва да се вземат всички необходими мерки за защита на данните, свързани с дистанционната работа, по-специално личните данни на работещите от разстояние.

3.14.

ЕИСК отбелязва, че системите за наблюдение, контрол и мониторинг на дейността на дистанционните работници се развиват значително от всички предприятия. ЕИСК препоръчва при използването на тези инструменти за контрол да се вземат предвид принципите за защита на данните и, ако е необходимо, те да бъдат обхванати от бъдещето европейско законодателство и/или от колективното договаряне на национално, регионално и секторно равнище и на равнището на предприятията между социалните партньори в държавите членки.

4.   Предизвикателствата, свързани с дистанционната работа

4.1.   Организация на работното време

4.1.1.

ЕИСК отбелязва единодушието в проучванията на въздействието на дистанционната работа върху работното време, определяйки този модел на продължително работно време като най-голям недостатък на тази форма на труд (15). Работникът има право да структурира работния си ден и да избегне пътуване до работното място, но за сметка на това продължава да работи през нощта и през почивните дни.

4.1.2.

ЕИСК оценява положително неотдавнашното факта, че неотдавна социалните партньори постигнаха съгласие за това, че редовният обмен на мнения между ръководителите и работниците и/или техните представители относно работното време и работните процеси (16) е сред мерките, които трябва да бъдат обмислени в рамките на процеса на съвместно партньорство, който представлява основата на споразумението.

4.1.3.

По същество в проучването на Eurofound (17) се посочва, че:

4.1.3.1.

При „редовната“ дистанционна работа около 40 % от работниците работят през свободното си време всеки ден или няколко пъти седмично; около 50 % от работниците биват прекъсвани, за да поемат непредвидени задачи, а около 20 % работят повече от 48 часа седмично (този дял е около 30 % да „мобилните“ работници и 10 %, за „спорадичните“).

4.1.3.2.

При „редовната“ дистанционна работа около 40 % от работниците почиват по-малко от 11 часа (около 25 % при „спорадичната“ и около 60 % при „мобилната“).

4.1.4.

Проучванията на Eurofound показват, че интензивността на труда е често срещан проблем в европейските държави (например 37 % от работниците съобщават за кратки срокове), който засяга в по-голяма степен дистанционните работници, особено мобилните дистанционни работници (18).

4.1.5.

Следва да се направи оценка на въздействието върху здравето и благосъстоянието, оказвано от интензивното използване на ИКТ оборудването, като например работата на компютърни екрани или смартфони. Отрицателните въздействия, които могат да бъдат засилени от дистанционна работа, са свързани с психологическо натоварване („стрес“), напрежение на очите, тревожност, главоболие, умора, нарушения на съня и проблеми с мускулите и костите (19).

4.1.6.

Дори и да съществуват европейски правила, приложими за дистанционната работа, е необходимо да се прецени дали Директивата за работното време и другите директиви, посочени в точка 2.4 или в Споразумението за дистанционна работа (2002 г.) и Споразумението за цифровизация (2020 г.), са достатъчни за защитата на тези работници (20). Във връзка с това ЕИСК отбелязва значението на европейската съдебна практика, според която „(…) държавите членки- следва да наложат на работодателите задължение за създаване на обективна, надеждна и достъпна система за измерване на продължителността на дневното работно време на всеки работник (21). ЕИСК отбелязва, че държавите членки са тези, които трябва да определят конкретните условия за прилагането на такава система, като вземат предвид, наред с другото, различията между секторите и дейностите (22).

4.1.7.

От тази гледна точка ЕИСК предлага в областта на дистанционната работа предприятията да използват подходящи механизми, даващи възможност за измерване на нормалното и извънредното работно време, като се зачитат европейското и националното законодателства и колективното договаряне на национално, регионално и секторно равнище и на равнището на предприятията.

4.1.8.

ЕИСК счита, че равното третиране с работниците, които се намират в сходно положение в едно и също предприятие, включва здравословните и безопасни условия на труд, организацията на труда по такъв начин, че да се гарантира сравнимо работно натоварване, и правото на синдикалните организации/представителите на работниците на достъп до местата, където се извършва дистанционна работа в съответствие с националното законодателство и колективните трудови договори.

4.1.9.

Дистанционните работници не трябва да бъдат в неравностойно положение в професионалния си живот, по-специално по отношение на развитието на професионалната си кариера, продължаващото обучение, достъпа до вътрешна информация, специфичните трудови права (трудова медицина, осигуряване и др.) и достъпа до други специфични права, съществуващи в предприятието.

4.2.   Равновесие между професионалния и личния живот

4.2.1.

Един от двигателите за по-широкото използване на дистанционната работа е убеждението, че тази форма на труд дава възможност за по-добро равновесие между професионалния и личния живот и по-висока производителност, по-голяма лоялност и по-малко текучество. Въпреки това, тъй като е трудно да се направят окончателни заключения за въздействието на дистанционната работа върху сферата на труда въз основа на текущото състояние на научните изследвания по тази тема, реалността може да се окаже много по-сложна и двусмислена и може би дори противоречива, от гледна точка на реципрочното използване на този потенциал от работниците и работодателите (23).

4.2.2.

ЕИСК отбелязва, че съществува противоречие между растящата гъвкавост на работното време и целта за достоен труд, която МОТ защитава.

4.2.3.

ЕИСК обръща внимание на факта, че по отношение на равновесието между професионалния и личния живот отрицателните последици за работещите от разстояние се усилват. Те варират и в зависимост от индивидуалните характеристики на работника, културата и организацията на работата (24). ЕИСК счита, че ефективното транспониране на директивата, уреждаща този въпрос, със сигурност ще спомогне за подобряване на условията на труд на дистанционните работници (25). ЕИСК призовава държавите членки да транспонират и прилагат надлежно тази директива.

4.2.4.

ЕИСК отбелязва, че въздействието на дистанционната работа върху равновесието между професионалния и личния живот е изключително двусмислено, ако не и противоречиво, и изисква допълнително проучване на баланса между платения труд и личния живот (26).

4.2.5.

ЕИСК обръща внимание на необходимостта от подходящо обучение на работниците и базовите ръководители относно добрите практики в управлението от разстояние и спазването на правните и договорните правила, по-специално за насърчаване на равновесието между професионалния и личния живот.

4.2.6.

ЕИСК призовава държавите членки да направят подходящи инвестиции в създаването и/или развитието на общодостъпни качествени социални услуги за възрастни хора и деца, които биха могли да спомогнат за осигуряване на равновесие между професионалния и личния живот.

4.3.   Право на откъсване от работната среда

4.3.1.

ЕИСК съзнава, че културата „винаги на линия“, постоянната свързаност и липсата на почивка пораждат значителни физически и психосоциални рискове за дистанционните работници (27). Поради свързаността зачитането на границите между платения труд и частния живот се оказва много трудно.

4.3.2.

По отношение на правото на откъсване от работната среда, държавите членки, макар и с различни подходи, разработиха политики и/или социалните партньори и предприятията предприеха действия, за да ограничат отрицателните последствия, като целта защита на свободното време на работниците.

4.3.3.

Постоянната свързаност има отрицателни последици. Жените са в по-неблагоприятно положение, тъй като поемат тежестта на неплатения домакински труд и грижите за деца, възрастните хора или болните (28).

4.3.4.

Законодателството обхваща повечето въпроси, свързани с дистанционната работа, така че ефективното му прилагане продължава да бъде от голямо значение. През юни 2020 г. на европейско равнище беше подписано Рамково споразумение за цифровизация, което включва, наред с другото, спазване на разпоредбите относно работното време, включени в законодателството, колективните трудови договори и други договорни разпоредби, като работниците не са задължени да поддържат връзка с работодателя извън работното време. ЕИСК отбелязва, че това споразумение е в процес на прилагане от социалните партньори в държавите членки. Остава възможността обаче за законодателна инициатива в съответствие с Договора за функционирането на Европейския съюз (член 151 и следващите от ДФЕС) за защита и ефективно упражняване на правото на работниците на откъсване от работната среда, като по този начин се предотвратява влошаването на техните условия на труд.

4.3.5.

В държавите членки съществуват различни позиции относно установяването на право на откъсване от работната среда (29). Четири държави (Белгия, Испания, Италия и Франция) са приели специфично законодателство. В две държави имаше или обсъждане на проектозакон (Португалия), или процес на консултации (Нидерландия), но не беше прието специално законодателство. В други държави членки позициите се различават: в някои случаи синдикалните организации се застъпват за специфично законодателство, тъй като съществуващото не е достатъчно; в други се смята, че колективното договаряне е най-добрата форма на регулиране; в трети се твърди, че законодателството, уреждащо работното време, е достатъчно.

4.3.6.

С оглед на тази ситуация ЕИСК приветства резолюцията, приета от Европейския парламент на 21 януари 2021 г., която беше взета предвид от Европейската комисия в Плана за действие относно Европейския стълб на социалните права от 4 март в главата относно дистанционната работа и правото на откъсване от работната среда (30). В тази рамка ЕИСК счита, че в Плана за действие относно Европейския стълб на социалните права следва да се обърне подобаващо внимание на правото на откъсване от работната среда.

4.3.7.

ЕИСК подчертава, че по отношение на правото на откъсване от работната среда, извънредният труд сам по себе си не е проблем, при условие че е в съответствие с установените правила, по-специално с установения таван, и че е гарантирано, че цялата извършена работа се заплаща в съответствие с правната рамка на всяка държава.

5.   Действия на Европейската комисия, държавите членки и социалните партньори

5.1.

ЕИСК отбелязва необходимостта от повече и по-добра статистическа информация — и повече изследвания — относно дистанционната работа, за да се установят най-добрите практики и да се анализира тяхното въздействие върху живота на работниците, предприятията и обществото. ЕИСК призовава Европейската комисия да подобри научните изследвания в областта на дистанционната работа и последиците от нея, да насърчи обмена между държавите членки на най-добри практики относно организацията на работното време, равновесието между професионалния и личния живот и правото на откъсване от работната среда, и накрая да помогне при осъществяването на необходимия преход в областта на уменията, като същевременно зачита социалния диалог и колективното договаряне между социалните партньори на различни равнища.

5.2.

ЕИСК подчертава, че споразуменията от 2002 г. и 2020 г. включват ключовите принципи, които могат да мобилизират положителните ефекти и да сведат до минимум отрицателните последици от дистанционната работа.

5.3.

ЕИСК призовава Европейската комисия и държавите членки да наблюдават прилагането на споразуменията от 2002 г. и 2020 г. и ако е необходимо, да внесат корекции в съществуващото законодателство въз основа на опита от пандемиите, както и да разработят ново регулиране, с цел насърчаване на положителните елементи на дистанционната работа и защита на основните права на работниците. Темпът на технологичните промени в сферата на труда и новите начини на работа се ускорява и може да се наложи правилата и практиките да бъдат адаптирани към новите условия в бъдеще.

5.4.

ЕИСК обръща внимание на необходимостта държавите членки , с участието на социалните партньори, да гарантират подходяща национална рамка за дистанционна работа, която да определя правилата на играта за предприятията и работниците, заинтересовани от нейното приемане.

5.5.

Трябва да се обърне особено внимание по-специално на организацията на работното време, рисковете за здравето и безопасността на работното място, равновесието между професионалния и личния живот, правото на откъсване от работната среда и ефективното прилагане на трудовото законодателство при дистанционната работа.

5.6.

ЕИСК е убеден, че решението на проблемите, свързани с дистанционната работа, следва да бъдат разгледани в рамките на насоките на Европейския стълб на социалните права, цифровизацията и целите на ООН за устойчиво развитие.

5.7.

ЕИСК счита, че участието и ангажираността на социалните партньори на всички равнища, включително чрез колективно договаряне, е от ключово значение за намирането на балансирани, достойни и справедливи решения.

5.8.

ЕИСК счита, че след проучвания на въздействието на дистанционната работа следва да се постави началото на съвместен процес на Европейската комисия, МОТ и ОИСР с оглед на изготвянето на конвенция на МОТ относно дистанционната работа. ЕИСК счита също, че достойните условия за дистанционна работа следва да бъдат част от Програмата за достоен труд на МОТ и от съответните национални програми.

---

(1)  Alex Soojung-Kim Pang (2017 г.), „Rest — Why you get more done when you work less“ („Почивката. Защо свършваме повече, когато работим по-малко“) (Penguin Life, 2018 г.).

(2)  ОВ L 299, 18.11.2003 г., стр. 9.

(3)  ОВ L 183, 29.6.1989 г., стр. 1.

(4)  ОВ L 186, 11.7.2019 г., стр. 105.

(5)  ОВ L 188, 12.7.2019 г., стр. 79.

(6)  Eurofound и МОТ, „Working anytime, anywhere: The effects on the world of work“, („Работа по всяко време и от всяко място: последици за сферата на труда“) 2017 г., стр. 51-54 (по-долу „Eurofound и МОТ“).

(7)  Европейска комисия (2020 г.), „Telework in the EU before and after the COVID-19: where we were, where we head to“ („Дистанционната работа в ЕС преди и след COVID-19: къде бяхме, къде отиваме“), Science for Policy Briefs, 2020 г.

(8)  Пак там.

(9)  МОТ, „Telework in the 21st century“ („Дистанционната работа през 21 век“), 2019 г.р стр. 294..

(10)  ОВ C 129, 11.4.2018 г., стр. 44, ОВ C 197, 8.6.2018 г., стр. 45, ОВ C 237, 6.7.2018 г., стр. 8, ОВ C 367, 10.10.2018 г., стр. 15, ОВ C 440, 6.12.2018 г., стр. 37, ОВ C 232, 14.7.2020 г., стр. 18.

(11)  Eurofound и МОТ (2017 г.), стр. 51.

(12)  Eurofound, „Telework and ICT-based mobile work: flexible working in the digital age“, („Дистанционната работа и мобилната работа с използване на ИКТ: гъвкава работа с използване на ИКТ“), 2020 г., стр. 53 (наричано по-долу Eurofound 2020).

(13)  Eurofound и МОТ (2017 г.), стр. 40.

(14)  Вж. резолюцията, приета неотдавна от Европейския парламент.

(15)  „Telework in 21st century“ („Дистанционната работа през 21-ви век“), МОТ, 2019 г., стр. 298..

(16)  Автономно рамково споразумение на европейските социални партньори относно цифровизацията, юни 2020 г., стр. 10.

(17)  Further explaining the working conditions of ICT based mobile workers and home based teleworkers („По-нататъшно проучване на условията на труд на основаните на ИКТ мобилни работници и работници от разстояние в домашни условия“), работен документ, 2020 г., стр. 23-33.

(18)  Eurofound (2016 г.), „6th European Working Conditions Survey, Overview report“, („Шесто европейско проучване на условията на труд — обобщаващ доклад“), 2016 г., стр. 47-51. Вж. също предходната бележка под линия.

(19)  По въпроса за последствията от дистанционната работа за здравето и благополучието вж.: Eurofound (2020 г.), стр. 27-35.

(20)  Eurofound (2020 г.), стр. 54.

(21)  Acórdão do Tribunal de Justiça Europeia, Processo C-55/18, ECLI:EU:C:2019:402, параграф 60. По отношение на дистанционната работа вж. също: C-518/15; C-344/19; C-580/19; C-214/20; C-84/94

(22)  Пак там, дело C-55/18, ECLI:EU 2019: параграф 63.

(23)  „Telework in 21st century“ („Дистанционната работа през 21-ви век“), МОТ, 2019 г., стр. 302..

(24)  Основен източник: Eurofound (2020 г.), стр. 13-26.

(25)  Eurofound (2020 г.), стр. 54.

(26)  Eurofound и МОТ ( 2017 г.), стр. 33 и стр. 40.

(27)  Eurofound и МОТ (2017 г.), стр. 37.

(28)  Вж. Становище на ЕИСК SOC/662 (вж. страница 13 от настоящия брой на Официален вестник).

(29)  Основен източник: Eurofound (2020 г.), стр. 13-26.

(30)  Вж. резолюцията, приета неотдавна от Европейския парламент.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Дистанционната работа и равенството между половете — условия за това дистанционната работа да не задълбочава неравномерното разпределение на неплатените грижи и домакински труд между жените и мъжете и да бъде двигател за насърчаване на равенството между половете“

[проучвателно становище по искане на португалското председателство]

(2021/C 220/02)

Докладчик:	Милена АНГЕЛОВА
Съдокладчик:	Erika KOLLER

Искане за изготвяне на становище от португалското председателство на Съвета	Писмо, 26.10.2020 г.
Правно основание	Член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	11.3.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	24.3.2021 г.
Пленарна сесия №	559
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	219/10/18

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Въпреки че дистанционната работа е добре позната форма на труд, пандемията от COVID-19 стана съществен стимул за нейното използване, в резултат на което над 1/3 от заетите лица работят от дома, като сред тях делът на жените е по-голям от този на мъжете (1). Тъй като жените обикновено поемат по-голямата част от работата, свързана с полагането на грижи и домакинския труд, те приеха дистанционната работа като единствена възможност за съчетаване на този неплатен труд с платената заетост. Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) би искал да обърне внимание на риска от използване на дистанционната работа като възможност за поемане на двойната тежест на платения и неплатения труд. Ето защо приветства кампанията на Европейската комисия (ЕК) за борба със стереотипите, свързани с пола (2), отново изтъква необходимостта от културна промяна и от премахване на всички структурни пречки, за да се постигне по-равномерно разпределение на неплатения домашен труд, и настоятелно призовава държавите членки да приложат незабавно и ефикасно Директивата относно равновесието между професионалния и личния живот.

1.2.

Тъй като условията по време на пандемията са извънредни, е необходимо да се направи оценка на връзките между дистанционната работа и равенството между половете, като се възприеме по-обща и дългосрочна перспектива. По време на пандемията там, където това беше възможно, дистанционната работа беше задължителна мярка за защита на здравето, придружена от множество извънредни и ограничителни условия. При нормални условия дистанционната работа обикновено се извършва доброволно, за да може да бъде организирана по начин, който най-добре отговаря на общите цели и потребности на дружествата и организациите, като се взимат предвид както нуждите на работодателите, така и на работниците и се зачитат правната и нормативната уредба на равнище ЕС и на национално равнище (3), както и постиженията на социалния диалог, а всички практически договорености са включени като част от трудовите и колективните трудови договори.

1.3.

Дистанционната работа предоставя много възможности за принос към равенството между половете, като например: по-добро участие на пазара на труда; по-голяма гъвкавост в организацията на работното време и при съчетаването на неплатените отговорности за полагане на грижи с платената заетост, което може да подобри участието на пазара на труда; повишаване на производителността посредством по-добри резултати; по-добро пространствено съответствие между търсенето и предлагането на работна ръка, без да е необходимо преместване на друго място; икономии на време и разходи поради отпадането или намаляването на необходимостта от пътуване до работното място и др. Същевременно дистанционната работа носи и някои рискове като възможни предизвикателства, свързани с това, че работникът става невидим в работната общност, с липсата на структури за официална и неофициална подкрепа, на лични контакти с колегите и на достъп до информация, с пропускане на възможности за повишение и обучение; с възможно влошаване на неравенството между половете и увеличен риск от насилие и тормоз. За жените това може да задълбочи съществуващото неравенство между половете. Смекчаването на тези рискове изисква правилен анализ на равенството между половете — тъй като дори политиките, които може да изглеждат полово неутрални, в действителност могат да бъдат слепи по отношение на пола и да окажат отрицателно въздействие върху жените. Затова трябва да се положат всички усилия, за да се постигне положително въздействие.

1.4.

ЕИСК отчита съществуващата правна рамка, както и допълнителната рамка, уреждаща дистанционната работа. Това включва Директивата за работното време, Директивата относно безопасността и здравето на работното място, Директивата за равновесието между професионалния и личния живот и Автономните рамкови споразумения на европейските социални партньори относно дистанционната работа от 2002 г. и относно дигитализацията от 2020 г. Освен това ЕИСК отбелязва, че не съществува консолидирана европейска рамка за дистанционната работа. Европейският парламент посочи, че „е необходима законодателна рамка с оглед регулирането на условията на дистанционна работа в рамките на ЕС, за да се гарантират достойни условия на труд и заетост в цифровата икономика, като по този начин се допринесе за намаляване на неравенствата и преодоляване на проблема с бедността на работещите“. Поради това ЕИСК препоръчва да се направи оценка на съществуващите правила, за да се определи тяхната ефективност с оглед на бързото разпространение на дистанционната работа, осъзнаването на новите рискове и извлечените поуки. По-специално Комитетът насърчава социалните партньори да преразгледат Рамковото споразумение относно дистанционната работа от 2002 г. и да му дадат нов тласък.

1.5.

Социалните партньори могат да играят важна роля за напредъка на дистанционната работа по начин, допринасящ за равенството между половете, като насърчават благосъстоянието на работното място и производителността, например чрез колективно договаряне. Като се има предвид голямото разнообразие от работни места, най-добрите резултати могат да бъдат постигнати посредством съобразени с конкретните условия мерки, които да се прилагат по отношение на предприятията и на конкретните работни места. Въпреки че решенията относно организацията на работата се вземат от работодателите, на работното място социалният диалог е жизненоважно средство за решаване на въпроси, свързани със заплатите, работното време, реда и условията на свързаност, здравето и безопасността, обучението и развитието на уменията в контекста на дистанционната работа.

1.6.

Основните предпоставки за неутрална по отношение на пола дистанционна работа включват достъпността на необходимите технологии, съоръжения и умения. ЕИСК отново призовава за инвестиране в дигитална инфраструктура и свързаност за всички, включително в местни общи пространства, които улесняват дистанционната работа извън дома, както и за подобряване на дигиталните умения, при което да се обърне специално внимание на жените, за да им се даде възможност да участват пълноценно на пазарите на труда и да се избегне всякаква форма на дигитално разделение (4).

1.7.

Наличието, достъпът и финансовата достъпност на инфраструктурата и услугите за полагане на грижи за деца, хора със специални потребности и възрастни хора са друга ключова предпоставка за равенство между половете при дистанционната работа и работата като цяло. ЕИСК призовава за „Пакт за полагането на грижи в Европа“, който да гарантира предоставянето на по-качествени услуги за всички през целия живот. Той настоятелно призовава държавите членки да гарантират и инвестират в наличието на висококачествени, финансово достъпни и разнообразни услуги за полагане на грижи, с които да се отговори на различните изисквания и ситуации.

1.8.

Дистанционната работа крие риск работникът да стане невидим в работната общност, да не се възползва от формални и неформални структури за подкрепа, лични контакти с колеги и достъп до информация. Това може да доведе до пренебрегване на възможностите за повишение и обучение и до липса на важна информация относно заплащането и съществуващите права на работниците. За жените това може да породи риск от изостряне на съществуващите неравенства между половете като разликата в заплащането на жените и мъжете. Предложената Директива относно прозрачността при заплащането, която Европейската комисия публикува на 4 март 2021 г., би могла да бъде важно средство за преодоляване на липсата на информация, дължаща се на факта, че дистанционните работници са невидими.

1.9.

За да може частният сектор да получи възможности и да бъде насърчен да въвежда иновации и да инвестира в нови методи, както и да създава нови работни места с оглед на приобщаващата заетост, е от съществено значение ЕС да осигури благоприятни условия за предприемачество и да насърчава дигитализацията, по-специално на микропредприятията и МСП. Същевременно публичният сектор е и значителен работодател и са необходими подходящи инвестиции, за да се гарантират достойни условия на труд и модернизация на инфраструктурата, с оглед на постигането на целите на дигиталната трансформация. Необходимо е също така тясно и безпроблемно сътрудничество между публичния и частния сектор на практическо равнище в областта на дигиталната инфраструктура, образованието и обучението, здравеопазването, социалните услуги, научните изследвания и иновациите.

1.10.

ЕИСК призовава да се проучат свързаните с дистанционната работа последствия и предпоставки по отношение на пола в условия, при които пандемията не е доминиращ фактор, като се вземат предвид дългосрочните развития в различните сектори на икономиката и обществото и се събират и разпространят съществуващите добри практики в целия ЕС. Това би позволило чувствителен към аспектите на пола подход при осъществяването на необходимите технологични и социални иновации, за да се гарантира, че дистанционната работа допринася за насърчаването на равенството между половете (5).

1.11.

Тъй като обществените традиции и нагласите на отделните хора определят последиците от работата от разстояние върху равенството между половете, ЕИСК призовава за целенасочени действия и кампании за намаляване и преодоляване на стереотипното мислене. ЕИСК насърчава социалните партньори и организациите на гражданското общество (ОГО) на равнището на ЕС и на национално равнище да играят активна роля в подкрепа на нестереотипните семейни роли и предпочитания на жените и мъжете по отношение на избора на образование, професия и работно място.

