Резолюция на Европейския икономически и социален комитет относно „Участие на организираното гражданско общество в националните планове за възстановяване и устойчивост — Какво работи и какво не?“

(въз основа на консултации в 27-те държави членки)

(2021/C 155/01)

Докладчици:

Gonçalo LOBO XAVIER Javier DOZ ORRIT Luca JAHIER

На пленарната си сесия, проведена на 24 и 25 февруари 2021 г. (заседание от 25 февруари), Европейският икономически и социален комитет прие настоящата резолюция с 268 гласа „за“ и 5 гласа „въздържал се“.

1.   Въведение

1.1

ЕИСК прие редица становища, резолюции и декларации относно плана за възстановяване NextGenerationEU и различните му компоненти, по-специално Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ). Комитетът изрази съгласието си с неговото съдържание и посоката на предложенията за реформа, които имат за цел да стимулират икономическото и социалното възстановяване и да доведат до промяна в производствения модел.

1.2

ЕИСК счита, че всички реформи в процеса на преструктуриране трябва да се основават на принципите, залегнали в основата на ЕС: защитата на правата на човека и социалните права, демократичните ценности и върховенството на закона. Инвестициите по линия на МВУ трябва да имат за цел отключване на пълния потенциал на единния пазар, укрепване на икономическата устойчивост на ЕС, постигане на целите за устойчиво развитие (ЦУР) на ООН, създаване на кръгова икономика, постигане на неутралност по отношение на климата в ЕС най-късно до 2050 г., насърчаване на иновациите и модернизацията, свързани с цифровизацията на икономиката и обществото, и осигуряване на ефективно прилагане на Европейския стълб на социалните права, за да се гарантира социалното сближаване, да се изкорени бедността и да се намалят неравенствата. Те трябва да дадат отговор на икономическата и социалната криза, предизвикани от пандемията, така че да се гарантира бързо възстановяване, като се има предвид, че последиците ще бъдат по-мащабни, по-тежки и по-дълбоки от очакваното. МВУ освен това следва да се използва в пълно съответствие с международните конвенции и договори, по които ЕС и държавите членки са страни, като Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания. Комитетът счита, че е от първостепенно значение да се гарантират добро управление, бдителност срещу корупцията при управлението на средствата и демократична отчетност.

1.3

Освен това Комитетът смята, че е много важно реформите да са насочени както към подобряване на производителността на икономиката, така и към укрепване на иновативната структура на промишлеността чрез подкрепа за МСП и предприятията от социалната икономика. Той изтъква ролята на научните изследвания на европейско равнище и връзките им с производствения процес. Комитетът освен това счита, че следва да бъдат въведени механизми за гарантиране на справедлив екологичен и цифров преход в ЕС и във всички държави членки, както и за подпомагане на икономическата реинтеграция на лицата, изключени от пазара на труда. Във връзка с това ЕИСК отново изразява загриженост, че средствата, заделени за справедлив преход в многогодишната финансова рамка (МФР) за периода 2021—2027 г., са недостатъчни.

1.4

Институциите на ЕС реагираха по много различен начин в сравнение с кризата от 2008 г. Финансирането на плана за възстановяване (ПВ) чрез емитиране на общи европейски дългови инструменти е крайъгълен камък в историята на ЕС. Комитетът изразява особена загриженост относно подкрепата за задълбочаването на Икономическия и паричен съюз (ИПС). Този въпрос следва да бъде разгледан на предстоящата Конференция за бъдещето на Европа, без да се пренебрегва значението на срещата на върха в Порто, която ще бъде свикана от португалското председателство и ще бъде посветена на ефективното прилагане на Европейския стълб на социалните права. ЕИСК счита, че участието на гражданското общество трябва да излезе извън рамките на икономическата, социалната и екологичната сфера и да засегне важни въпроси като бъдещето на Европа или преговорите за присъединяване и предприсъединяване с държавите, подали молба за членство.

1.5

Комисията следва да вземе предвид въздействието на пандемията върху различните държави членки и техния капацитет, когато прави оценка на техните НПВУ.

1.6

В настоящата резолюция бихме искали също така да изразим удовлетворението си от споразумението, постигнато през декември миналата година между Европейския парламент и Съвета в рамките на тристранната среща; в това споразумение те одобриха Регламент, в чийто член 18 се изтъква необходимостта социалните партньори и организациите на гражданското общество (ОГО) да участват посредством консултации в изготвянето и изпълнението на националните планове за възстановяване и устойчивост (НПВУ).

1.7

Именно участието на гражданското общество в НПВУ е предмет на настоящата резолюция. Въз основа на докладите, изготвени от националните делегации на група „Европейски семестър“, бихме искали да направим първоначална оценка на начина, по който се развива това участие, за да можем да информираме европейските институции и националните правителства за установените от нас недостатъци. Така Комитетът би могъл да помогне да се гарантира, че националните правителства и европейските институции ще предприемат подходящи корективни мерки преди крайния срок за финализиране на НПВУ от националните правителства и тяхното одобрение от Европейската комисия. Тази оценка следва да разкрие не само степента на участие на гражданското общество в изготвянето на плановете, но и качеството на тяхното участие, както и степента на прозрачност при осигуряването на публичен достъп до проектите за НПВУ в държавите членки.

1.8

Що се отнася до участието на общоевропейските социални партньори и ОГО в плана за възстановяване NextGenerationEU, те отбелязват, че е постигнат напредък в сравнение с обичайните процедури на европейския семестър. Те също така признават положителната роля, която Европейската комисия играе за насърчаване на участието на гражданското общество на национално равнище. Повечето от тях обаче считат, че равнището на действително участие все още е до голяма степен недостатъчно и че процедурите не позволяват позициите на ОГО да окажат достатъчно въздействие. Социалните партньори и ОГО призовават тези недостатъци да бъдат коригирани на етапите на изпълнение и оценка на НПВУ чрез въвеждането на процедури от по-официален характер, които да улеснят реалния обмен.

2.   Контекст

2.1

На 18 декември 2020 г. Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент постигнаха споразумение относно МВУ. За да получат достъп до финансиране, държавите членки ще изготвят НПВУ, които да съдържат пакет от инвестиции и реформи, в съответствие с насоките на Европейския съюз относно процеса на консултации. Още в първите насоки, публикувани през септември, от държавите членки се изисква „да опишат всички консултации и приноса на социалните партньори, гражданското общество и други заинтересовани страни в контекста на изготвянето и изпълнението на плана за възстановяване и устойчивост“ (1).

2.2

Споразумението, постигнато от Европейския парламент и Съвета през декември, включва, наред с останалото, параграф относно участието на социалните партньори и гражданското общество. В член 18, параграф 4, буква р) се изисква НПВУ да включват „резюме на процеса на консултации, проведен в съответствие с националната правна рамка, с местните и регионалните органи, социалните партньори, организациите на гражданското общество и други заинтересовани страни, за изготвянето и, когато е възможно, за изпълнението на плана, и как приносът на заинтересованите страни е отразен в плана“ (2).

2.3

Работната програма на група „Европейски семестър“ за периода 2020—2023 г. беше приета на първото заседание на групата на 16 декември 2020 г. Важен нов елемент от работната програма беше организирането на виртуални консултации от членовете на ЕИСК в държавите членки през януари 2021 г. Целта беше да се събере информация относно участието на организираното гражданско общество в НПВУ с оглед на приемането на резолюция по време на пленарната сесия на ЕИСК през февруари.

3.   Метод

3.1

Данните и информацията, необходими за този доклад, бяха събрани през януари 2021 г. Бяха получени общо 26 мнения от държавите членки. Консултациите се проведоха въз основа на знанията на членовете и включваха социалните партньори и ОГО. В някои държави участваха националните икономически и социални съвети или равностойни органи, а в други бяха проведени консултации и с правителствени представители.

3.2

Следните пет въпроса послужиха за основа на консултациите: 1) Съществуват ли механизми за консултации относно плановете за възстановяване и устойчивост във Вашата страна? Смятате ли, че те са достатъчни и адекватни? 2) Съществуват ли различни механизми за консултации със социалните партньори и останалата част от гражданското общество във Вашата страна? 3) Страната Ви трябва да представи своя национален план за възстановяване и устойчивост най-късно до 30 април. Какъв е напредъкът ѝ в процеса? 4) С какво процедурата за консултации относно ПВУ се различава от обичайната процедура за консултации с ОГО в рамките на европейския семестър във Вашата страна? 5) До каква степен планът за възстановяване и устойчивост на Вашата страна съответства на политическите цели на ОГО?

4.   Констатации въз основа на резултатите от консултациите

4.1   Въпрос 1: Съществуват ли механизми за консултации относно плановете за възстановяване и устойчивост във Вашата страна?

4.1.1

В преобладаващата част от отговорите се посочва, че националното правителство е създало някакъв вид механизъм за консултации с цел участие на ОГО в изготвянето на плана за възстановяване и устойчивост (ПВУ). В някои държави членки вече са били проведени консултации с гражданското общество, докато в други те все още продължават или се предвижда да се проведат на по-късен етап.

4.1.2

Използваните механизми са разнообразни, в това число внасяне на писмени предложения, срещи на високо равнище с компетентните министри, оценяване на изготвените за целта и попълнени въпросници, и кръгли маси между представители на правителството и ОГО. Някои държави членки са използвали и доразвили вече съществуващите механизми за консултации в рамките на обичайната процедура на европейския семестър, с необходимите промени с оглед на специалния нов график за 2021 г. и ограничаващите обстоятелства в резултат на пандемията от COVID-19.

4.1.3

Въпреки това в няколко отговора се отбелязва липсата на реално участие от страна на гражданското общество. Една от установените пречки пред участието е очевидното нежелание на някои национални правителства да включат гражданското общество в изготвянето на своите планове. Вместо правителството да положи усилия да осигури участието на гражданското общество, в много случаи консултациите са се провели по инициатива на и след отправен призив от социалните партньори и други ОГО.

4.1.4

Въпреки че гражданското общество формално е включено в процеса, недостатъчното време, отделено за консултации с него, беше посочено като друга пречка пред реалното участие. Участниците разкритикуваха кратките срокове, определени от някои правителства, заради вероятността те да възпрепятстват съдържателния дебат и да не позволят приносът на гражданското общество към ПВУ да бъде взет предвид. Следователно, въпреки че голям брой държави членки разполагат с някакъв вид механизъм за консултации с ОГО в процеса на изготвяне на ПВУ, на практика значително по-малък брой държави дават възможност гражданското общество да участва реално, а получените предложения да окажат действително въздействие.

4.1.5

За съжаление редица участници съобщиха, че на етапа на изготвяне на националния план такива консултации не са били проведени или не е планирано да се проведат. Освен това някои респонденти съобщават, че макар и да са проведени консултации, до този момент в тях са били включени само социалните партньори, а не ОГО като цяло.

4.1.6

Въз основа на получената информация (3) разпределихме държавите членки в три категории във връзка с предмета на настоящата резолюция: държави, в които не е имало никакво участие, поне до този момент (Дания, Словакия); държави, в които е имало някакво официално или неофициално участие, но без възможност за оказване на влияние (Австрия, Белгия, Германия, Гърция, Естония, Ирландия, Испания, Литва, Латвия, Люксембург, Нидерландия, Полша, Португалия, Румъния, Словения, Унгария, Франция, Хърватия, Чехия, Швеция); и накрая, държави, в които е имало по-структурирано участие, което в някои случаи е повлияло на някои аспекти от плановете (България, Италия, Кипър, Малта, Финландия).

4.1.7

Като цяло отговорите показват силното желание на ОГО да допринесат за изготвянето на НПВУ. Респондентите, представляващи социалните партньори и ОГО, описаха положените усилия за участие в процеса, в това число изготвяне на предложения и установяване на контакт с представители на правителствата. В някои държави членки тези инициативи са довели до по-голямо участие на гражданското общество в изготвянето на плановете, но в други за съжаление са останали без отговор.

4.2   Въпрос 2: Съществуват ли различни механизми за консултации със социалните партньори и останалата част от гражданското общество във Вашата страна?

4.2.1

Повечето държави членки имат различни процедури за консултации със социалните партньори и с останалите ОГО. Респондентите посочиха, че участието на социалните партньори е по-структурирано, институционализирано и постоянно, докато консултациите с останалите ОГО са спорадични и неформални. Както беше посочено по-горе, в процеса на изготвяне на своите ПВУ редица държави членки са се консултирали само със социалните партньори, а не с гражданското общество като цяло. Една държава членка е избрала друг вариант — правителството се е консултирало само с организацията, представляваща гражданското общество като цяло, която включва и социалните партньори, но не и с по-тясно специализираната организация, включваща само социалните партньори. По-малко държави членки са избрали да използват обща процедура, обхващаща всички заинтересовани страни.

4.3   Въпрос 3: Страната Ви трябва да представи своя национален план за възстановяване и устойчивост най-късно до 30 април. Какъв е напредъкът ѝ в процеса?

4.3.1

По същество получените реакции са смесени. Всички участници съобщиха, че националните им правителства са започнали работа по своите ПВУ; отделните държави членки обаче са на различни етапи от процеса.

4.3.2

В повечето държави членки компетентните министерства — в повечето случаи Министерството на финансите — са в процес на изготвяне на първоначалната версия на НПВУ. В някои държави консултациите с гражданското общество вече са приключили, докато в други все още предстоят консултации с външни заинтересовани страни. Редица респонденти освен това съобщиха, че правителствата им се консултират тясно с Европейската комисия или планират скоро да започнат такива консултации.

4.3.3

За няколко държави членки беше съобщено, че работят по втора версия на националния си план след консултация с Европейската комисия на по-ранен етап.

4.4   Въпрос 4: С какво процедурата за консултации относно ПВУ се различава от обичайната процедура за консултации с ОГО в рамките на европейския семестър във Вашата страна?

4.4.1

Отговорите на този въпрос също са смесени и донякъде нееднозначни. Въпреки това се очертават някои от същите тенденции като при отговорите на предходните въпроси: някои респонденти посочват, че е твърде рано да се каже, други отбелязват, че няма достатъчно време за подходяща консултация, а трети заявяват, че социалните партньори са включени в по-голяма степен в сравнение с останалите ОГО. Някои посочват, че процедурата за консултации относно ПВУ е била по-отворена или адаптирана за ОГО в сравнение с обичайната процедура на европейския семестър; по-голям брой държави обаче заявяват, че съществуващата рамка за консултации с ОГО при обичайната процедура на европейския семестър не е била използвана при процедурата за консултации относно ПВУ.

4.5   Въпрос 5: До каква степен планът за възстановяване и устойчивост на Вашата страна съответства на политическите цели на ОГО?

4.5.1

Отговорите на този въпрос се разпределят приблизително поравно в три широки категории. Една група счита, че като цяло има съответствие на целите — или в резултат на процедура за консултации, или защото интересите са съвпадали така или иначе. Друга група изразява съжаление, че при изготвянето на плановете правителствата са пренебрегнали добре известните обществени интереси на ОГО, а третата, последна група посочва, че не може да отговори или поради липса на солидни познания, или защото процесът е все още на твърде ранен етап.

5.   Заключения

5.1

Въпреки че процесите на консултации със социалните партньори и ОГО относно НПВУ като цяло отчитат подобрение спрямо тези от редовния европейски семестър през предходните години, ЕИСК счита, че в повечето държави членки те далеч не са задоволителни — нито от гледна точка на основателните искания на гражданското общество, нито дори на условията, определени в Регламента за МВУ. Докато социалните партньори като цяло разполагат с повече възможности за участие, било то чрез социалния диалог или чрез специфичните за НПВУ процеси, другите ОГО имат по-ограничени възможности.

5.2

Резултатите от анкетата, на която се основава настоящата резолюция, съответстват на резултатите от други проучвания (4) във връзка с участието на ОГО в НПВУ на държавите членки, проведени от общоевропейските ОГО. Според тези проучвания в повечето държави е имало ограничено или не е имало никакво реално участие от страна на ОГО. Данните, които събрахме през януари за нашето проучване, показват само леко подобрение в това отношение. Подобно равнище на неудовлетвореност показва и консултацията на Комитета на регионите (5) относно участието на регионалните и местните политически институции в НПВУ.

5.3

Комитетът счита, че реално участие има тогава, когато в рамките на официални процеси на консултации, основани на правни норми и публични и прозрачни процедури, ОГО са надлежно информирани посредством писмена документация, разполагат с достатъчно време да анализират предложенията на правителството и да изготвят свои собствени предложения, които или се вземат под внимание, или се отхвърлят обосновано, и които при всички случаи се документират в протоколи или публични документи. Когато се прилагат нови рамкови условия, тази консултация следва да се повтори. Участието на гражданското общество по никакъв начин няма за цел да замени или да постави под въпрос върховенството на парламентарните демократични институции, а само да ги допълни посредством сътрудничество с тях.