1.12.

ЕИСК призовава лицата, отговорни за вземането на решения на европейско и национално равнище, в диалог и сътрудничество със социалните партньори да положат всички усилия за борба с всички форми на насилие срещу жените, включително на работното място, у дома и онлайн, и призовава държавите членки незабавно да ратифицират Конвенцията относно насилието и тормоза от 2019 г. (№ 190) на Международната организация на труда (МОТ) и Истанбулската конвенция.

2.   Общи бележки

2.1.

ЕИСК приветства инициативата на португалското председателство да поиска две проучвателни становища, които ще се допълват взаимно и целят по-задълбочен анализ на дистанционната работа, като се направи преглед на поуките, извлечени по време на пандемията. Те биха могли също така да насочат по-добре прилагането на Директивата относно равновесието между професионалния и личния живот и да насърчат създаването на условия за най-добри практики за използване на дистанционната работа. Тези становища ще допринесат за бъдещия проект за заключения на Съвета през първата половина на 2021 г.

2.2.

Бързата дигитализация на икономиката и обществото, която се ускори значително поради пандемията от COVID-19, стимулира използването на дистанционната работа, в резултат на което през юли 2020 г. 34 % от служителите работеха само от домовете си, а 14 % правеха това отчасти (6). Въпреки че пандемията дава възможност да се разбере голямото разпространение на дистанционната работа, трябва да се обърне внимание на нормалните условия на дистанционна работа, върху които пандемията не даде отражение.

2.3.

Въпреки че равенството между половете зависи от множество фактори и дистанционната работа има разнообразни икономически и социални въздействия освен тези, свързани с равенството между половете, в настоящото проучвателно становище се разглеждат конкретно връзките между дистанционната работа и равенството между половете, в съответствие с искането на португалското председателство. Целта е да се намерят начини за превръщане на дистанционната работа в един от двигателите за насърчаване на равенството между половете и за избягване на задълбочаването на неравномерното разпределение на неплатените грижи и домашния труд между жените и мъжете, тъй като дистанционната работа може да носи както ползи, така и рискове по отношение на равенството между половете. ЕИСК подчертава необходимостта от включване на принципа на равенството между половете в изготвянето на политиките с цел да се допринесе за смекчаване на рисковете и оползотворяване на възможностите.

2.4.

Използването на потенциала на дистанционната работа, при което се намаляват свързаните с нея рискове, допринася за запазване на глобалните постижения в областта на равенството между половете (7). Въпреки че мъжете участват в мобилна трудова дейност извън своята месторабота по-често от жените, жените извършват дистанционна работа в домашни условия по-често от мъжете. Това може да се обясни до известна степен със специфични за дадена страна и култура роли на половете и модели на професионален и семеен живот (8). Жените обикновено поемат по-голямата част от неплатения труд за полагане на грижи в домакинствата (9) и въпреки че това представлява жизненоважна част от социално-икономическия живот, този труд не се признава като такъв. Въпреки че дистанционната работа може да допринесе за по-добро равновесие между професионалния и личния живот, тя е свързана и с риск от увеличаване на тежестта за жените, при което те извършват още по-голяма част от неплатения домакински труд, като същевременно са изложени и на други рискове, като домашно и онлайн насилие или риск от липса на възможности за професионално развитие.

2.5.

Както обществото като цяло, така и предприятията трябва да направят всичко възможно за преодоляването на тези стереотипи, свързани с пола, и за признаването на жените като пълноценни работници наред с множеството други техни роли и качества. Икономическата и социална цена на тези предразсъдъци за обществото е много голяма. Социалните партньори и ОГО във всички сектори би трябвало да могат да играят водеща роля в решаването на този въпрос, който е от съществено значение за правата на човека и правата на жените, а също и за европейската икономика (10).

2.6.

При оценяването на въздействието на дистанционната работа е важно да се отбележи, че последиците в условията на пандемията могат да се различават значително от тези при нормални условия. Както ползите, така и недостатъците на дистанционната работа вероятно са били изразени по-силно по време на пандемията, когато дистанционната работа беше задължителна и когато животът на хората беше ограничен по много начини, като това включваше използването на домовете като общи пространства за работа/учене/живот за всички членове на семейството. Следователно е необходимо при оценяването на последиците от дистанционната работа върху равенството между половете и света на труда да се гледа не само в краткосрочен, а най-вече в дългосрочен план, като се обръща надлежно внимание и на предоставянето на нормални условия на труд при дистанционната работа. В нормални условия дистанционната работа следва да се извършва въз основа на взаимно съгласие и доброволно, като всички практически договорености се установяват като част от договорно споразумение и/или посредством колективни споразумения.

2.7.

ЕИСК използва и възможността да свърже някои елементи от становището с изпълнението на Програмата на ООН за устойчиво развитие до 2030 г., по-специално с постигането на ЦУР 5 (равенство между половете) и ЦУР 8 (достоен труд и икономически растеж). Подцелите на ЦУР 5 включват прекратяване на всички форми на дискриминация и изкореняване на всички форми на насилие срещу жени и момичета; признание и оценяване на неплатеното полагане на грижи и домашния труд посредством предоставяне на обществени услуги, инфраструктура и политики за социална закрила, и насърчаване на споделената отговорност в домакинството и семейството. Друга цел е по-голямото използването на базови технологии, по-специално ИКТ, за насърчаване на овластяването на жените. ЦУР 8 е насочена към стабилен, приобщаващ и устойчив икономически растеж, пълноценна и продуктивна заетост и достойни условия на труд за всички и включва като подцел постигането на по-висока производителност, например чрез технологична модернизация и иновации.

3.   Поуки от пандемията: аспекти, свързани с пола

3.1.

При разглеждането на свързаното с пола измерение на дистанционната работа, от периода на пандемията могат да се извлекат някои поуки . Пандемията подчертава значението на ролята на жените в икономиката като основни работници, полагащи грижи, които в повечето случаи работят „на първа линия“ (11). Проучванията показват (12), че пандемията е изострила много от съществуващите структурни неравенства между половете на пазара на труда и в обществото и че жените са засегнати непропорционално. Този раздел е посветен на някои важни констатации относно дистанционната работа (извършвана предимно от дома) по време на пандемията, тъй като отчитането на свързаните с пола аспекти може да се използва за постигане на напредък по отношение на равенството между половете.

3.2.

Въпреки че в опит за справяне с пандемията дистанционната работа беше направена задължителна там, където това беше възможно, не всички работници бяха в състояние да работят от разстояние. Дистанционната работа беше по-разпространена в градовете, отколкото в селските райони, а също и сред хората с висше образование. Тя варира и в зависимост от сектора, използва се по-често в образованието, финансовите услуги и публичната администрация и е по-слабо застъпена в здравеопазването, транспорта, селското стопанство, търговията и хотелиерството (13). Последните изследвания предоставят данни за това кои професии могат да се упражняват дистанционно, но е необходим допълнителен анализ (14). Очевидно е, че някои професии не могат да се упражняват дистанционно, а други могат само в много ограничена степен (15).

3.3.

По време на пандемията броят на работещите жени беше по-голям от този на работещите мъже. Въпреки че през този период седмичното работно време на мъжете беше намалено повече, отколкото това на жените, за жените вероятността от временно спиране на работа беше по-голяма (дългосрочен принудителен отпуск). Възможно обяснение е, че по време на COVID-19 работещите жени и майки понесоха основната тежест на увеличените отговорности за полагане на грижи в домашни условия, дължащи се на затварянето на работните места, училищата и детските заведения. В домакинствата с двама работници, в които имаше избор, беше по-вероятно жените да се възползват от възможностите за дългосрочни отпуски, отколкото мъжете партньори (16). В много държави членки ограниченият набор от грижи за деца и други видове грижи и липсата на гъвкавост в детските заведения и другите институции за полагане на грижи по време на пандемията утежниха допълнително положението на родителите, като засегнаха най-силно жените и майките.

3.4.

Една четвърт от дистанционните работници бяха родители на деца на възраст под 12 години, като 22 % от тези работници са изпитвали затруднения „много повече от другите групи при съсредоточаването върху работата и постигането на подходящо равновесие между професионалния и личния живот“ (17). Особено за жените с отговорности за полагане на грижи работата от дома е била затруднена от няколко фактора, като липса на тихо пространство, където работата би могла да се извършва без прекъсвания, но също така и липса на време за полагане на труд в съчетание с тенденциите да се работи по-дълго и да не се спазват условията за свързване и откъсване от работната среда. Това изисква по-добро прилагане на съответното действащо законодателство и по-строго наблюдение от страна на инспекциите по труда, както и оценка на пригодността на съществуващата рамка. Самотните родители, 85 % от които в ЕС са жени, бяха особено уязвими, тъй като пандемията наруши и без това крехкото равновесие между професионалния и личния им живот (18).

3.5.

Налице са и признаци, че жените, работещи в сектори с високи изисквания, конкуренция и квалификация, като например академичната сфера, са били по-силно засегнати от техните колеги мъже (19), тъй като неплатените грижи и домашният труд са понижили способността им да бъдат продуктивни и са намалили допълнително перспективите им за професионална реализация. По подобен начин жените предприемачи, управляващи МСП, са се сблъскали със сериозни времеви ограничения в допълнение към сериозните финансови проблеми в усилията си да поддържат бизнеса си по време на ограничителните мерки (20).

3.6.

Периодът на пандемията доведе и до тревожно нарастване на насилието срещу жени, както физическо, така и онлайн, при което жертвите на това насилие са значително по-изолирани от потенциалните ресурси и възможности за помощ (21). Домашното насилие се увеличи с една трета по време на пандемията, когато беше наложително да се стои в къщи и по възможност да се работи оттам, за да се намали разпространението на пандемията (22). Данните показват също, че при дистанционната работа се е увеличил свързаният с работния контекст сексуален тормоз онлайн.

4.   Възможности, рискове и предпоставки за дистанционна работа

4.1.

За да може дистанционната работа да се използва по най-добър начин за насърчаване на равенството между половете и за улесняване на равновесието между професионалния и личния живот, е необходимо да се разгледат всеобхватно потенциалните ползи и рискове на дистанционната работа за жените и мъжете. Без подходящ анализ на равенството между половете политиките, които изглеждат „неутрални“ по отношение на пола, могат всъщност да останат слепи за този аспект и да окажат отрицателно въздействие върху жените.

4.2.

Дистанционната работа предлага следните възможности: — по-голяма гъвкавост при организацията на работното време като цяло и определена възможност лицата да организират времето си с оглед на постигането на очаквания резултат; — повишена гъвкавост при съчетаването на неплатените отговорности за полагане на грижи с платената заетост, което може да подобри участието на пазара на труда; — възможност за по-равномерно споделяне на грижите за децата или зависимите членове на семейството в случаите, когато и двамата родители работят дистанционно; — по-добро включване на пазара на труда на лицата, които са ограничени от пречки в обществото или на работното място, например лицата, страдащи от ограничения, дължащи се на увреждане; — повишаване на производителността посредством постигането на по-добри резултати; — по-добро пространствено съответствие между търсенето и предлагането на работна ръка, без да е необходимо преместване на друго място; това би могло да доведе до пълна промяна в регионалното разпределение на работните места между градовете и селските райони (23); — икономии на време и разходи поради отпадането или намаляването на необходимостта от пътуване до работното място.

4.3.

С дистанционната работа могат да бъдат съотнесени следните рискове, които се срещат най-вече при предизвикателства, свързани с: — организирането на дистанционното работно пространство и съсредоточаване върху работата, особено когато други членове на семейството работят или учат от дома и когато домашното пространство е твърде малко, за да се даде възможност за отделно работно пространство; — достъпа до подходящо офис оборудване, включващо ергономично обзавеждане, и до специализирано или адаптирано оборудване и програми, както и до обучение; — липсата на лични контакти и дух на сътрудничество между колегите и риск човек да стане „невидим“ в работната общност; — засилването на дисбаланса в полагането на грижи и домакинската работа въз основа на стереотипите за работата и семейните роли; — увеличаването на насилието и тормоза, основани на пола, включително онлайн тормоза, липсата на социална подкрепа по време на изолацията; — липсата на движение и прекъсването на ежедневната рутина и навици, както и натиска за съчетаване на работата с домашните задължения, необходимостта да не се допуска размиване на границите между професионалния и личния живот, което може да доведе до проблеми, свързани с психическото и физическото здраве, включително и до зачестяване на случаите на синдром на професионалното изчерпване; — неправилното използване на новите възможности за мониторинг и злоупотребата с лични данни; — предизвикателствата по отношение на мониторинга на условията на труд при работа от дома — както за работодателите, така и за синдикатите; — въпросите, свързани с киберсигурността и Общия регламент относно защитата на данните; — засиления социален контрол; — риска от по-продължително работно време и твърде кратки периоди на почивка поради неспазването на условията за свързване и откъсване от работната среда; — неспособността или затрудненията на синдикатите да защитават правата на работниците. — несигурността относно отговорността на работодателя за гарантиране на здравето и безопасността на работното място, условията на труд и прилагането на колективните трудови договори.

4.4.

Най-конкретните предпоставки за дистанционната работа се отнасят до достъпа до необходимата инфраструктура и технологии. Разширяващата се свързаност не достига до всички — определени групи жени (например по-възрастните жени, жените от социално-икономически групи в по-неблагоприятно положение, жените с по-нисък образователен ценз) нямат равен достъп до свързаност и дигитални технологии, което допринася за дигиталното разделение (24). Поради това са необходими силни публични политики, за да се даде възможност за достъп до мрежи и до местни общи пространства, улесняващи дистанционната работа извън дома. ЕИСК подчертава необходимостта, в съответствие с Рамковото споразумение на социалните партньори относно дистанционната работа и съответното национално законодателство, да се избягват ситуации, при които работниците, които работят дистанционно, биха поели тежестта на разходите за оборудване, необходимо за дистанционното извършване на работата, а именно ИКТ оборудване, ергономични мебели, мерки за здраве и безопасност и увеличени разходи, свързани с пространството, в което се извършва работата.

4.5.

Дигиталните умения и дигиталното обучение са друга важна предпоставка, за да се даде възможност за дистанционна работа, като според този критерий мъжете в повечето случаи са в по-добро положение от жените — само в шест държави членки жените имат по-високи резултати от мъжете по интернет умения (Финландия, Словения, Литва, Латвия, Кипър и България) (25). Разделението между половете по отношение на дигиталните умения се увеличава с възрастта. Тези различия също трябва да бъдат отчитани при оценяването на свързаните с пола измерения на дистанционната работа.

4.6.

Освен дигитални умения, дистанционната работа изисква и умения за възприемане на промените в техниките за мениджмънт и ръководене на работата, и с това създава предизвикателства както за работниците, така и за работодателите, и не на последно място за МСП. Управлението на бизнеса и персонала от разстояние изисква специфични управленски умения, гъвкавост, устойчивост и иновативни начини за организиране на работата като дистанционната работа изисква мениджмънт, ориентиран по-скоро към резултатите, отколкото към процесите. Следва да се осигури специално обучение, за да се помогне на мениджърите/супервайзърите да управляват ефективно дистанционните работници.

4.7.

От работниците по-голямата гъвкавост и свобода в организацията на работата изисква също голяма отговорност и ангажираност, както и умения за самоуправление и отношения на доверие между тях и техните ръководители. Няколко проучвания показват, че в някои сектори дистанционната работа може да бъде източник на повишаване на производителността, което може да се използва по-добре, ако на ръководителите се предостави специално обучение . Тя може да увеличи изискванията към служителите да планират сами своята работа и да постигат по-добри резултати.

4.8.

Работниците, извършващи дистанционна работа, следва да имат равен достъп до обучение и продължаващо професионално развитие, както и равни възможности за повишение и професионално израстване. Това е особено важно за жените, които работят дистанционно и които може да разполагат с по-малко време и възможности да участват в дейности за кариерно развитие извън работното време.

4.9.

При условие че всички разполагат с необходимите съоръжения и умения, дистанционната работа като такава би била форма на труд, налична и достъпна както за мъжете, така и за жените. Следователно наличието на висококачествени, финансово достъпни и разнообразни обществени услуги за полагане на грижи е от решаващо значение за оптималното използване на дистанционната работа. В някои държави членки съществуват финансова помощ и специфични данъчни стимули за насърчаване на грижите за децата, включително у дома, от квалифицирани специалисти, което заслужава сравнителен анализ.

4.10.

Въпреки че дистанционната работа може да увеличи търсенето на някои услуги, тя може да доведе до влошаване на положението на някои МСП, в които повечето предприемачи са жени и които намират клиенти предимно сред жените по пътя им към/от работа. Това се отнася например за малките магазини за хранителни стоки и за магазините за други стоки, за пазарите и центровете за услуги. Намаляването на този риск би изисквало отдалечаване от стереотипния избор на професия. Същото се отнася и за смекчаването на разликите във възможностите за дистанционна работа за жените и мъжете поради секторната сегрегация и различните възможности за дистанционна работа в различните сектори.

5.   Начини за интегриране на равенството между половете

5.1.

Въпреки че решенията относно организацията на труда се вземат от работодателите, социалните партньори, например чрез колективно договаряне, могат да играят важна роля за напредъка на дистанционната работа по начин, който да допринася за равенството между половете, като същевременно повишава производителността и благосъстоянието на работното място. В Рамковото споразумение относно дистанционната работа, сключено от социалните партньори на ЕС през 2002 г., което всички държави членки приложиха до 2008 г. (26), се определя общата рамка на достиженията на правото на ЕС за използването на дистанционна работа по начин, при който се постига балансирано съчетаване на нуждите на работодателите и работниците. Социалният диалог е жизненоважно средство за решаване на въпроси като тези, свързани с възнагражденията, работното време, начините за свързване, здравето и безопасността и развитието на умения, в контекста на дистанционната работа. ЕИСК призовава също за разпространяване на най-добрите практики за даване на възможност на жените и мъжете да съчетават работата и семейството на равна нога, както и за насърчаване и финансиране на съвместни действия на социалните партньори.

5.2.

Тъй като дистанционната работа разчита на технологичната инфраструктура и свързаността, ЕИСК подчертава, че е изключително важно да се инвестира в подходяща дигитална инфраструктура, да се осигури достъп до стабилна дигитална свързаност и подходящ хардуер и софтуер, за да се даде възможност за ефективна дистанционна работа на всички групи от обществото и да не се допуснат проблеми в която и да е област на дигитализацията на икономиката и обществото.

5.3.

ЕИСК отново призовава за усъвършенстване на дигиталните умения на всички, за да се даде възможност на хората да реагират на дигиталното развитие и да го направляват, като използват пълноценно възможностите на електронното обучение. За целта е необходимо формално, неформално и самостоятелно образование и неговото валидиране, което да обхваща както основното образование, така и повишаването на квалификацията и преквалификацията в съответствие с подхода на непрекъснатото учене и ученето през целия живот. Специално внимание трябва да се обърне на уменията на жените, така че те да могат да участват равноправно и пълноценно на пазара на труда, както и да управляват практическите ежедневни въпроси, свързани с дигиталната среда.

5.4.

ЕИСК подчертава необходимостта от „Пакт за полагане на грижи в Европа“, тъй като инвестирането в сектора на грижите би гарантирало предоставянето на по-качествени услуги за всички през целия живот и би признало равното участие на жените и мъжете в осигуряването на доходи и полагането на грижи. Той насърчава държавите членки да инвестират в инфраструктури за полагане на грижи от всякакъв вид. Националните планове за възстановяване и устойчивост в рамките на Next Generation EU предоставят възможност за насочване на инвестиции към сектора на грижите. ЕИСК призовава също за разпространяване на най-добрите практики за даване на възможност на жените и мъжете да съчетават работата и семейството на равна нога, както и за насърчаване и финансиране на съвместни действия на социалните партньори. ЕИСК призовава ЕК и държавите членки да преразгледат целите от Барселона (27), за да гарантират наличието на висококачествени, гъвкави, диверсифицирани и достъпни детски заведения (28). Той подчертава и значението на прехода от институционални грижи към услуги, предоставяни в общността, насочени към човека и предназначени за уязвими деца и възрастни със специфични нужди, както е посочено в Общите европейски насоки, публикувани от ЕК (29).

5.5.

ЕИСК насърчава държавите членки да приложат ефективно и своевременно Директивата относно равновесието между професионалния и личния живот, за да предоставят на семействата подходящи варианти за избор измежду по-равнопоставени практики, като същевременно вземат под внимание и потребностите на предприятията, по-специално на МСП. По-малките предприятия, чиято дейност по дефиниция се извършва от малки екипи, трябва да се възползват от приемствеността и стабилността на своята производствена организация дори в по-голяма степен от другите. Въз основа на извлечените до момента поуки могат да се обмислят гъвкави схеми за съчетаване на работа с физическо присъствие и варианти за дистанционна работа.

5.6.

Специално внимание следва да се обърне на условията, в които се намират уязвимите групи жени, като жените с увреждания, самотните майки, възрастните жени, жените мигранти и жените от ромски произход. Женските организации и организациите, представляващи семействата, трябва да бъдат подкрепяни, включително чрез целенасочени мерки, финансирани от ЕС и с национални средства.

5.7.

Следва да се въведе пълният спектър от услуги за подкрепа в случай на ситуации на насилие (тъй като домашното насилие се увеличи значително поради ограничителните мерки по време на пандемията (30)), заедно с налагането на спазването на законодателството за борба с насилието. ЕИСК настоятелно призовава държавите членки да разработят и приложат мерки за предотвратяване на всякакъв вид насилие срещу жени, било то физическо или онлайн. Необходими са по-решителни действия за справяне с насилието и сексуалния тормоз на работното място, включително в контекста на дистанционната работа. Ако не разполагат с „безопасни“ работни места (например поради дистанционна работа), лицата, преживели домашно насилие, не са обект на никакъв социален контрол и достъпът им до съответната информация и помощ е ограничен или несъществуваш (31). Социалните партньори следва да бъдат насърчавани и подкрепяни да разработват политики за предотвратяване на домашното насилие, включително чрез специални съвместни действия и предлагане на подходящи системи за мониторинг и докладване, като това се отнася и за случаите, когато работата се извършва дистанционно, и най-вече за тях (32). ЕИСК приветства предложението на ЕК за решение на Съвета за упълномощаване на държавите членки да ратифицират, в интерес на ЕС, Конвенцията за насилието и тормоза от 2019 г. (№ 190) на МОТ. Той насърчава държавите членки бързо да ратифицират Конвенцията (33) и призовава ЕС да ангажира държави извън ЕС да направят същото. ЕИСК отбелязва, че Съветът е приканил държавите членки, които все още не са ратифицирали Истанбулската конвенция, да направят това, и приветства намерението на Комисията, изложено в Плана за действие на Европейския стълб на социалните права, да предложи законодателство за борба с основаното на пола насилие срещу жените, включително тормоза на работното място, основан на пола.

5.8.

Въпреки че дистанционната работа не е нова форма на труд, все още има множество неизвестни последици, които заслужават допълнително проучване. Би било полезно например да се проучат въздействията на дистанционната работа и предпоставките за нея в условия, при които пандемията не е определящият фактор, като се вземат под внимание по-дългосрочните тенденции на развитие в различни сектори на икономиката и обществото. Тъй като технологичните и социалните иновации са ключът за оптималното използване на дистанционната работа и същевременно за разрешаването на проблемите, свързани с равенството между половете, ЕИСК призовава за интегриране на тези теми в политиките в областта на научноизследователската и развойната дейност и иновациите както на национално равнище, така и на равнището на ЕС. Освен това следва да се събират и споделят добри примери на съществуващи практики в ЕС, за да се насърчат напредничавите решения.

5.9.

Тъй като инвестициите в универсалната техническа, социална и свързана с иновации инфраструктура заемат централно място в държавните бюджети, правилното разпределение на финансовите средства може да играе решаваща роля за напредъка на равнопоставената по отношение на половете дистанционна работа. Средствата от ЕС, в това число структурните фондове и Механизма за възстановяване и устойчивост, също следва да се използват за подпомагане на тази цел.

5.10.

Свързаността е обществено явление. Необходимо е да се разработят практики на работното място, например чрез прилагане на инструменти като Споразумението между социалните партньори относно дигитализацията, като се има предвид също, че във връзка с дигитализацията EU-OSHA понастоящем подготвя кампания на ЕС „Здравословни работни места“, която ще започне през 2023 г.

5.11.

ЕИСК се позовава и на Автономното рамково споразумение относно дигитализацията (AFAD) (34) и призовава ЕК да предостави специална финансова подкрепа за целенасочени съвместни действия на социалните партньори, както и подкрепа за организациите на гражданското общество, които допринасят за равновесието между професионалния и личния живот. В AFAD са описани подробно начини за решаване на въпроси, свързани с условията на свързване и откъсване от работната среда в една дигитализирана работна среда, като това включва основните причини за прекомерно свързване и продължително работно време, и вероятно ще има широк спектър от национални примери за прилагане на AFAD, включващи секторни или фирмени споразумения и документи с насоки.

5.12.

Що се отнася до националните подходи по отношение на свързането и откъсването от работната среда, Франция, Белгия, Италия и Испания приеха законодателство относно правото на откъсване от работната среда с цел разясняване на правата, повишаване на осведомеността относно нуждата от промяна на моделите на работното време или дори с цел насърчаване на промяна в културата към по-здравословна организация на труда. В Нидерландия и Португалия са внесени законодателни предложения. В Германия, Ирландия, Люксембург, Литва, Малта, Словения, Финландия и Швеция се провежда дебат, докато в останалите 13 държави членки такива обсъждания не са започнали. Неотдавна ЕП гласува резолюция относно правото на откъсване от работната среда, в която призовава ЕК да предложи закон, който да позволява на лицата, които работят в дигитален формат, да се откъсват от работната среда извън работното си време, както и да установи минимални изисквания за дистанционна работа и да изясни условията на труд, работното време и периодите на почивка (35). Съществуват различни гледни точки по въпроса дали е необходимо ново законодателство или съществуващите разпоредби са достатъчни и следва да се възприеме единствено подход, основаващ се на колективното договаряне. Независимо от различните гледни точки, сред социалните партньори съществува относително широк консенсус по въпроса за това, че начините за свързване и откъсване от работната среда следва да се определят и договарят посредством социален диалог на равнището на дружеството (и/или сектора), за да се гарантира, че са адаптирани спрямо специфичните потребности на секторите, дружествата и други организации, като същевременно се отчитат нуждите на работниците, особено тяхното здраве и безопасност.

5.13.

Освен това лицата, определящи политиката, следва да провеждат консултации със социалните партньори, при изготвянето на политики в областта на труда и заетостта, в това число на тези, които оказват влияние върху дистанционната работа и интегрирането на равенството между половете. ЕИСК подчертава, че въпросите, свързани с равенството между половете, следва да бъдат включени във всички области на политиката. Тъй като дистанционната работа е свързана и с ежедневието на гражданите, както и с политиките в областта на околната среда и климата, съответните организации на гражданското общество, работещи в сфери като въпросите на жените, семейството, потребителите и околната среда, следва да имат думата при изготвянето на политиките.

5.14.

За да може частният сектор да получи възможности и да бъде насърчен да въвежда иновации и да инвестира в нови методи, както и да създава нови работни места по начин, насърчаващ предпоставките за равнопоставена по отношение на пола дистанционна работа, е от съществено значение ЕС да осигури благоприятни условия за предприемачество и осъществяване на стопанска дейност. Успешното управление на дистанционната работа изисква също така тясно и безпрепятствено практическо сътрудничество между публичния и частния сектор. Това се отнася например за дигиталната инфраструктура, образованието и обучението, здравните и социалните услуги, научните изследвания и иновациите.

5.15.

Освен това е необходим нов начин на мислене от страна на отделния човек и на семействата. Намаляването и преодоляването на стереотипното мислене изискват по-високо равнище на осведоменост и ангажираност. Трябва активно да се насърчава и такава организационна култура, която гарантира осведоменост по въпросите на равенството между половете, като например принципите за равно заплащане, запазване на „видимостта“ на всички и др., както и подкрепа за управлението при разработването и прилагането на практики, благоприятстващи дистанционната работа. Това следва да бъде засилено например във връзка с прилагането на Директивата относно равновесието между професионалния и личния живот посредством кампании за повишаване на осведомеността. ЕИСК насърчава социалните партньори и организациите на гражданското общество да играят централна роля в това отношение и призовава както за нестереотипни семейни роли, така и за нестереотипен избор по отношение на образованието, професиите и работните места. Принципът за равенство между половете трябва да бъде интегриран и в образованието от детската градина и началното училище до професионалното обучение и университетите.

---

(1)  Доклад на Eurofound „Living, working and COVID-19“ („Живот, работа и COVID-19“). В сравнение с 2018 г., когато по данни на ЕК, изнесени през 2020 г., под 5 % от заетите лица са работили дистанционно редовно, а тези, които са правели това спорадично, са били под 10 %,

(2)  https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/qanda_20_357.

(3)  Рамково споразумение на ЕС относно дигитализацията от 2020 г. и относно дистанционната работа от 2002 г., както и Докладът на ЕК относно прилагането на Рамковото споразумение за дистанционната работа на социалните партньори от ЕС, COM (2008) 412 final — http://erc-online.eu/european-social-dialogue/database-european-social-dialogue-texts/.

(4)  ОВ C 237, 6.7.2018 г., стр. 8.

(5)  http://erc-online.eu/european-social-dialogue/database-european-social-dialogue-texts/ и http://resourcecentre.etuc.org/.

(6)  Доклад на Eurofound „Living, working and COVID-19“ („Живот, работа и COVID-19“).

(7)  Служба на ЕП за парламентарни изследвания (EPRS): Gender equality: a review in progress („Равенство между половете: текущ преглед“) — понастоящем ООН предупреждава, че пандемията от COVID-19 би могла да заличи постигнатия напредък в световен план по отношение на равенството между половете точно в момента, в който международната общност беше готова да даде нов тласък в тази област.

(8)  Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work („Индекс за равенството между половете за 2020 г.: дигитализацията и бъдещето на труда“), Европейски институт за равенство между половете (EIGE).

(9)  Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work („Индекс за равенството между половете за 2020 г.: дигитализацията и бъдещето на труда“), Европейски институт за равенство между половете (EIGE).

(10)  Документи на Националния съюз на свободните професии (UNAPL), FEPIME Catalunya и Асоциацията на организациите на жените предприемачи от Средиземноморието (AFAEMME).

(11)  https://data.unwomen.org/features/covid-19-and-gender-what-do-we-know-what-do-we-need-know.

(12)  Служба на ЕП за парламентарни изследвания „Achieving gender equality in the face of the pandemic and existing challenges“ („Постигане на равенство между половете в условията на пандемия и при съществуващите предизвикателства“): https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2021/659440/EPRS_ATA(2021)659440_EN.pdf; https://eige.europa.eu/topics/health/covid-19-and-gender-equality

(13)  Eurofound, 2020 г. Living, working and COVID-19 („Живот, работа и COVID-19“).

(14)  E-Survey, група COVID, проучване на структурата на заплатите. Eurofound (2020 г.) Teleworkability and the COVID-19 crisis: a new digital divide? („Възможността за работа от разстояние и кризата, свързана с COVID-19: ново дигитално разделение?“)

(15)  Като цяло се счита, че около 37 % от професиите в ЕС могат да се упражняват дистанционно (вж. данните на Eurofound).

(16)  Eurofound (2021 г.), COVID-19: Some implications for employment and working life („COVID-19: някои следствия по отношение на заетостта и трудовия живот“), Служба за публикации на ЕС, Люксембург — предстояща публикация.

(17)  Eurofound, 2020 г. „Living, Working and COVID-19“ („Живот, работа и COVID-19“).

(18)  Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work („Индекс за равенството между половете за 2020 г.: дигитализацията и бъдещето на труда“), Европейски институт за равенство между половете (EIGE).

(19)  https://www.nature.com/articles/d41586-020-01294-9.

(20)  Документи на Националния съюз на свободните професии (UNAPL), FEPIME Catalunya и Асоциацията на организациите на жените предприемачи от Средиземноморието (AFAEMME).

(21)  https://www.opendemocracy.net/en/5050/covid19-sexual-harassment-work-online/.

(22)  https://www.europarl.europa.eu/news/bg/press-room/20200406IPR76610/covid-19-triabva-da-sprem-narastvaneto-na-domashnoto-nasilie-po-vreme.

(23)  https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/suica/announcements/speech-vice-president-suica-demographic-change-eu-epc_en, https://horizon-magazine.eu/article/teleworking-here-stay-here-s-what-it-means-future-work.html.

(24)  https://www.oecd.org/going-digital/bridging-the-digital-gender-divide-key-messages.pdf.

(25)  Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work („Индекс за равенството между половете за 2020 г.: дигитализацията и бъдещето на труда“), Европейски институт за равенство между половете (EIGE).

(26)  http://erc-online.eu/european-social-dialogue/database-european-social-dialogue-texts/.

(27)  В съответствие с новата Стратегия на ЕС за равенство между половете за периода 2020—2025 г.

(28)  24 Ноември 2020 г., Съвместно изявление на европейските социални партньори относно разпоредбите за полагане на грижи за децата в ЕС.

(29)  https://deinstitutionalisationdotcom.files.wordpress.com/2017/07/guidelines-final-english.pdf/.

(30)  https://unric.org/en/who-warns-of-surge-of-domestic-violence-as-covid-19-cases-decrease-in-europe/; https://www.europarl.europa.eu/news/bg/press-room/20200406IPR76610/covid-19-triabva-da-sprem-narastvaneto-na-domashnoto-nasilie-po-vreme.

(31)  В публикацията „Brief no 3 — Domestic violence and its impact on the world of work“ („Документ № 3 — Домашното насилие и неговото въздействие върху света на труда“) от март 2020 г. МОТ представя високата цена на домашното насилие за националните икономики. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---gender/documents/briefingnote/wcms_738117.pdf).

(32)  For best practice example see: Vodafone Toolkit on domestic violence and abuse at work: Recognise, respond and refer („Наръчник на фондация Vodafone за домашното насилие и тормоза на работното място: разпознаване, реакция и консултиране“) https://www.vodafone.com/content/dam/vodcom/files/vodafone_domestic_violence_toolkit_2020.pdf..

(33)  https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2020/BG/COM-2020-24-F1-BG-MAIN-PART-1.PDF.

(34)  https://www.ceep.eu/wp-content/uploads/2020/06/Final-22-06-20_Agreement-on-Digitalisation-2020.pdf.

(35)  https://www.europarl.europa.eu/news/bg/press-room/20210114IPR95618/ep-pravoto-na-otksvane-ot-rabotnata-sreda-da-bde-osnovno-pravo-v-tseliia-es, 472 гласа „за“, 126 гласа „против“ и 83 гласа „въздържал се“.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Единно европейско железопътно пространство“

(проучвателно становище по искане на португалското председателство)

(2021/C 220/03)

Докладчик:

Stefan BACK

Консултация	Португалско председателство на Съвета на ЕС, писмо от 26.10.2020 г.
Правно основание	член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“
Приемане от секцията	9.3.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	24.3.2021 г.
Пленарна сесия №	559
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	149/68/10

1.   Заключения и препоръки

Относно въпросите, повдигнати от португалското председателство

1.1.

ЕИСК счита, че въпреки че за тридесет години либерализиране е постигнато много по отношение на отварянето на пазарите и техническата хармонизация, остава още много да бъде направено на политическо, регулаторно и културно равнище. Мерките трябва да включват по-голямо внимание към развитието, адаптирането и ефективното прилагане на социалното законодателство. Те трябва да бъдат насочени към постигане на по-големия пазарен дял, предвиден в стратегията на Комисията за устойчива и интелигентна мобилност, и подобряване на екологичната и социалната устойчивост.

1.2.

Необходими са мерки за улесняване на трансграничните дейности чрез намаляване на необходимостта от гранични проверки и премахване на административните проблеми и забавянията при преминаването на границите.

1.3.

Приоритетите при планирането на движението, планирането на капацитета и информацията трябва да бъдат подобрени, за да се създаде възможност за по-голяма гъвкавост и за оптимизирано планиране на капацитета по отношение както на железопътната инфраструктура, така и например на терминалите с цел оптимизиране на мултимодалните потоци.

1.4.

Необходими са инвестиции в инфраструктурата, но и в цифровизацията и модернизирането на подвижния състав, например цифровизация чрез внедряване на Европейската система за управление на железопътното движение (ERTMS) и устройства за автоматично скачване, включително инвестиции в справедливия преход и развитието на уменията, с цел подобряване на безпроблемните транспортни потоци и оптимизиране на използването на ресурсите, както и гарантиране на възможностите за заетост.

1.5.

За да се подобри железопътният товарен превоз, ЕИСК препоръчва допълнителни мерки, напр. сътрудничество между предприятията и видовете транспорт за по-добро постигане на екологична и социална устойчивост и ефикасност, повторно въвеждане на европейска система за превози с отделни вагони, свързване на стратегическата инфраструктура (напр. пристанищата) с железопътни връзки, инвестиции в промишлени странични коловози, ангажиране на големите логистични дружества с усилията за преориентиране на потоците към други видове транспорт и гарантиране на образцово в екологично и социално отношение функциониране на всички видове транспорт.

1.6.

По отношение на публичния дълг ЕИСК препоръчва да се прилага изключение от критериите от Маастрихт за публичните инвестиции в транспортна инфраструктура и след приключването на кризата, предизвикана от COVID-19. Следва да се увеличат усилията за стимулиране на инвестициите в железопътния сектор, за да се насърчи социално и екологично устойчив транспорт.

1.7.

Развитието на инфраструктурата, включително своевременното изграждане на коридорите на основната мрежа на TEN-T и коридорите на мрежата за товарни превози, е от ключово значение и основателно трябва да получи висок приоритет по отношение на финансирането и планирането. С оглед на развитието на железопътната мрежа на ЕС за периода след 2030 г. е от особено значение да се пристъпи към развитието на високоскоростна мрежа, свързваща всички столици и големи градове на ЕС.

1.8.

ЕИСК подчертава, че квалифицираните и мотивираните работници и добрите условия на труд са жизненоважни за успешното развитие на железопътния транспорт. Поради това е важно да бъде въведено подходящо социално законодателство, включително по отношение на командироването на железопътен персонал. ЕИСК подчертава значението в това отношение на добре функциониращ социален диалог.

1.9.

Опитът от кризата с COVID-19 трябва да бъде използван за разработване на по-устойчива и ефективна железопътна система. Планирането на устойчивостта трябва да бъде прието в тясна консултация със социалните партньори.

1.10.

Първоначално предвиденият статут на управител на инфраструктура несъмнено е допринесъл сам по себе си за гарантиране на разпределяне на инфраструктурен капацитет по независим, справедлив и недискриминационен начин и е подобрил доверието на операторите в справедливото третиране. Последвалите промени в регулаторната рамка в Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (1) обаче предвиждат по-широк избор по отношение на организационния модел, като се акцентира върху независимостта на управителя на инфраструктурата по отношение на така наречените основни функции (разпределяне на слотовете, таксуване и събиране на такси) и прозрачността, предоставена чрез отделно счетоводство. Настоящите разпоредби са напълно подходящи за гарантиране на независимостта и прозрачността, необходими за доброто функциониране на вътрешния пазар.

1.11.

ЕИСК подчертава, че интегрираните железопътни системи могат да гарантират справедливо разпределение също както неинтегрираните системи. ЕИСК изтъква факта, че много от държавите с големи и успешни железопътни мрежи в Европа избраха интегрирани железопътни дружества, за да осигурят синергии, по-добра координация, гъвкавост и вътрешен пазар на труда с оглед на запазването на възможностите за заетост.

1.12.

Механизмът за координация между управителите на инфраструктурата и операторите, както и Европейската мрежа на управителите на инфраструктурата са съществени елементи, които спомагат за постигане на оптимизирана ефективност.

Допълнителни заключения

1.13.

Управителите на инфраструктурата трябва да се съсредоточат в по-голяма степен върху участъците с недостатъчен капацитет, градските райони, трансграничните връзки, трансграничните транспортни потоци и сътрудничеството.

1.14.

Възможността за координирано управление на движението и ресурсите на равнище коридор или на равнището на ЕС е интересна и трябва да бъде проучена като елемент например от въвеждането на коридорите за железопътни товарни превози или като част от коридорите на основната мрежа на TEN-T.

1.15.

ЕИСК задава въпроса дали железопътният транспорт не се нуждае от промяна в културата и от подход, който е съсредоточен в много по-голяма степен върху нуждите на клиентите по отношение както на пътническите, така и на товарните превози. Европейската година на железопътния транспорт през 2021 г. би трябвало да се използва като възможност за насърчаване на тази промяна в поведението и за развитие на по-гладко сътрудничество между операторите и клиентите, както и за оптимизиране на използването възможностите, които предлага цифровизацията.

1.16.

ЕИСК отбелязва, че COVID-19 доведе до забавяне или блокиране на проекти. Сега е важно да се навакса изгубеното време.

1.17.

Изглежда ясно, че настоящите нужди от мерки на политиката и подобряване на железопътната система би трябвало да бъдат взети предвид, за да се осъществят целите за дела на видовете транспорт и да ѝ се позволи да изпълнява пълноценно своята роля в една устойчива европейска мултимодална транспортна система. Държавната помощ и държавната намеса остават от решаващо значение за осигуряването на основни услуги и след кризата, предизвикана от COVID-19.

1.18.

COVID-19 се отразява негативно на всички видове пътнически железопътни превози, и особено на международните маршрути. Като се вземат предвид особеностите на железопътния сектор, загубата на приходи в него през 2020 г., която възлиза на 26 милиарда евро, загубите през 2021 г., както и очакваният бавен темп на възстановяване, за да се подпомогне развитието на пазара на железопътния транспорт и конкурентоспособността на сектора спрямо другите видове транспорт, е необходима адекватна и гъвкава финансова подкрепа за железопътните предприятия и управителите на инфраструктура, която да бъде предоставена по ефективен начин.

1.19.

Обществените поръчки за услуги са от основно значение за осигуряването на достъпни, финансово поносими и приобщаващи пътнически услуги за всички. ЕИСК смята прякото възлагане на обществени поръчки за услуги за една от най-ефективните и ефикасни мерки за насърчаване на железопътните пътнически превози.

1.20.

Европейската година на железопътния транспорт през 2021 г. предоставя отлична възможност да се направи преглед на развитието до момента и да се определят цели за бъдещето. С оглед на това ЕИСК призовава за обективен анализ на политиката на ЕС в областта на железопътния транспорт и нейните постижения в съответствие с посоченото в параграф 7.2 и с целите на транспортната политика, изложени в член 90 и член 91 от ДФЕС, като надлежно се взема предвид правото на адекватни обществени услуги в случай на пазарна неефективност, както е предвидено в Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (2) и член 14, Протокол 26 от ДФЕС и член 36 от Хартата на ЕС на основните права.

2.   Общи бележки/Въпросите на португалското председателство

2.1.

Председателството поиска становището да бъде съсредоточено върху следните три въпроса:

2.2.

Какви поуки биха могли да бъдат извлечени от три десетилетия опити за либерализиране на железопътния сектор в държавите от ЕС (и Обединеното кралство)?

2.3.

Подобрило ли е или увредило ли е функционирането на железопътната система обособяването в железопътната система като цяло?

2.4.

Трябва ли отделянето на управителите на инфраструктурата от железопътните оператори да следва „универсален модел“, или трябва да се насърчава плурализъм на моделите?

3.   Единно европейско железопътно пространство

3.1.

Единното европейско железопътно пространство беше очертано в Бялата книга от 1996 г., озаглавена „Стратегия за съживяване на железниците на Общността“. То беше реализирано посредством четири законодателни пакета, приети през 2001 г., 2004 г., 2007 г. и 2016 г. През 2001 г. делът на железопътните товарни превози (видове наземен транспорт) беше 17,5 %, през 2006 г. — 17,0 %, а през 2018 г. — 17,9 %. Делът на железопътните пътнически превози беше 6,6 % през 2007 г., 6,6 % през 2010 г. и 6,9 % през 2018 г. (всички видове пътнически транспорт). Само наземен транспорт: 6,9 % през 2007 г., 7,0 % през 2011 г. и 7,9 % през 2018 г. (3) Въпреки еднаквата законодателна рамка, ситуацията се разви по различен начин в отделните държави членки.

3.2.

В обобщение, пакетите доведоха до отваряне на националните и международните пазари на пътническите и товарните превози, техническа хармонизация, включително изисквания по отношение на инфраструктурата и подвижния състав, в това число относно общата Европейска система за управление на железопътното движение (ERTMS), която следва да се използва основно в мрежата TEN-T.

3.3.

Рамката гарантира независимостта на управителите на инфраструктурата по отношение на основни функции, като например разпределянето на слотовете, и разпоредбите относно отделното счетоводство за управителя на инфраструктура.

3.4.

Законодателната рамката включва и Директива 2007/59/EО на Европейския парламент и на Съвета (4) за сертифициране на компетентността и здравословното състояние на машинистите, включително езиковите им квалификации, в международния транспорт, и Директива 2005/47/EO на Съвета (5) относно условията на труд на мобилните работници, които участват в интероперативни трансгранични съобщения, и двете базиращи се на споразумения с европейските социални партньори в съответствие с член 155 от ДФЕС.

3.5.

Рамката предвижда също така национален механизъм за координация между управителите на инфраструктурата и операторите по отношение на целите за поддръжка и капацитет на инфраструктурата, интермодалността и оперативната съвместимост, достъпа до инфраструктурата и използването ѝ, както и интермодалността и качеството на услугите. Европейската мрежа на управителите на инфраструктурата гарантира сътрудничество и обмен на мнения.

3.6.

Правилата за пътническите превози включват разпоредби относно обществените поръчки за услуги и възлагането на обществени поръчки, както и възможност за обявяване на общи правила за ценообразуването и нивото на обслужване. Общественият пътнически транспорт е регламентиран в Регламент (ЕО) № 1370/2007 относно ЗОУ (изменен с Регламент (ЕС) 2016/2338), който изисква от компетентните органи да възлагат обществени поръчки за услуги в съответствие с правилата, установени в регламента. Това включва правомощията на компетентните органи и държавите членки да налагат социални критерии, социални стандарти и прехвърляне на персонал в случай на смяна на оператора.

4.   Актуално състояние на изграждането — оставащи проблеми след 30 години

4.1.

Почти три десетилетия на усилия за отваряне на международните и националните пазари на товарни и пътнически железопътни превози и за хармонизиране на различните технически правила и правила за безопасност, с което беше създадено единното европейско железопътно пространство, не доведоха до желаните общи резултати.

4.2.

Би трябвало също така да се припомни, че по отношение на международните железопътни пътнически маршрути и развитието на капацитета на този пазарен сегмент стратегията на ЕС за устойчива и интелигентна мобилност има за цел до 2050 г. да се постигне напълно функционираща мултимодална трансевропейска транспортна мрежа (TEN-T) за устойчив и интелигентен транспорт с висока степен на свързаност. Този вид свързаност би трябвало да може да свързва големите градове в ЕС с устойчиви железопътни услуги, в състояние да заменят постепенно и поне частично вътрешноконтиненталните въздушни връзки.

4.3.

Въпреки пълното отваряне на пазара, мерките за гарантиране на свободен и недискриминационен достъп до инфраструктурата, хармонизираните технически правила и административното опростяване, в железопътния транспорт все още се наблюдават значителни слабости по отношение на способността му за увеличаване на неговия относителен дял в пътническите и товарните превози. Редица слабости са очертани в работния документ на службите на Комисията от 2020 г., придружаващ нейното съобщение относно „Стратегия за устойчива и интелигентна мобилност“ („работен документ“), в който се съдържат редица предложения (6). Подобно становище е изразено по отношение на товарните превози и в специалния доклад на Европейската сметна палата от 2016 г., озаглавен „Железопътни товарни превози в ЕС — все още липсва развитие в правилната посока“.

4.4.

ЕИСК счита, че анализ, ограничен до прилагането на правната рамка на ЕС и до измерване на степента на отваряне на пазара, не е достатъчен, за да се проучат и разберат в дълбочина недостатъците на единното европейско железопътно пространство. Затова ЕИСК призовава за широкообхватен и цялостен анализ на предопределящите успеха фактори и на проблемите, включващ оценка на настоящата рамка, в това число нейното въздействие върху условията на труд, като се вземе предвид задължението по член 90 и член 91 от ДФЕС за създаване на вътрешен пазар с хармонизирани правила за международния транспорт и определяне на условията за каботаж, както и член 14 от ДФЕС относно услугите от общ икономически интерес, като надлежно се вземат предвид принципите на единния пазар и конкурентното право, предвидени за железопътния транспорт в Регламент (ЕО) № 1370/2007, и като се отчита и ролята на държавите членки в това отношение в съответствие с Протокол 26 от ДФЕС и член 36 от Хартата на ЕС на основните права.

4.5.

Отварянето на пазара е постигнало неравномерен успех. Все пак има няколко примера за успех. Австрия, Германия и Швеция например са постигнали подобрени резултати във връзка с относителния дял на железопътния транспорт и обема на превозваните чрез него стоки въпреки общия спад в целия ЕС (7).

4.6.