5.4

ЕИСК призовава правителствата на държавите членки, които не са установили подходящи процедури за консултации със социалните партньори и ОГО, спешно да въведат такива процедури и да спазят Регламента за МВУ. Комитетът призовава европейските институции, и по-специално Комисията, да използват своите правомощия, за да изискат от националните правителства, които не са направили това, да изпълнят задълженията си в това отношение. Все още е възможно това да бъде направено в рамките на сроковете, определени за приемането на НПВУ. ЕИСК споделя мнението на другите политически и социални участници, че ресурсите за финансиране на инвестициите за възстановяване и трансформация на европейските икономики и общества трябва да стигнат до държавите членки и техните общества възможно най-скоро.

5.5

Опитът от участието на гражданското общество във фазата на изготвяне на НПВУ и оценката на пропуските и недостатъците в това отношение трябва да се използват, за да се гарантира, че в бъдеще, по време на етапите на изпълнение на НПВУ и с оглед на изготвянето на НПВУ за 2022 г., тези пропуски и недостатъци ще бъдат коригирани. Активното участие на социалните партньори и ОГО като цяло е гаранция за инициирани от долу нагоре промени, които ще бъдат устойчиви и ефективни. При изпълнението на плановете трябва да бъдат взети предвид и ОГО, тъй като те предоставят много социални услуги.

5.6

Сред рисковете, произтичащи от необходимостта публичните и социалните участници да инвестират значителни финансови ресурси за много кратко време, са неспособността за усвояване и оползотворяване на средствата в рамките на предвидения срок и неефективното използване на тези ресурси. Още по-сериозен е рискът от корупция. Комитетът призовава националните правителства да предприемат необходимите мерки за подобряване на управленския капацитет и насърчаване на прозрачността и административния и парламентарния контрол, за да се справят с тези рискове, но подчертава, че участието на представителните ОГО в мониторинга на изпълнението на НПВУ е мощен инструмент в борбата срещу корупцията и неефективността.

5.7

ЕИСК изразява загриженост, че към момента на изготвяне на националните доклади, на които се основава настоящата резолюция, в повечето държави членки няма достатъчно яснота относно системите за управление на НПВУ и разпределението на отговорностите за тяхното прилагане между централното, регионалното и местното равнище. Разбира се, няма достатъчно яснота и относно подходящите механизми за включване на ОГО и социалните партньори във фазите на изпълнение, мониторинг и адаптиране на НПВУ.

5.8

Настоящата резолюция е съсредоточена върху участието на социалните партньори и ОГО в НПВУ в момент, когато процесът на изготвяне на НПВУ все още не е приключил, с цел да се подобрят тези процеси и да се настоява за подходящо участие на социалните партньори и ОГО в изпълнението, мониторинга и адаптирането на НПВУ. Запознати сме със съдържанието на плановете, които са изложени в рамковите програми и в първите проекти на НПВУ на някои държави членки. От отговорите на въпрос 5 от въпросника обаче може да се заключи, че сред тези, които споделят впечатленията си на този етап от процеса, в повечето държави — десет от общо шестнадесет — е налице широко или частично съответствие между целите на ОГО и съдържанието на рамковите програми и проектите за НПВУ, съгласно целите и насоките, определени от Комисията и Европейския парламент за NextGenerationEU и неговия МВУ. В останалите шест държави ОГО се изказват критично, а в десет от тях не дават отговор, най-вече защото считат, че е твърде рано.

5.9

Комитетът обаче би желал да даде гласност на някои опасения и искания, отправени от социалните партньори и ОГО във връзка със съдържанието на НПВУ: — Инвестициите за изпълнение на целите на Зеления пакт и цифровата трансформация — и свързаните с тях справедливи преходи — както и инвестициите, свързани със социалната уязвимост на национално равнище, заетостта, здравеопазването и социалната закрила, наред с осъществяването на необходимите структурни реформи, посочени в специфичните за всяка държава препоръки за 2019 г. и 2020 г., следва да доведат до преход към икономически модел, който да насърчава в по-голяма степен производителността и да е екологично и социално устойчив. — В НПВУ следва ясно да се посочи връзката между инвестиционните проекти и програмата за реформи на всяка държава, като се определят подходящи показатели, графици и методология за мониторинг. — Програмата NextGenerationEU предлага безпрецедентна финансова подкрепа от ЕС за националните бюджети. При оценката на националните планове Комисията следва да изисква европейските фондове да бъдат използвани и за създаване на реална европейска добавена стойност чрез подпомагане на трансграничните инфраструктурни инвестиции и проекти. Налице са очевидни положителни икономически и социални странични ефекти от трансграничните инвестиции, които трябва да бъдат насърчавани в по-голяма степен. — Инвестициите в рамките на НПВУ следва да послужат като стимул за други частни инвестиции в секторите, определени като приоритетни в тези планове. Инвестиционните програми трябва да вземат предвид в достатъчна степен отговарящите на условията проекти, осъществявани от МСП и предприятията от социалната икономика. — Както специалният докладчик на ООН по въпросите на крайната бедност и правата на човека Olivier De Schutter заяви много ясно в изказването си на пленарната сесия на Комитета на 28 януари 2021 г., съществува риск социалните въпроси, включително инструментите за борба с бедността и неравенството, да не получат необходимата тежест в НПВУ. Важно е да се подчертае колко голям е рискът да не се постигне намаляване на цифровото разделение, като се има предвид, че цифровизацията на икономиката и обществото е един от основните акценти на NextGenerationEU. — Инвестициите във висококачествено образование, учене през целия живот и научноизследователска и развойна дейност са от първостепенно значение за стимулирането и допълването на икономическите и социалните промени, които NextGenerationEU насърчава; същото важи и за инвестициите, които укрепват здравните системи и политиките в областта на общественото здраве на обществата, засегнати тежко от пандемията от COVID-19.

5.10

ЕИСК призовава националните правителства и институциите на ЕС да вземат предвид тези опасения на европейското гражданско общество относно съдържанието на НПВУ, когато ги приемат.

---

(1)  SWD(2020) 205 final.

(2)  ОВ L 57, 18.2.2021 г., стp. 17.

(3)  Докладите от различните държави членки са анализирани в приложението към настоящата резолюция. Всички материали са поместени на уебсайта на Комитета.

(4)  Civil Society Europe и European Centre for Not-for-Profit Law: Participation of civil society organisations in the preparation of the EU National Recovery and Resilience Plans („Участие на организациите на гражданското общество в подготовката на националните планове за възстановяване и устойчивост в ЕС“), декември 2020 г.

(5)  КР — СЕОР: „Участието на общините, градовете и регионите в подготовката на националните планове за възстановяване и устойчивост“, 20 януари 2021 г.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно: „Секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“ Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета — План за действие за справедливо и опростено данъчно облагане в подкрепа на стратегията за възстановяване

(COM(2020) 312 final)

Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно доброто управление в областта на данъчното облагане в ЕС и извън него

(COM(2020) 313 final)

Предложение за Директива на Съвета за изменение на Директива 2011/16/ЕС на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъчното облагане

(COM(2020) 314 final — 2020/0148 (CNS)“

(2021/C 155/02)

Докладчик:	Krister ANDERSSON
Съдокладчик:	Javier DOZ ORRIT

Сезиране	Съвет на Европейския съюз, 28.7.2020 г. Европейска комисия, 12.8.2020 г.
Правно основание	член 113 и член 115 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	12.2.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	24.2.2021 г.
Пленарна сесия №	558
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	220/0/7

1.   Заключения и препоръки

1.1

ЕИСК като цяло подкрепя законодателните предложения на Комисията и оценява високо тяхната координация с глобалните обсъждания, проведени на равнището на ОИСР/приобщаващата рамка, за да се постигне глобален консенсус.

1.2

ЕИСК изразява съгласие с подхода на Комисията, че доброто данъчно управление, което е основата за справедливо данъчно облагане, изисква данъчна прозрачност чрез обмена на информация между данъчните органи, лоялна данъчна конкуренция, липсата на вредни данъчни мерки, наличието на по-ефективни данъчни мерки и прилагането на международно договорени правила.

1.3

Освен това ЕИСК се съгласява с Комисията, която признава, че данъчната конкуренция сама по себе си не е проблем (1). В същото време съществува загриженост относно наличието на нелоялна данъчна конкуренция в ЕС, която насърчава избягването на данъци. Комитетът счита, че един ефективен паричен съюз изисква последователна фискална политика и съгласуваност между фискалните правила на неговите членове.

1.4

ЕИСК подкрепя инициативата на Комисията за преразглеждане на Кодекса за добро поведение и приветства факта, че в предложението на Комисията надлежно са отчетени работата на ОИСР и значението на възприемането на международно приети стандарти, особено по отношение на световните принципи, водещи до минимална ефективна ставка на корпоративния данък.

1.5

ЕИСК счита, че резултатът и постиженията на Кодекса за поведение би трябвало да се актуализират по-редовно и да бъдат публично достъпни за гражданското общество, в съответствие с целта на Комисията да направи конкретната дейност и резултатите от Кодекса по-прозрачни.

1.6

ЕИСК подкрепя решението на Комисията да извърши законодателна намеса, насочена към засилване на сътрудничеството между данъчните органи и засилена хармонизация на процедурните правила в рамките на вътрешния пазар.

1.7

ЕИСК споделя виждането на Комисията, че данъчните измами и отклонението от данъчно облагане продължават да представляват заплаха за публичните финанси, особено по време на криза, както се вижда ясно от последните оценки на Комисията; загубите на приходи в ЕС поради данъчни измами от физически лица в международен план — обхващащи данъка върху доходите на физическите лица, данъците върху доходите от капитали, както и данъците върху богатството и наследството — възлизат на 46 млрд. EUR в последната ѝ оценка. Неизпълнението на потенциалните приходи от ДДС се оценява на около 140 млрд. EUR, от които около 50 млрд. EUR са свързани с трансгранични измами (2).

1.8

ЕИСК отбелязва намаляването на изчисленото неизпълнение (3) на потенциалните приходи от ДДС поради избягване на корпоративен данък в размер на близо 35 млрд. EUR годишно, според някои оценки, в сравнение с предишните оценки на Комисията в размер на около 50—70 млрд. EUR преди въвеждането на мерките против свиването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби (BEPS), като отбелязва също и проучената от Комисията връзка между това подобрение и положените от предишната Комисия законодателни усилия срещу избягването на данъци (4). Това обаче продължава да бъде повод за загриженост в ситуация, в която публичните разходи за поддържане на икономиката и обществото са толкова важни.

1.9

Ефективността не може да бъде постигната без интензивна борба срещу данъчните престъпления и отклонението от данъчно облагане, които трябва да бъдат подобрени чрез засилено административно сътрудничество и по-хармонизирана правна рамка. Данъчната рамка не може да се разглежда като справедлива, ако някои държави членки разполагат с възможности лесно да я заобикалят, което обезкуражава другите и създава неефективност.

1.10

Предвид сложността, която се създава понастоящем от 27-те различни данъчни системи, и като се има предвид как това множество от модели създава тежести за предприятията и физическите лица, извършващи трансгранична дейност, ЕИСК, като зачита данъчния суверенитет, насърчава държавите членки да хармонизират изискванията за данъчно отчитане и да подобрят сътрудничеството между данъчните администрации.

1.11

Планираните от Комисията 25 действия изглеждат разумни. Повечето от тях са свързани с ДДС, което е подходящо поради високото равнище на загуби на приходи в областта на ДДС. Те, обаче, са описани много накратко и засега остава трудно да се направи пълна оценка на специфичното въздействие на подобни действия върху ежедневната дейност на европейските граждани и предприятия.

1.12

Приемането на единна система за регистрация по ДДС получава силно одобрение. Това е важна стъпка към създаването на по-задълбочен единен пазар, като намалява несигурността и разходите за трансгранични операции.

1.13

ЕИСК приветства предложението на Европейската комисия за модернизиране и хармонизиране на изискванията за отчитане на ДДС чрез нарастващо използване на отчитане въз основа на операции (в реално време) и електронно фактуриране.

1.14

ЕИСК приветства също възможността да се направи преглед на това дали би трябвало да се налага ДДС върху финансовите услуги. Необходима е задълбочена оценка на въздействието, включително на третирането на финансовите услуги за целите на ДДС в държави извън ЕС.

1.15

ЕИСК подкрепя инициативата на Комисията за „рамка на ЕС за спазване на правните изисквания в условията на сътрудничество“, основана на по-голямо доверие и сътрудничество между множество данъчни администрации за решаване на трансгранични въпроси, свързани с корпоративните данъци. Важно е в тази рамка МСП да получат равно третиране с по-големите предприятия. Комитетът отбелязва значително по-високата тежест за постигане на съответствието за МСП, отколкото за големите многонационални предприятия, и настоятелно призовава Комисията да предприеме стъпки за намаляване на тежестта за МСП.

1.16

ЕИСК счита, че въпросът за възстановяването на данъци е от решаващо значение, особено по време на криза, както в момента, което предполага висок риск по отношение на недостатъчната ликвидност както за физическите лица, така и за предприятията.

1.17

ЕИСК настоятелно призовава Комисията да направи оценка на това как може да се предложи по-опростен и по-хармонизиран механизъм за облекчаване на несъбираемите вземания, свързани с ДДС. Този механизъм би трябвало да гарантира, че предприятията могат бързо и своевременно да искат от данъчните органи възстановяване на ДДС, който не са успели да съберат от своите клиенти, но вече са платили на данъчните органи.

1.18

ЕИСК счита, че е много важно да има ясни и международно съгласувани правила за данъците и заетостта за цифровите платформи. ЕИСК подкрепя усилието за увеличаване на прозрачността на цифровите платформи, за да се предотвратят несъответстващи декларации за доходите, които носят висок риск от отклонение от данъчно облагане. Изискванията за докладване и данъчните формуляри би трябвало да бъдат еднакви в държавите членки.

1.19

ЕИСК подчертава, че би трябвало да се извършват съвместни одити, които по принцип са полезен и ефективен инструмент, като се зачитат правата на данъкоплатците, включително Хартата на основните права на Европейския съюз, по-специално по отношение на правото на защита и предвидимостта както на процедурните, така и на съществените свързани с тях правила, и събирането на доказателства от разследващите данъчни органи във връзка с възможни санкции.

1.20

Въпреки че е постигнат напредък в поведението на държави и юрисдикции, които са били в списъка на тези, неоказващи съдействие за данъчни цели, общият размер на паричните средства, по отношение на които са били извършени данъчни измами или отклонение от данъчно облагане, или са били избегнати данъци или е извършено пране на пари продължава да бъде толкова висок, че трябва да се положат повече усилия.

1.21

ЕИСК възприема виждането на Комисията, че е време да се направи преглед на списъка и да се види как той може да бъде по-ефективен и справедлив, като се имат предвид и новите предизвикателства, свързани с глобалната цифровизирана икономика. ЕИСК също така подкрепя критерия на Комисията за предоставяне на възможност на конкретни юрисдикции с нисък риск и нисък капацитет да подобрят своите стандарти за добро управление и прозрачност в областта на данъчното облагане в рамките на разумен период от време, когато са включени или може да бъдат включени в списъка.

1.22

ЕИСК предложи (5) да се създаде Европейски пакт за ефективна борба с данъчните измами, отклонението от данъчно облагане, избягването на данъци и изпирането на пари. ЕИСК призова Европейската комисия да насърчи политическа инициатива с участието на националните правителства и другите европейски институции за постигането на тази цел, като стимулира постигането на необходимия консенсус и включи гражданското общество. Основният стълб на пакта би трябвало да бъде сътрудничеството между държавите членки.

1.23

ЕИСК подчертава, че сътрудничеството между организациите на гражданското общество като цяло и правителствата би могло да допринесе за повишаване на осведомеността относно данъците върху околната среда и да допринесе за развитието чрез създаване на по-справедливи и устойчиви общества в развиващите се и развитите държави.

1.24

ЕИСК насърчава Комисията да продължи да оценява ефективността на по-ранните директиви относно административното сътрудничество,

2.   Контекст и предложения на Комисията

2.1   Контекст

2.1.1

Постигането на справедливо и ефективно данъчно облагане е една от основните цели на Комисията (6) по време на настоящия законодателен мандат. Такава цел е още по-стратегическа след кризата, свързана с COVID-19. Съгласно Договора данъчните правила са отговорност на държавите членки. Държавите членки обаче могат да се съгласят да приемат директиви и регламенти за подобряване на функционирането на вътрешния пазар. Един ефективен паричен съюз изисква последователна фискална политика и съгласуваност между фискалните правила на своите членове.

2.1.2

Пандемията от COVID-19 наруши функционирането на икономиките на вътрешния пазар. Освен това ЕС е изправен пред кризата, свързана с COVID-19, във време на трансформация, характеризираща се с екологични предизвикателства, непрекъснати цифрови иновации и нарастващо неравенство сред гражданите. Поради това от държавите членки и европейските институции се изисква да предложат безпрецедентен отговор, като използват всички налични ресурси и инструменти.

2.1.3

Предложенията на Комисията (7) имат за цел както изготвянето на подходящ отговор на кризата, свързана с COVID-19, така и управлението на прехода към сценарий, в който има по-голямо място за екология и цифровизация, в съответствие с принципите на социална пазарна икономика, залегнали в Договорите.

2.1.4

Справедливото и ефикасно данъчно облагане играе важна роля в това отношение. Ефективният отговор на основните предизвикателства, породени от кризата, до голяма степен зависи от възможността предприятията да продължат да осъществяват вътрешната и трансграничната търговия, при еднакви условия на конкуренция, като бъдат подпомагани от ефективна и опростена данъчна система, а също така зависи и от държавите членки, които трябва да осигурят данъчните приходи, необходими за финансиране на възстановяването чрез справедливо данъчно облагане на гражданите и предприятията. Борбата срещу данъчните измами, избягването на данъци и отклонението от данъчно облагане, както и подкрепата на европейските предприятия при опростяването и хармонизирането на ежедневното им управление на данъците са от решаващо значение за ефективното справяне с настоящите предизвикателства (8).

2.1.5

Данъчното облагане е също така и инструмент на политиката за постигане на неутралност по отношение на климата до 2050 г. (9), както и на другите екологични цели на Европейския зелен пакт (10). Поради това осигуряването на адекватни данъчни приходи в публичните бюджети, за да се подпомогне екологичният преход, е от първостепенно значение. В същото време в икономическите политики трябва да се признае неблагоприятното демографско развитие, в контекста на застаряващо население.

2.1.6

Предложението на Комисията за определяне на план за действие за по-ефикасно и справедливо данъчно облагане е разделено на три отделни части. Първо, съобщение за определяне на мерки, насочени към намаляване на пречките, свързани с данъчното облагане за предприятията на единния пазар. По-специално, Комисията се стреми към опростяване на данъчното облагане като инструмент за подобряване на бизнес средата. Второ, законодателно предложение за преразглеждане на Директивата относно административното сътрудничество чрез автоматичен обмен на информация между данъчните органи, който може да даде възможност за адекватно данъчно облагане на доходите, генерирани от продавачи, използващи цифрови платформи. Трето, Комисията публикува Съобщение относно доброто управление в областта на данъчното облагане в ЕС и извън него, имащо за цел подобряване на доброто управление в областта на данъчното облагане както във вътрешните, така и във външните юрисдикции.

2.1.7

Комисията отбелязва, че планът за действие е част от по-широка и по-амбициозна данъчна програма за ЕС, която в близко бъдеще ще включва инициативи за i) данъчно облагане, свързано с околната среда; ii) реформа на данъчното облагане, насочена към обвързване на правата за данъчно облагане със създаването на стойност и определяне на минимално ниво на ефективно данъчно облагане на печалбите на предприятията; iii) препоръка държавите членки да обвържат предоставяната от тях подкрепа на дружества от ЕС с липсата на връзки между тези дружества и държавите и териториите (11), включени в списъка на Европейския съюз на неоказващите съдействие страни или територии; и iv) определяне как предложенията относно данъчното облагане да бъдат приемани чрез обикновената законодателна процедура, посочена в член 116 от ДФЕС.

2.1.8

В многобройни становища ЕИСК изрази своите виждания относно мерките, необходими за повишаване на ефективността на единния пазар, увеличаване на собствените ресурси на ЕС и започване на дебат относно гласуването с квалифицирано мнозинство по данъчни въпроси. Сега ЕИСК призовава за действие по предложенията на Комисията относно пакета за справедливо и опростено данъчно облагане възможно най-скоро.

2.2   План за действие за справедливо и опростено данъчно облагане

2.2.1

В своето съобщение относно опростяването на данъчното облагане Комисията излага нов подход, който съчетава действия срещу данъчните измами и отклонението от данъчно облагане с мерки, насочени към опростяване на живота на данъкоплатците. Планът включва 25 действия, чието изпълнение е планирано постепенно през следващите години до 2024 г. (12)

2.2.2

Планирани са конкретни действия по отношение на регистрационните задължения (идентификационен номер и регистрация за целите на ДДС). Смята се, че ефикасната и ефективна регистрация е от решаващо значение, за да се гарантира, че всички данъкоплатци плащат своя справедлив дял от данъците. В резултат на това Комисията насърчава няколко действия за поддържане на ефективното функциониране и постоянното актуализиране на базите данни, съдържащи данни на данъкоплатците. Опростяването на регистрацията също се счита за важно, особено когато данъкоплатците се движат в рамките на държавите членки.

2.2.3

Друг набор от конкретни действия се планира по отношение на задълженията за докладване. Отчитането от данъкоплатците би трябвало да бъде възможно най-ефективно и да се основава на взаимно сътрудничество с данъчните органи. Данъчните декларации би трябвало да бъдат опростени, а исканите данни — сведени до минимум и обработвани чрез ясни процедури, осъществявани посредством цифрова услуга за „обслужване на едно гише“. Много държави членки облекчиха някои правила за плащане на ДДС в отговор на пандемията от COVID-19.

2.2.4

Допълнителни действия се очаква да улеснят плащането на данъци, по-специално като на разположение на данъкоплатците се предоставят методи за плащания по електронен път, например приложения за смартфони (13). Размерът на дължимия данък би трябвало да бъде точен от самото начало, за да се избегнат обременяващи процедури по възстановяване, ако това е възможно. Когато се очакват възстановявания, данъчните администрации би трябвало да ги обработват бързо, за да се предотвратят проблеми с паричния поток за данъкоплатците.

2.2.5

Предоставянето на правна сигурност на данъкоплатците е основната цел на плана за действие на Комисията, заедно с ефективното управление на спорове, когато такива възникват. Споровете би трябвало да се предотвратят, а когато възникнат– да се разрешават бързо между държавите членки в рамките на техните правни системи и правото на Европейския съюз.

2.2.6

Комисията счита, че е важно да се даде възможност за коригиране или изясняване на всички недоразумения, за да се избегне ескалирането на споровете. Поради това се насърчава предотвратяването на съдебни спорове, заедно с бързото разрешаване на неуредени дела, за да се спестят време и пари както на данъкоплатците, така и на данъчните органи. Някои заинтересовани страни вече изразиха своето предпочитание за по-нататъшна намеса на равнището на ЕС за предотвратяване и разрешаване на спорове (14).

2.3   Административно сътрудничество между данъчните органи

2.3.1

През последните години ЕС насочи усилията си върху борбата с данъчните измами, отклонението от данъчно облагане и агресивното данъчно планиране, както и към повишаването на прозрачността чрез подходящо сътрудничество между данъчните органи. Въпреки че бяха направени значителни подобрения в обмена на информация, в предложението на Комисията се подчертава необходимостта от допълнително подобряване на съществуващите разпоредби.

2.3.2

По-специално, Комисията се стреми да отговори по-добре на предизвикателствата, породени от цифровизацията на икономиката, със специално внимание към цифровите платформи, чието използване затруднява проследяването и разкриването на данъчни събития от данъчните органи (15). Проблемът се задълбочава, когато тези операции се извършват с използването на цифрови платформи, установени в друга държава членка или в юрисдикция извън ЕС (16).

2.3.3

Изглежда, че има консенсус между представителите на операторите на цифрови платформи относно ползите от наличието на стандартизирана правна рамка на ЕС за събиране на информация от платформите и относно възможните предимства на решение, наподобяващо „обслужването на едно гише“ за ДДС.

2.3.4

Що се отнася до въпроса за обмена на информация при поискване, предложението на Комисията е съсредоточено върху понятието за предполагаема значимост. В член 5a е дадено определение на стандарта за предполагаема значимост, който се прилага в случай на искане за информация, като се определят стандартът и процедурните изисквания, които участващият орган трябва да спазва. Искането на информация може да се отнася за едно или повече данъчнозадължени лица, доколкото самоличността им е установена поотделно. Стандартът за предполагаема значимост не би трябвало да се прилага, когато искане за информация е изпратено като последващо действие, отнасящо се до обменено данъчно становище във връзка с трансгранични сделки или предварително споразумение за ценообразуване.

2.3.5

Преди да поиска информация, данъчният орган е длъжен да изчерпи всички обичайни източници на информация, които би могъл да използва, за да получи исканата информация, както и да приложи всички налични средства. Задължението не се прилага, ако при извършването на това действие запитващият орган изпитва несъразмерни затруднения и се излага на риска да не постигне своите цели. В случай че запитващият орган не спази това задължение, запитаният орган може да откаже да предостави информацията.

2.3.6

В раздел IIa се определя правна рамка за извършването на съвместни ревизии. В нея „съвместна ревизия“ се определя като административно разследване, извършвано съвместно от компетентните органи на две или повече държави членки. Компетентните органи на участващите държави членки пристъпват по предварително договорен и съгласуван начин, в съответствие със своите правни системи, към проверка на случай, свързан с един или повече данъчни субекти, които представляват общ или допълващ се интерес за тях.

2.4   Добро управление в областта на данъчното облагане в ЕС и извън него

2.4.1

Съобщението на Европейската комисия относно доброто управление в областта на данъчното облагане започва от факта, че справедливото данъчно облагане е от основно значение за социалния и икономическия модел на ЕС и че доброто управление в областта на данъчното облагане е в основата на справедливото данъчно облагане и на устойчивото събиране на приходите, за да се поддържа този модел (17). Съобщението съдържа предложения за: i) реформа на Кодекс за поведение при данъчното облагане на предприятията; ii) преглед на списъка на неоказващите съдействие държави и територии; и iii) насърчаване на доброто данъчно управление на международно равнище.

2.4.2

От своето създаване през 1997 г., Кодексът за поведение при данъчното облагане на предприятията (наричан по-нататък „Кодексът“) (18) е основният инструмент на ЕС за предотвратяването на вредна данъчна конкуренция, чрез установяването на принципи за справедлива данъчна конкуренция, както и за определянето на това дали даден данъчен режим е вреден или не (19).

2.4.3

Въпреки постиженията, постигнати благодарение на него, Кодексът трябва да бъде осъвременен. Характерът и формата на данъчната конкуренция се промениха значително през последните години поради глобализацията, цифровизацията, нарастващата роля на многонационалните предприятия в световната икономика и сложните схеми за стимулиране, въведени от някои държави членки.

2.4.4

По-специално, Комисията има за цел разширяване на обхвата на Кодекса, за да се включат всички мерки, които създават риск от нелоялна данъчна конкуренция. В допълнение, Кодексът би трябвало да бъде актуализиран и за да се гарантира, че възможно най-много случаи на много ниско данъчно облагане се разглеждат надлежно както в ЕС, така и извън него.

2.4.5

Изложените в Кодекса принципи са сред критериите, използвани при оценяването на трети държави при включването им в списъка на ЕС на юрисдикциите, неоказващи съдействие в данъчната сфера. Комисията възнамерява да преразгледа географския обхват на списъка на ЕС, като актуализира първоначалния набор от показатели, използван в подбирането на юрисдикциите, които са най-подходящи за скрининг.

2.4.6

При преценката относно географския обхват на списъка на ЕС ще се разглеждат също така и критериите, на които трябва да отговарят избраните юрисдикции. Премахването на юрисдикция, която понастоящем е включена в обхвата на списъка на ЕС, би повлияло на еднаквите условия на конкуренция и би подкопало положителната работа, която повечето от тези юрисдикции вече са извършили. Би трябвало, обаче, да се обмисли дали критериите за включване в списъка на ЕС могат да бъдат прилагани по-целево за определени юрисдикции.

2.4.7

В диалога си с трети държави и в съответствие с възприетия в рамките на ЕС подход, Комисията ще наблегне и на екологичните цели, както и на принципа „замърсителят плаща“, според който се изисква да се вземат предвид отрицателните екологични външни аспекти. Съгласно съобщението на Комисията съществува неизползван напълно потенциал в идеята екологичните данъци да допринасят за устойчиво развитие в световен мащаб и за по-справедливи общества в развиващите се държави. Сътрудничеството между организациите на гражданското общество като цяло може да допринесе за повишаване на осведомеността в тази област.

2.4.8

Въз основа на настоящото прилагане на правно обвързваща връзка между стандартите за добро управление и използването на средства от ЕС, Комисията счита, че тези средства биха могли да бъдат по-добре използвани за укрепване на принципите на добро управление в областта на данъчното облагане (20). В тази връзка Комисията също така настоятелно призовава държавите членки да отразяват изискванията на ЕС в своите национални политики за финансиране и в правилата за спазване, прилагани от техните насърчителни банки и агенции за развитие.

2.4.9

Комисията също така отправя препоръка, с която съветва държавите членки да обвържат финансовата си подкрепа с липсата на връзки между предприятията бенефициери и юрисдикциите, включени в списъка на неоказващите съдействие за данъчни цели. Комисията обаче добавя, че би трябвало да има изключение за предприятията със значително икономическо присъствие (подпомагано с персонал, оборудване, активи и помещения) във включените в списъка юрисдикции. Усилията на държавите членки в тази област трябва да се полагат в съответствие с необходимостта да се гарантира международна данъчна справедливост.

3.   Общи и конкретни бележки

3.1   План за действие за справедливо и опростено данъчно облагане

3.1.1

ЕИСК подкрепя законодателните предложения на Комисията и оценява високо тяхната координация с глобалните обсъждания, проведени на равнището на ОИСР/приобщаващата рамка, за да се постигне глобален консенсус (21). Той обръща специално внимание на спешната необходимост от постигане на споразумение относно единните правила за това как да се разпределя облагаемата печалба сред държавите на равнището на ОИСР/приобщаващата рамка като последица от текущата бърза цифровизация на икономиката и необходимостта от ефективна борба срещу избягването на данъци.

3.1.2

Освен това ЕИСК оценява регулаторния подход, възприет от Комисията за разработването на нейните предложения и в рамките на разглежданите законодателни разпоредби. Целта е да се подобри общата ефективност на данъчните системи, така че те да бъдат справедливи системи, които осигуряват приходите, необходими за провеждането на публичната политика, като същевременно предоставят възможности за работни места и растеж.

3.1.3

ЕИСК споделя виждането на Комисията, че данъчните измами и отклонението от данъчно облагане продължават да представляват заплаха за публичните финанси, особено по време на криза, както ясно се вижда от последните оценки на Комисията, припомнени в предложенията. Според Комисията загубите на приходи в ЕС поради международно отклонение от данъчно облагане от физически лица — обхващащи данъка върху доходите на физическите лица, данъците върху доходите от капитали, както и данъците върху богатството и наследството — действително бяха оценени на 46 млрд. EUR през 2016 г. Неизпълнението на потенциалните приходи от ДДС съответно се оценява на около 140 млрд. EUR, от които около 50 млрд. EUR са свързани с трансгранични измами (22). Отделните държави членки трябва да вземат енергични мерки, за да се справят с неизпълнението на своите потенциални приходи от ДДС.

3.1.4

ЕИСК приветства намаляването на изчисленото неизпълнение на потенциалните приходи от ДДС поради избягване на корпоративен данък в размер на около 35 млрд. EUR годишно в сравнение с предишните оценки на Комисията, възлизащи на 50—70 млрд. EUR, като отбелязва също и проучената от Комисията корелация между това подобрение и положените от предишната Комисия законодателни усилия срещу избягването на данъци (над 20 директиви относно данъчното облагане за пет години) (23).

3.1.5

С цел да се подкрепят напълно физическите лица и предприятията в трудните времена в резултат на кризата с COVID-19, ЕИСК настоятелно призовава Комисията да продължи работата във връзка с намаляването на разходите за спазване на изискванията, свързани с данъчните задължения. Изчислените разходи за спазване на данъчното законодателство за големите дружества са в размер на около 2 % от платените данъци, а за МСП — около 30 % от платените данъци.

3.1.6

Предвид сложността, която се създава понастоящем от 27-те различни фискални системи, и като се има предвид как това множество от модели затруднява предприятията и физическите лица, извършващи трансгранична дейност, ЕИСК насърчава държавите членки да хармонизират изискванията за предоставяне на данъчна информация и да подобрят сътрудничеството между данъчните администрации. Възобновяването и разширяването на работата на групата „Кодекс за поведение“ трябва да доведе до премахването на вредните данъчни мерки, за да се създадат еднакви условия на конкуренция и да се допринесе, заедно със законодателните реформи, за насърчаване на достатъчно равнище на данъчно сближаване, за да се избегне нелоялната данъчна конкуренция.

3.1.7

Планираните от Комисията 25 действия изглеждат разумни. ЕИСК ги подкрепя като цяло. Повечето от тях са свързани с ДДС, което е подходящо поради високото равнище на загуби на приходи в областта на ДДС. Действията, обаче, са описани много накратко и засега остава трудно да се направи пълна оценка на специфичното въздействие на подобни действия върху ежедневната дейност на европейските граждани и предприятия. Държавите членки трябва да предприемат решителни действия, за да прилагат националните си правила и да намалят националните си проблеми с ДДС, като същевременно засилят трансграничното си сътрудничество.