Австрийското държавно железопътно предприятие ÖBB развива успешно мрежа за международни нощни влакови връзки за пътнически превози, докато националният му пазарен дял през 2018 г. спадна от 88,4 % на 86,5 %. От общия оборот от пътнически превози за 2019 г. в размер на 2,2 милиарда евро около 1,4 милиарда евро изглежда са свързани със задължения за извършване на обществена услуга (8).

4.7.

Задълженията за обществени услуги са от основно значение за осигуряването на достъпни, финансово поносими и приобщаващи пътнически услуги за гражданите. Достъпът до пазара е отворен за търговски пътнически услуги, често на дълги разстояния. Трафикът на дълги разстояния и регионалният трафик обаче не могат да бъдат разделени. Всеки влак за превоз на дълги разстояния изпълнява регионални задачи за пътниците, особено когато спира в крайградски райони. Регионалните линии осигуряват необходимия брой пътници и захранват основните линии. Те също така облекчават инфраструктурата на „големите линии“ и осигуряват разпределението в района. Държавите членки предприемат и други инициативи за създаване на ключови връзки с нови влакови услуги, включително нощни влакове, като заварените железопътни превозвачи имат водеща роля в това отношение. Всъщност такива планове вече са обявени например от Германия (TEE 2.0), Нидерландия и Швеция. ЕИСК счита, че тези инициативи показват сложността на железопътната система, и че свободният достъп до пазара — който е в сила от 2010 г. насам за международния превоз на пътници — не е подходящият инструмент за стимулиране на развитието на (международния) превоз на пътници на дълги разстояния. Необходими са политическа воля и политически решения за приоритизиране на екологосъобразните и приобщаващи решения, придружени от необходимите инвестиции и добро управление.

4.8.

ЕИСК смята прякото възлагане на обществени поръчки за услуги за една от най-ефективните и ефикасни мерки за насърчаване на железопътните пътнически превози. То е гръбнакът на железопътните системи, напр. в Австрия и Швейцария, които са лидери по отношение на пазарния дял. Освен това ЕИСК отбелязва, че няма връзка между степента на отваряне на пазара и удовлетвореността на клиентите или цените на билетите.

4.9.

Съгласно горепосочения работен документ на Комисията обаче продължават да съществуват редица проблеми по отношение на отварянето на достъпа до пазара и създаването на привлекателни железопътни връзки. Посочени са следните съществени елементи:

4.9.1.

Наличие на подходяща информация, която да дава възможност на операторите да представят подходящи оферти в тръжни процедури, въпреки измененията, внесени в четвъртия законодателен пакет в областта на железопътния транспорт от 2016 г. с цел гарантиране на наличието на подходяща информация за участниците в тръжни процедури.

4.9.2.

Достъпът до подвижен състав остава основен проблем за новите участници на пазара. Самото наличие на подвижен състав със сертифициране, което да е валидно на цялата територия на ЕС, остава сравнително оскъдно по отношение на подвижния състав както за пътнически, така и за товарни превози.

4.9.3.

По отношение на наличието на подвижен състав за задължението за извършване на обществена услуга в областта на пътническите превози, разпоредбите в Регламент (ЕО) № 1370/2007 относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт дават възможност на компетентните органи да предприемат мерки за улесняване на такъв достъп, ако това се счита за необходимо.

4.9.4.

Издаването на комбинирани билети за железопътния транспорт продължава да бъде проблемно, по-специално по отношение на актуалната информация за цените, резервациите и движението.

4.10.

Въпреки разпоредбите в четвъртия пакет за железопътния транспорт, които дават възможност на операторите да получават единен сертификат за безопасност от Агенцията за железопътен транспорт на Европейския съюз за дейности на цялата територия на ЕС, редица правила не са хармонизирани, което означава допълнително усложняване и разходи за трансгранични дейности, и по-специално възникващи в резултат на това закъснения на граничните пропускателни пунктове. Следователно хармонизирането на тези правила може да бъде съществена задача за в бъдеще и предпоставка за бъдещи общи цифрови и автоматизирани решения.

4.11.

ЕИСК подчертава, че техническата хармонизация и модернизацията на инфраструктурата са ключов фактор за постигането на добре функциониращо единно европейско железопътно пространство. Инвестициите в модернизация на инфраструктурата и подвижния състав са много скъпи. Всъщност иновациите в железопътния сектор, като напр. високоскоростния железопътен транспорт, са разработени от държавни оператори с публична подкрепа. Съществуват специални правила за държавна помощ по отношение на научните изследвания и иновациите.

4.12.

ЕИСК отбелязва, че Комисията работи с железопътния сектор и държавите членки — очевидно за улесняване на преминаването на границите по коридорите за железопътен товарен превоз. ЕИСК счита, че е важно Комисията да изготви подробен списък на съществуващите пречки, включително на различните проблеми, свързани с нагласите, и да предложи решения. В този контекст ЕИСК призовава за участие на социалните партньори в подготвителната работа на Комисията.

4.13.

Няколко специфични проблема се наблюдават в областта на железопътните товарни превози. Във връзка с тях в работния документ са формулирани следните изводи и предложения.

4.13.1.

Отбелязва се промяна в естеството на пазара на товарни превози. По-големият дял на стоките, които изискват както гъвкавост, така и висока степен на надеждност в сложни вериги на доставки с висока стойност, поставя железопътния транспорт в неизгодно конкурентно положение поради липсата при него на точност, надеждност, предвидимост и гъвкавост. През първото тримесечие на 2018 г. например над 50 % от влаковете в алпийския коридор за товарни превози са имали закъснение от над три часа.

4.13.2.

Информацията за движението е оскъдна по отношение например на местоположението на влаковете и очаквания час на пристигане. Освен това управлението на капацитета и на движението по принцип не се координират между железопътната инфраструктура и съоръженията, като например терминалите. Това представлява пречка пред оптимизациите на управлението на ресурсите.

4.13.3.

Липсата на съвременни системи за автоматично скачване в ЕС, които се използват широко в останалата част на света, представлява пречка пред ефективността на отделните вагони.

4.13.4.

Товарните превози са с нисък приоритет при планирането на капацитета както в трансграничен, така и в национален план.

4.13.5.

Дългосрочното планиране на капацитета и разписанията възпрепятства основаните на пазара бизнес модели и прави невъзможно реагирането от страна на железопътния транспорт на краткосрочни заявки от клиенти. Даването на предимство на движението в националните граници и липсата на координиране при трансграничното планиране създават допълнителни проблеми за трансграничните товарни превози.

4.13.6.

Ниската рентабилност намалява инвестициите и липсва подходяща трансгранична координация или дори координация по ключовите коридори по отношение на инвестициите в инфраструктурата.

4.13.7.

Може да се надяваме, че поне част от проблемите в областта на координацията и планирането по отношение на трансграничните товарни превози могат да бъдат преодолени в хода на провеждащата се понастоящем оценка на Регламента за създаване на европейски коридори за железопътен товарен превоз (9).

4.14.

Като цяло изглежда, че съществува необходимост от преработване на процеса на управление за железопътния капацитет, така че на операторите да се даде възможност да предоставят услуги според нуждите на клиентите си със съответната надеждност, точност и гъвкавост. Това изисква, наред с другото, всеобхватен поглед върху управлението на капацитета, включващ както пътническите, така и товарните превози, който би улеснил оптимизираното оползотворяване на капацитета.

4.15.

По отношение на железопътните товарни превози изводи, подобни на изложените от Комисията в нейния работен документ, са формулирани и в горепосочения специален доклад на Европейската сметна палата относно железопътните товарни превози. В специалния доклад са отправени редица препоръки по отношение на подобряването на функционирането на пазара на железопътни товарни превози, включително по-добър надзор с цел борба с антиконкурентни практики на заварените железопътни предприятия и управителите на инфраструктурата, подобрено управление на движението в коридорите за железопътен товарен превоз, мониторинг на ефективността и по-добро насочване към потребностите от инфраструктура.

4.16.

В специалния доклад на Европейската сметна палата се повдига и въпросът за машинистите, включително по отношение на езиковия режим съгласно Директива 2007/59 за сертифициране на машинисти, като се предлага езиковите изисквания, предвидени в приложение VI, точка 8, да бъдат заменени с изисквания за владеене на един-единствен език, който да се използва за целите на международния железопътен транспорт.

4.17.

В специалния доклад се прави заключение, че естеството на идентифицираните стратегически и регулаторни проблеми е такова, че ако не бъдат преодолени, допълнителното финансиране няма да може да ги разреши.

4.18.

Трябва да се обърне внимание и на Декларацията на министрите относно коридорите за железопътен товарен превоз от 21 септември 2020 г., в която се подчертава важността на цифровизацията, своевременното изграждане на коридорите на основната мрежа на TEN-T и внедряването на ERTMS.

4.19.

Изглежда, че е налице общо съгласие относно важността на квалифицирания железопътен персонал, работещ при добри условия на труд. Това изисква действия за предотвратяване на социалния дъмпинг в железопътния сектор, който се развива успоредно с продължаващото отваряне на пазара, както се случва и в другите транспортни сектори в ЕС. Съществуващите разпоредби — като Директивата относно командироването на работници — невинаги адекватно разглеждат ситуацията на железопътните работници, тъй като не отчитат специфичните изисквания на високо мобилните работници, например в железопътния транспорт. Това създава предизвикателства и по отношение на мониторинга. Затова ЕИСК счита, че както в случая с автомобилния транспорт, може да са необходими специални правила за работещите в железопътния транспорт.

4.20.

В този контекст ЕИСК също отбелязва недостатъците на социалните разпоредби и законодателството в железопътния сектор и тяхното изпълнение и прилагане, за които съобщават социалните партньори в железопътния сектор, като например прилагането на социалните клаузи на Регламента относно ЗОУ и изпълнението, мониторинга и прилагането на Директива 2005/47/ЕО относно условията на труд на мобилните работници, които участват в интероперативни трансгранични съобщения.

4.21.

ЕИСК напълно подкрепя общото разбиране за значението на квалифицирания железопътен персонал с добри условия на труд и взема под внимание споразумението от 2004 г. относно времето за управление и почивка на мобилните работници, които участват в интероперативни трансгранични съобщения, сключено между социалните партньори през януари 2004 г. в рамките на социалния диалог и прилагано чрез Директива 2005/47/EО.

4.22.

ЕИСК отбелязва, че социалните партньори са се съгласили да продължат да работят в рамките на социалния диалог за подобряване на мониторинга на изпълнението на споразумението. Чрез обща декларация те са поели ангажимент за насърчаване на трансграничните дейности, избягване на конкуренцията, основана единствено на различия в условията на труд, и поддържане на еднакви условия на конкуренция между дружествата, извършващи трансгранични дейности (10). По отношение на Директива 2005/47/ЕО социалните партньори подчертаха, че „едно от заключенията на проекта е, че подходящото наблюдение и прилагане на споразумението на равнището на държавите членки се възпрепятства от липсата на яснота относно националните компетентни органи. Дори когато даден орган е ясно определен — обикновено националният инспекторат по труда, той изглежда не разполага с необходимите ресурси, капацитет и/или осведоменост относно споразумението и директивата за неговото прилагане, за да изпълнява задълженията си ефективно“. ЕИСК приема, че ЕС трябва да действа.

4.23.

ЕИСК отбелязва декларацията на социалните партньори във връзка с Регламент (ЕО) № 1370/2007 относно ЗОУ, в която се посочва, че „последиците от конкуренцията не би трябвало да засягат условията на труд на персонала, предоставящ услуги, като се наложи изискване на национално, регионално или местно равнище по отношение на задължителните социални стандарти и/или задължително прехвърляне на персонал в случай на смяна на оператора“ (11). Тези изисквания не се прилагат в достатъчна степен на практика, което налага необходимостта от действия на равнище ЕС. ЕИСК призовава Комисията да следи отблизо прилагането на тези разпоредби и да предприеме необходимите действия.

4.24.

Изглежда е налице общо съгласие между операторите, че понастоящем секторът се нуждае от време за усвояване и адаптиране към четвъртия законодателен пакет в областта на железопътния транспорт.

5.   Кризата с пандемията от COVID-19 — изпитание за устойчивостта

5.1.

Свързаната с COVID-19 криза подложи на изпитание железопътния транспорт и го изправи пред предизвикателства, също както и всички други транспортни сектори и транспортни работници. Надеждността, безопасността и централната роля на железопътния транспорт за превоза на хора и стоки представляват положителна констатация от пандемията от COVID-19, като принос за това има и железопътният персонал чрез своите усилия при много трудни обстоятелства. Държавната помощ помогна на голям брой железопътни дружества през този труден период с намаляващи обеми.

5.2.

Според данните, събрани от Общността на европейските железници и инфраструктурни дружества, въздействието на COVID-19 е пагубно за всички видове пътнически железопътен транспорт и особено за международните линии. Загубите на приходи възлизат на 26 млрд. евро през 2020 г. и продължават през първите месеци на 2021 г. Освен това се очаква възстановяването да продължи с бавни темпове.

5.3.

Кризата с COVID-19 обаче доведе и до разбирането, че е нужно да се разработят мерки за устойчивост, да се подобрят съгласуваността и координацията по отношение на мрежата и да се даде по-висок приоритет на развитието на трансграничната инфраструктура (12). Пандемията обаче показа също, че градовете играят най-важна роля за решаването на проблемите с трафика; те не бива да остават без подкрепа, ЕС трябва да им обърне възможно най-голямо внимание.

5.4.

По време на пандемията държавните оператори бяха задължени да продължат услугите за превоз на пътници и товари, като същевременно гарантират безопасна експлоатация. Държавната помощ и държавната намеса често са предотвратявали срива на железопътната система с оглед на необходимостта от гарантиране на основните услуги.

6.   Повдигнатите от председателството въпроси относно обособяването

6.1.

Изглежда, че правилните отговори на двата повдигнати от председателството въпроса относно обособяването се съдържат в разпоредбите на глава II, раздели I и II от изменената Директива 2012/34/ЕС, които имат за цел да се гарантира независимостта на управлението на железопътните предприятия и управителите на инфраструктурата (раздел I) и разделението на управлението на инфраструктурата и транспортната дейност и на различните видове транспортна дейност (раздел II).

6.2.

Въпросните разпоредби предоставят широк избор на варианти по отношение на организационната форма, при условие че е гарантирана независимостта на образуванието, което осигурява управление на инфраструктурата, по отношение на разпределянето на влаковите маршрути и налагането на такси. Изглежда такъв е случаят и със задължението за водене на отделно счетоводство между управлението на инфраструктурата и оперативните дейности и между дейностите по пътнически и по товарни превози, както и по отношение на прозрачността относно публичните средства, които се изплащат за предоставяне на обществена услуга.

6.3.

Гаранцията за неутралност по отношение на разпределянето на влаковите маршрути и налагането на такси, както и прозрачността, предвидена в разпоредбите за счетоводната отчетност, трябва да се разглеждат като полезни, тъй като гарантират равни условия на конкуренция и прозрачност.

6.4.

Може да се отбележи, че големи железопътни държави като Германия, Полша, Италия и Австрия са запазили едно интегрирано железопътно предприятие, а независимостта на управителя на инфраструктурата е гарантирана по отношение на основните функции по разпределяне на слотове, определяне и събиране на такси. Франция например реинтегрира управлението и експлоатацията на инфраструктурата. Те считат, че използването на синергии, осигуряването на тясно сътрудничество и по-голяма гъвкавост, и др., са от полза за железопътната система. Трябва да се вземе предвид и ползата от наличието на голям вътрешен пазар на труда за железопътния персонал, и по-специално за професиите, свързани с безопасността, за които има здравни и психологически изисквания.

6.5.

Свободата на избор на организационна форма обаче трябва да се разглежда като полезна, с оглед на което на държавите членки не бива да се налага обособяване.

7.   Заключителни бележки

7.1.

От горепосоченото следва, че европейското железопътно пространство в никакъв случай не е идеално. Необходим е по-задълбочен анализ на факторите, предопределящи успеха, както и на въздействието върху условията на труд. В наличните анализи бяха оценени проблемите, свързани с прилагането на съществуващото законодателство, включително достъпа до пазара, оперативната съвместимост и техническата хармонизация, включително непълната хармонизация на оперативните и техническите правила. В тях обаче са дефинирани и проблеми, свързани с разходите, липсата на точност, липсата на подвижен състав, в състояние да се движи в целия ЕС, и общи проблеми в адаптирането към контекст на един отворен пазар. Изглежда, че не е направен анализ на възможните последици от отварянето на пазара върху условията на труд. Много елементи биха могли и би трябвало да бъдат подобрени, за да може системата да работи по-добре, да стане по-конкурентоспособна и да подобри пазарния си дял на цялата територия на ЕС, като се превърне в пълноценен участник в една ефективна устойчива мултимодална система за транспорт и мобилност, която e в услуга на потребителите и щади околната среда.

7.2.

ЕИСК смята, че е време за извършване на общ преглед на железопътната система на ЕС. Поради това отправя искане за широкообхватен и цялостен анализ на факторите, свързани с успеха, и на проблемите, както и оценка на настоящата рамка, включително въздействието ѝ върху условията на труд. ЕИСК призовава за обективна оценка, като се има предвид задължението съгласно член 90 и член 91 от ДФЕС за създаване на вътрешен пазар с хармонизирани правила за международния транспорт и за определяне на условията за каботаж, като надлежно се вземат предвид разпоредбите относно услугите от общ икономически интерес в съответствие с член 14 от ДФЕС заедно с Протокол 26 от ДФЕС и член 36 от Хартата на ЕС на основните права. Анализът следва да отчита екологичните аспекти и целите, определени в Европейския зелен пакт, ролята на железопътния транспорт като услуга от общи интерес и за социалното и икономическото сближаване, конкурентоспособността на железопътния транспорт и неговото функциониране в мултимодална трансгранична транспортна система въз основа на сътрудничество, ефективността на ресурсите, равнищата на обслужване и удовлетвореността на клиентите/потребителите, като се обърне специално внимание на въздействието върху условията на труд на служителите. Европейската година на железопътния транспорт през 2021 г. предоставя отлична възможност да се направи преглед на развитието до момента и да се определят цели за бъдещето.

---

(1)  ОВ L 343, 14.12.2012 г., стp. 32.

(2)  ОВ L 315, 3.12.2007 г., стp. 1.

(3)  От различни статистически брошури на ЕС.

(4)  ОВ L 315, 3.12.2007 г., стp. 51.

(5)  ОВ L 195, 27.7.2005 г., стp. 15.

(6)  SWD(2020) 331 final.

(7)  Специален доклад на Европейската сметна палата от 2016 г. „Железопътни товарни превози в ЕС — все още липсва развитие в правилната посока“, параграфи 23—27.

(8)  OBB Holding Geschäftsbericht, 2019 г., стр. 61 и 65—66.

(9)  ОВ L 276, 20.10.2010 г., стр. 22.

(10)  Оценка на изпълнението и прилагането на Споразумението относно определени аспекти на условията на труд на мобилните работници, които участват в интероперативни трансгранични съобщения в железопътния сектор; проект „Железопътни мобилни работници“ — Съвместни заключения на европейските социални партньори в сектора на железопътния транспорт — Общността на европейските железници (CER) и Европейската федерация на транспортните работници (ETF).

(11)  https://www.etf-europe.org/resource/joint-cer-etf-opinion-protection-of-staff-september-2013

(12)  Вж. например Bundeministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur „Folgerungen für die zukünkftige Verkehrspolitik nach den Erfahrsungen und dem Umgang mit der COVID-19 Pandemie“ („Последици за бъдещата транспортна политика след опита и действията във връзка с пандемията от COVID-19“); Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur, бр. 2 от 2020 г.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Доклад на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет Комитета на регионите — Доклад за 2020 г. относно състоянието на Енергийния съюз съгласно Регламент (ЕС) 2018/1999 относно управлението на Енергийния съюз и на действията в областта на климата“

(COM(2020) 950 final)

и „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Оценка за целия ЕС на националните планове в областта на енергетиката и климата — Към екологосъобразен преход и насърчаване на икономическото възстановяване чрез интегрирано планиране в областта на енергетиката и климата“

(COM(2020) 564 final)

(2021/C 220/04)

Докладчик:TBL

Lutz RIBBE

Консултация	Европейска комисия, 11.11.2020 г. и 27.11.2020 г.
Правно основание	Член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“
Приемане от секцията	9.3.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	24.3.2021 г.
Пленарна сесия №	559
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	236/4/6

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) е впечатлен от добросъвестността и прецизността, с които Комисията документира и оценява развитието на енергийния съюз. Начинът, по който се изготвят и оценяват националните планове в областта на енергетиката и климата (НПЕК), показва, че управлението на енергийния съюз функционира.

1.2.

ЕИСК отбелязва с облекчение, че макар някои държави членки очевидно да изостават, целите в областта на енергетиката и климата за 2020 г. като цяло са постигнати. Този факт обаче не трябва да води до задоволство. Целите за следващите 30 години, започвайки с десетилетието от 2021 г., са много по-амбициозни. Темпът на трансформацията трябва да се увеличи значително. При това обаче не бива да се пренебрегва социалната и икономическата ситуация в отделните държави членки. В противен случай би било изложено на риск приемането на инвестициите и реформите, насочени към ускоряване на енергийния преход, от страна на обществото. Енергийната трансформация е застрашена и ако политиката обещава участието на по-широки слоеве от обществото, но в действителност не приема сериозно това обещание и не го привежда в изпълнение!

1.3.

Поради това е още по-важно да се вземат под внимание не само глобалните цели (в областта на климата), но и конкретните цели, които Комисията сама си е поставила с Рамковата стратегия за устойчив енергиен съюз и пакета „Чиста енергия за всички европейци“. А в това отношение резултатът е много по-негативен.

1.4.

В рамковата стратегия Комисията заяви, че най-важната цел следва да бъде гражданите да бъдат поставени в центъра на енергийния съюз. В своето съобщение относно състоянието на енергийния съюз Комисията не споменава нито дума на какъв етап се намира постигането на тази цел и какви стратегии трябва да бъдат следвани във връзка с това в бъдеще. Това е напълно неприемливо за ЕИСК.

1.5.

В оценката на НПЕК Комисията застъпва становището, че в НПЕК на държавите членки се отделя твърде малко внимание на развитието на общностната енергетика. Този факт буди тревога. Разочароващо е обаче, че Комисията не предприема нищо повече във връзка с това, освен да отправи съвсем общ призив към държавите членки. Ако амбициозните цели, както са формулирани в пакета „Чиста енергия за всички европейци“ и в рамковата стратегия за енергийния съюз, не бъдат следвани сериозно, това ще навреди не само на енергийния съюз. На карта е заложено и доверието в европейската политика като цяло.

1.6.

Ето защо ЕИСК счита, че в бъдещите доклади Комисията трябва да проучи по-обстойно нивото и качеството на изпълнение, спазване и прилагане на третия енергиен пакет в държавите членки, по-специално относно това как те възнамеряват да поставят „гражданите в центъра“ на енергийния съюз. В миналото при прилагането на правилата в областта на енергетиката имаше забавяне и често се осъществяваше не в полза на гражданите.

1.7.

Препоръчително е да се възприеме по-критичен подход и при разглеждането на три други цели на енергийния съюз: намаляване на енергийната зависимост чрез ограничаване на вноса на енергия, премахване на субсидиите за енергийни източници, които вредят на климата и околната среда, и поемане на водеща роля в областта на възобновяемите енергийни източници, енергийната ефективност и електромобилността. Както става ясно от съобщенията на Комисията, и трите цели не са постигнати. Не се казва нищо обаче какви са причините за това. Не се посочва и какви поуки могат да бъдат извлечени от неуспехите и какво произтича от това по отношение на по-нататъшните действия, например що се отнася до фонда за възстановяване.

1.8.

ЕИСК счита, че националните планове в областта на енергетиката и климата на държавите членки показват липса на съгласуваност в европейската енергийна политика. ЕИСК счита също така, че повечето НПЕК са твърде неконкретни, особено по отношение на важните въпроси, свързани с енергийната сигурност и справедливия преход.

1.9.

Поради това ЕИСК призовава Комисията при оценката на НЕПК да обърне по-голямо внимание на адекватността на стратегиите за справедлив преход, по-специално по отношение на постигането на следните цели: — улесняване на прехода от едно работно място към друго; — подпомагане на работниците, които губят работното си място в резултат на декарбонизацията (всяко загубено работно място трябва да бъде заменено най-малко с друго, равностойно работно място); — борба с енергийната бедност и компенсиране на регресивните преразпределителни въздействия; и — развитие на регионалния икономически потенциал, произтичащ от възобновяемите енергийни източници и новите форми на участие в производството на електроенергия.