3.1.8

Приветства се приемането на единна регистрация по ДДС чрез продължаващо разширяване обхвата на системата за обслужване на едно гише, подобно на пакета за електронната търговия. Въпреки липсата на повече подробности за секторите, които ще бъдат обхванати, разширяването на обхвата на обслужването на едно гише до членове 36–39 от Директива 2006/112/ЕО на Съвета (24) (Директивата за ДДС), за да се включат доставките на стоки между търговци и потребители (B2C), може да се счита за много важна стъпка напред. Например, разширяването на обхвата на обслужването на едно гише до трансграничните доставки на газ, електроенергия, топлинна или охладителна енергия (член 39 от Директивата за ДДС) би могло да е полезно също и при задълбочаването на енергийния пазар и подпомагането на енергийния преход.

3.1.9

ЕИСК приветства предложението на Европейската комисия за модернизиране и хармонизиране на изискванията за отчитане на ДДС чрез нарастващо използване на отчитане въз основа на операции (в реално време) и електронно фактуриране. Основаното на операции отчитане дава възможност на данъчните администрации да имат пълен преглед на различните вериги за доставки в реално време, което води до по-добри целенасочени одити и много по-ранно разкриване на измами и потенциално рискови търговци. Изискванията за докладване обаче трябва да бъдат лесни за спазване и да не водят до високи административни разходи или скъпоструващи инвестиционни разходи, по-специално за МСП (25). По аналогичен начин, по-голямо използване и хармонизиран стандарт за електронно фактуриране биха намалили разходите за съхранение и за спазване на изискванията за предприятията и биха подобрили борбата срещу измамите с ДДС.

3.1.10

ЕИСК приветства също възможността да се направи преглед на това дали би трябвало да се налага ДДС върху финансовите услуги. Много предприятия се сблъскват с допълнителни разходи, тъй като операциите на някои дружества или финансови институции не се облагат с ДДС. Освен това освободените от ДДС субекти не могат да представят искания за облекчения във връзка с ДДС върху входящите ресурси, докато създадената добавена стойност не се облага с ДДС. Това е сложен въпрос и ЕИСК очаква да бъдат извършени всеобхватни оценки на въздействието. ЕИСК отбелязва, че увеличаване на приходите от ДДС би се отразило положително и на бюджета на ЕС.

3.1.11

ЕИСК отбелязва, че държавите членки имат възможността да използват система за обратно начисляване за борба с измамите с ДДС. Тази възможност е използвана за борба с верижните измами с ДДС. ЕИСК призовава Комисията да оцени кой метод е най-ефективен и има най-малка административна тежест за справяне с верижните измами.

3.1.12

Данъчните администрации разчитат на данъкоплатците да им предоставят точната информация, а някои държави членки с цел подобряване на това партньорство са въвели схеми за „спазване на правните изисквания в условията на сътрудничество“. За съжаление тези схеми в момента функционират само на национално равнище. С оглед на това ЕИСК подкрепя инициативата на Комисията за „рамка на ЕС за спазване на правните изисквания в условията на сътрудничество“, основана на по-голямо доверие и сътрудничество между множество данъчни администрации за решаване на трансгранични въпроси, свързани с корпоративните данъци. Важно е в тази рамка МСП да получат равно третиране с по-големите предприятия.

3.1.13

Все още обаче не е ясно как тази рамка на ЕС за спазване на правните изисквания в условията на сътрудничество ще функционира на практика и ЕИСК има желание да направи оценка на тези развития и да даде своя конструктивен принос по време на процеса на разработване и изпълнение.

3.1.14

По първоначална оценка превантивният диалог за разрешаване на трансгранични данъчни спорове, планиран от Комисията, изглежда полезно и положително развитие, като се има предвид също, че това е дългогодишно искане от страна на деловите среди Хармонизиран подход от няколко държави членки би бил силно приветстван, въпреки че тепърва трябва да се оцени как такъв подход може да бъде конкретно осъществен, като се започне от настоящия хетерогенен регулаторен сценарий (26).

3.1.15

Въпросът за възстановяването на данъци винаги е от решаващо значение, и особено по време на криза, както в момента, което предполага висок риск по отношение на недостатъчната ликвидност както за физическите лица, така и за предприятията. По време на пандемията от COVID-19 няколко държави увеличиха скоростта на изплащане на възстановяванията на ДДС и възстановяванията като цяло, за да гарантират, че предприятията разполагат с достатъчно парични средства, за да се справят с тази безпрецедентна и разрушителна икономическа ситуация.

3.1.16

Като се има предвид, че някои предприятия вече изпитват проблеми с ликвидността, фактурите може да бъдат изплатени със закъснение или в крайна сметка дори въобще да не бъдат изплатени, в резултат на което предприятията, които са начислили ДДС във фактурите си, трябва да представят сумата на данъчните органи през съответния период на възстановяване на ДДС, без ДДС да е бил получен (т.нар. „несъбираемо вземане“). С оглед на това ЕИСК също така настоятелно призовава Европейската комисия да направи оценка как може да се предложи по-опростен и по-хармонизиран механизъм за облекчаване на несъбираемите вземания, свързани с ДДС. Този механизъм би трябвало да гарантира, че предприятията могат бързо и своевременно да искат от данъчните органи възстановяване на ДДС, който не са успели да съберат от своите клиенти, но вече са платили на данъчните органи.

3.1.17

ЕИСК настоятелно призовава националните данъчни администрации да продължат това бързо управление на възстановяването както по отношение на преките данъци, така и на косвените, като предлага хармонизиран административен подход в цяла Европа и отбелязва, че една обща система за удържане на данъци при трансгранични портфейлни инвестиции би била първата стъпка напред.

3.1.18

Данъчните измами, отклонението от данъчно облагане и свързаните с тях престъпления се преследват от националните съдилища на държавите членки съгласно голямо многообразие от наказателни закони. Тези данъчни нарушения обаче в много случаи имат транснационално измерение. Комитетът счита, че е важно това и структурата на наказанията да бъдат взети под внимание, особено в случай на съвместни ревизии между държавите членки. Следва да се направи оценка на отражението на различните наказания в отделните държави членки.

3.1.19

ЕИСК приветства инициативата на Комисията във връзка с препоръка относно правата на данъкоплатците на единния пазар. Предоставянето на държавите членки на преглед на най-добрите практики в областта на данъчното облагане по отношение на опростяването и цифровизацията може да спомогне за улесняване на отношенията между данъкоплатците и данъчните органи в целия ЕС, за подобряване на данъчната осведоменост на гражданите и за подобряване на събирането на приходи. ЕИСК счита, че това е добър пример за инициатива с незадължителен характер.

3.2   Административно сътрудничество между данъчните органи

3.2.1

ЕИСК подкрепя решението на Комисията да извърши законодателна намеса, насочена към засилване на сътрудничеството между данъчните органи и засилена хармонизация на процедурните правила в рамките на вътрешния пазар.

3.2.2

Предложението действително е напълно в съответствие с принципа на субсидиарност, определен в член 5 от ДФЕС, като се има предвид, че в него се предвижда намеса на европейския законодател за разглеждане на въпроси, които не могат да бъдат подходящо уредени от държавите членки.

3.2.3

ЕИСК подкрепя намерението за засилване на компетентността на Eurofisc, така че да се превърне в референтен център относно трансграничните данъчни престъпления.

3.2.4

Прилагането на съществуващите разпоредби на директивата действително доказа, че има значителни несъответствия между държавите членки, тъй като някои държави членки са готови да оказват пълно съдействие и да обменят информация, докато други прилагат ограничителен подход или дори отхвърлят исканията за обмен на информация.

3.2.5

ЕИСК подкрепя също и усилието за увеличаване на прозрачността на цифровите платформи, за да се предотвратят несъответстващи декларации за доходите, които носят висок риск от отклонение от данъчно облагане. Въпреки че някои държави членки са наложили задължение за докладване в своите национални правни системи, опитът показва, че националните разпоредби срещу отклонението от данъчно облагане невинаги могат да бъдат напълно ефективни, особено когато са насочени към трансгранични дейности, Поради това правната сигурност и яснота могат да бъдат гарантирани с единен набор от изисквания за отчитане и данъчни формуляри, приложими за всички държави членки.

3.2.6

ЕИСК приветства също и пропорционалността на предложението на Комисията по отношение на процедурното сътрудничество между националните данъчни органи, тъй като предложените изменения изглежда не надхвърлят необходимото за постигане на целта за по-ефективен обмен на информация и по-добро административно сътрудничество.

3.2.7

Системата от санкции за операторите на платформи, които не спазват задълженията си за деклариране, както е посочено в член 25а от предложението за Директивата за административното сътрудничество ДАС 7, дори и да е национална компетентност, трябва да се прилага възможно най-хомогенно във всички държави, за да се гарантира нейната ефективност.

3.2.8

Като се има предвид, че установените нарушения по отношение на операторите на платформи във функционирането на вътрешния пазар обикновено излизат извън границите на една държава членка, общите правила на ЕС представляват необходимият минимум за справяне с проблемите по ефективен начин. В този ред на разсъждения ЕИСК насърчава Комисията да доразвие своите роля и сътрудничество в рамките на ОИСР по отношение на цифровизацията на икономиките, за да се постигне общ международен подход сред данъчните органи за решаване на глобални въпроси.

3.2.9

Член 12a, параграф 6 предвижда съвместната ревизия да се извършва в съответствие с процедурните механизми, приложими в държавата членка, в която се извършват действията по ревизията. Доказателствата, събрани по време на съвместната ревизия, би трябвало да се признават взаимно от всички компетентни органи на участващите държави членки.

3.2.10

ЕИСК подчертава, че би трябвало да се извършват съвместни одити, които по принцип са полезен и много ефективен инструмент, като се зачитат основните права на данъкоплатците, като стриктно се съблюдават принципите на Хартата на основните права на Европейския съюз (27) по отношение на правото на защита и предвидимостта както на процедурните, така и на съществените свързани с тях правила, и събирането на доказателства от разследващите данъчни органи във връзка с възможни санкции.

3.2.11

По-специално, наборът от данни, които да се обменят и предават от данъчните администрации, би трябвало да бъде определен така, че да обхваща само минималните данни, които са необходими за откриване на недостатъчно предоставяне на информация в нарушение на изискванията или липса на такова предоставяне на информация, в съответствие със задълженията съгласно Общия регламент относно защитата на данните (ОРЗД) (28), които би трябвало да бъдат тълкувани и прилагани стриктно. Всяко възможно отрицателно въздействие върху личните данни би трябвало да бъде ограничено до минимум чрез подходящи ИТ и процедурни мерки, по-специално по отношение на тяхното събиране, разработване и последващо съхранение.

3.2.12

ЕИСК подчертава, че в съответствие с правилата на Общия регламент относно защитата на данните (ОРЗД), използването на групови искания трябва да бъде добре обосновано и да се извършва внимателно, за да не се накърняват правата на физическите и юридическите лица и да не води до опити за извличане на информация — т.нар. „fishing expeditions“.

3.2.13

ЕИСК насърчава Комисията да продължи да оценява ефективността на по-ранните директиви относно административното сътрудничество (29),

3.3   Добро управление в областта на данъчното облагане в ЕС и извън него

3.3.1

ЕИСК изразява съгласие с подхода на Комисията, че доброто данъчно управление, което е основата за справедливо данъчно облагане, изисква данъчна прозрачност чрез обмена на информация между данъчните органи, избягването на нелоялна данъчна конкуренция, липсата на вредни данъчни мерки и прилагането на международно договорени правила. Той също така е съгласен с Европейския парламент, че ЕС би трябвало да предприема решителни действия за справяне с вредната данъчна конкуренция и агресивното данъчно планиране, по-специално в данъчните убежища.

3.3.2

ЕИСК подкрепя инициативата на Комисията за преразглеждане на Кодекса за добро поведение и приветства факта, че в предложението на Комисията надлежно са отчетени работата на ОИСР и значението на възприемането на международно приети стандарти, особено по отношение на световните принципи, водещи до минимална ефективна ставка на корпоративния данък.

3.3.3

ЕИСК счита, че резултатът и постиженията на Кодекса за поведение би трябвало да се актуализират по-редовно и да бъдат публично достъпни за гражданското общество, в съответствие с целта на Комисията да направи конкретната дейност и резултатите от Кодекса по-прозрачни.

3.3.4

При подхода на Комисията се признава, че данъчната конкуренция сама по себе си не е проблем. (30) В същото време Комисията и Европейският парламент обаче многократно са изразявали загриженост относно съществуването на нелоялна данъчна конкуренция в рамките на ЕС, която насърчава избягването на данъци. Комитетът счита, че е необходима сериозна работа за решаването на този сложен проблем. Той наскоро прие становище (31), в което предлага да се създаде Европейски пакт за ефективна борба с данъчните измами, отклонението от данъчно облагане, избягването на данъци и изпирането на пари. ЕИСК призова Европейската комисия да насърчи политическа инициатива с участието на правителствата и другите европейски институции за постигането на тази цел, като стимулира постигането на необходимия консенсус и включи гражданското общество. Основният стълб на пакта би трябвало да бъде сътрудничеството между държавите членки.

3.3.5

Разширяването на обхвата на Кодекса за поведение в ЕС с цел да се обхванат други мерки, които засягат данъчната конкуренция също е регулаторен избор, който ЕИСК подкрепя. Отдавна е необходимо да се направи актуализиране с цел да се осигури извършването на проверка на режимите, водещи до много ниско или никакво данъчно облагане — както в ЕС, така и извън него. Кодексът обаче е документ с незадължителен характер, с който би трябвало да се разглеждат въпросите, които не са уредени от европейското законодателство.

3.3.6

Комисията твърди, че съществува необходимост включването в списъка да се направи по-ясно за третите държави, като се повиши прозрачността по отношение на това защо дадена юрисдикция е включена или не е включена в списъка. Подобрената хармонизация на стандартите, приети от държавите — членки на ЕС, и по-добрата координация между националните списъци и списъка на ЕС биха били полезни, тъй като ЕС и няколко държави членки следват различни стандарти, което може да създаде объркване.

3.3.7

Комисията също така оценява т.нар. „черен списък“ на данъчните убежища, който съществува от 2017 г., и е проучила стотици вредни данъчни режими в световен мащаб, като много от посочените в списъка юрисдикции са поели ангажименти към Съвета да вземат предвид опасенията, свързани с нелоялната данъчна конкуренция и ограничената прозрачност. ЕИСК възприема виждането на Комисията, че е време да се направи преглед на списъка и да се види как той може да бъде по-ефективен и справедлив, като се имат предвид новите предизвикателства, свързани с глобалната цифровизирана икономика. ЕИСК също така подкрепя критерия на Комисията за предоставяне на възможност на конкретни юрисдикции с нисък риск и нисък капацитет да подобрят своите стандарти за добро управление и прозрачност в областта на данъчното облагане в рамките на разумен период от време, когато са включени или може да бъдат включени в списъка.

---

(1)  „[Кодексът за поведение] се основава на хипотезата, че макар конкуренцията между държавите сама по себе си да не представлява проблем, са необходими общи принципи относно степента, до която те могат да използват данъчните си режими и политики, за да привличат предприятия и печалби. Това е особено важно в един единен пазар, в който гарантираните от Договора свободи водят до увеличаване на движението на печалбите и инвестициите.“ (COM(2020) 313 final, стр. 3).

(2)  Вж. също: „Неизпълнение на потенциалните приходи от ДДС: през 2018 г. страните от ЕС са загубили приходи от ДДС в размер на 140 млрд. EUR, а заради коронавируса тези загуби може да нараснат през 2020 г.“ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/ip_20_1579

(3)  COM(2020) 312 final, стр 5. Съгласно други оценки, например на Европейския парламент, загубите, дължащи се на финансови престъпления, укриване и избягване на данъци възлизат на 190 милиарда EUR. Въз основа на всеобхватната работа на ОИСР в доклада си относно свиването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби (BEPS), действие 11, световните загуби на приходи преди вземането на решение за въвеждане на мерки срещу свиването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби възлизат на близо 100—240 млрд. USD или 0,35 % от световния БВП. Европейската комисия изчисли, че близо 50—70 млрд. евро биха могли да произтичат от ЕС преди държавите членки да се договорят за директиви I и II срещу избягването на данъци.

(4)  През предишния си петгодишен мандат Комисията издаде 20 основни законодателни предложения.

(5)  Вж. становище на ЕИСК относно „Борба с данъчните измами, избягването на данъци и изпирането на пари“ (ОВ C 429, 11.12.2020 г., стр. 6).

(6)  Political Guidelines for the Next European Commission 2019-2024 (Политически насоки за следващата Европейска комисия за периода 2019—2024 г.)

(7)  Вж.COM (2020) 312 final, COM(2020) 313 final, COM(2020) 314 final.

(8)  Вж. становище на ЕИСК относно „Борба с данъчните измами, избягването на данъци и изпирането на пари“ (ОВ C 429, 11.12.2020 г., стр. 6).

(9)  Вж. COM(2020) 312 final. Вж. също становище на ЕИСК относно „Механизми за данъчно облагане за намаляване на емисиите на CO2“ (ОВ C 364, 28.10.2020 г., стр. 21).

(10)  Вж. COM(2019) 640 final.

(11)  Тази разпоредба се отнася до юрисдикциите, посочени в приложение I към съответните заключения на Съвета. Списъкът се актуализира редовно: https://ec.europa.eu/taxation_customs/tax-common-eu-list_en

(12)  Тези действия са посочени в COM(2020) 312 final.

(13)  Европейска комисия (2018 г.). Study on tax compliance costs for SMEs (Проучване относно разходите за спазване на данъчното законодателство за МСП).

(14)  Отговори на обществената консултация във връзка с оценката на Директивата относно административното сътрудничество в областта на данъчното облагане, обобщена в приложение 2 от Работен документ на службите на Комисията, Evaluation of the Council Directive (EU) no 2011/16/EU on administrative cooperation in the field of taxation and repealing Directive 77/799/EEC (Оценка на Директива № 2011/16/ЕС на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъчното облагане и за отмяна на Директива 77/799/ЕИО), Европейската комисия (2019 г., (SWD(2019) 328 final).

(15)  Бяха отправени искания за изискване на регистрация във всяка държава членка. Това би увеличило административната тежест и би затруднило разширяването на дейността на МСП в нови държави и области.

(16)  Предложение за Директива на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъчното облагане, (COM(2020) 314 final).

(17)  Съобщение относно доброто управление в областта на данъчното облагане в ЕС и извън него (COM(2020) 313 final).

(18)  Резолюция на Съвета и на представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета, от 1 декември 1997 г. относно Кодекс за поведение при данъчното облагане на предприятията (ОВ C 2, 6.1.1998 г., стр. 2).

(19)  С течение на времето Комисията изразяваше гледната си точка относно вредната данъчна конкуренция и лоялната данъчна конкуренция по различни начини. При представянето на проекта за директива относно общата консолидирана основа за облагане с корпоративен данък Комисията подчерта, че лоялната данъчна конкуренция въз основа на ставки предлага повече прозрачност и трябва да бъде насърчавана. (COM(2011) 121 final, стр. 4). В съобщението относно доброто управление в областта на данъчното облагане, представено през 2020 г., данъчната конкуренция не се разглежда като проблематична сама по себе си, а се счита, че са необходими общи принципи за начина, по който държавите членки използват своите данъчни режими. (COM(2020) 313 final, стр. 3). Разумно е да се заключи, че от една страна е налице добра данъчна конкуренция, а от друга — вредна нелоялна данъчна конкуренция. Държавите членки вземат решения относно данъчните си режими, но от тях се изисква да направят това по открит и прозрачен начин, като се придържат към Договора и се въздържат от вредни и дискриминационни правила. ЕС и държавите членки трябва да гарантират добре функциониращ единен пазар с достатъчна степен на сближаване, включително и в областта на данъчното облагане.

(20)  Няколко инструмента за финансиране не допускат финансирането на проекти, които допринасят за избягването на данъци. Вж. Финансовия регламент, Европейския фонд за устойчиво развитие (ЕФУР), Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) и мандата за външно кредитиране (МВК). Вж. Съобщението на Комисията относно новите изисквания, насочени срещу избягването на данъци, в законодателството на ЕС, които уреждат по-специално операциите по финансиране и инвестиране (C(2018) 1756, 21.3.2018 г.).

(21)  Вж. становище на ЕИСК относно „Борба с данъчните измами, избягването на данъци и изпирането на пари“ (ОВ C 429, 11.12.2020 г., стр. 6); „Данъчното облагане в цифровизираната икономика“ (ОВ C 353, 18.10.2019 г., стp. 17) и „Данъчно облагане на печалбите в цифровата икономика“ (ОВ C 367, 10.10.2018 г., стр. 73).

(22)  Вж. също: „Неизпълнение на потенциалните приходи от ДДС: през 2018 г. страните от ЕС са загубили приходи от ДДС в размер на 140 млрд. EUR, а заради коронавируса тези загуби може да нараснат през 2020 г.“ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/ip_20_1579.

(23)  Съгласно други оценки, например на Европейския парламент, загубите, дължащи се на финансови престъпления, укриване и избягване на данъци възлизат на 190 милиарда EUR. Въз основа на всеобхватната работа на ОИСР в доклада си относно свиването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби (BEPS), действие 11, световните загуби на приходи преди вземането на решение за въвеждане на мерки срещу свиването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби възлизат на близо 100—240 млрд. USD или 0,35 % от световния БВП. Европейската комисия изчисли, че близо 50—70 млрд. евро биха могли да се припишат на ЕС преди държавите членки да се договорят за директиви I и II срещу избягването на данъци.

(24)  Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 г. относно общата система на данъка върху добавената стойност (OВ L 347 11.12.2006 г., стp. 1).

(25)  Налице са много добри примери за това как държавите са намалили неизпълнението на потенциалните си приходи от ДДС. Като пример се посочва реформата в Естония през 2014 г.

(26)  Вж. становището на ЕИСК относно „Инициатива за подобряване на механизмите за разрешаване на спорове във връзка с двойното данъчно облагане“, ОВ C 173, 31.5.2017 г., стр. 29.

(27)  Вж. Харта на основните права на Европейския съюз (ОВ C 202, 7.6.2016 г., стр. 389).

(28)  Работен документ на службите на Комисията, Оценка на Директива 2011/16/ЕС на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъчното облагане и за отмяна на Директива 77/799/ЕИО (SWD(2019) 328 final) (ОВ L 119, 4.5.2016 г., стр. 1).

(29)  SWD(2019) 327 final.

(30)  Очевидно е, че Комисията, подобно на ОИСР, прави разграничение между добра прозрачна данъчна конкуренция и вредна нелоялна данъчна конкуренция.

(31)  Вж. становище на ЕИСК относно „Борба с данъчните измами, избягването на данъци и изпирането на пари“ (ОВ C 429 от 11.12.2020 г., стр. 6).

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Съюз на капиталовите пазари за хората и предприятията — нов план за действие“

(COM(2020) 590 final)

(2021/C 155/03)

Докладчик:

Pierre BOLLON

Консултация	Европейска комисия, 11.11.2020 г.
Правно основание	член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	12.2.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	24.2.2021 г.
Пленарна сесия №	558
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	226/1/4

1.   Заключения и препоръки

1.1

ЕИСК приветства съобщението на Комисията, озаглавено „Съюз на капиталовите пазари за хората и предприятията — нов план за действие“. Това е много необходимо продължение на постигнатото чрез първия план от 2015 г. и неговия междинен преглед от 2017 г., които Комитетът одобри в своите становища относно „План за действие за изграждане на съюз на капиталовите пазари“ (1) и „Междинния преглед на Плана за действие за съюз на капиталовите пазари“ (2). През последните две години Комитетът публикува и няколко становища по въпроси, тясно свързани със съюза на капиталовите пазари (СКП), включително становищата по собствена инициатива „Към по-издръжлива на сътресения и устойчива европейска икономика“ (3) и „Нова визия за завършване на изграждането на Икономическия и паричен съюз“ (4).

1.2

Остават в пълна степен актуални първоначалните цели на плана за действие, а именно подпомагане на мобилизирането на капитали в Европа и насочването им към дружества, инфраструктурни и дългосрочни проекти, които биха имали положително въздействие върху заетостта. Тези цели са от първостепенно значение, за да се даде възможност на ЕС-27, дружествата в Съюза и неговите граждани да постигнат решаващ напредък по укрепването на своя финансов и икономически геостратегически суверенитет и по крайно необходимия преход, свързан с климата, социалната сфера и цифровите технологии. ЕИСК подчертава още, че СКП може да постигне поставените цели само ако финансовата стабилност и защитата на потребителите останат приоритет, за да се избегне сериозно отрицателно въздействие върху предприятията, работниците и потребителите, както и върху икономиката като цяло.

1.3

Неочакваната и тежка криза, свързана с COVID-19, налага засилване и ускоряване на плана за действие. Европейските дружества от всякакъв мащаб бяха принудени да увеличат своята задлъжнялост и през следващите месеци и години ще трябва да набират собствен капитал или да използват собствените си средства, за да могат да инвестират в бъдещето, като същевременно създават работни места.

1.4

Споразумението, постигнато относно Брексит в края на декември 2020 г., е друга ключова причина, за да се даде нов тласък на СКП. Финансовите центрове на ЕС-27 ще трябва да могат да предоставят услуги, които досега бяха предоставяни посредством Лондонското Сити. В ЕС-27 трябва да се разработят силно интегрирани, функционални и справедливи финансови и капиталови пазари, а ЕИСК счита, че ще бъде необходима по-всеобхватна нормативна уредба, за да се избегнат пропуски и ограничения, водещи до намаляване на икономическата ефективност.

1.5

Като одобрява всичките 16 действия, предложени от Комисията, Комитетът подчертава значението на приоритизирането и координирането на инициативите (с конкретни цели за измерване на напредъка), набляга на тези, които счита за най-съществени, и отправя целенасочени допълващи предложения.

1.6

Въпреки че се признава значението на публичното финансиране, високото равнище на спестявания в Европа в сравнение с други региони очевидно следва да се използва по-добре. Първостепенна предпоставка за постигането на тази цел е подобряването на финансовото ограмотяване на европейците (действие 7). ЕИСК препоръчва да се определят и популяризират най-добрите национални практики и опит от преподаването и ученето. ЕИСК препоръчва всички заинтересовани страни, включително представителите на работниците и потребителите, да бъдат включени в разработването и прилагането на мерки за финансово образование в цяла Европа, като се увеличи ефективността на правилата за надеждна защита и се намалят информационните асиметрии между доставчиците на финансови услуги и гражданите. ЕИСК препоръчва по-конкретно финансовата грамотност да бъде включена в бъдещото преразглеждане на рамката за ключовите компетентности.

1.7

За да се развие стратегическата автономност на ЕС в ключови сектори и капацитети, Комитетът се съгласява с подхода на Комисията за предлагане на технически мерки: i) опростяване на правилата относно котирането за търгуване на публичните пазари за малките и средните предприятия (МСП) (действие 2); ii) създаване на възможност за трансграничните акционери да упражняват по-добре правата си (действие 12); iii) подобряване на трансграничните услуги по сетълмент (действие 13); iv) създаване на консолидирана система за публикация за данни за уредените сделки с дялов капитал (действие 14) и подходящо определена насоченост на портала InvestEU (действие 15). Като първо допълнително и положително действие Комисията би могла да направи оценка дали е възможно да се разреши на европейските инвестиционни фондове да използват кода „.eu“ като международен идентификационен номер на ценни книжа (ISIN), подобрявайки по този начин своето трансгранично присъствие.

1.8

ЕИСК изразява съгласие с Европейската сметна палата, която отбеляза, че новото законодателство относно секюритизацията, макар и положителна стъпка напред, на практика не е помогнало на банките да увеличат кредитния си капацитет, особено за МСП. Следователно има какво да се подобри (действие 6), при условие че има ефективен контрол за предотвратяване на повторната поява на системни рискове.

1.9

Важно е да се вземе под внимание принципът на субсидиарност по отношение на инвеститорите на дребно, тъй като специфичните навици за спестяване са дълбоко вкоренени в националните модели. Поради това ЕИСК препоръчва на Комисията в нейната високо оценявана работа за подобряване на качеството на финансовите консултации (действие 8) да вземе под внимание ползата от различните модели, като има предвид, че предлагането на консултации, както и на сравнима и адекватна/съдържателна информация са от ключово значение за привличането на гражданите като инвеститори.

1.10

Що се отнася до пенсиите, освен „паневропейския персонален пенсионен продукт“ (ПЕПП), който е положителен инструмент за трансграничните работници и ще има успех, ако бъде прието лесно за изпълнение законодателство от ниво 2 и ако потребителите разбират основните характеристики на продуктите, които се продават под това име, допълнителните общоевропейски универсални правила относно финансираните схеми, допълващи разходопокривните пенсионни системи, не биха били полезни, тъй като разпоредбите относно пенсионирането са залегнали дълбоко в националните социални законодателства. Поради това ЕИСК приветства предложението на Комисията (действие 9) за събиране, споделяне и насърчаване на най-добрите практики.

1.11

Енергийният преход с право е на преден план в дневния ред на Комисията с цел борба с изменението на климата. ЕИСК препоръчва да се вземат под внимание съображения от екологичен, социален (с по-силен акцент) или управленски характер, като същевременно се насърчава икономическото възстановяване и запазването и създаването на работни места. Екологичната и социалната програма следва да се превърнат в предимство за Европа от гледна точка на конкуренцията. Като второ допълнително действие би било важно инвеститорите да могат да имат достъп до надеждни екологични, социални и управленски данни, като се отърсят от сегашната си зависимост от силни продавачи, доставчици на индекси и агенции за кредитен рейтинг извън ЕС.

1.12

ЕИСК препоръчва СКП да отчита в пълна степен различните форми на инвестиции със социално въздействие, особено тези в областта на „социалната икономика“, които допринасят положително за общия интерес и общото благо. Силна подкрепа следва да получат Европейските фондове за социално предприемачество (ЕФСП), евентуално чрез преразглеждане на Регламент (ЕС) № 346/2013 на Европейския парламент и на Съвета (5), чрез който бяха създадени.

1.13

В допълнение към вече споменатите мерки Комитетът се обявява за два вида приоритети, които, ако бъдат приети с този план за действие и бъдат осъществени в държавите членки (желателно е да има програма за мониторинг), биха позволили съществуването на социално и екологично отговорна европейска финансова система, като по този начин тя би могла да играе по-ефективно ролята си на посредник между търсенето и предлагането и да бъде по-конкурентоспособна и устойчива на сътресения.

1.14

Първият приоритет е да се подобри ефективността на съюза на капиталовите пазари посредством три ключови действия: i) създаване на Европейски единен пункт за достъп, който, наред с другото, ще помогне на инвеститорите при избора на емитенти (действие 1); ii) прилагане на единна нормативна уредба, основана на строг надзор, която да не допуска арбитраж и пропуски, като по този начин на участниците на пазара в цяла Европа (без нито един финансов център да стане доминиращ) се дава възможност да се възползват от икономии от мащаба (действие 16); iii) опростяване на процедурите за облекченията, предоставяни за данъците, удържани при източника, като същевременно те станат по-ефективни срещу измами (действие 10).

1.15

Вторият приоритет е да се помогне за пренасочването на дългосрочните спестявания към дългосрочни инвестиции. Високото равнище на спестявания в Европа — което е предимство за ЕС-27 — не носи достатъчна полза за дружествата или гражданите. Комитетът подкрепя три ключови действия за смяна на скоростта: i) преразглеждането на рамката за европейските фондове за дългосрочни инвестиции (ЕФДИ) следва да улесни инвестирането на институционални спестявания и спестявания на дребно в котирани и некотирани акции и инфраструктурни проекти на МСП и на дружества със средна пазарна капитализация (действие 3); ii) планираният преглед на пруденциалната рамка за застрахователите ще бъде възможност за засилване на ролята на застрахователите на капиталовите пазари чрез по-добро отчитане на дългосрочния и стабилен характер на техните инвестиции в дялов капитал (действие 4); iii) развиването на дялово участие на служителите би бил благоприятен трети допълващ елемент в плана за действие, както е ясно посочено в изготвения от Бенхумеа доклад по собствена инициатива на Европейския парламент от октомври 2020 г. Всъщност, ако се прилага по справедлив начин, широкоразпространено участие на наетите лица в собствеността, както и в печалбите, би допринесло за социалното сближаване и икономическата ефективност. Новият план за действие за СКП би могъл да създаде възможност за насърчаване на подобни схеми в съответствие със социалната програма.

1.16

Накрая, от гледна точка на постиженията на политиката ЕИСК препоръчва всеки нов регламент, свързан с изграждането на СКП, да бъде подложен на четири допълнителни теста наред с необходимите „традиционни“ тестове („добър ли е за изграждането на единен пазар?“ и „защитава ли европейските потребители?“). — „оказва ли положително въздействие върху конкурентоспособността на европейските финансови дружества по света, като засилва стратегическата геополитическа автономност на ЕС?“ — „запазва ли се стабилността на финансовия пазар?“ — „има ли положително въздействие върху дългосрочното финансиране на европейските дружества, и по-специално на МСП и дружествата със средна пазарна капитализация, и върху заетостта?“ — „има ли положително въздействие по отношение на прехода, свързан с климата, социалната сфера и цифровите технологии?“.

2.   Контекст на становището

2.1

Съюзът на капиталовите пазари (СКП) има за цел да създаде един действително единен пазар на капитали в целия ЕС и да улесни движението на инвестициите и спестяванията във всички държави членки. Един добре функциониращ и интегриран европейски капиталов пазар би допринесъл за устойчивия растеж, би увеличил конкурентоспособността на Европа и би засилил ролята на ЕС на световната сцена.

2.2

СКП е от съществено значение и за постигането на няколко ключови цели на ЕС, като например създаване на приобщаваща и устойчива икономика, подпомагане на прехода към цифрова и устойчива икономика и стратегически отворена автономност в един все по-сложен глобален икономически контекст и допринасяне за възстановяването от кризата, свързана с COVID-19. Тези цели изискват огромни инвестиции, които надхвърлят възможностите на публичното финансиране и традиционното банково финансиране.