2.   Общи бележки относно документите на Комисията

2.1.

На 25 февруари 2015 г. Комисията представи своето съобщение — „Рамкова стратегия за устойчив енергиен съюз с ориентирана към бъдещето политика по въпросите на изменението на климата“ (1). В стратегията са разгледани следните цели: — енергийна сигурност, наред с другото, чрез намаляване на зависимостта от вноса на енергия; — напълно интегриран европейски енергиен пазар; — устойчива, нисковъглеродна и екологосъобразна икономика; — научни изследвания, иновации и конкурентоспособност, за да може Европа да се превърне в лидер в областта на възобновяемите енергийни източници в световен мащаб; — квалификацията на европейските работници в енергийния сектор на утрешния ден; — изграждане на доверие в инвеститорите чрез ценови сигнали, които да отразяват дългосрочните нужди и целите на политиката.

2.2.

Както заяви Комисията тогава, „най-важното е, че нашата визия е за създаване на енергиен съюз, основан на гражданите, в който последните се чувстват ангажирани с енергийния преход, възползват се от новите технологии, за да намалят сметките си, участват активно на пазара, а уязвимите потребители са защитени“. Освен това тя посочи участието на заинтересованите страни в изготвянето на политиката на енергийния съюз като приоритет, а извършването на социално справедлив преход като основен принцип за справяне с управлението на енергийния преход.

2.3.

В допълнение Комисията посочи необходимостта от интегрирано управление и мониторинг на енергийния съюз. ЕС прие съответното правно основание за това с Регламент (ЕС) 2018/1999 на Европейския парламент и на Съвета (2) относно управлението на енергийния съюз. Съгласно този регламент държавите членки са задължени да представят редовно национални планове в областта на енергетиката и климата (НПЕК), в които трябва да бъде описан и техният принос за постигане на целите на енергийния съюз.

2.4.

В своя доклад относно състоянието на енергийния съюз през 2020 г. Комисията описва постигнатия напредък, като го систематизира в пет категории: — декарбонизация (включително развитие на възобновяемите енергийни източници); — енергийна ефективност, където се отделя специално внимание на принципа „енергийната ефективност на първо място“; — енергийна сигурност (включително намаляване на вноса на енергия в ЕС, повишена гъвкавост и по-голяма устойчивост на националните енергийни системи); — вътрешни енергийни пазари; — научни изследвания, иновации и конкурентоспособност. Освен това Комисията разглежда темата за „енергийния съюз в по-широката перспектива на Европейския зелен пакт“.

2.5.

Въз основа на това Комисията излага идеи относно „стремежа към природосъобразно възстановяване и екологически устойчива икономика“, като разглежда на първо място съществуващите стратегии за интегриране на енергийната система и за увеличено използване на водород в Европа.

2.6.

Комисията обосновава също и необходимостта от повишаване на целта за намаляване на емисиите на CO2 на поне 55 % в сравнение с 1990 г. и обявява стратегия за намаляване на емисиите на метан, както и „визия за енергията от инсталации, разположени в морето“. Във връзка с това тя критикува стратегиите, представени от държавите членки в рамките на НПЕК, за това, че често са неясни и недостатъчно конкретни.

2.7.

Като цяло Комисията определя положението като все още незадоволително, въпреки констатацията, че целите за 2020 г. за развитие на възобновяемите енергийни източници до голяма степен са постигнати в целия ЕС. Някои държави членки ще трябва да постигнат „по-голям напредък“.

2.8.

Тя призовава за полагане на по-големи усилия в областта на енергийната ефективност; по-специално са установени огромни пропуски, що се отнася до санирането на сгради.

2.9.

За пръв път докладът е придружен от подробен анализ на енергийните субсидии (3), в който недвусмислено се констатира, че a) все още са необходими по-надежди данни за енергийните субсидии (4) и че б) е налице „ясна необходимост от повече усилия“ за намаляване на субсидиите за изкопаеми горива. Съществуващите понастоящем правни инструменти на равнището на ЕС са описани като недостатъчни.

2.10.

Също така „не е окуражаващ“ фактът, че през последните години в тези сектори в ЕС-27 се инвестират все по-малко средства за НИРД и че Европа изостава значително в това отношение в сравнение с други икономически региони. Комисията обявява усилия например в областта на съоръженията за акумулаторно съхранение и водорода с цел стимулиране на научните изследвания и иновациите и като противодействие на спада на инвестициите, наблюдаван на национално равнище.

2.11.

Констатира сe, че разходите за внос на енергия отново се увеличават през последните години (на над 330 млрд. евро годишно), т.е. отново се е обърнала предишната тенденция на спад.

2.12.

Комисията завършва своя доклад с потвърждението, че в контекста на кризата с COVID-19 Европа разполага с уникалната възможност да инвестира по начин, който да подпомогне възстановяването на икономиката на ЕС и едновременно с това да ускори цифровизацията и прехода към зелена икономика.

2.13.

В своето съобщение относно оценката за целия ЕС на НПЕК Комисията прави положително заключение на този етап, тъй като напредъкът по отношение на намаляването на парниковите газове и развитието на възобновяемите енергийни източници е позволил през 2021 г. да се повишат значително съответните цели за 2030 г. От друга страна, Комисията признава огромната нужда от наваксване в областта на енергийната ефективност, инвестициите в научни изследвания и иновациите. С цел преодоляване на тези недостатъци е необходимо държавите членки да вземат под внимание новите възможности за финансиране съгласно многогодишната финансова рамка и Механизма за възстановяване и устойчивост.

3.   Общи бележки на ЕИСК

3.1.

На първо място, Комисията заслужава изрична похвала: степента на подробност, с която подхожда към управлението на енергийния съюз и която е отразена в обширните документи (включително приложенията), е доказателство за изключителна сериозност. Тя е напълно уместна предвид факта, че поставените досега цели в областта на климата, които следва да бъдат завишени, са постигнати (ако изобщо са постигнати) само в недостатъчна степен. Целта за постигане на неутралност по отношение на климата в Европейския съюз най-късно до 2050 г. е от епохално значение и изисква вероятно уникални в историческо отношение стратегическо планиране и координация на много различни политически подходи, които трябва да надхвърлят значително решеното досега.

3.2.

В този контекст ЕИСК е напълно съгласен с Комисията, когато тя подчертава, че държавите членки трябва да разработят по-ясни стратегии и да ги приложат незабавно. При това трябва да се обърне дължимото внимание на социалните последици, последиците за заетостта и уменията и другите разпределителни ефекти, свързани с енергийния преход, както и на начините за справяне с тези предизвикателства.

3.3.

Основните заключения на Комисията са разбираеми и заслужават да бъдат подкрепени. Това се отнася по-специално за констатацията, че напредъкът по отношение на целите за намаляване на емисиите на парникови газове, повишаване на енергийната ефективност и развитието на възобновяемите енергийни източници е трамплин към по-амбициозни цели.

3.4.

ЕИСК изразява съгласие с Комисията и по отношение на необходимостта от нов импулс. Въпреки това щеше да бъде за предпочитане, ако Комисията беше уточнила в какво следва да се състои този нов тласък.

3.5.

Освен това изглежда логично, че Комисията обвързва развитието на енергийния съюз с Европейския зелен пакт и обусловената от пандемията политика за възстановяване — две концепции, които не съществуваха по времето, когато бяха разработени Стратегическата рамка за енергийния съюз и Регламентът относно управлението. ЕИСК подчертава, че европейският енергиен съюз предоставя идеална основа за действие с оглед на Зеления пакт. Поради това щеше да бъде по-важно, ако в настоящия преглед бяха посочени по-точно проявяващите се недостатъци и бяха разработени стратегии за противодействие. Това не е направено най-малко в три случая, които ще бъдат разгледани по-долу.

Неизпълнение на целта „Поставяне на гражданите в центъра на енергийния съюз“

3.6.

Както се цитира в параграф 2.2, Комисията посочи значението на водена от гражданите и насочена към тях политика като най-важната (!) цел в Стратегическата рамка за енергийния съюз. Ето защо на тази цел би трябвало да се обърне специално внимание и в доклада относно състоянието на енергийния съюз, по-специално чрез конкретни предложения относно прозрачното и активно участие и включване на гражданите, социалните партньори и заинтересованите страни в процесите на вземане на решения, като например НПЕК, както и активното участие на пазара. Всъщност обаче аспектът на участието дори не се споменава в доклада и в него не се разглежда и въпросът за това дали предложените бъдещи мерки ще служат изрично за постигането на тази цел.

3.7.

Понастоящем този проблем се появява, наред с други, и в представената от Комисията стратегия за интеграция на енергийната система, където гражданите се явяват само като потребители, а не като активни участници на пазара. Що се отнася до приоритетите, описани от Европейската комисия (5), по-специално стратегията за използването на водорода и обявената „визия за енергията от инсталации, разположени в морето“, също е трудно да си представим, че участието на гражданите изобщо е възможно или предвидено. Поради тази причина заявеното от Комисията в нейното съобщение относно оценката на НПЕК намерение да използва новосъздадения механизъм на ЕС за финансиране на енергията от възобновяеми източници, по-специално за насърчаване на разположени в морето енергийни технологии, е твърде спорно.

3.8.

По този начин Комисията пренебрегва действащото европейско право, тъй като в съображение 43 от Директива (ЕС) 2019/944 на Европейския парламент и на Съвета (6) относно вътрешния пазар на електроенергия се посочва, че: „[…] общностната енергетика [се е превърнала] в ефективен и ефикасен от гледна точка на разходите начин да се отговори на нуждите и очакванията на гражданите […]. […] Чрез пряко ангажиране с потребителите инициативите за общностна енергетика показват потенциала си за улесняване на внедряването по интегриран начин на нови технологии и схеми на потребление, включително на интелигентните разпределителни мрежи и оптимизацията на потреблението. Общностната енергетика може също да спомогне за увеличаването на енергийната ефективност на ниво домакинство и да подпомогне борбата с енергийната бедност чрез намаляване на потреблението и по-ниски тарифи за доставка. […] Там, където са били прилагани с успех, тези инициативи са осигурили на общността икономически, социални и екологични ползи.“ Следователно според европейския законодател общностната енергетика има потенциала да отстрани някои от недостатъците, във връзка с които Комисията изразява съжаление в своите документи. Поради това е още по-непонятно, че Комисията не разглежда този въпрос в собствените си документи. Между амбициите и реалността зее огромна пропаст, а ЕИСК все още не успява да открие реална стратегия на Комисията за превръщане на гражданите в активни партньори.

3.9.

Тази критика обаче трябва да бъде отправена и към повечето държави членки. Въз основа на член 20 от Регламент (ЕС) 2018/1999 относно управлението на енергийния съюз те трябва да разглеждат общностната енергетика в своите НПЕК. В своята оценка Комисията подчертава, че държавите членки не са изпълнили това изискване или са го изпълнили само в незадоволителна степен. ЕИСК призовава Европейската комисия при предстоящото преразглеждане на Директивата за насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници да предложи по-конкретни разпоредби за насърчаване на общностната енергетика.

Неизпълнение на целите „Сигурност на доставките/намаляване на вноса на енергия“

3.10.

Стратегическа цел на енергийния съюз е повишаването на енергийната сигурност, наред с другото, чрез намаляване на вноса на енергия. Комисията установява някак между другото, че няма видими доказателства за напредък, даже напротив — разходите за внос на енергия отново са се увеличили. Нарастващото значение на водорода би могло да допринесе дори за по-нататъшно увеличаване на вноса в бъдеще, тъй като в своята стратегия за използването на водорода Комисията съзнателно залага на вноса! ЕИСК очаква от Комисията ясно обяснение по този въпрос.

3.11.

Освен това ЕИСК призовава за следване на принципа за европейска солидарност при гарантирането на неизбежния внос на енергия. Едностранни национални действия като проекта за газопровод „Северен поток 2“ могат да застрашат не само опазването на климата, но и сигурността на доставките. Подобни действия, които подкопават европейската солидарност, застрашават доверието на гражданите в ЕС и имиджа на ЕС в трети държави.

Неизпълнение на целта „Иновации, глобално лидерство“

3.12.

По отношение на иновациите също се очертава неблагоприятна картина. Описаната в доклада за състоянието на енергийния съюз ситуация във връзка с инвестициите в научни изследвания и иновации и заявленията за патенти възпрепятства гръмко заявената амбиция на енергийния съюз да поеме водеща роля в световен мащаб. С оглед на тази тревожна констатация е необходимо да се извърши точен и задълбочен анализ на грешките, така че тяхната причина да може да се определи по диференциран и прецизен начин. На тази основа следва да се разработят конкретни мерки за противодействие.

3.13.

В контекста на описаното в параграфи 3.6. трябва да ясно да се заяви: не е достатъчно да се издигат едни и същи лозунги, ако те не са последвани от конкретни действия. В противен случай се поставя под въпрос доверието в европейската политика. В действителност във всички съществуващи документи на Комисията, включително стратегията за интеграция на енергийната система и стратегията за използването на водорода, не се посочват конкретни мерки, които биха могли да помогнат за постигането на горепосочените цели.

Значение на енергийния съюз от гледна точка на социалната и регионалната политика

3.14.

В глави 2.6 и 3.3 от своя доклад относно състоянието на енергийния съюз Комисията излага и някои съображенията във връзка със социалната политика. Те са правилни и ЕИСК подкрепя по-специално обвързването на помощта за възстановяване от пандемията от коронавирус с целите в областта на климата и енергетиката. Предвидените мерки за справедлив преход (just transition) също са правилни и създават основа за успешно спечелване на населението за постигането на целите в областта на климата и енергетиката. Дали по този начин действително ще може да бъде наложен принципът „никой да не бъде изоставен“, ще зависи конкретно от привеждането в действие и финансирането на отделните инструменти и от тяхното конкретно прилагане на национално равнище.

3.15.

Както беше посочено в предходни становища (7), ЕИСК е убеден, че не само трябва да се използват ресурсите за социално и регионално сближаване и възстановяване, така че да се подпомогне смекчаването на последиците от изменението на климата и енергийния преход, но политиките в областта на климата и енергетиката трябва (и могат) също да бъдат конфигурирани така, че да допринасят за социалното и регионалното сближаване. Подобни подходи вече съществуват, като някои от тях дори са представени в съобщението относно оценката на НПЕК, като например проектите за изграждане на соларни паркове в бивши зони за добив на кафяви въглища в Португалия и Гърция или много стратегическата финансова подкрепа за произвеждащите потребители в Литва. При все това тези примери са всичко друго, но не и универсална практика или преобладаваща тенденция.

3.16.

Така възниква риск енергийният преход да увеличи социалните и регионалните различия, например ако Комисията осъществи интеграцията на енергийната система, развитието на водородната инфраструктура и насърчаването на енергията от разположени в морето инсталации съгласно планираното, тъй като тогава централизираните подходи ще бъдат предпочетени за сметка на децентрализираните решения.

3.17.

Във всеки случай успоредното изграждане на централизирани и децентрализирани инфраструктури е проблематично и рискува да доведе до погрешно насочени инвестиции. Например между всеобхватната мрежа от водородни тръбопроводи и изграждането на районни топлофикационни мрежи в нискотемпературен режим, както е описано в съобщението на Комисията относно оценката на НПЕК, съществува конкуренция по отношение на ползването. Поради това ЕИСК припомня, че е необходимо да бъдат взети съответните решения по принципните въпроси в интерес на инвестиционната сигурност (8). Те са от стратегическо значение и за успеха на енергийния съюз, но не са взети под внимание в разглежданите тук документи.

3.18.

Както в почти всички документи за енергийната политика на Комисията в последно време, цифровизацията не играе никаква роля в доклада относно състоянието на енергийния съюз. И все пак цифровизацията разкрива интересни концепции като интелигентни микромрежи и интелигентни пазари, микротърговия, виртуални електроцентрали и т.н. Всичко това може да допринесе за по-висока ефективност и ефективност на вътрешния енергиен пазар, включително чрез засилване на ролята на активните потребители. Комисията е разгледала макар и накратко този въпрос в рамковата стратегия за енергийния съюз (9). Непонятно е, че Комисията пренебрегва този аспект в доклада относно състоянието на енергийния съюз, още повече че използването на цифрови технологии трябва да се проучи внимателно от гледна точка на тяхната целесъобразност и възможни етични проблеми, преди всичко по отношение на суверенитета на данните.

3.19.

Във всеки случай следва да се следи цифровизацията да се планира така, че да е в интерес на крайните потребители. Гражданите все още очакват нарастващата цифровизация да доведе до по-добри услуги, като например ежедневна смяна на доставчика, незабавна обратна връзка при неизправни измервателни уреди или подозрителни модели на ползване, както и безпроблемни процедури за свързване на собственото производство към мрежата.

4.   Конкретни бележки

Относно глава „Декарбонизация“ в Доклада за състоянието на енергийния съюз

4.1.

Комисията с право отбелязва, че използването на енергия от възобновяеми източници е свързано с множество предимства. Кой обаче ще спечели от тези предимства, ще зависи в решаваща степен от това дали енергийният преход ще бъде по принцип децентрализиран или централизиран (10). Комисията не споменава нищо по този въпрос в своя доклад.

Относно глава „Енергийна сигурност“ в Доклада за състоянието на енергийния съюз

4.2.

Комисията основателно отделя значително внимание на въпроса за „сигурността на доставките“ и в този контекст на „енергийната сигурност“, чието значение за икономиката е неизмеримо голямо. Наред с класическия въпрос за зависимостта от вноса на първо място трябва да се помисли и за издръжливостта спрямо външни атаки, например вследствие на киберпрестъпност. Последните проучвания в тази връзка (11) показват, че най-добрата стратегия за постигане на висока издръживост е да се укрепят децентрализираните структури, които притежават капацитет на енергиен остров. Комисията следва да отчете този извод в по-голяма степен.

4.3.

Безспорно е, че „чистият“ водород ще допринесе за сигурна откъм доставки европейска енергийна система в бъдеще. ЕИСК препраща към своите становища относно стратегията за използване на водорода (12) и стратегията за интеграция на енергийната система (13).

4.4.

И в този случай трябва да се мисли не само в голям мащаб (включително развитието на инфраструктури за внос на водород). Съществуват различни иновативни, екологосъобразни и преди всичко регионални или местни решения, които могат да бъдат приложени директно на място (включително регионално производство на водород или синтетични горива на базата на електроенергия). Това ще повиши сигурността на доставките, ще намали зависимостта от вноса и ще насърчи местната заетост под формата на зелени работни места и добавена стойност в регионите. На микропредприятията, малките и средните предприятия също следва да се даде възможност да участват в Зеления пакт и да се възползват от него, което ще повиши допълнително приемането на Зеления пакт и на енергийния преход.

Относно глава „Вътрешен енергиен пазар“ в доклада за състоянието на енергийния съюз и доклада за напредъка в областта на вътрешния енергиен пазар

4.5.

Комисията заявява, че с пакета за чиста енергия се създават по-благоприятни условия за насърчаване на участието на потребителите на енергийните пазари и еднакви условия на конкуренция за нови участници на пазара. В действителност обаче в това отношение са от значение единствено разпоредбите на Директивата за вътрешния пазар на електроенергия. Все още не е възможно да се определи до каква степен държавите членки са приложили ефективно тези разпоредби. Поради това заключението на Комисията е прибързано. ЕИСК настоятелно призовава да бъде извършена спешно сериозна оценка на важната цел за участието на потребителите — също и с оглед на въздействията на политиката на преразпределение по отношение на участието на домакинства с по-ниски доходи.

4.6.

Комисията подчертава значението на пазарните ценови сигнали, по-специално за инвеститорите. Това несъмнено е съществен аспект. В този случай обаче се изисква по-диференциран подход. Повечето пазари за електроенергия на едро отразяват краткосрочни цени. Дали те изобщо представляват сигнали за инвеститорите е спорен въпрос в енергийната икономика. ЕИСК вече посочи това в предходни становища (14). Поради това не е целесъобразно в този контекст Комисията да говори за „вътрешен енергиен пазар“, без да прави разграничения. От съществено значение за успеха на енергийния съюз е ново структуриране на пазара, поне в областта на електроенергията. Пълната отговорност за балансирането на енергията от възобновяеми източници сама по себе си не е достатъчна. Поради това ЕИСК призовава Комисията да изложи възможно най-скоро своите съображения за нова структура на пазара. Във връзка с това e важно да се гарантира, че за всички участници на пазара се прилагат еднакви условия на пазарите на балансираща и регулираща енергия. Това е безусловно необходимо и за успеха на интеграцията на енергийната система (15).

4.7.

Същевременно е необходимо да се вземе предвид, че целите за сигурност на доставките и неутралност по отношение на климата не могат да бъдат постигнати единствено посредством ценови сигнали.

4.8.

В доклада за напредъка в областта на вътрешния енергиен пазар Комисията много основателно подчертава, че създаването на условия за конкуренция на равнището на производството и доставката трябва да остане приоритет за националната енергийна политика и енергийната политика на ЕС. Тя обаче оставя без отговор въпроса какво конкретно означава това. Твърдението, че единствено чрез свързването на пазарите може да се насърчава конкуренцията, е неправилно и не съответства на европейското законодателство, залегнало в пакета за чиста енергия. При прилагането на принципите за разпределяне на преносната способност и управление на претоварването съгласно член 16 от Регламента за пазара на електроенергия следва да се вземе под внимание географското местоположение на държавите членки, което би могло да оправдае и удължаване на крайния срок за изграждането на капацитет. Във всеки случай от съществено значение за активната конкуренция е преди всичко достъпът до пазара, по-специално за по-малките участници. В това отношение значителен принос може да има и цифровизацията.

4.9.

Освен това в доклада за напредъка в областта на вътрешния енергиен пазар Комисията посочва също така, че топлоелектрическите централи, като например газовите електроцентрали с комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия, могат да осигурят наистина значителна гъвкавост на системата, но неподходящо разработени механизми за осигуряване на капацитет могат сериозно да нарушат функционирането на вътрешния пазар. Във връзка с това ЕИСК препраща към позицията си, изразена в становище TEN/625. Той призовава Комисията да извърши критична оценка на съществуващите в държавите членки механизми за осигуряване на капацитет също и по отношение на спазването на изискванията по член 22 от Регламента относно вътрешния пазар на електроенергия, които предвиждат, наред с другото, допустима стойност на емисиите от 550 г CO2/кВт/ч.

4.10.

В доклада за напредъка в областта на вътрешния енергиен пазар Комисията припомня, че операторите на преносни или разпределителни системи като цяло са изключени от притежаването и експлоатацията на системи за съхранение на електроенергия. Като цяло ЕИСК приветства това решение (16), което следва да позволи на операторите на разпределителни системи да притежават и експлоатират системи за съхранение на електроенергия с оглед на обслужването на мрежата. Комитетът счита също така, че това трябва да се съпътства от укрепване на интелигентните пазари, за да бъдат стимулирани операторите на съоръжения за съхранение на енергия да следват сигналите на операторите на мрежи и да конфигурират своите съоръжения за съхранение на енергия така, че те да обслужват системата. Мрежовите оператори се нуждаят от подходящи стимули, за да изпращат сигнали.

4.11.

Разпределителните мрежи играят основна роля за създаването на интелигентни пазари и като цяло за успешен енергиен преход. Поради това в бъдеще енергийната политика на Съюза трябва да бъде насочена в по-голяма степен към тяхното модернизиране.

4.12.

ЕИСК споделя разбирането на Комисията, че Директива 2003/96/ЕО на Съвета (17) за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията вече не постига основната си цел. Поради това Комитетът подкрепя намерението на Комисията и призовава за амбициозно преработване на тази директива и на други механизми за постепенно премахване на субсидиите за изкопаеми горива и за интернализиране на външните разходи.

4.13.

ЕИСК набляга отново на въпроса за енергийната бедност и призовава Комисията да предприеме конкретни мерки, надхвърлящи абстрактните насоки за определение и обсерватория. ЕИСК многократно е подчертавал, че широкото участие на гражданите в областта на енергетиката е един от многото подходи, който може да помогне за подобряване на положението.

4.14.

Във връзка с това ЕИСК припомня своята позиция, че е особено важно да не се допусне създаване на енергийно обществото на две скорости. Не бива да се допуска от енергийния преход да спечелят само финансово обезпечени и технически добре оборудвани домакинства, а всички останали домакинства да бъдат принудени да поемат разходите. Гражданите, засегнати от енергийна бедност, по принцип не са най-силните в политически план. Поради това Комисията следва да положи повече усилия, за да се гарантира, че държавите членки активно се стремят да се борят ефективно с енергийната бедност: както планираната вълна на енергийно саниране в сградния сектор, така и активното участие на гражданите в производството на електроенергия от възобновяеми източници могат да допринесат за облекчаване на енергийната бедност. Следва също така да се отбележи, че евентуалното разширяване на търговията с емисии към секторите на отоплението и транспорта може да окаже въздействие върху справедливото разпределение.