2.3

Европейската комисия прие първия план за действие за СКП през 2015 г. Оттогава насам ЕС постигна известен напредък във въвеждането на елементите на СКП. Продължават да съществуват обаче значителни пречки пред единния пазар. Освен това първоначалният набор от действия за СКП трябва да бъде допълнен от нови мерки, с които могат да се преодолеят новите предизвикателства, като цифровата и екологичната трансформация и да се направят така необходимите усилия за възстановяване вследствие на пандемията от COVID-19.

2.4

С този нов план за действие (6) Комисията изготви списък с 16 нови мерки за постигане на решителен напредък към завършване на изграждането на СКП и за постигане на три ключови цели: — подкрепа на едно екосъобразно, използващо цифровите технологии, приобщаващо и устойчиво икономическо възстановяване чрез подобряване на достъпа на европейския бизнес до финансиране; — превръщане на ЕС в още по-сигурна зона за дългосрочните спестявания и инвестиции на хората; — интегриране на националните капиталови пазари в един действително единен пазар.

2.5

ЕИСК участва активно в създаването на общ европейски капиталов пазар от самото му начало. Комитетът публикува първото си становище по темата относно „Зелена книга — Изграждане на съюз на капиталовите пазари“ (7), след което изрази вижданията си както относно първоначалния план за действие за съюза на капиталовите пазари (8) и неговия междинен преглед (9), така и относно множество законодателни предложения, произтичащи от тези планове за действие. В настоящото становище ЕИСК ще представи своите препоръки относно новия план за действие за СКП, като се основава на досегашната работа на Комитета и като взема под внимание новите приоритети и предизвикателства в Европа.

3.   Общи съображения

3.1

ЕИСК приветства новия план за действие за СКП като необходимо продължение на вече постигнатото с първия план от 2015 г. Продължаването на плана е още по-неотложно в контекста на неочакваната криза, свързана с COVID-19, която поради своя мащаб до известна степен променя преценката за положението, подкрепена от много добрата работа на следващата експертна група на високо равнище за СКП и на Форума на високо равнище относно СКП, и поради която е обосновано да се коригират и подсилят някои аспекти. ЕИСК изразява съжаление, че планът за действие за 2015 г. се изпълнява с бавен темп, дължащ се до голяма степен на липсата на положителна подкрепа от някои държави членки. Закъснява изпълнението и на друг голям проект — Банковият съюз. ЕИСК счита, че е необходима силна политическа воля от страна на държавите членки, за да подкрепят (процесът на преглед на европейския семестър би могъл да се използва като инструмент за наблюдение на напредъка) мерките, необходими за осъществяването на СКП, който не е замислен като самоцел. Сигурният и добре функциониращ СКП е от решаващо значение за подпомагане на икономическото възстановяване и преструктуриране след COVID-19 и за подкрепа на съответните капиталови, инфраструктурни и социални инвестиции в целия ЕС, както и на Европейския зелен пакт и цифровата трансформация. В този контекст ЕИСК признава и значението на публичното финансиране, което също играе жизненоважна роля, като привлича частни инвестиции и намалява несигурността. Чуждестранните инвестиции също биха могли да играят значима роля, допълвайки европейските спестявания.

3.2

Освен това, както беше посочено от ЕК, „съществува риск кризата да доведе до увеличаване на различията в рамките на Съюза, застрашавайки колективната икономическа и социална устойчивост“. В този контекст ЕИСК подчертава, че е важно да се приоритизират и координират инициативите. В плана за действие за СКП са посочени 16 мерки за действие, което е доста обширна програма. Поради тежестта върху икономиките и увеличаването на задлъжнялостта както на държавите членки, така и на частните дружества, наред с доста различната степен на въздействие в различните държави от ЕС и в различните икономически сектори, планът за действие за СКП трябва да бъде разгледан и преценен много внимателно. За целта ЕИСК предоставя своя принос чрез настоящото становище с оглед да благоприятства изграждането на социално отговорна европейска финансова система, която да изпълнява по-ефективно своята роля на посредник между предлагането и търсенето, като същевременно се увеличи устойчивостта ѝ на сътресения.

3.3

Следва да се отдава предпочитание на мерки, с които могат да се преодолеят системните рискове, свързани с високото равнище на публичен и частен дълг. Успоредно с това следва да се оказва подкрепа приоритетно на засегнати от кризата, но жизнеспособни предприятия, както и на новосъздадени такива, за да се развият заетостта и конкурентоспособността на икономиката на ЕС, още повече, че кризата, свързана с COVID-19, изглежда въздейства по-слабо върху азиатските икономики отколкото върху западните държави. Външната зависимост по отношение на финансирането на икономиката също може да доведе до системни рискове и планът за действие за СКП следва да бъде насочен към използване в по-голяма степен на европейските спестявания. Високото равнище на спестявания в Европа в сравнение с други региони следва да се използва по-добре. Първостепенна предпоставка за постигането на тази цел е подобряването на финансовото образоване/ограмотяване на европейските граждани (действие 7). В тази област ЕИСК препоръчва да бъдат установени най-добрите национални практики и опит от преподаването и ученето по тази тема с цел тяхното насърчаване в Европа, като се увеличи ефективността на правилата за надеждна защита на инвеститорите и като се намалят информационните асиметрии (от основно значение е подходящата информация) между доставчиците на финансови услуги и гражданите. ЕИСК препоръчва финансовата грамотност да бъде включена в бъдещото преразглеждане на рамката за ключовите компетентности. Освен това ЕИСК препоръчва всички заинтересовани страни, включително представители на работниците и потребителите, да бъдат включени в разработването и прилагането на мерки за финансово образование.

3.4

Основната задача на една социално отговорна финансова система е да изпълнява своята посредническа функция между търсенето и предлагането на финансови активи, като същевременно е устойчива на сътресения, тъй като нестабилният финансов сектор има сериозни отрицателни последици за дружествата, работниците и потребителите и икономиката като цяло. Поради това ЕИСК подчертава, че СКП може да постигне поставените цели само ако финансовата стабилност и защитата на потребителите останат приоритети в плана за действие за СКП. По-специално, не трябва да се намалява защитата на инвеститорите на дребно. При задълбочаването на СКП трябва да се избягват регулаторният арбитраж и регулаторните пропуски.

3.5

Както беше посочено и от Европейката комисия, има „стратегически интерес за веригите за доставки на вътрешния пазар, за да се развие стратегическата автономност на ЕС по отношение на ключови сектори и капацитет“. Във връзка с това следва да бъдат подкрепени няколко технически предложения в рамките на новия план за действие за СКП, като по-опростените правила относно котирането за търгуване на публичните пазари за МСП (действие 2), разпространение на електронното гласуване и осъществяване на напредък по отношение на въвеждането на общоевропейско определение на ЕС на понятието „акционер“, което ще позволи на трансграничните акционери да упражняват по-добре своите права (действие 12), подобряване на трансграничните услуги по сетълмент (действие 13) и създаване на консолидирана система за публикация на данни за уредените сделки с дялов капитал (действие 14). Като допълнително положително действие Европейската комисия би могла да направи оценка дали е целесъобразно и възможно да се разреши на европейските инвестиционни фондове да използват кода „.eu“ като международен идентификационен номер на ценни книжа (ISIN), подобрявайки по този начин своето трансгранично присъствие. Чрез тези мерки СКП ще играе решаваща роля и за подкрепата на МСП, както и на дружества от всякакъв мащаб в техния преход към екосъобразна икономика и внедряването на цифровите технологии, като подобри техните възможности за достъп до финансиране чрез допълнителни канали до банковия сектор.

3.6

Във връзка със законодателството относно секюритизацията ЕИСК изразява съгласие с оценката на Европейската сметна палата (ЕСП), че това законодателство, макар и положителна стъпка напред, все още не е довело до очакваното възстановяване на европейския пазар на секюритизации след финансовата криза и не е помогнало на банките да увеличат кредитния си капацитет, което да е от полза за МСП, наред с другото. Сделките остават съсредоточени в рамките на малък брой класове активи (като ипотеки и кредити за закупуване на автомобили), като освен това се наблюдават само в някои държави членки. Пазарът на секюритизации следва наистина да бъде подобрен (действие 6), с ефективен контрол, за да се предотврати повторната поява на системни рискове чрез отслабване на регулирането.

3.7

По-задълбочената финансова интеграция е крайъгълен камък на СКП. От значение е обаче да се поддържа прагматичен и реалистичен подход при разглеждането на някои от нейните аспекти. Що се отнася до инвестициите на дребно, често преобладават национални предпочитания и специфични модели, които произтичат от необходимостта от близост при търсенето на финансови консултации. Езиковата бариера също трябва да бъде взета под внимание при разглеждането на пазарите на лични спестявания. Освен това по отношение на моделите на разпространение на финансови продукти на дребно „уеднаквеност“ не е задължително синоним на „ефективност“. В своята високо оценена работа за подобряване на качеството на финансовите консултации (действие 8) Комисията следва да вземе под внимание ползата от различните модели, като има предвид, че предлагането и качеството на консултациите, както и наличието на сравнима и ясна информация, включително информация за устойчивостта, заедно със стабилни правила, вдъхващи доверие, са от ключово значение за привличането на гражданите като инвеститори.

3.8

Що се отнася до пенсиите, освен концепцията за паневропейски персонален пенсионен продукт (ПЕПП), следва да се запазят различните национални модели, залегнали в социалното законодателство, когато са задоволителни, дори и да не са еднакви. Поради това ЕИСК изцяло подкрепя предложението за СКП за споделяне на най-добри практики, като автоматично включване, национални системи за проследяване, достъпни за всички граждани, както и национални информационни таблици с показатели. Следва да се добави наличието на консултации и по-голямо участие на представители на вложителите, работниците и пенсионерите. Във всички случаи целта следва да бъде допълване, а не отслабване на разходопокривните схеми (действие 9).

3.9

ЕИСК препоръчва СКП да отчита в пълна степен различните форми на инвестиции със социално въздействие, особено тези в областта на „социалната икономика“, които допринасят положително за общия интерес и общото благо. Силна подкрепа следва да получат Европейските фондове за социално предприемачество (ЕФСП), евентуално чрез преразглеждане на Регламент (ЕС) № 346/2013, чрез който бяха създадени.

3.10

Екологичните съображения и енергийният преход съвсем основателно бяха поставени на много предни позиции в дневния ред на ЕС и Комисията преди кризата, свързана с COVID-19. В новия контекст на пандемията ЕИСК препоръчва дневният ред с екологичен, социален (с по-силен акцент) и управленски характер да остане водещ приоритет и да се разглежда съгласувано с икономическото възстановяване, възобновяването и запазването на заетостта, както и финансовата стабилност. При този процес ЕС не трябва да забравя и аспекта, свързан с конкуренцията, за да продължи с екологичната и социалната програма като предимство за Европа. Наред с другото, ще бъде важно да се разчита на европейските доставчици на информация и рейтинги въз основа на сближаващи се и надеждни стандарти, като същевременно се действа на международната сцена в полза на съгласуваността в световен мащаб. В допълнение, би могло да се приветства приемането на специален регламент относно данните и агенциите за рейтинг, включващ екологичен, социален и управленски аспект, независимо дали като изменение на Регламента относно агенциите за кредитен рейтинг Регламент (ЕС) № 462/2013 на Европейския парламент и на Съвета (10), или като отделен регламент, в съответствие със законодателния акт за цифровия пазар.

3.11

С пандемията от COVID-19 се задълбочиха и различията между държавите членки, по-специално в резултат на нейното изключително сериозно въздействие върху много сектори като туризма или транспорта. Всичко, което може да намали тези икономически различия, също трябва да се счита за приоритет, като например улесняването на трансграничното финансиране за по-слабо развитите европейски държави. Създаването на портала InvestEU би могло да улесни такова финансиране, при условие че целта му бъде внимателно определена (действие 15). Европейската конкурентоспособност и конвергенция също така е от основно значение и Европа се нуждае от силни субекти от всякакъв мащаб, за да се конкурира в световен план, като поведе напред другите участници. За да се постигне тази цел, европейските създатели на политики трябва да осигурят еднакви условия на конкуренция с другите пазари по света.

3.12

ЕИСК признава, че планът за действие за СКП не е довел до решителен напредък по отношение на справянето с основните пречки, възпрепятстващи трансграничните капиталови потоци, и че някои държави членки продължават да прилагат ограничителни политики по отношение на капиталите и ликвидността, които възпират правилното разпределяне на ресурси, фрагментират пазара и забавят икономическото възстановяване.

3.13

Брексит е друг дестабилизиращ фактор, който трябва да се вземе предвид. Континенталните финансови пазари изглеждат доста фрагментирани, с нееднакви нива на ликвидност. Поради това ЕС-27 би могъл да бъде изложен на реален риск от допълнителна зависимост от външните финансови пазари, които са интегрирани в по-голяма степен, при положение че в миналото редица европейски дружества поискаха да бъдат допуснати до търговия на регулиран пазар в Обединеното кралство или САЩ. ЕИСК е съгласен със заявеното от Европейската сметна палата, че Комисията (а всъщност по наше мнение — Европейският парламент и Съветът) следва да препоръча на всички държави членки с по-слабо развити капиталови пазари да осъществят съответните реформи. Също така трябва да се подчертае, че изграждането на развита пазарна инфраструктура на ЕС е от жизненоважно значение за финансовата и икономическата автономност и би могло да доведе до по-силна международна роля на еврото.

3.14

За да обобщим виждането на ЕИСК отвъд вече споменатите технически мерки, измежду 16-те предложения, посочени в плана за действие, бихме избрали два вида приоритети: — Подобряване на финансовите пазари в ЕС с цел повишаване на ефективността. Това следва да бъде благоприятствано посредством три основни действия: i) създаване на Европейски единен пункт за достъп, който, наред с другото, ще помогне на инвеститорите при избора на емитенти (действие 1), ii) прилагане на единна нормативна уредба, особено по отношение на местата за търговия, ЦК (централните контрагенти) и доставчиците на данни, като се предотвратяват регулаторният арбитраж и празнотите (действие 16). Като цяло сближаването на надзорните практики и по-тясното сътрудничество ще бъдат от решаващо значение за предотвратяването на регулаторния арбитраж и пропуски (действие 16) и iii) чрез опростяване на трансграничните инвестиции и въвеждане на обща за целия ЕС стандартизирана система за облекченията, предоставяни за данъците, удържани при източника, предотвратяваща данъчните измами и данъчния арбитраж (действие 10). — Пренасочване на дългосрочните спестявания към дългосрочни инвестиции. Високото равнище на спестявания в Европа, което е най-силната страна на ЕС-27, не носи достатъчна полза за реалната икономика. Преразглеждането на рамката за европейските фондове за дългосрочни инвестиции (ЕФДИ) трябва да даде възможност за обновена рамка за този вид дългосрочни фондове, която по-специално ще улесни инвестирането на дългосрочни институционални спестявания и спестявания на дребно в котирани и некотирани акции и инфраструктурни проекти на МСП и на дружества със средна пазарна капитализация (действие 3). По-добър пруденциален режим за инвестициите на застрахователите и банките в дялов капитал, като се засилва, а не се намалява ефективността на пруденциалните правила (действие 4). В допълнение, както е подчертано в доклада на ЕП по собствена инициатива относно „Допълнително развитие на съюза на капиталовите пазари (СКП)“ (11), държавите членки следва да работят за възстановяването на баланса при преференциалното данъчно третиране на дълга при данъчното облагане. При това обаче целта не бива да бъде да се подкопава размерът на данъчните приходи като цяло. Отдаването на предпочитание на дяловото участие на служителите, което е липсващ елемент в плана за действие, е друга важна тема, на която Комисията би могла да наблегне, както е правила това и преди. Всъщност, ако се прилага по справедлив начин, участието на наетите лица в собствеността, както и в печалбите, би допринесло за социалното сближаване и икономическата ефективност. За да не се налагат неоправдани рискове на работниците, от решаващо значение са участието на техните представители и солидната защита на инвеститорите. СКП следва да бъде нова възможност за насърчаване на тези схеми в съответствие със социалната програма и с призива, отправен в доклада по собствена инициатива на Европейския парламент.

3.15

С последните мерки би се осигурил желаният първи бърз и значителен напредък, благоприятстващ СКП, като същевременно се постигне напредък по ключови, но по-трудни цели, като например по-голямото сближаване в целеви области на законодателството относно несъстоятелността (действие 11) или интегрирана съвкупност от европейски борси и места за търговия.

3.16

Освен изложените в настоящата консултация съображения, от гледна точка на постиженията на политиката ЕИСК препоръчва за всеки нов регламент да се прави преценка на потенциалното положително или вредно въздействие върху конкурентоспособността на европейските предприятия, за да се укрепят финансовите дружества от ЕС в глобален план, като се повиши стратегическата геополитическа автономност на Съюза по пътя му към така необходимия преход, свързан с климата, социалната сфера и цифровите технологии.

---

(1)  ОВ C 133, 14.4.2016 г., стр. 17.

(2)  ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 117.

(3)  ОВ C 353, 18.10.2019 г., стр. 23.

(4)  ОВ C 353, 18.10.2019 г., стр. 32.

(5)  Регламент (ЕС) № 346/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 април 2013 година относно европейски фондове за социално предприемачество (ОВ L 115, 25.4.2013 г., стp. 18).

(6)  COM(2020) 590 final.

(7)  ОВ C 383, 17.11.2015 г., стр. 64.

(8)  ОВ C 133, 14.4.2016 г., стр. 17.

(9)  ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 117.

(10)  Регламент (ЕС) № 462/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2013 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1060/2009 относно агенциите за кредитен рейтинг (ОВ L 146, 31.5.2013 г., стр. 1).

(11)  ДОКЛАД относно допълнителното развитие на съюза на капиталовите пазари: подобряване на достъпа до финансиране на капиталовите пазари, по-специално от страна на МСП, и насърчаване на участието на непрофесионалните инвеститори.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно стратегия за цифровизиране на финансовите услуги в ЕС“

[COM(2020) 591 final]

(2021/C 155/04)

Докладчик:	Petru Sorin DANDEA
Съдокладчик:	Jörg Freiherr FRANK VON FÜRSTENWERTH

Искане за консултация	Европейска комисия, 11.11.2020 г.
Правно основание	Член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	12.2.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	24.2.2021 г.
Пленарна сесия №	558
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	237/0/5

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК приветства пакета за цифровите финансови услуги, стартиран от Комисията, и счита, че той съдържа стратегически законодателни и незаконодателни елементи, насочени към развитието на сектора.

1.2.

Представената от Комисията програма включва четири приоритета и обхваща по същество почти всички важни области на дейност в цифровата трансформация на финансовия сектор на ЕС. ЕИСК подкрепя тези подходи на Комисията.

1.3.

Комисията с основание възнамерява да разчита на силни европейски пазарни участници за въвеждането на цифрови финансови услуги, но ЕИСК счита, че не трябва да се пренебрегва специалната роля на специализираните, регионалните и/или кооперативните и взаимоспомагателните местни доставчици на услуги във финансовия сектор.

1.4.

Вследствие на процеса на цифровизация финансовият сектор на ЕС е изправен пред процес на огромна трансформация, който върви ръка за ръка с мащабни процеси на преструктуриране, затваряне на местни клонове, промени в професионалната квалификация на служителите и напълно нови форми на труд. Тези големи предизвикателства не бива да бъдат пренебрегвани. Те представляват голямо предизвикателство за доставчиците и, разбира се, за служителите във финансовия сектор.

1.5.

Комисията обявява необходимостта от проучване на възможността за създаване на платформа на ЕС за цифрови финансови услуги. ЕИСК споделя това виждане и препоръчва включването на социалните партньори и представители на гражданското общество в този процес.

1.6.

ЕИСК счита, че при разглеждането на предизвикателствата и рисковете, свързани с цифровата трансформация, от решаващо значение за създаването на цифровия единен пазар на финансови услуги са регулирането за доставчиците на технологии, защитата на потребителите, предоставянето на достъп до финансови услуги, оперативната устойчивост и сигурността на мрежата и информационните системи.

1.7.

В областта на киберсигурността ЕИСК приветства проекта GAIA-X, който има за цел да оспори господстващото положение на САЩ и Китай в областта на услугите „в облак“. Този проект, който включва и Европейската комисия, има за цел постигане на суверенитет на ЕС по отношение на данните или управление на данните чрез базирана в ЕС мрежа за изчисления в облак.

1.8.

Придържането към принципа „една и съща дейност — един и същ риск — едни и същи норми“ от страна на Комисията е от основно значение и е решаващо за преодоляването на новите предизвикателства, включително гарантирането на един и същ надзор. ЕИСК счита, че създаването на равни условия за всички финансови институции е от особено значение.

2.   Предложенията на Комисията

2.1.

На 24 септември 2020 г. Комисията одобри пакета за цифровите финансови услуги, който се състои от стратегия за цифровизиране на финансовите услуги (1), стратегия за плащанията на дребно (2), законодателни предложения за регулаторна рамка на ЕС относно криптоактивите (3) и свързаната с тях технология на децентрализирания регистър (4), както и предложения за регулаторна рамка на ЕС относно оперативна устойчивост на цифровите технологии (5).

2.2.

В особено динамичния контекст на цифровите иновации, ускорени от кризата с COVID-19, Комисията предлага стратегия с една стратегическа цел и четири приоритета и свързани с тях действия в областта на цифровите финансови услуги. Тази стратегия е предмет на настоящото становище на ЕИСК.

2.3.

Стратегическата цел, определена от Комисията, е да се възприеме използването на цифровите финансови услуги за доброто на потребителите и предприятията. Четирите приоритета са: 1) да се преодолее раздробеността на цифровия единен пазар за финансови услуги, което ще даде възможност на европейските потребители да получат достъп до трансгранични услуги и ще помогне на европейските финансови дружества да разширят обхвата на своите цифрови операции; 2) да се гарантира, че нормативната уредба на ЕС улеснява цифровите иновации в интерес на потребителите и пазарната ефективност; 3) да се създаде европейско пространство за финансови данни с цел насърчаване на основаните на данни иновации, изграждане на европейска стратегия за данните, включително разширен достъп до данни и споделяне на данни в сектора на финансовите услуги, и 4) посрещане на новите предизвикателства и рисковете, свързани с цифровата трансформация.

3.   Общи и конкретни бележки

3.1.

С инициативата за създаване и прилагане на нова стратегия за цифровизиране на финансовите услуги в Европа (като част от пакета на Комисията за цифровите финансови услуги) Комисията потвърждава голямото значение на цифровизацията във финансовия сектор (цифрови финансови услуги), което изпъкна особено ясно по време на кризата с COVID-19. Представената от Комисията програма включва четири приоритета и обхваща по същество почти всички важни области на дейност в цифровата трансформация на финансовия сектор на ЕС. ЕИСК подкрепя тези подходи на Комисията.

3.2.

Комисията с основание възнамерява да разчита на силни европейски пазарни участници за внедряването на цифрови финансови услуги, но ЕИСК счита, че трябва да се вземе предвид специалната роля на специализираните регионални и/или кооперативни или взаимоспомагателни доставчици на услуги във финансовия сектор, тъй като разнообразието във финансовия сектор спомага за задоволяване на специфичните нужди на потребителите и МСП и допринася за конкурентоспособността на пазарите. ЕИСК насърчава Комисията да се стреми към пропорционалност по отношение на естеството, мащаба и сложността на финансовите институции и техните продукти.

3.3.

Съобщението на Комисията е от изключително техническо естество и не разглежда един конкретен аспект: вследствие на цифровизацията финансовият сектор на ЕС е изправен пред процес на огромна трансформация. Този процес върви ръка за ръка с мащабни процеси на преструктуриране, закриване на местни клонове, промени в професионалната квалификация на служителите и напълно нови форми на работа. Тези големи предизвикателства не бива да бъдат пренебрегвани. Те представляват голямо предизвикателство за доставчиците и, разбира се, за служителите във финансовия сектор. ЕИСК препоръчва социалният диалог да бъде насочен към областите, в които се извършва трансформацията.

3.4.

Комисията заявява, че един добре функциониращ единен пазар на цифрови финансови услуги ще спомогне за подобряване на достъпа до финансови услуги за потребителите и инвеститорите на дребно в ЕС. ЕИСК подкрепя този подход на Комисията. За да се намали разпокъсаността на цифровия единен пазар на финансови услуги, от съществено значение е да се даде възможност за развитие на пазарите.

3.5.

Комисията заявява, че е необходимо да се проучи възможността за създаване на платформа на ЕС за цифрови финансови услуги. ЕИСК споделя това виждане и препоръчва включването на социалните партньори и представители на гражданското общество в този процес.

3.6.

Практическият опит показва, че единният пазар за цифрови финансови услуги ще функционира само ако новите клиенти имат бърз и лесен достъп до финансови услуги (т.нар. on-boarding, т.е. запознаване на клиента с новата услуга). ЕИСК посочва основния проблем в областите, изтъкнати от Комисията.

3.7.

Разпокъсаността на правилата по отношение на изпирането на пари между държавите членки затруднява значително трансграничното използване на цифрова самоличност, и го прави почти невъзможно. Правилата за идентификация на клиентите следва да бъдат хармонизирани в целия ЕС. Поради това ЕИСК препоръчва да се гарантира правната оперативна съвместимост на цифровите самоличности в цяла Европа.

3.8.

При създаването на стратегията на ЕС за цифровизирането на финансовите услуги не бива да се пренебрегва въпросът за безопасността на гражданите. Препоръката към държавите членки да въведат, успоредно с прилагането на стратегията, правни и организационни мерки за противодействие на явлението кражба на самоличност, следва да бъде включена в стратегията. С развитието на цифровите услуги и продукти този проблем се среща все по-често и ако не се предприемат действия, може да се превърне във фактор, който възпрепятства изпълнението на стратегията.

3.9.

ЕИСК подкрепя предложенията на Комисията за създаване на способстваща иновациите конкурентоспособна рамка за финансовите пазари, от която ще се възползват както потребителите, така и секторът. При това обаче трябва да се гарантира, че надзорните практики и законодателството на ЕС продължават да се основават на ръководния принцип за технологична неутралност и че се преразглеждат съществуващите изисквания по отношение на документацията.

3.10.

На цифровия пазар обаче някои финансово-технологични дружества предлагат услуги на финансови дружества, докато други се конкурират с тях. ЕИСК счита, че Комисията следва да вземе предвид тези въпроси при изготвянето на нови регламенти. Поради това ЕИСК препоръчва новите регламенти да бъдат насочени към подкрепа на партньорствата между традиционните финансови институции и сектора на финансовите технологии. Въпреки че банките безспорно са най-значимите институции, законодателството следва да избягва простото „копиране“ на изискванията, които може да не са подходящи за всички видове финансови услуги. В него следва да се прави разграничение между продукти, ориентирани към потребителите, които могат да се разглеждат като стоки, и по-комплексни продукти, при които обхватът и следпродажбеното обслужване са от съществено значение.

3.11.

ЕИСК счита, че е необходимо обменът на данни да се разшири извън финансовия сектор, и припомня на Комисията своята препоръка (6) във връзка със съобщението на Комисията относно европейска стратегия за данните, в която ЕИСК приветства предложението на Комисията за стратегия за данните, която определя междусекторния обмен на данни като приоритет и за подобряване на използването, споделянето, достъпа и управлението на данните със законодателни и секторни действия, и подчерта, че такава рамка следва да бъде изградена така, че да съчетава високи стандарти за защита на данните, междусекторен и отговорен обмен на данни, ясни критерии за специфично за сектора управление и качество на данните, както и по-голям контрол на данните от страна на отделните лица. От съществено значение е да се гарантира, че данните, събрани от дъщерно дружество на група от големи технологични дружества (BigTech), предоставящо платежни услуги, не се предоставят или сливат с данните, притежавани от дружеството майка. За да заработи този принцип, са необходими защитни стени между дъщерното дружество, предоставящо платежни услуги, и дружеството майка.

3.12.

ЕИСК счита, че при разглеждането на предизвикателствата и рисковете, свързани с цифровата трансформация, от решаващо значение за създаването на цифровия единен пазар на финансови услуги са регулирането на доставчиците на технологии, защитата на потребителите, предоставянето на достъп до финансови услуги, оперативната устойчивост и сигурността на мрежите и информационните системи.

3.13.

В областта на киберсигурността ЕИСК посочва, че повечето европейски финансови институции със системно значение използват финансово-технологични услуги, предоставяни от корпорации извън ЕС. Законодателната инициатива относно оперативната устойчивост на цифровите технологии (7), предложена от Комисията, може да се окаже недостатъчна в определени ситуации и поради това ЕИСК приветства проекта GAIA-X, чиято цел е да оспори господстващото положение на САЩ и Китай в областта на услугите „в облак“. Този проект, който включва и Европейската комисия, има за цел постигане на суверенитет на ЕС по отношение на данните или управление на данните чрез базирана в ЕС мрежа за изчисления в облак. Тъй като навлизаме в период, в който ще разчитаме в по-голяма степен на цифровите услуги, в интерес на заинтересованите страни в ЕС е да бъдем независими от външни доставчици на услуги в облак и самият ЕС да засили своя икономически и политически суверенитет. Създаването на европейска мрежа за изчисления в облак би улеснило и потоците от данни между държавите членки.

3.14.

Придържането към принципа „една и съща дейност — един и същ риск — едни и същи норми“ от страна на Комисията е от основно значение и представлява ключов аспект за посрещането на новите предизвикателства, включително гарантиране на един и същ надзор. С оглед на нарастващото навлизане на BigTech, платформите и технологичните дружества и ползата от дейностите на технологичните дружества във финансовия сектор, ЕИСК счита, че създаването на еднакви условия на конкуренция за всички участници на пазара в тази област е от особено значение.

3.15.

Комисията обмисля стратегия за подкрепа и инвестиране в общото финансово образование с акцент върху цифровизацията. Това може да доведе както до по-голяма откритост в цифровите услуги, така и до по-добра защита на потребителите независимо от възрастта, пола или професионалния статус. ЕИСК насърчава Комисията да продължи в тази насока.

---

(1)  COM(2020) 591 final.

(2)  COM(2020) 592 final.

(3)  COM(2020) 593 final.

(4)  COM(2020) 594 final.

(5)  COM(2020) 595 final и COM(2020) 596 final.

(6)  ОВ C 429, 11.12.2020 г., стр. 290.

(7)  COM(2020) 595 final. Вж. също свързаното с тази тема становище на ЕИСК относно „Цифрова оперативна устойчивост“ (ECO/536) (вж. страница 38 от настоящия брой на Официален вестник).

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно:

„Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно пазарите на криптоактиви и за изменение на Директива (ЕС) 2019/1937“

[COM(2020) 593 final – 2020/0265 (COD)]

„Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно пилотна уредба на пазарните инфраструктури, основани на технологията на децентрализирания регистър“

[COM(2020) 594 final – 2020/0267 (COD)]

(2021/C 155/05)

Докладчик:

Giuseppe GUERINI

Консултация	Европейски парламент, 13.11.2020 г. Съвет на Европейския съюз, 18.11.2020 г.
Правно основание	Член 114 и член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване
Приемане от секция	12.2.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	24.2.2021 г.
Пленарна сесия №	558
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	235/1/8

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК подкрепя двете инициативи на Европейската комисия във връзка с предложение за Регламент относно пазарите на криптоактиви и за изменение на Директива (ЕС) 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета (1), от една страна, и във връзка с предложение за Регламент относно пилотна уредба на пазарните инфраструктури, основани на технологията на разпределения регистър -ТРР (използваният термин в COM(2020) 594 final е „децентрализиран регистър, съответно ТДР“ — бел.прев.), от друга страна.

1.2.

Комитетът счита, че намесата на Комисията е необходима и неотложна, за да се предостави всеобхватно законодателство по отношение на технологично явление, което е все-по-широко разпространено и по-често използвано на практика, а освен това непрекъснато се развива и бързо се променя.

1.3.

Ето защо ЕИСК счита, че е полезно в кратки срокове да бъдат приложени предвидените от Комисията различни мерки за привеждане в съответствие на законодателството, необходими за модернизиране на финансовите услуги, без да се забравят защитата на потребителя и пруденциалните правила.

1.4.

Неотложната необходимост от действията на ЕС произтича от факта, че през последните месеци различни държави членки приеха национални регулаторни инструменти, както със законодателни действия, така и с препоръки и насоки, издадени от секторните регулаторни органи. Съществува опасност тези действия да създадат фрагментирана нормативна рамка, с риск да се навреди на консолидирането на вътрешния пазар и да се повишат разходите на предприятията, свързани със спазване на изискванията.

1.5.

Ето защо ЕИСК подкрепя преследваните от Комисията цели в рамките на единна регулаторна уредба, състоящи се в i) защита на крайните потребители на цифровите финансови услуги; ii) запазване на финансовата стабилност; iii) защита на целостта на финансовия сектор на ЕС; iv) гарантиране на равни условия за различните оператори от икономическата и финансовата система.

1.6.

Комитетът подкрепя също така целта да се гарантира, че емитентите на световни „стабилни криптопари“ (stablecoins) подлежат на по-строги изисквания по отношение на капитал, права на инвеститорите и надзор, предвид възможната системна значимост на тези инструменти.

1.7.

ЕИСК очаква конкретни действия за насърчаване на подходящо информиране и осведоменост на потребителите и дребните инвеститори, за да се намали информационната асиметрия, която може да затрудни в значителна степен тези субекти по отношение на темите на настоящото становище, които са нови и със сложно техническо съдържание.

1.8.

Комитетът препоръчва да се обърне особено внимание на проверките, предхождащи разпоредбите за разрешаване на дейност, които са включени в предложенията, предмет на настоящото становище, най-вече по отношение на надеждността на операторите, за които се изисква разрешение, за да се избегнат неблагоприятните последици от опортюнистично и вредящо поведение.

1.9.