Относно глава „Научни изследвания, иновации и конкурентоспособност“ в доклада относно състоянието на енергийния съюз

4.15.

ЕИСК се опасява, че една от причините за изоставането на ЕС в някои области, като например слънчевите и литиевойонните батерии, е твърде слабото търсене. Ето защо ЕИСК призовава Комисията да приеме по-широка стратегия: ЕС се нуждае от активни инициативи в областта на промишлената политика, за да пречупи господстващото положение на пазара, коeто има Китай. Предложението на Комисията за Регламент относно акумулаторните батерии e пример за стъпка в правилната посока. Освен това следва да бъдат укрепени децентрализираните структури в бъдещата енергийна система. Това ще стимулира търсенето например на акумулаторни батерии, ще създаде икономии от мащаба и ще направи акумулаторните батерии привлекателни в ценово отношение.

Относно глава „Енергийният съюз в по-широката перспектива на Зеления пакт“ в доклада за състоянието на енергийния съюз

4.16.

ЕИСК подкрепя Комисията в нейните усилия за насърчаване на амбициозни споразумения в областта на изменението на климата по целия свят. За тази цел е необходимо да бъде въведено мито за гранично данъчно изравняване във връзка с по-амбициозно и по-конкретно интегриране на действията в областта на климата (и други цели за устойчиво развитие) в международните търговски споразумения (18).

Относно съобщението за оценката на НПЕК

4.17.

ЕИСК не може да разбере защо Комисията ограничава своята критика относно недостатъчната оценка на потенциала на възобновяемите енергийни източници до сектора на разположените в морето инсталации за производство на енергия. Комитетът призовава Комисията да се откаже от собственото си едностранчиво предпочитание към енергийни технологии, разположени в морето, в ущърб на фотоволтаиците и вятърната енергия на сушата и да представи отделни стратегии за развитие на последните две технологии.

4.18.

ЕИСК отбелязва със задоволство, че Комисията оценява потенциална на възобновяемите енергийни източници за създаването на работни места. Той обаче подчертава, че пълноценното използване на този потенциал няма да се осъществява автоматично, а изисква активна политика, по-специално по отношение на качеството на работните места. В този контекст е напълно непонятен фактът, че Комисията обръща толкова малко внимание на фотоволтаиците, още повече, че — както се посочва в съобщението — това е секторът с най-интензивна заетост.

4.19.

ЕИСК призовава Комисията при предстоящото преразглеждане на Директивата за насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници да формулира правилата за тръжните процедури по начин, който да улесни участието на общности за възобновяема енергия и МСП.

4.20.

ЕИСК изразява съгласие с Комисията относно неотложната необходимост от инвестиции в районни топлофикационни системи. Следва да бъде създадена инициатива за тази цел.

4.21.

Поглътителите на CO2 са важен инструмент за борба с изменението на климата. Въпреки това е необходимо е да се обърне сериозно внимание на загрижеността, изразена в НПЕК на държавите членки, във връзка с нарастващите природни смущения. Поради тази причина кредитите от сектора на ЗПЗГС винаги следва да се разглеждат единствено като допълнение към други варианти за смекчаване на последиците от изменението на климата.

---

(1)  COM(2015) 80 final.

(2)  ОВ L 328, 21.12.2018 г., стp. 1.

(3)  COM(2020) 950 final, Приложение 2.

(4)  Което е учудващо предвид факта, че вече повече от 30 години се говори за необходимостта от намаляване на вредните за околната среда субсидии в ЕС.

(5)  И от германското председателство на Съвета.

(6)  ОВ L 158, 14.6.2019, г. стp. 125.

(7)  ОВ C 47, 11.2.2020 г., стр. 30; ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 269.

(8)  ОВ C 429, 11.12.2020 г., стр. 85

(9)  COM(2015) 80 final, стр. 13.

(10)  ОВ C 429, 11.12.2020 г., стр. 85.

(11)  Вж. Hirschl, B., Aretz, A., Bost, M., Tapia, M., и Gößling-Reisemann, S. (2018 г.): Vulnerabilität und Resilienz des digitalen Stromsystems, Schlussbericht. Berlin, Bremen (Окончателен доклад „Уязвимост и издръжливост на цифровата електроенергийна система“), който може да бъде изтеглен на адрес: www.strom-resilienz.de.

(12)  ОВ C 123, 9.4.2021 г., стр. 30.

(13)  ОВ C 123, 9.4.2021 г., стр. 22.

(14)  ОВ C 82, 3.3.2016 г. стр. 13.

(15)  ОВ C 364, 28.10.2020 г., стр. 158.

(16)  ОВ C 288, 31.8.2017 г., стр. 91.

(17)  ОВ L 283, 31.10.2003 г., стp. 51.

(18)  ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 44.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно стратегия на ЕС за намаляване на емисиите на метан“

(COM(2020) 663 final)

(2021/C 220/05)

Докладчик:

Udo НEMMERLING

Консултация	Европейска комисия, 27.11.2020 г.
Правно основание	член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“
Приемане от секцията	9.3.2021 г.
Дата на приемането на пленарна сесия	24.3.2021 г.
Пленарна сесия №	559
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	252/5/4

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) подкрепя целите и принципната насоченост на стратегията на ЕС за метана към по-нататъшно значително намаляване на емисиите на метан с оглед на действията в областта на климата.

1.2.

Разбираемо е концентрирането върху секторите, които отделят значителни емисии на метан, по-специално селското стопанство, енергетиката и управлението на отпадъците.

1.3.

Стратегията за метана следва да бъде свързана със стратегиите за биоикономиката и за кръговата икономика.

1.4.

Изрично се подкрепя акцентът върху по-ефективно отчитане на емисиите на метан и върху международните инициативи за тяхното намаляване. Това е свързано с факта, че емисиите на метан често произхождат от децентрализирани и разпръснати източници по международните вериги за производство и доставки. Към стратегията на ЕС за метана се предлагат следните допълнения:

1.5.

До голяма степен разпръснатите източници на метан и сложното отчитане на емисиите на метан често затрудняват наблюдаването на емисиите. Подобреният мониторинг би трябвало да се развива по уеднаквен и съпоставим начин за съответните сектори като селското стопанство, енергетиката, отпадъците и химическата промишленост. Прякото включване на разпръснати емисии на метан в система за търговия с емисии на парникови газове съответно директното определяне на цените им е често трудно и дори невъзможно. Доколкото обаче е възможно, следва да се продължи с измерването на емисиите от точкови източници, като се прилага един и същ подход към всички източници на емисии.

1.6.

В своите планове в областта на климата държавите членки следва да посочват състоянието и потенциала за използване на биогаз от течен и оборски тор, от биологични отпадъци, от отпадъчни води, от депа за отпадъци и от рудничен газ и да определят мерки за увеличаване на използването му.

1.7.

В селското стопанство все още съществува значителен потенциал за намаляване на емисиите на метан преди всичко чрез ферментация на течен и оборски тор в инсталации за биогаз и напредък при храненето и отглеждането на селскостопански животни и употребата на торове с ниски емисии. Този потенциал следва да бъде конкретизиран допълнително в хода на изпълнението на стратегията на ЕС за метана.

1.8.

При управлението на отпадъците разделното събиране и оползотворяване на биогенни отпадъци постепенно следва да се превърне в стандарт в целия ЕС. Това създава предварителните условия за по-нататъшно предотвратяване на емисиите на метан в този сектор.

2.   Обобщение на стратегията за метана на Европейската комисия

2.1.

Метанът представлява 10,5 % от общите емисии на парникови газове в ЕС от 3,76 милиарда тона еквивалент на CO2 (2018 г.). От 1990 г. насам емисиите на метан са намалени с почти 34 %.

2.2.

В стратегията за метана се разглеждат основните антропогенни емисии на метан, както и секторите с емисии — селското стопанство (53 % от емисиите на метан в ЕС), отпадъците (26 % от емисиите на метан в ЕС) и енергетиката (19 % от емисиите на метан) и се предлагат съответни мерки за тяхното намаляване. Следователно естествените емисии на метан, напр. от диви преживни животни или от блата, не са част от стратегията.

2.3.

В световен мащаб намаляването на емисиите на метан може да има важен принос за смекчаване на последиците от изменението на климата. Намаляването наполовина на настоящите емисии на метан в света ще доведе до ефект на охлаждане в световен мащаб от 0,18 градуса по Целзий до 2050 г.

2.4.

ЕС е източник на 5 % от емисиите на метан в световен мащаб. Съюзът допринася допълнително за значителни емисии на метан в трети държави чрез вноса на изкопаем газ, нефт и въглища. Поради тази причина Европейската комисия предлага да се предприемат действия за намаляване на тези емисии по международните вериги за доставки.

2.5.

Европейската комисия предлага значително подобряване на отчитането и докладването на емисиите на метан.

2.6.

В стратегията за метана не се разглежда отделно настоящото състояние на научните познания относно особеното въздействие на метана като краткотраен парников газ (вж. точка 3).

3.   Състояние на познанията относно въздействието на метана върху климата и последиците за политиката за неутралност по отношение на климата

3.1.

Едно от основните свойства на метана (CH4) като парников газ е, че той има относително кратък жизнен цикъл и се разгражда в атмосферата във вода (H2O) и CO2 за период от около 12 години. Това има решаващи последици за неговото въздействие върху климата и сравнението с CO2, който се използва като референтна стойност при изчисляването на отпечатъка върху климата.

3.2.

CO2 е стабилен в атмосферата и за разлика от метана не се разлага, поради което той се счита за дълготраен парников газ („stock gas“). В резултат на това емисиите на CO2 продължават да се натрупват в атмосферата например чрез изгарянето на изкопаеми горива (ceteris paribus) и по този начин постоянно увеличават концентрацията на CO2.

3.3.

За разлика от това емисиите на краткотрайни парникови газове („flow gases“) като метан се компенсират чрез естествения им процес на разлагане. Краткият жизнен цикъл следователно означава, че емисиите се компенсират сами чрез разграждането, което при стабилни емисии води до стабилна концентрация в атмосферата.

3.4.

Наред с краткотрайността на метана от решаващо значение за въздействието върху климата е и неговият произход, тъй като при разлагането му се освобождава парниковият газ CO2. CO2, получен в резултат от разлагането на биогенния метан (например при храносмилането на преживните животни или отглеждането на мокър ориз), преди това е бил отстранен от атмосферата посредством фотосинтеза чрез растежа на растенията и следователно по принцип участва в кръговрат, което не променя концентрацията на CO2 в атмосферата.

3.5.

За разлика от това, разлагането на изкопаемия метан (например от добив на природен газ, нефт или въглища) в CO2 и вода представлява допълнителен източник на CO2 в атмосферата и по този начин повишава концентрацията на CO2 в нея.

3.6.

От тези характеристики на метана произтичат редица последици за въздействието върху климата и формулирането на политиката в областта на климата. Това се отнася по-специално за целта за неутралност по отношение на климата. Постоянните емисии на (биогенен) метан като краткотраен парников газ водят в средносрочен план до постоянна концентрация на метан в атмосферата, която упражнява постоянно въздействие върху радиационния баланс на климатичната система и следователно оказва траен ефект върху температурата. Ако емисиите на метан намалеят, това ще понижи концентрацията в атмосферата, което ще доведе до намаляване на въздействието върху радиационния баланс и по този начин до понижаване на температурата (охлаждащ ефект).

3.7.

За разлика от това, постоянните емисии на CO2 водят до увеличаване на концентрацията на CO2 в атмосферата, докато източникът на CO2 отделя емисии. Дори след прекратяване на емисиите на CO2 генерираната в резултат на това концентрация на CO2 остава в атмосферата и по този начин води до продължително нарушаване на радиационния баланс и траен ефект на затопляне.

3.8.

Поради това за постигането на неутрално по отношение на климата въздействие са необходими различни подходи по отношение на краткотрайните и дълготрайните парникови газове. За да се върне трайното покачване на температурата, предизвикано от продължителното въздействие на CO2 върху радиационния баланс, до температурното ниво преди емисиите на CO2, е необходимо активно намаляване на концентрацията на CO2 в атмосферата чрез понижаване на CO2. Съответно, за да се поддържа температурното ниво стабилно в случай на непрекъснати (неизбежни) емисии на CO2, добавеното количество CO2 трябва постоянно да се извлича от атмосферата („нетни нулеви“ емисии). Това е отразено в целта за неутралност на парниковите газове. При (биогенните) източници на метан обаче се постига неутрално по отношение на климата въздействие дори при стабилни емисии, докато компенсирането на емисиите на метан, преизчислени в еквиваленти на CO2, чрез извличане на парникови газове от атмосферата води до охлаждащ ефект.

3.9.

Поради това „нетната нулева“ стойност, изразена в еквиваленти на CO2, не представлява адекватен подход на политиката по отношение на метана като краткотраен парников газ. Например в новозеландския Zero Carbon Act (Закон за нулеви въглеродни емисии) се обръща специално внимание на емисиите на метан. Въздействието на краткотрайните парникови газове върху климата следва да бъде отразено посредством по-подходящи показатели в балансите на емисиите на парникови газове. (Вж. трудовете на Оксфордския университет по този въпрос: https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1748-9326/ab6d7e).

4.   Намаляване на емисиите на метан — допълнителни бележки

4.1.

Промяната на поведението на потребителите със сигурност има потенциал да намали емисиите на парникови газове. Това се отнася и за храненето — по-специално препоръката за намаляване на консумацията на животински продукти. В политиката в областта на климата обаче трябва да се вземе под внимание фактът, че в едно отворено общество става въпрос за доброволни промени в поведението на хората.

4.2.

В селското стопанство наред с възможностите за намаляване на емисиите на метан в животновъдството трябва да се вземат под внимание и връзките със земеползването. По-конкретно преживните животни са от основно значение за използването и поддържането на пасищата. От гледна точка на политиката в областта на климата тяхното опазване от своя страна е много важно поради задържания в хумуса на почвите CO2.

4.3.

По отношение на метановите газове от депа за отпадъци, от пречиствателни станции за отпадъчни води или от изведени от експлоатация въглищни мини в някои държави от ЕС все още не са взети всеобхватни предварителни мерки за тяхното улавяне и използване като източник на енергия.

4.4.

Що се отнася до събирането на отпадъци, в много държави членки все още няма всеобхватни системи за разделно събиране и оползотворяване на биогенни отпадъци. Това възпрепятства максималното предотвратяване на емисиите на метан чрез компостиране или ферментация (биогаз) при третирането на биологични отпадъци.

4.5.

По отношение на вноса на изкопаеми горива, като природен газ, нефт и въглища, ЕС все още не е поставил никакви специални изисквания относно опазването на природата, околната среда и климата. Обявеното разработване на изисквания за намаляване на емисиите на метан следва да бъде част от по-широка инициатива за намаляване на екологичния отпечатък от този внос на енергоносители в рамките на Зеления пакт.

4.6.

В хода на мониторинга на антропогенните емисии на метан, който предстои да бъде разширен, следва да се посочат индикативно и естествените емисии на метан, за да се получи цялостна представа.

4.7.

В европейските мрежи следва да се насърчават научните изследвания, развойната дейност и по-нататъшното навлизане на пазара на технологии за намаляване на емисиите на метан, като се включат икономическите и социалните партньори.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно указания за трансевропейската енергийна инфраструктура и за отмяна на Регламент (ЕС) № 347/2013“

(COM(2020) 824 final — 2020/0360 (COD)

(2021/C 220/06)

Докладчик:

Philippe CHARRY

Консултация	Европейски парламент, 18.1.2021 г. Съвет на Европейския съюз, 19.1.2021 г.
Правно основание	член 172 и член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“
Приемане от секцията	9.3.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	24.3.2021 г.
Пленарна сесия №	559
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	252/3/5

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК подкрепя адаптирането на европейските правила относно трансевропейските енергийни мрежи (TEN-E) спрямо целите на Зеления пакт за „снабдяване с чиста, достъпна и сигурна енергия“, което включва по-специално декарбонизацията на енергийната система, преходът към неутралност по отношение на климата, развитието на възобновяемите източници на енергия, енергийната ефективност и предотвратяването на риска от енергийна бедност. За тази цел той взема под внимание факта, че Европа се нуждае от енергийна система, която да гарантира сигурността на енергийните доставки за всички държави от ЕС, достъпа за всички до енергия на достъпна цена въз основа на бърза електрификация, която върви ръка за ръка с удвояване на дела на производството на електроенергия от възобновяеми източници. ЕИСК отправя искане предложените правни основания за регламента да бъдат допълнени с изрично позоваване на член 194 от ДФЕС.

1.2.

ЕИСК припомня необходимостта от постигане на всички цели на енергийната политика, осъществявана посредством Регламента за TEN-E. Тъй като енергийните мрежи играят съществена роля за баланса, издръжливостта и развитието на енергийната система, ЕИСК отправя искане регламентът да се впише по-ясно в динамика на интеграция на енергийната система, за да се насърчава всяка форма на декарбонизирана енергия, както и да се направи така, че всяка форма на нарушаване на интеграцията да стане невъзможна.

1.3.

ЕИСК приканва Комисията, Съвета и Парламента да насърчават източниците на енергия без въглеродни емисии при зачитане на технологичната неутралност. Той призовава също така за подкрепа на усилията, полагани в рамките на проекта за международен експериментален термоядрен реактор (ITER), за да се постигне чиста и финансово достъпна енергия за всички отвъд 2050 г. ЕИСК би искал да види проекти, посветени на създаването на предпоставки за епоха на водорода и синтеза.

1.4.

ЕИСК отправя искане да се даде приоритет на иновациите и проектирането на енергийни мрежи, които имат за цел намаляване на загубите на енергия, свързани с преноса.

1.5.

Що се отнася до вятърната енергия от разположени в морето инсталации, ЕИСК призовава да се даде приоритет на проектите за радиално свързване и да се направи цялостна екологична оценка на тази технология.

1.6.

ЕИСК отправя искане проектите, свързани с инфраструктура за пренос на природен газ, да не се изключват от критериите на регламента за допустимост като проекти от общ интерес или от взаимен интерес.

1.7.

Комитетът би желал в предложението за регламент да се използва формулировката „възобновяеми и/или декарбонизирани“ вместо „възобновяеми“ в критериите за допустимост за проекти от общ интерес и проекти от взаимен интерес.

1.8.

ЕИСК отправя искане в регламента да бъдат изрично упоменати целите на Съюза за снабдяване на цялото население с енергия на достъпна цена и за осигуряване на високо ниво по отношение на качество, безопасност, равно третиране и насърчаване на универсалния достъп и на правата на ползвателите.

1.9.

По отношение на управлението ЕИСК отправя искане прибягването до делегирани актове от страна на Комисията да бъде ограничено до стриктния минимум и да се въведе управление с множество участници, в което да бъдат привлечени представителите на гражданското общество — браншови организации, профсъюзни организации на работниците, сдружения на ползвателите и др.

1.10.

ЕИСК предлага с регламента да се въведе отговорност на Съюза по отношение на финансирането на проектите от общ интерес, като начините на финансиране се съчетават, без да бъдат подреждани в йерархия.

1.11.

За да се осигури направляване на общия баланс на системата и на непрекъснатостта на снабдяването от страна на преносните мрежи за свръхвисоко напрежение на равнището на ЕС, ЕИСК отправя искане към Комисията да проучи възможността за трансевропейски оператор на електропреносните мрежи за свръхвисоко напрежение, който да е едновременно интегриран и децентрализиран.

2.   Общи бележки

2.1.

Комисията предлага преразглеждане на правната уредба, свързана с трансевропейските енергийни мрежи (TEN-E).

2.2.

В приетия през 2013 г. Регламент (ЕС) № 347/2013 на Европейския парламент и на Съвета (1) бяха определени правилата за разработване и оперативна съвместимост на трансевропейските енергийни мрежи. В предложението си Комисията подчертава, че регламентът е допринесъл за осъществяването на целите на енергийната политика на ЕС, съгласно които се предвижда увеличаване на междусистемните връзки на цялата територия на Съюза.

2.3.

Въпреки това при извършената от Комисията оценка се стига до заключението, че „настоящата уредба не се е доказала като достатъчно гъвкава, за да се адаптира към целите на политиката на Съюза, които се променят“, поради което Комисията предлага преразглеждане на посочения регламент.

2.4.

С тази актуализация се изменят по-специално условията за подбор на проектите от общ интерес с оглед на тяхното финансиране от ЕС, като по-специално се въвежда изискването проектите да отговарят на критерия за устойчивост и да спазват принципа на „ненанасяне на вреда“ така, както е предвиден в Зеления пакт.

2.5.

Предложението променя категориите инфраструктура, които отговарят на условията за финансова помощ в рамките на политиката за TEN-E, като се премахва подкрепата за нефтената и газовата инфраструктура.

2.6.

Предложението поставя специален акцент върху електроенергийните мрежи, разположени в морето, и тяхната интеграция с инфраструктурата на сушата благодарение на създаването на единно звено за контакт.

2.7.

Целта е да се отчита в по-голяма степен водородната инфраструктура, включително транспорта и някои видове електролизьори.

2.8.

В проекта на регламент се насърчава развитието на интелигентни електроенергийни мрежи, с цел да се улесни бързата електрификация и да се увеличи производството на електроенергия от възобновяеми източници.

2.9.

Нови разпоредби целят да стимулират инвестициите в интелигентните мрежи с цел интегриране на екологичните газове (като биогаз и възобновяем водород) в съществуващите мрежи. Обръща се внимание на модернизацията на електроенергийните мрежи, както и на мрежите за съхранение и за пренос на въглерод.

2.10.

Предлагат се нови разпоредби, с цел да се подкрепят по-добре проектите за междусистемни връзки с трети държави — например със западните Балкани — проектите от взаимен интерес, които демонстрират приноса си за общите цели на Съюза в областта на енергетиката и климата, свързан със сигурността на доставките и декарбонизацията.

2.11.

Предложението преразглежда рамката за управление съгласно заявената цел за подобряване на планирането на инфраструктурата и гарантиране на привеждането му в съответствие с целите в областта на климата и принципите на интеграция на енергийната система на ЕС. В него се предвижда да се осигури по-голямо участие на заинтересованите страни в целия процес и укрепване на ролята на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER), както и засилен надзор от страна на Комисията.

2.12.

Предлагат се и различни мерки за опростяване на административните процедури, така че да се ускори изпълнението на проектите.

3.   Конкретни бележки

3.1.

Разглежданото предложение се вписва в рамките на европейската енергийна политика така, както е определена в договорите (2), Регламента относно управлението на Енергийния съюз (3), развитието на трансевропейските мрежи (4), както и в обширен „пакет“, в който се определя новата стратегия на Европейския съюз: „превръщането на ЕС в справедливо и благоденстващо общество с модерна, ресурсно ефективна и конкурентоспособна икономика“ (5). Така ЕС се стреми да съчетае общностни цели — функционирането на енергийния пазар, сигурността на енергийните доставки, енергийната ефективност, спестяването на енергия, разработването на възобновяеми енергийни източници, борбата с изменението на климата, взаимната свързаност на енергийните мрежи, без да се засяга „правото на дадена държава членка да определя условията за използване на енергийните си ресурси, да избира между различни енергийни източници и да определя общата структура на енергийното си снабдяване“. Затова ЕИСК отправя искане предложеното правно основание на регламента да бъде допълнено с изрично позоваване на член 194 от ДФЕС.

3.2.

ЕИСК подкрепя адаптирането на европейските правила към целите на Зеления пакт за „снабдяване с чиста, финансово достъпна и сигурна енергия“, което включва по-специално декарбонизацията на енергийната система, преходът към неутралност по отношение на климата, развитието на възобновяемите източници на енергия, енергийната ефективност и предотвратяването на риска от енергийна бедност.

3.3.

ЕИСК подкрепя целта за постигане на неутралност по отношение на климата до 2050 г. и на по-високи равнища на намаляване на емисиите на парникови газове до 2030 г. За тази цел той взема под внимание факта, че Европа се нуждае от енергийна система, която да гарантира сигурността на енергийните доставки за всички държави от ЕС, достъпа за всички до енергия на достъпна цена въз основа на бърза електрификация, която върви ръка за ръка с удвояване на дела на производството на електроенергия от възобновяеми източници, като се гарантира също така декарбонизация на газовия сектор и се използват по-широко иновативни решения.

3.4.

В съобщението си, озаглавено „Тласък за неутралната по отношение на климата икономика: Стратегия на ЕС за интеграция на енергийната система“ (6), Комисията подчертава, че „координираното планиране и функциониране на енергийната система като едно цяло, обединяващо различни енергоносители, инфраструктури и сектори на потреблението, е пътят към ефективната, финансово достъпна и дълбока декарбонизация на европейската икономика“. Освен това Комисията изтъква факта, че „днешната енергийна система все още се основава на редица успоредни, вертикални енергийни вериги за създаване на стойност, които обвързват по негъвкав начин специфични енергийни ресурси със специфични сектори на крайното потребление“, и че моделът „на отделни и несвързани области не може да доведе до неутрална по отношение на климата икономика“.

3.5.

В периода между 50-те и 70-те години на XX в. интегрирани енергийни системи (производство — пренос — разпределение) съществуваха на национално или регионално равнище, в определени сектори или по-общо във всички европейски държави. От 80-те години на ХХ в. изграждането на вътрешни европейски пазари, основаващи се на четирите основни свободи на движение, доведе до поредица от „нарушавания на интеграцията“ и отваряне за конкуренция с цел да се насърчат качеството и ефективността в полза на потребителите.

3.6.

ЕИСК одобрява стратегията за интеграция, която трябва да обхване всички измерения на европейската енергийна политика. Това предполага постепенно да се изгради отново интеграция и да бъде спряна всяка нова инициатива за нарушаване на интеграцията, която би довела до засилено изграждане на „несвързани области“, докато целта е да се гарантира координираното планиране и функциониране на енергийната система. ЕИСК отправя искане регламентът да се впише в динамика на интеграция на енергийната система и да бъде спряна всяка форма на нарушаване на интеграцията.

3.7.

ЕИСК изтъква необходимостта да се постигнат всички цели на енергийната политика, осъществявана посредством Регламента за TEN-E. Енергийните мрежи осигуряват взаимовръзките между производители и ползватели. Те образуват нещо като „ядрото на реактора“ на енергийната система. Би било от полза разглежданото предложение за регламент да се впише в по-голяма степен в тази динамика на интеграция, като в него бъде включено развитието на „произвеждащите потребители“ и на кооперациите, и то да не се ограничава до скромно упоменаване на интеграцията в съображение 13, така че да може да постигне основната си цел, а именно баланс, издръжливост и развитие на енергийната система. С оглед на тази цел е необходимо да се уточни мащабът на развитие на междусистемния преносен капацитет между всяка държава членка, където усилията би трябвало да се съсредоточат повече върху премахването на участъците с недостатъчен капацитет, отколкото върху общите средни стойности (10 % през 2020 г., 15 % през 2030 г.). ЕИСК счита, че в представеното предложение се наблюдава забележителна липса на амбиция и средства.

3.8.

ЕИСК приканва Комисията, Съвета и Парламента да насърчават източниците на енергия без въглеродни емисии при зачитане на технологичната неутралност. Той подкрепя и усилията, полагани в рамките на проекта за международен експериментален термоядрен реактор (ITER), за да се постигне чиста и финансово достъпна енергия за всички отвъд 2050 г. При проектирането на енергийните мрежи трябва да се даде приоритет на иновациите и ефективността на инфраструктурата и на намаляването на високите разходи поради загуби на енергия, свързани с преноса.

3.9.

ЕИСК разбира значението, отредено на вятърната енергия от разположени в морето инсталации. Той би желал да се даде приоритет на проекти за радиално свързване. ЕИСК би желал да се изготви цялостна екологична оценка на съвкупността от разположени в морето вятърни електрогенериращи инсталации, като се вземат предвид демонтирането и рециклирането на вятърните турбини. Впрочем създаването на единно звено за контакт за мощностите за производство на енергия от вятъра, разположени в морето, може да доведе до голяма административна тежест, без да са налице признати ползи, тъй като броят на проектите, при които е необходимо искане за разрешение от няколко държави членки, е твърде ограничен. Освен това похвалното желание за планиране на мощностите за производство на енергия от вятъра, разположени в морето, намира израз в ненужно ограничителен механизъм за определяне на целеви мощности, които противоречат на предвидените в националните планове в областта на енергетиката и климата цели, както и на предвидената в договора свобода на избор на енергийния микс.

3.10.

ЕИСК поставя под въпрос намерението на Комисията да изключи напълно подкрепата за газовата инфраструктура, като се има предвид че понастоящем тя е безусловно необходима за сигурността на доставките в някои региони на ЕС, и че природният газ се разглежда като преходен източник на енергия (7), който е по-малко вреден от въглищата или нефта. В предходни становища ЕИСК вече заяви, че инфраструктурата за природен газ потенциално ще може да се използва повторно за газ от възобновяеми източници и че поради това е целесъобразно инвестициите в нея да продължат (8). Поради тези причини ЕИСК изразява желание природният газ да не се изключва, докато не бъде действително заменен от други източници на енергия на съпоставима цена. ЕИСК отправя искане проектите, свързани с инфраструктура за пренос на природен газ, да бъдат считани за допустими съгласно критериите на регламента, за да бъдат избирани като проекти от общ интерес или проекти от взаимен интерес.

3.11.

ЕИСК констатира, че повтарящото се упоменаване на „възобновяемостта“ в критериите за подбор на проекти (9) оставя известно съмнение дали се вземат предвид проектите за пренос на декарбонизирана енергия, от които все пак ЕС има жизненоважна нужда, за да постигне свързаното с климата измерение на своите цели. Поради тази причина ЕИСК би желал в проекта на регламент да се предпочете формулировката „възобновяеми и/или декарбонизирани“.

3.12.

ЕИСК не споделя идеята за посочения в съображение 46 „триетапен подход“, който да се прилага спрямо финансирането на инвестициите в проекти от общ интерес и който се състои в това пазарът „да се ползва с приоритет при инвестирането“, тъй като става въпрос за инфраструктура от съществено значение за изпълнението на целите на ЕС, поради което подходът трябва да почива на общностните принципи на солидарност или изравняване посредством съчетаване на различните начини на финансиране, без те да бъдат подреждани в йерархия. ЕИСК предлага с регламента да се въведе отговорност на Съюза по отношение на финансирането на проектите от общ интерес, като начините на финансиране се съчетават, без да бъдат подреждани в йерархия.

3.13.

В качеството си на представител на организираното гражданско общество, ЕИСК придава много голямо значение на правата на ползвателите, по-специално населението, както и на демократичното управление.

3.14.

Тъй като е загрижен да не се допуска развиване на енергиен съюз, в който има неравенство, и да се подобри положението на населението, което живее в енергийна бедност и с ниски доходи, ЕИСК потвърждава заявеното в многобройни предходни становища (10) по отношение на определянето като приоритетен критерий при подбора на проекти от общ интерес на необходимостта цялото население да бъде снабдявано с енергия на достъпна цена съгласно целите на Съюза за „високо ниво по отношение на качество, безопасност и достъпност, равно третиране и насърчаване на универсалния достъп и на правата на ползвателите“ (11). Ето защо ЕИСК отправя искане в регламента да бъде включено изрично упоменаване на целите на Съюза за снабдяване на цялото население с енергия на достъпна цена и за осигуряване на високо ниво по отношение на качество, безопасност и достъпност, равно третиране и насърчаване на универсалния достъп и на правата на ползвателите.

3.15.

По отношение на управлението в разглежданото предложение се придава прекомерна тежест на ролята на Комисията и на ACER (би било целесъобразно прибягването до делегирани актове, предвидено в член 3, да бъде ограничено до стриктния минимум), без обаче да се разглеждат начините за намаляване на съществуващите асиметрии във връзка с информацията и правомощията, така че да се създаде управление с множество участници, което да разчита в по-голяма степен на представителите на гражданското общество — браншови организации, профсъюзни организации на работниците, сдружения на ползвателите и т.н., в това число в регионалните групи. ЕИСК призовава използването на делегирани актове от страна на Комисията да бъде сведено до стриктния минимум и да се въведе истинско управление с участието на множество заинтересовани страни.

3.16.

Предвид спецификите на електроенергийните мрежи ЕИСК предлага Комисията да проучи заедно с всички заинтересовани страни и да отвори за широка консултация проект за създаване на трансевропейски оператор, който да бъде едновременно интегриран и децентрализиран и да се основава на многостепенно управление: — той следва да бъде интегриран, за да осигурява направляване на общия баланс на системата и на непрекъснатостта на снабдяването от страна на преносните мрежи за свръхвисоко напрежение на равнището на ЕС, и да бъде натоварен със задачи и задължения за извършване на обществена услуга/услуги от общоевропейски интерес, като същевременно се отчита фактът, че такъв публичен оператор ще трябва да разчита на националните и поднационалните оператори и следователно ще трябва да бъде — децентрализиран до равнището на най-удачната териториална мрежа предвид характеристиките на всяка държава членка. ЕИСК отправя искане Комисията да проучи възможността за трансевропейски оператор на електропреносните мрежи за свръхвисоко напрежение.

---

(1)  ОВ L 115, 25.4.2013 г., стp. 39.

(2)  ОВ C 326, 26.10.2012 г., стр. 134.

(3)  ОВ L 328, 21.12.2018 г., стр. 1.

(4)  ОВ C 115, 9.5.2008 г., стр. 124, ОВ C 202, 7.6.2016 г., стр. 125, ОВ C 202, 7.6.2016, стр. 125.

(5)  COM(2019) 640 final.

(6)  COM(2020) 299 final.

(7)  Заключения на Европейския съвет, 10–11 декември 2020 г.

(8)  COM(2020) 301 final (ОВ C 123, 9.4.2021 г., стр. 30).

(9)  Например в член 4.3 или Приложение IV към COM/2020/824 final.

(10)  ОВ C 429, 11.12.2020 г., стр. 77, ОВ C 47, 11.2.2020 г., стр. 98, ОВ C 14, 15.1.2020 г., стр. 105, ОВ C 353, 18.10.2019 г., стр. 96, ОВ C 353, 18.10.2019 г., стр. 79, ОВ C 282, 20.8.2019 г., стр. 51, ОВ C 262, 25.7.2018 г., стр. 86, Информационен доклад на ЕИСК относно „Оценка на европейския енергиен съюз — социалното и общественото измерение на енергийния преход“.

(11)  ОВ C 115, 9.5.2008 г., стр. 308.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета и Европейския икономически и социален комитет — Преминаване към следващото ниво на Митническия съюз: план за действие“

(COM(2020) 581 final)

(2021/C 220/07)

Докладчик:

Anastasis YIAPANIS

Искане за консултация	Европейска комисия, 11.11.2020 г.
Правно основание	член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Единен пазар, производство и потребление“
Приемане от секцията	2.3.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	24.3.2021 г.
Пленарна сесия №	559
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	259/0/6

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК приветства много конкретния план за действие за следващите пет години в подкрепа на националните митнически органи. След като бъде изпълнен, наред с извършването на редовни оценки на въздействието, той ще доведе до действителна модернизация на митническите служби в целия ЕС.

1.2.

Въпреки че модернизацията започна през 2016 г. с въвеждането на Митническия кодекс на Съюза (МКС) (1), неотдавнашните развития като нарастващите търговски потоци, процъфтяващия сектор на електронната търговия, избягването на мита и ДДС, незаконния трафик и занижаването на стойността на стоките изискват незабавна, координирана реакция. Излизането на Обединеното кралство от Митническия съюз (МС) вече създава по-голямо работно натоварване и особени предизвикателства за митническите органи.

1.3.

Такъв амбициозен план изисква подходящо споделено финансиране. ЕИСК не е сигурен, че всички държави членки са готови да приемат предложения график и да осигурят своя дял от паричните средства.

1.4.

Спешно са необходими засилено сътрудничество и оперативна съвместимост между митническите и другите правоприлагащи органи и администрации. Споделянето на най-добри практики също би могло да повиши продуктивността на митническите служби, а правилното управление на голямото количество налични данни би могло да даде възможност за въвеждане на интелигентен надзор на веригите на доставки и за подобряване на възможностите за прогнозиране.

1.5.

На митническите органи следва да се предоставят подходящи ресурси за всички нефинансови отговорности, като същевременно се въведат минимални стандарти за контрол и за необходимия брой служители. ЕИСК счита за изключително важно възможно най-скоро да се приемат актове за изпълнение на Регламента относно надзора на пазара (2).

1.6.

Изключително дългият процес на одобрение за следващата многогодишната финансова рамка (МФР) и трудностите, пред които са изправени лидерите на ЕС-27 при договарянето на много важни действия, излагат на риск както правилното възстановяване на икономиката на ЕС, така и незабавната подкрепа, необходима както на гражданите, така и на предприятията.

1.7.

ЕИСК препоръчва незабавно да се проучи включването на технологията на блоковата верига в предложения план за действие. Освен това технологичният напредък и съществуващите иновативни решения, които роботиката и изкуственият интелект предлагат, биха могли да се приложат лесно, като дадат незабавни подходящи резултати.

1.8.

ЕИСК предлага да се обърне специално внимание на най-уязвимите входни и изходни пунктове и оценява положително факта, че силата на митническия съюз се определя от най-слабото му звено. С една съответстваща на изискванията, по-координирана и интегрирана система за управление на риска биха се намалили различията между органите и биха се укрепили най-слабите звена във веригата. Поради това се приветства новата стратегия за управление на риска, обявена за второто тримесечие на 2021 г.

1.9.

Трябва да бъдат осигурени специални финансови средства за взаимното свързване на системата за контрол на вноса 2 (СКВ 2) с другите електронни системи. ЕИСК подчертава значението на правилното управление на такава сложна мрежа.

1.10.

ЕИСК изтъква необходимостта от осигуряване на достатъчно човешки ресурси, както и на подходящо обучение за тези служители за извършването на анализ на данните преди натоварването и преди пристигането на стоките. Комитетът вече призова „да се разработят общи рамки за обучение въз основа на рамката на ЕС за компетенциите в митническата сфера“ (3).

1.11.

Създаването на център на ЕС за данъчна информация в рамките на мрежата за борба с данъчните измами Eurofisc е значително подобрение и ЕИСК очаква с нетърпение оценката на Комисията в тази връзка.

1.12.

Електронната търговия е много важен сектор за МСП. ЕИСК е обезпокоен, че в съобщението не се споменава създаването на благоприятна рамка за МСП в рамките на този амбициозен план за действие.

1.13.

ЕИСК счита, че платформите разполагат с важни данни, които митническите органи биха могли да използват, но за целта ще са необходими конкретни инвестиции в ИТ софтуер, като например автоматизирани роботизирани системи. Те следва да получат финансиране за събиране на данни, които иначе не биха им били необходими. ЕИСК обаче приветства настоящото преразглеждане от Комисията на ролята и задълженията на онлайн пазарите.

1.14.

Необходимо е бързо да се извърши цялостен анализ на международните системи на Съюза за сътрудничество и административна взаимопомощ по митнически въпроси. Това би довело до по-добро правоприлагане.

1.15.

ЕИСК приветства и заявява пълната си подкрепа за предложението за внедряване на среда за обслужване на едно гише.

1.16.

ЕИСК е обезпокоен, че ако спорното предложение за проект за митническа агенция на ЕС не бъде прието от държавите членки, управлението на такава сложна и взаимосвързана система би довело до допълнителна тежест за службите на Комисията.

1.17.

ЕИСК е твърдо убеден, че включването на социалните партньори и организациите на гражданското общество ще спомогне за изпълнението на такъв амбициозен план за действие и същевременно ще гарантира широкото разпространение на ползите, които той носи както за обществеността, така и за предприятията.

2.   Въведение

2.1.

Митническият съюз на ЕС съществува от 1968 г. и се занимава с цялата търговия със стоки в 27-те държави членки. Всяка година митническият съюз улеснява търговията със стоки на стойност над 3,5 трилиона евро, като всяка секунда митническите органи на ЕС обработват 27 декларирани артикула.

2.2.

На 28 септември 2020 г., следвайки политическите насоки, обявени от председателя на Комисията Урсула фон дер Лайен в началото на мандата ѝ, Европейската комисия (ЕК) публикува амбициозен план за действие за модернизиране на митническия съюз, който предвижда до 2025 г. той да стане по-интелигентен, по-опростен и по-ефективен в цифрово отношение. Това би оказало положително въздействие както върху приходите на ЕС, така и върху сигурността и безопасността на европейските граждани. Освен това предприятията биха имали полза от по-опростено и по-бързо извършване на задълженията си за докладване.

2.3.

ЕИСК вече подчерта, че „наличието на ефективен митнически съюз е conditio sine qua non за процеса на европейска интеграция, за да се гарантира ефикасното, сигурно и прозрачно свободно движение на стоки, с максимална защита на потребителите и на околната среда, най-добра заетост и ефективна борба срещу измамите и фалшификациите“ (4).

2.4.

Поради това ЕИСК приветства много конкретния план за действие за следващите 5 години, с 30 планирани и разпределени по график действия в рамките на четири стратегически категории на политиката в подкрепа на националните митнически органи: управление на риска, управление на електронната търговия, насърчаване на спазването на разпоредбите и митнически органи, които действат като едно цяло.

2.5.

Настоящата митническа система показва недостатъци и слаби звена, като в същото време голямото количество данни, споделяни между митниците във всички държави членки, не се използва ефективно. Европейският парламент и Европейската сметна палата вече изразиха загрижеността си относно загубата на приходи в резултат на неефективен митнически контрол върху внасяните стоки.

2.6.

Митата представляват важна част от бюджета на ЕС, като на тях се дължат около 14 % от общите приходи. Службата на Комисията за борба с измамите (OLAF) съобщи, че митническите измами са широко разпространени, и препоръча събирането на мита в размер на над 2,7 милиарда евро за периода 2017—2019 г. Фалшифицираните вносни стоки от трети държави се оценяват на 121 милиарда евро годишно, а нарушенията на правата на интелектуална собственост генерират продажби в размер на над 83 милиарда евро и водят до загуба на данъци в размер на 15 милиарда евро.

2.7.

Положителното е, че почти 100 % от митническите декларации се изпращат по електронен път.

3.   Общи бележки

3.1.

Митническият съюз се нуждае от бързи инвестиции за координирана модернизация както на софтуерния, така и на човешкия капацитет. Въпреки че модернизацията започна през 2016 г. с въвеждането на Митнически кодекс на Съюза (5), нарастващите търговски потоци, процъфтяващият сектор на електронната търговия, избягването на мита и ДДС, незаконният трафик и занижаването на стойността на стоките изискват незабавна и координирана реакция. Освен това митническите органи отговарят за проверката на стоки за много нефинансови цели. ЕИСК оценява положително факта, че силата на митническия съюз се определя от най-слабото му звено, и поради това предлага да се обърне специално внимание на най-уязвимите входни и изходни пунктове. Държавите членки следва да се възползват в пълна степен от новия инструмент за оборудване за митнически контрол, който е специално разработен да помага при закупуването, поддръжката и подмяната на съвременно митническо оборудване.

3.2.

Излизането на Обединеното кралство от Митническия съюз (МС) вече създава по-голямо работно натоварване и специфични предизвикателства за митническите органи. Очаква се броят на митническите декларации да нарасне значително, заедно с повторното въвеждане на митническия контрол.

3.3.

Необходимо е бързо да се осигурят засилено сътрудничество и оперативна съвместимост между митническите и другите правоприлагащи органи и администрации. ЕИСК вече предупреди, че „далеч не е оптимално сътрудничеството между различните органи и институции в държавите членки — полицейски, разузнавателни, съдебни, митнически и данъчни“ (6).

3.4.

Митническите органи са силно ангажирани в борбата с тероризма и организираната престъпност. Само през 2019 г. митническите органи са иззели 400 тона наркотици, 3699 броя огнестрелни оръжия и 3,5 милиарда къса тютюн и цигари. 11,5 % от всички декларации за парични средства са били неверни, което възлиза приблизително на 331 милиона евро (7).

3.5.

Управлението на данните е изключително важно за сектор, в който се използват големи количества декларации, информация за продукти, данъци и т.н. Овладяването на голямото количество налични данни би представлявало незабавно и значително подобрение на настоящата митническа система и също така би улеснило по-добрия и категоричен отговор на нарастващите предизвикателства. Това също така би дало възможност за интелигентен надзор на веригите на доставки и за подобряване на възможностите за прогнозиране.

3.6.

ЕИСК е доста разочарован, че в последното изречение на съобщението Комисията прикани САМО Европейския парламент и Съвета да подкрепят този план за действие, без да включи Европейския икономически и социален комитет. Категорично смятаме, че включването на социалните партньори и организациите на гражданското общество ще спомогне за изпълнението на такъв амбициозен план за действие и същевременно ще гарантира широкото разпространение на ползите, които той носи както за обществеността, така и за предприятията.

4.   Конкретни бележки

4.1.

От самото начало ЕИСК оценява високо амбициозната пътна карта и конкретните крайни срокове за изпълнение на действията. Това е ясна стъпка напред, която, след като бъде изпълнена и заедно с извършването на редовни оценки на въздействието, ще доведе до реална модернизация на митническите органи в целия ЕС.

4.2.

Такъв амбициозен план изисква подходящо финансиране. Въпреки че за някои от предложените действия се изисква споделено финансиране и че ЕС е готов да предостави своята част от финансирането, ЕИСК се съмнява дали всички държави членки са готови да приемат предложения график и да осигурят своя дял от паричните средства. Само напълно координирано финансиране и изпълнение биха осигурили успеха на предложението.

4.3.

ЕС обаче показа, че има нестабилни структури, и демонстрира забавени и некоординирани реакции при критични ситуации, включително пандемията от COVID-19. Призивът на френския президент Еманюел Макрон за реорганизация на Шенгенското пространство и искането му за повторен анализ на свободното движение на хора в Съюза са колкото сериозни, толкова и обезпокоителни.

4.4.

Освен това изключително дългият процес на одобрение за следващата МФР излага на риск правилното възстановяване на икономиката на ЕС и незабавната подкрепа, необходима както на обществеността, така и на предприятията. Изглежда все по-сложно за лидерите на ЕС-27 да постигнат съгласие относно много важни действия, а дългите срокове и непоследователният характер на решенията показват, че системата за управление на ЕС е остаряла и неефективна.

4.5.

Въпреки че това вече беше обсъдено и анализирано през 2018 г., в настоящото предложение не е включено използване на технологията на блоковата верига. ЕИСК счита, че митническата система разполага с напълно подходяща структура за възприемане на подобно развитие и препоръчва незабавно да се проучи възможността за включване на технологията на блоковата верига в предложения план за действие.

4.6.

Освен това ЕИСК отбелязва, че няма абсолютно никакъв анализ на възможното използване на роботиката и изкуствения интелект за модернизиране на митническите операции. Комитетът счита, че технологичният напредък и съществуващите иновативни решения, които роботиката и изкуственият интелект предлагат, биха могли да се приложат лесно в рамките на такъв сложен план за действие, като дадат незабавни и подходящи резултати.

4.7.   Управление на риска

4.7.1.

От въвеждането на свързаните със сигурността изменения на Митническия кодекс на Общността през 2005 г. ЕС вече извършва дейности по управление на риска, основани на две линии на защита: предварителна оценка и контрол преди и след влизането на стоките на митническата територия. ЕИСК счита, че най-голямото предизвикателство произтича от некоординираното прилагане на процедурите в различните държави членки и от липсата на информация, която се споделя между държавите. Осигуряването на една съответстваща на изискванията, по-координирана и интегрирана система за управление на риска би намалило различията между органите и би укрепило най-слабите звена на веригата. Поради това новата стратегия за управление на риска, обявена за второто тримесечие на 2021 г., е много обещаваща.

4.7.2.

Цифровизацията и възходът на електронната търговия улесняват пазаруването онлайн на потребителите по цял свят. Не всички продукти обаче отговарят на високите европейски стандарти за безопасност на продуктите и/или за защита на потребителите. Това често е изненада за потребителите. ЕИСК приветства целта за укрепване на процеса на управление на риска, за да се защити по-добре единният пазар, и по-специално гражданите, от несъответстващи на изискванията и опасни продукти.

4.7.3.

Предложението за стартиране на Инициатива за съвместен аналитичен капацитет определено е стъпка напред. Споделянето на данни с органите за борба с измамите също трябва да бъде приветствано. ЕИСК обаче си задава въпроса дали ще бъде осигурено необходимото финансиране за взаимното свързване на СКВ 2 с другите електронни системи. Следващото непосредствено опасение е свързано с управлението на такава сложна мрежа и необходимите за това специализирани и подходящо обучени човешки ресурси.

4.7.4.

Освен това ЕИСК е обезпокоен, че ако новият проект за митническа агенция на ЕС не бъде приет от държавите членки, управлението на такава сложна и взаимосвързана система би довело до допълнителна тежест за съществуващите служби на Комисията.

4.7.5.

ЕК предложи до 2024 г. да се въведе извършване на анализ на данните преди натоварването и преди пристигането за всички продукти и всички видове транспорт. Не е ясно обаче какви човешки ресурси ще са необходими във всяка държава членка или какво ниво и продължителност на обучението ще се изискват за тези служители. Същото важи и за допълнителния процес на управление на риска, който се планира за процедурите „след пристигането на стоките“. ЕИСК вече призова „да се разработят общи рамки за обучение въз основа на рамката на ЕС за компетенциите в митническата сфера, която има за цел хармонизиране и повишаване на стандартите за работата на митниците в целия ЕС“ (8).

4.8.   Управление на електронната търговия

4.8.1.

Електронната търговия донесе важни ползи и възможности както за обществеността, така и за предприятията. Това обаче добавя значителни предизвикателства по отношение на съответствието на търгуваните стоки с данъчните и митническите разпоредби, както и по отношение на големия брой искания за митническо оформяне на стоки за широк кръг от проверки с нефинансова цел, включително проверки на безопасността, сигурността и интелектуалната собственост. ЕИСК признава значителната роля на митническите органи за предотвратяване на навлизането на несъответстващи на изискванията и/или опасни продукти на единния пазар и стига до заключението, че тези органи трябва да получат подходящи ресурси и за изпълнението на всички нефинансови отговорности.

4.8.2.

Очаква се въвеждането на пакета за ДДС в областта на електронната търговия (9) от 2021 г. нататък да донесе значителни приходи за бюджетите на държавите членки и да създаде еднакви условия на конкуренция за бизнес средата. Създаването на център на ЕС за данъчна информация в рамките на мрежата за борба с данъчните измами Eurofisc се разглежда като значително подобрение при предоставянето на достъп до информация за митническите органи. ЕИСК очаква с нетърпение оценката на Комисията във връзка с това.

4.8.3.

ЕИСК счита, че най-добрият начин за регулиране и управление на електронната търговия е чрез засилено сътрудничество с други държави в рамките на ОИСР и Г-20. Комитетът вече подчерта, че „данъчните политики, които трябва да се прилагат към цифровизацията на икономиката и разработването на инструменти и оперативни решения, трябва да бъдат координирани на международно равнище“ (10).

4.8.4.

Електронната търговия е много важен сектор за МСП. Трансграничната търговия обаче вече е фрагментирана поради съществуващите различни пречки и ЕИСК е обезпокоен, че в съобщението не се споменава създаването на благоприятна рамка за МСП в рамките на този амбициозен план за действие. Според проучването на Евробарометър от септември само 4 % от МСП продават стоките си на потребители в други държави членки (11).

4.8.5.

Предложението за налагане на задължения за митническо докладване на платформите представлява потенциална тежест за предприятията, извършващи законна дейност. Платформите действително разполагат с важни данни, които митническите органи биха могли да използват, но за целта ще са необходими конкретни инвестиции в ИТ софтуер, чрез който може да се събират и предоставят тези данни. Възможността за използване на автоматизирани роботизирани системи следва да се проучи незабавно, тъй като те могат да окажат безценна помощ за улесняване на процеса, свързан със задълженията за докладване. Освен това ЕИСК счита, че тези дружества следва да получат необходимото финансиране, ако от тях бъде поискано да събират данни, които иначе не биха им били необходими. Управлението на тези данни е изключително важно за справянето с митническите измами и измамите с ДДС, занижаването на стойността на стоките, декларациите за произход с невярно съдържание и др. ЕИСК вече призова „да се разработи европейски стандарт за събиране на данни и информация за собствените потребители, която платформите ще трябва да съобщават на данъчните органи и да съхраняват“ (12).

4.8.6.

ЕИСК обаче приветства настоящото преразглеждане от Комисията на ролята и задълженията на онлайн пазарите, които следва да имат повече отговорност и задължения, когато става въпрос да се провери дали стоките, продавани на техните платформи, съответстват на изискванията и са безопасни.

4.9.   Насърчаване на спазването на разпоредбите

4.9.1.

Доверените търговци вече са възнаградени със схема за обезщетение за спазване на митническото законодателство на ЕС. ЕИСК подкрепя предложеното наблюдение на съществуващите преференциални споразумения с трети държави; един всеобхватен анализ на международните системи на ЕС за сътрудничество и административна взаимопомощ по митническите въпроси би довел до по-добро правоприлагане.

4.9.2.

Предложението за внедряване на среда за обслужване на едно гише е проект, който е печеливш за всички страни, и ЕИСК изразява пълната си подкрепа за него. Частният сектор би извлякъл полза от възможността за докладване с едно действие, а различните органи ще могат да избират необходимите данни. Това е ясна стъпка напред за всички участващи страни и се очаква да генерира за предприятията икономии от митническа административни формалности в размер до 690 милиона евро през първите седем години от прилагането.

4.9.3.

Въпреки това е доста трудно да се разбере как в предложения анализ на Митническия кодекс на Съюза може да се твърди, че електронните системи са остарели, след като са изминали по-малко от четири години от приемането на предложението.

4.9.4.

Фрагментираните санкции за неспазване, прилагани в държавите членки, създават нарушения на конкуренцията на единния пазар, като същевременно дават възможност за поява на по-слаби звена в системата. Създаването на стабилна и единна рамка би увеличило силата на митническия съюз като цяло. Макар и отлично на теория, ЕИСК се пита как ЕК планира да го осъществи, след като предложението от 2013 г. по същия въпрос беше отхвърлено.

4.9.5.

Освен това е трудно да има едно и също ниво на контрол, ако броят на митническите служители варира от 7 до 70 на 100 000 жители в зависимост от държавата членка (13). ЕИСК препоръчва да се добавят минимални стандарти за контрол и за необходимия брой служители.

4.9.6.

Кризата, свързана с COVID-19, разкри недостатъците на митническата система, като в няколко случая несъответстващи на изискванията и опасни продукти достигнаха територията на ЕС. ЕИСК счита, че е много важно възможно най-скоро да се приемат актове за изпълнение на Регламента относно надзора на пазара (14).

4.9.7.

Освен това ЕИСК подкрепя предложението да се обърне специално внимание на прилагането на правилата и процедурите за преференциален произход по отношение на сключените от ЕС 41 споразумения за свободна търговия. Що се отнася до други търговски партньори, и по-специално Китай, експоненциалният ръст на електронната търговия добави нови към вече съществуващите предизвикателства за митническите органи. Оттук произтича и съвсем естественото опасение, свързано с извършването на оценки и изготвянето на законодателни актове, когато е необходимо.

4.10.   Митнически органи, които действат като едно цяло

4.10.1.

Анализът показва, че трансграничното сътрудничество може да бъде значително подобрено. Според ЕИСК единственият път напред е да се гарантира по-голямо и по-добро сътрудничество между митническите органи от различните държави членки и между митническите органи и другите национални органи. Споделянето на най-добри практики също може да повиши продуктивността на митническите служби.

4.10.2.

Необходими са значителни инвестиции за закупуване на оборудването за митнически контрол, което е нужно за осъществяването на това сътрудничество на практика. ЕИСК отбелязва, че в първоначалното предложение (15) Комисията се е съгласила да покрие само 80 % от необходимите инвестиции. Останалите 20 % следва да се поемат от държавите членки; като се има предвид финансовото положение, в което те се намират поради пандемията от COVID-19, ЕИСК не очаква всички 27 държави членки да могат да инвестират тези суми през 2021 г.

4.10.3.

И накрая, Комисията смело отправя спорното предложение за изготвяне до 2023 г. на оценка на въздействието на създаването на митническа агенция на ЕС. ЕИСК изразява съмнение, че държавите членки ще се съгласят с него.

---

(1)  ОВ L 269, 10.10.2013 г., стр. 1

(2)  ОВ L 169, 25.6.2019 г., стр. 1.

(3)  Становище на ЕИСК относно „Създаване на инструмент за финансово подпомагане за оборудване за митнически контрол като част от Фонда за интегрирано управление на границите“ (ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 67).

(4)  ОВ C 367, 10.10.2018 г., стр. 39.

(5)  ОВ L 269 10.10.2013 г., стр. 1.

(6)  ОВ C 246, 28.7.2017 г., стр. 22.

(7)  Втори двугодишен доклад за напредъка в развитието на митническия съюз на ЕС и неговото управление.

(8)  ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 67.

(9)  Модернизиране на ДДС за целите на трансграничната електронна търговия.

(10)  ОВ C 364, 28.10.2020 г., стр. 62.

(11)  Експресно проучване на Евробарометър 486.

(12)  ОВ C 364, 28.10.2020 г., стр. 62.

(13)  Проучване на Съюза за финансовите служители в Европа.

(14)  ОВ L 169, 25.6.2019 г., стр. 1.

(15)  COM(2018) 321 final.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на среда на Европейския съюз за митническо обслужване на едно гише и за изменение на Регламент (ЕС) № 952/2013“

(COM(2020) 673 final — 2020/306 (COD)

(2021/C 220/08)

Докладчик:

Athanasios IOANNIDIS

Консултации	Европейски парламент, 11.11.2020 г. Съвет, 13.11.2020 г.
Правно основание	член 3, член 114 и член 207 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Единен пазар, производство и потребление“
Приемане от секцията	2.3.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	24.3.2021 г.
Пленарна сесия №	559
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	268/0/3

1.

Заключения и препоръки

1.1.

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) приветства предложението на Европейската комисия за създаване на среда на Европейския съюз за митническо обслужване на едно гише и за изменение на Регламент (ЕС) № 952/2013. Предложението има за цел да се преодолее разпокъсаната оперативна съвместимост между митническите и партньорските компетентни органи при управлението на процедурите за митническо оформяне на стоки.

1.2.

ЕИСК счита, че предложението е в съответствие с визията и стратегическите цели на Съюза, както във връзка с плана за действие за преминаване към следващото ниво на митническия съюз — силен и модерен митнически съюз, така и със съобщението относно развитието на митническия съюз в ЕС и неговото управление.

1.3.

ЕИСК счита, че предложението подкрепя стратегическия план на ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ за периода 2016—2020 г., както и плана за действие на ЕС за електронно управление през периода 2016—2020 г., изложен в съобщението на Комисията от 19 април 2016 г. (1), в който се търси повишаване на ефикасността на публичните услуги чрез премахване на съществуващите цифрови препятствия, намаляване на административната тежест и повишаване на качеството на взаимодействията между националните администрации.

1.4.

ЕИСК отбелязва, че благодарение на въвеждането на среда на ЕС за обслужване на едно гише търговията със стоки ще влезе в новата цифрова ера, вече опростена и автоматизирана, търговията в ЕС като цяло ще се разрасне, Съюзът ще стане по-конкурентоспособен, митниците ще се модернизират и ще бъдат постигнати множество резултати за всички участници — митническите органи на държавите членки, партньорските компетентни органи, икономическите оператори и гражданите.

1.5.

ЕИСК счита, че обслужването на едно гише в ЕС, както и това на национално равнище, не бива да бъде само цифров портал за процедури за събиране на данни и обмен на информация. Разработването на информационни системи и процедури следва да даде възможност в бъдеще — след като това бъде договорено между държавите членки и Съвета — да се пристъпи към по-сложни автоматизирани изчислителни процеси, каквито ще бъдат използвани за количествата стоки. Това ще позволи на търговеца да добие общ поглед върху сделката, която съответно би следвало да се класифицира като „интелигентна“.

1.6.

ЕИСК счита, че за включването на немитническите формалности на Съюза в системата на ЕС за митническо обслужване на едно гише (EU CSW-CERTEX) се изисква въвеждането на нова информационнотехнологична инфраструктура за създаване на връзки между националните среди за митническо обслужване на едно гише и немитническите системи на Съюза. Трябва конкретно да се определят данните, които ще се обменят.

1.7.

ЕИСК предлага на Комисията да обърне специално внимание на киберсигурността на системите и услугите на едно гише, като въведе високи стандарти за системите за сигурност, осигуряващи защита срещу атаки, които могат да разклатят търговията със стоки в ЕС и да доведат до опустошителни икономически последици.

1.8.

ЕИСК отбелязва, че за да се приложи ефективно програмата за митническо обслужване на едно гише и да се избегнат забавянията, следва да се обърне специално внимание на държавите членки, които не са участвали в пилотния проект от 2015 г. „Обслужване на едно гише в митниците на ЕС — единен ветеринарен документ за въвеждане“ (EU CSW-CVED), поради което не са разработили хармонизирана национална среда за митническо обслужване на едно гише, свързана с тази на ЕС.

1.9.

Подобен проблем възниква и по отношение на няколко държави членки, които са разработили свои собствени национални инициативи за обслужване на едно гише, които остават изолирани и функционират при различни условия в зависимост от равнището на съществуващите структури на митническата информационна архитектура, приоритетите и разходите.

1.10.

Поради това ЕИСК препоръчва да се определи по-конкретен график, съдържащ цели и действия, които държавите членки да изпълнят, за да хармонизират националните си среди за митническо обслужване на едно гише с тази на ЕС.

1.11.

ЕИСК отчита сложността на системата и координацията, която трябва да се поддържа както в самите държави членки, така и между тях, за да се осъществи тази цел, и препоръчва да се определи по-конкретен график за мониторинг и подаване на докладите за функционирането и развитието на средата за обслужване на едно гише, съдържащ цели и действия, които държавите членки и националните участници да изпълнят, за да реализират този проект.

1.12.

ЕИСК препоръчва програмата да допринася за спазването на основните права и защитата на данните в своето приложно поле.

1.13.

ЕИСК счита, че е жизненоважно да се подготви и обучи персоналът, който ще участва в управлението на информационните системи и националните среди за обслужване на едно гише, както и на средата на ЕС за митническо обслужване на едно гише. С оглед на това в рамките на настоящия проект следва да се предвидят програми за обучение и повишаване на квалификацията на работниците, които да бъдат финансирани от националните и/или европейските фондове.

2.   Контекст — въведение

2.1.

През 2008 г. държавите членки и Комисията се ангажираха да създадат благоприятни условия за електронна митническа среда в ЕС, като установят рамка за услугите за обслужване на едно гише. В декларацията от Венеция от 2014 г. беше предложен поетапен план за действие за въвеждане на среда на ЕС за митническо обслужване на едно гише и за разработване на съответната правна рамка. Това бе потвърдено и в Съобщението на Комисията от 2016 г. „Развитие на митническия съюз в ЕС и на неговото управление“, в което бяха обявени плановете на Комисията да търси осъществимо решение за развитието и създаването на среда на ЕС за митническо обслужване на едно гише. Подходът срещна подкрепа и в заключенията на Съвета по икономически и финансови въпроси от 23 май 2017 г.

2.2.

През 2015 г. Комисията започна пилотен проект „Обслужване на едно гише в митниците на ЕС — единен ветеринарен документ за въвеждане“ (EU CSW-CVED). Проектът бе ръководен съвместно от ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ и ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“, а целта бе да се осигури възможност за автоматизирана проверка от митниците на три немитнически нормативни формалности, документи във връзка с които се подават заедно с митническата декларация като доказателство за съответствие. Първоначално в пилотния проект участваха на доброволни начала митническите администрации на пет държави членки. С последвалия го проект — системата на ЕС „Митническо обслужване на едно гише: обмен на сертификати“ (EU CSW-CERTEX) — беше разширен обхватът на нормативните изисквания и бяха въведени нови функционални възможности, като управление на количествата. Броят на участващите държави членки се увеличи от пет на девет и бяха обхванати повече области на политиката.

2.3.

Заради пандемията от COVID-19 е по-важно от всякога да се създаде по-силна рамка за митническия съюз и допълнително да се улесни изпълнението на митническите и немитническите формалности на ЕС в подкрепа на икономическото възстановяване. За тази цел нарасналата цифровизация на митническите и немитническите нормативни формалности на Съюза, приложими към международната търговия, открива нови възможности за държавите членки да подобрят цифровото сътрудничество.

3.   Обобщение на предложението на Комисията

3.1.

По отношение на международната търговия на Съюза се прилагат както митническото, така и немитническото законодателство на Съюза. Органите, отговарящи за немитническите нормативни формалности на Съюза (наричани по-долу „партньорски компетентни органи“), и митническите органи често работят независимо едни от други, създавайки сложни и обременителни задължения за представяне на информация и неефикасни процеси по оформяне на стоките, които благоприятстват извършването на грешки и измами. С цел да намерят решение на разпокъсаната оперативна съвместимост между митническите и партньорските компетентни органи при управлението на процесите по оформяне на стоките и да координират действията в тази област, в течение на годините Комисията и държавите членки поеха редица ангажименти за разработване на инициативи за обслужване на едно гише при оформянето на стоките.

3.2.

Предложението на Комисията предвижда създаването на среда на Европейския съюз за митническо обслужване на едно гише, която предоставя обединен набор от оперативно съвместими електронни услуги на съюзно и национално равнище чрез системата на Европейския съюз „Митническо обслужване на едно гише: обмен на сертификати“ с цел подпомагане на взаимодействието и обмена на информация между националните среди за митническо обслужване на едно гише и немитническите системи на Съюза, посочени в приложението към предложението.

4.   Общи бележки

4.1.

Предложението за регламент е първата и съществена стъпка към подобряване на сътрудничеството между митническите органи чрез единно електронно прилагане. Това е всеобхватно предложение, в което се прави широкомащабен анализ на резултатите, действията и мерките, свързани с функционирането на средата на ЕС за митническо обслужване на едно гише.

4.2.

Въвеждането на обслужване на едно гише позволява на предприятията и търговците да предоставят данни по електронен път — например придружаващи документи или документи във връзка с немитническите формалности на ЕС — на електронно гише (национално гише) във всяка държава членка, намалявайки по този начин както риска от дублиране, така и времето и разходите за сделките. С обслужването на едно гише митническите и другите участващи органи ще събират предоставените данни, имайки възможността да прилагат хармонизиран подход при изпълнението на свързаните със стоките процедури. Същевременно то дава възможност на ЕС да добие цялостна представа за продуктите, влизащи и излизащи през границите му, както и да контролира количеството на стоките в контекста на квотите и борбата с измамите.

4.3.

Както се посочва в предложението за регламент на Европейската комисия, изпълнението на програмата ще се финансира със средства от ЕС и национални средства. Разходите по разработването, цялостното изграждане и експлоатацията на системата EU CSW-CERTEX се поемат от Съюза, а разходите по разработването, цялостното изграждане и експлоатацията на националната среда за митническо обслужване на едно гише и свързването ѝ с EU CSW-CERTEX се поемат от бюджета на съответната държава членка. Като се има предвид, че пандемията от COVID-19 доведе до финансова криза във всички държави — членки на ЕС, ЕИСК се пита как Европейската комисия може да гарантира, че държавите членки ще спазят това изискване и ще включат в националните си бюджети ресурсите, предвидени за изпълнение на програмата.

4.4.

Хармонизирането и осъществяването на тази инициатива зависят от налагането на задължение за изпълнение на държавите членки. Успехът на митническото обслужване на едно гише зависи от едновременното постигане на съответствие, хармонизиране и прилагане от страна на всички държави членки. ЕИСК отбелязва, че съществува риск някои държави членки да забавят изпълнението на инициативата спрямо прогнозния график поради липса на средства (в резултат на икономическата криза, предизвикана от COVID-19) и заради приоритетите на политиката си. Това ще породи множество проблеми за митническата и търговската политика на Съюза, както и за държавите членки. ЕИСК отправя запитване към Европейската комисия дали са предвидени санкции, в случай че някои държави членки не изпълнят задълженията си или не спазят определения график.

4.5.

Инициативата за обслужване на едно гише трябва да върви ръка за ръка с модернизирането на митниците и митническите органи. Би било много полезно първо да се извърши проучване, в което да се опише настоящото положение на входните пунктове на държавите членки и да се направи оценка на инвестициите, необходими за модернизиране на услугите, така че те да могат да подкрепят обслужването на едно гише. Същевременно може да се определи и ориентировъчна дата за завършване на националната част от средата за обслужване на едно гише.

4.6.

В предложението си за регламент Европейската комисия посочва, че всяка държава членка ще определи орган, който да бъде национален координатор по изпълнението и координацията на действията. ЕИСК си задава въпроса дали определянето на национален координатор е отговорност единствено на всяка държава членка или Европейската комисия ще отправи препоръка в това отношение.

4.7.

Що се отнася до гарантирането на защитата на данните, ЕИСК счита, че допълнителните действия за защита на събираните данни, както и всички митнически декларации, следва да отчитат следните аспекти: — кой публичен орган ще отговаря за гарантирането на поверителността и как ще се определи конкретно нивото на толеранс на всяко равнище; — обезпечението, с което ще разполагат търговците при обслужването на едно гише, и конкретизирането на предоставените гаранции.

5.   Конкретни бележки

5.1.

ЕИСК счита, че в разглежданото предложение за регламент — в частта, в която се упоменава субсидиарността — би могло да се направи оценка на приноса на въвеждането на обслужване на едно гише за европейския БВП и за повишаването на конкурентоспособността.

5.2.

Освен това ЕИСК счита, че е необходимо да се извърши оценка на въздействието за всяка държава членка, която да демонстрира ползите от прилагането на тази политика, така че държавите членки да бъдат убедени да я осъществят без забавяне. Същевременно ЕИСК призовава Европейската комисия да докладва какво въздействие е оказало пилотното прилагане на митническо обслужване на едно гише във всяка държава членка, участвала в пилотния проект.

5.3.

Въз основа на оценката на въздействието, която се анализира в предложението за регламент, ЕИСК счита, че правилният избор е съчетанието от варианти 1 + 6+8(ii) (2).

5.4.

ЕИСК подчертава, че Европейската комисия следва да приеме единни технически спецификации за функционирането на националната среда за обслужване на едно гише, както е определено в член 2 от предложението за регламент.

5.5.

ЕИСК отбелязва, че за да се избегнат проблеми по отношение на митническите декларации, Европейската комисия следва да приеме единни технически спецификации за функционирането на националната среда за обслужване на едно гише, както е определено в разпоредбите на член 8. ЕИСК счита, че би било полезно да се създаде единен модел.

5.6.

ЕИСК счита, че за да се осигури успешно функциониране на митническото обслужване на едно гише, националните среди трябва да работят безпроблемно и да разполагат с подходящо обучен персонал. Като се има предвид, че броят на митническите служители (3) варира от 7 до 70 на 100 000 жители в зависимост от държавата членка, ЕИСК препоръчва да се добавят минимални стандарти за функционирането на системата и броя на необходимите служители.

5.7.

ЕИСК предлага в член 1 от предложението за регламент да се добави „без да се засягат разпоредбите на Общия регламент относно защитата на данните (ОРЗД) и разпоредбите на член 6 от настоящия регламент“.

5.8.

ЕИСК отбелязва, че както от правнотехническа гледна точка, така и по същество, в член 3 може да се упомене противоречието, което възниква вследствие на това, че този член се отнася до средата на ЕС за митническо обслужване на едно гише, но същевременно включва и немитническите системи на Съюза. Би могло да се създаде отделна алинея в тази връзка, като същевременно се внесат необходимите корекции в препратките.

5.9.

ЕИСК би искал да се изясни дали работната програма на Комисията ще предшества регламента или ще последва влизането му в сила. Ако първо регламентът ще влезе в сила, в какъв срок следва да бъде приет планът за действие?

5.10.

ЕИСК отбелязва, че позоваването на възможността за оттегляне на правомощието за приемане на делегирани актове в първото изречение на член 21, параграф 3, е твърде неясно. Комитетът би искал да се изясни дали оттеглянето засяга една или всички от категориите, изброени в член 5, параграф 4, член 10, параграф 3 и член 13, параграф 4. Освен това не е ясно дали става въпрос за един акт в рамките на горепосочените категории или изобщо за възможността да се приемат актове за една от тези категории. ЕИСК отбелязва необходимостта от провеждане на консултации между съзаконодателите в процеса на тяхното информиране.

---

(1)  Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „План за действие на ЕС за електронно управление през периода 2016—2020 г. Ускоряване на цифровото преобразуване на управлението“, COM(2016)179 final от 19 април 2016 г.

(2)  При вариант 1 EU CSW-CERTEX става задължителна и се обхващат нормативните изисквания на ЕС, за които на равнище ЕС има налична свързана с митниците информация за всички държави членки, и се предвижда автоматизирана функционалност за управление на количествата. Вариант 6 предвижда обслужване на едно гише на национално равнище за осигуряване на хармонизирани единни входни точки, чрез които икономическите оператори да изпълняват митническите и немитническите формалности. Вариант 8(ii) се опира на широкото използване на съществуващата система за регистрация и идентификация на икономическите оператори (EORI) единствено за валидиране (8ii). COM(2020) 673 final.

(3)  https://ufe-online.eu/wp-content/uploads/2020/04/2020-04-04.pdf.