Тъй като все още не съществува такова равнище на стандартизация и оперативна съвместимост на ТРР, което да насочва по сигурен начин при оценката на степента на технологична надеждност и киберустойчивост на приетите от операторите инфраструктури, ЕИСК препоръчва да се изясни, доколкото е възможно, регулаторният режим за прилагане на тези инструменти, които непрекъснато се развиват, тъй като евентуалната промяна на техния характер може да изисква прилагането на различни законодателни разпоредби.

1.10.

Като се имат предвид все още срещаните технологични рискове, ЕИСК гледа с доверие на предложението за пилотна уредба на пазарните инфраструктури, основани на технологията на децентрализирания регистър. Чрез пилотната уредба всъщност се открива пространство за експериментиране в контролирана среда, позволяващо временни дерогации от действащите правила, като се дава възможност на регулаторните органи и операторите постепенно да придобият опит в използването на технологията на децентрализирания регистър в пазарните инфраструктури, с цел защита на целостта на самия пазар и на финансовата стабилност.

1.11.

Все пак, въпреки че пилотната уредба е съществена, ЕИСК счита, че 5-годишният срок за доклада на ЕОЦКП е твърде дълъг по отношение на скоростта, с която се развива технологията на цифровите финансови услуги. Освен това се посочва, че е полезно да се обърне внимание на начините на излизане от експерименталната пилотната уредба, за да се гарантира защита на потребителите, които участват в тази фаза.

1.12.

И накрая, по отношение на прилагането на Регламента относно пазарите на криптоактиви (ПКА) ЕИСК изразява сериозна загриженост относно „преходния режим“, който предвижда постоянно освобождаване от спазване на разпоредбите на регламента относно ПКА, вече налични на пазара преди влизането в сила на регламента. В действителност има риск това да доведе до някакъв вид регулаторно освобождаване като дерогация от принципа „еднакъв риск, еднаква дейност, еднакво третиране“ за вече емитираните криптоактиви.

2.   Предложения на Комисията

2.1.

Настоящото становище се отнася до две инициативи на Европейската комисия: i) Предложение за Регламент относно пазарите на криптоактиви и за изменение на Директива (ЕС) 2019/1937; ii) Предложение за Регламент относно пилотна уредба на пазарните инфраструктури, основани на технологията на децентрализирания регистър (ТДР). Тези предложения се вписват в пакета от действия на Комисията, който включва Съобщението относно стратегия за цифровизиране на финансовите услуги и Предложение за Регламент относно оперативната устойчивост на цифровите технологии, предмет на становища на ЕИСК „Стратегия за цифровизиране на финансовите услуги в ЕС“ (2) и „Цифрова оперативна устойчивост“ (3).

2.2.   Предложение за Регламент относно пазарите на криптоактиви (изменение на Директива (ЕС) 2019/1937)

2.2.1.

С ПКА се цели да се гарантира правната сигурност за криптоактивите, които не са обхванати от действащото законодателство на ЕС, и да се създадат еднакви правила за емитентите на криптоактиви и за доставчиците на свързаните с тях услуги (доставчици на услуги за виртуални активи). С регламента се цели да се заменят съществуващите национални рамки, които понастоящем не попадат в обхвата на действащото европейско законодателство, като по този начин се гарантира желаната равнопоставеност.

2.2.2.

Въз основа на своето предложение Комисията подчерта необходимостта от приемане на „общ подход с държавите членки относно криптовалутите, за да гарантираме, че знаем как да използваме максимално възможностите, които предлагат, и да преодолеем новите рискове, които могат да създадат“.

2.2.3.

Предложението преследва четири цели: i) обезпечаване на правната сигурност; ii) подпомагане на иновациите в сектор с голям потенциал; iii) гарантиране на подходящи равнища на защита на потребителите и инвеститорите, както и на цялост на пазара; iv) гарантиране на финансовата стабилност.

2.2.4.

Предложението обхваща не само лицата, които емитират криптоактиви, но и предприятията, които предоставят услуги, свързани с тези инструменти, като например предприятията, които държат под попечителство криптоактивите на клиентите, субектите, които дават възможност на клиентите да придобиват или да продават криптоактиви срещу пари и предприятията, които управляват търговски платформи. Поради тази причина сред въведените защитни мерки фигурират капиталовите изисквания, изискванията за управление и правата на инвеститора по отношение на емитента.

2.2.5.

По-специално в случаите, когато на някои токени, обезпечени с активи и токени за електронни пари е призната такава значимост, че да бъдат определени като „значителни“ (по отношение на обеми, равностойност, брой на клиенти, така че да попаднат в полето на т.н. глобални „стабилни криптопари“), операторите емитенти ще подлежат на по-строги изисквания.

2.2.6.

Като се има предвид конкретната възможност стабилните криптопари в бъдеще да станат широко приети и потенциално системни, в предложението на Комисията са предвидени и предпазни механизми с оглед на рисковете, които „стабилните криптопари“ биха могли да породят за финансовата стабилност и нормалното провеждане на паричната политика.

2.2.7.

Тези инструменти са криптоактиви, които например за разлика от известния биткойн имат относително стабилна цена, тъй като тя е обвързана с еднакво стабилно разменно средство (т.е. институционална валута), и поради това в близко бъдеще вече могат да се превърнат в широко разпространени платежни и инвестиционни системи.

2.2.8.

По-специално, в дял II е регламентирано публичното предлагане на криптоактиви, различни от токени, обезпечени с активи, и токени за електронни пари, определяйки, че даден емитент има право да предлага такива криптоактиви публично или да кандидатства за допускането им до търговия на платформа за търговия с криптоактиви, ако отговаря на: i) изискванията по член 4, например задължението за учредяване под формата на юридическо лице; ii) задължението за изготвяне на информационен документ, наричан също „бяла книга за криптоактива“ (член 5); допълнителното задължение да изпрати на компетентните органи бялата книга и да я публикува (членове 7 и 8).

2.2.9.

Информационният документ (бяла книга) няма да е необходим, когато общата стойност на емисията на криптоактивите е под 1 000 000 EUR за период от 12 месеца, като по този начин се избягва създаването на прекомерна административна тежест за малките и средните предприятия (МСП).

2.2.10.

Комисията предлага също така пояснение, че съществуващото определение за „финансови инструменти“, което определя обхвата на Директивата за пазарите на финансови инструменти (ДПФИ II) — включва финансови инструменти, основани на ТРР, както и специален режим за криптоактивите, които не са обхванати от действащото законодателство в областта на финансовите услуги, както и токените за електронни пари.

2.2.11.

Законодателството е съсредоточено освен това върху емитирането на криптоактиви (или токени) от страна на операторите, които възнамеряват да действат на европейския единен пазар и ще трябва да се адаптират към: — изисквания за прозрачност и оповестяване във връзка с емитирането и допускането до търговия на съответните токени; — разрешителния и надзорния режим върху доставчиците на услуги и емитентите на „стабилни криптопари“; — оперативните, организационни и управленски изисквания по отношение на емитентите на „стабилни криптопари“ (и тук е добре да се отбележи, че това не е по отношение на други токени, т.е. главно токени за стоки или услуги(utility token) и на доставчиците на услуги; — законодателството за защита на потребителите във връзка с емитирането, търговията и попечителството на криптоактиви; — мерки за предотвратяване на случаи на пазарна злоупотреба и за гарантиране целостта на пазарите на криптоактиви.

2.3.   Предложение за Регламент относно пилотна уредба на пазарните инфраструктури, основани на технологията на децентрализирания регистър (ТДР) (терминът „децентрализиран регистър“, използван в СОМ 594 е равнозначен на общоприетия термин „разпределен регистър“- бел.прев.)

2.3.1.

Предложението относно пилотна уредба на пазарните инфраструктури, основани на ТРР има четири главни цели: i) правна сигурност; ii) подпомагане на иновациите, като се отстраняват пречките, които възникват при прилагане на новите технологии, основани на ТРР във финансовия сектор; iii) гарантиране на защитата на потребителите и инвеститорите, както и на целостта на пазара; iv) осигуряване на финансовата стабилност.

2.3.2.

За да бъдат постигнати тези цели, пилотната уредба въвежда подходящи гаранции, например като ограничава видовете търгуеми финансови инструменти, с разпоредби, насочени специално към гарантиране на финансовата стабилност и защитата на потребителите и инвеститорите.

2.3.3.

С уреждането — в пилотен и експериментален вид — на пазарните инфраструктури, основани на ТРР, с предложението за регулиране се предлага предприятията на ЕС да бъдат поставени в условия да се възползват изцяло от предимствата на действащата уредба, а надзорните и законодателните органи — да установят нормативните пречки, като същевременно и двете страни натрупат ценни знания за функционирането на ТРР.

2.3.4.

Именно поради тези причини и поради необходимостта от поетапен подход, инструментът на пилотната уредба следва да се разглежда като по-пропорционален в сравнение с целите, които трябва да бъдат постигнати, тъй като понастоящем няма достатъчно доказателства, които да оправдават въвеждането на постоянни по-значителни и широкообхватни регулаторни промени.

2.3.5.

Целта на предложението е да се осигури на пазарните участници, които желаят да управляват пазарна инфраструктура, основана на ТРР, правна сигурност и гъвкавост чрез установяването на единни изисквания за управление. Разрешенията, предоставяни по силата на настоящия регламент, освен това биха позволили на пазарните оператори да управляват пазарна инфраструктура, основана на ТРР, и да предоставят своите услуги във всички държави членки, в рамките на подходящ контрол и надзор.

2.3.6.

По-конкретно, член 1 определя предмета и обхвата на предложението, докато в член 2 са посочени термините и определенията, включително понятията „пазарна инфраструктура, основана на ТРР“, „многостранна система за търговия, основана на ТРР“ („МСТ-ТДР“) „система за сетълмент на ценни книжа, основана на ТРР“ и „прехвърлими ценни книжа, основани на ТРР“.

2.3.7.

В член 3 се посочват наложените върху пазарните инфраструктури, основани на ТРР, ограничения по отношение на прехвърлимите ценни книжа, основани на ТРР, които могат да бъдат допуснати за търгуване на тези инфраструктури или регистрирани от тях. За акциите пазарната капитализация или ориентировъчната пазарна капитализация на емитента на прехвърлимите ценни книжа, основани на ТРР, би трябвало да бъде под 200 млн. евро; за публичните облигации, които не са държавни облигации, покрити облигации, нито корпоративни облигации, ограничението е 500 млн. евро. Пазарните инфраструктури, основани на ТРР, не би трябвало да допускат за търгуване държавни облигации, нито да ги регистрират.

2.3.8.

В член 4 се установяват изискванията за МСТ-ТРР, които са същите като за МСТ по силата на Директива 2014/65/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (4), и се посочват възможните освобождавания съгласно настоящия регламент. В членове 7 и 8 се установява процедурата за специално разрешение за експлоатация на МСТ-ТРР и на система за сетълмент на ценни книжа, основана на ТРР; в тях също така се посочва подробно информацията, която трябва да бъде предоставяна на компетентния орган. В член 9 се определя сътрудничеството между пазарната инфраструктура, основана на ТРР, компетентните органи и ЕОЦКП. В член 10 се посочва, че най-късно след изтичането на петгодишен срок ЕОЦКП ще представи на Комисията подробен доклад за пилотната уредба.

3.   Общи и конкретни бележки

3.1.

ЕИСК споделя целите на Европейската комисия и с настоящото становище подкрепя ползата и важността на прилагането до средата на 2022 г. на различните мерки за адаптирането на законодателството, необходими за модернизиране на финансовите услуги, без да се забравя защитата на потребителите и целостта на пазара.

3.2.

По-специално със законодателните предложения се цели гарантиране на правната сигурност по отношение на регулаторното третиране на криптоактивите. Яснотата на нормативната рамка, приложима за всички криптоактиви, както и за всички субекти, които предоставят свързаните с тях услуги, е необходимо условие за разработване на иновативни решения с добавена стойност на този пазар. По-конкретно изборът да се работи с „регламент“ вместо с директива допринася за постигане на подходяща еднородност на съдържанието и прилагане на новите правила на вътрешния пазар.

3.3.

Комитетът отбелязва, че законодателните действия на Комисията бяха дългоочаквани и поради това желае да подчертае, че днес това е необходимо и спешно за предоставяне на цялостно законодателство по отношение на технологично явление, което непрекъснато се развива и бързо се променя.

3.4.

ЕИСК счита за полезни действията, предвидени с цел: i) защита на крайните потребители на цифровите финансови услуги; ii) запазване на финансовата стабилност; iii) защита на целостта на финансовия сектор на ЕС; iv) гарантиране на равни условия за различните оператори на икономическата и финансовата система.

3.5.

Комитетът одобрява и подкрепя предложението, с което се цели да се направи така, че емитентите на значителни криптоактиви, известни като световни „стабилни криптопари“, да подлежат на по-строги изисквания по отношение на капитал, права на инвеститорите и надзор. Необходимостта да се предприемат действия с регламентиране е наложителна, за да се избегне създаването на парични потоци, независими от надзорните действия на централните банки, на секторните органи, и на демократичните институции.

3.6.

ЕИСК оценява факта, че системните усилия на Комисията за дефиниране на понятията „криптоактиви“ и „технология на разпределения регистър“ трябва да бъдат такива, че в използваните определения да бъдат включени различните видове криптоактиви, като определенията се направят подходящи с оглед на възможните бъдещи технологични и пазарни развития.

3.7.

Комитетът обаче счита, че по-голяма яснота може да бъде постигната чрез разработването на по-подробни спецификации относно различните подкатегории криптоактиви и техния обхват. По този начин може да се избегнат рискове при тълкуването относно третирането на видовете криптоактиви, което включва в остатъчната категория „криптоактиви, различни от токени, обезпечени с активи, или от токени за електронни пари“.

3.8.

ЕИСК приветства старателното предотвратяване на дублиране на разпоредби в предложението за регламент, изразено в освобождаванията по отношение на обхвата на ПКА съгласно член 2, параграф 2 от предложението. Става дума за подходящи и съществени мерки, тъй като е необходимо да се избягва припокриване на изисквания и дублиране на законодателството на предложението за ПКА и например на ДПФИ II.

3.9.

Всъщност е необходимо регулаторните режими да не влизат в конфликт помежду си, тъй като това може да увеличи регулаторната несигурност, като доведе до разходи, свързани със спазване на изискванията, и прекомерни тежести за операторите, които могат да ограничат иновациите. За да бъде постигнато ясно разграничение между двете области и следователно необходимата правна сигурност, следва да бъде изготвено определение за „токени за ценни книжа“, като същевременно се предоставят ясни указания за отличителните характеристики на даден вид криптоактиви, който може да се квалифицира като финансов инструмент.

3.10.

Поради тези причини ЕИСК оценява институционалното и експертно участие на ЕБО (5) и ESMA (6) както на етапа преди публикуването на предложенията, които са предмет на настоящото становище, така и що се отнася до очакваното административно сътрудничество между тези европейски секторни органи и националните компетентни органи на етапа на прилагане на новите правила.

3.11.

Като решава да ограничи прилагането на предложението главно до токени за стоки или услуги и „стабилни криптопари“, Комисията ограничава регулаторната намеса до дейности, различни от финансовите инструменти и инвестиционните продукти, които могат да бъдат определени като „цифрово представяне“ на права, произтичащи от инвестиции и предприемачески дейности, управлявани посредством технологии на основата на децентрализирани регистри. По този начин токените и криптоактивите трябва да бъдат свързани с конкретни стойности и следователно ще бъдат изложени в по-малка степен на риска от опортюнистично използване, което би могло да доведе до натрупване на спестявания без необходимите защити за инвеститорите.

3.12.

В действителност ЕИСК счита, че е необходимо да се класифицират по-ясно „хибридните токени“. След фазата на емитиране някои криптоактиви всъщност могат да изпълняват различни функции, като променят своето естество и предварително установените условия. Ето защо е необходимо да се изясни регулаторният режим, който да се прилага към тези развиващи се хибридни инструменти, тъй като евентуалната промяна в естеството може да изисква прилагането на различни законодателни разпоредби.

3.13.

Освен това ЕИСК подкрепя действията на ЕС, насочени към отстраняване на евентуалните пречки пред иновациите, които могат да бъдат определяни от новите цифрови технологии и да са свързани със законодателството в областта на финансовите услуги, което не винаги е в състояние да бъде в крак с технологичните иновации, които следват една след друга във времето.

3.14.

Сред иновациите, които представляват значителен потенциал за финансовите и паричните сектори, със сигурност трябва да се обърне специално внимание на технологията на разпределения регистър (ТРР), към която принадлежи например технологията на блоковата верига, представляваща инфраструктурата, на която се основава успехът на биткнойна и на други форми на криптоактиви.

3.15.

ЕИСК счита, че ЕС е в състояние да гарантира ефективното прилагане на съществуващите стандарти към новия контекст с предложените промени за адаптирането на Директива (ЕС) 2019/1937. Европейското регулиране може освен това да гарантира сигурното развитие на нова регулаторна рамка, като тази, посочена в пилотното предложение за регулиране на пазарните инфраструктури, на основата на технологията на разпределния регистър.

3.16.

Тези действия трябва да гарантират нормативна яснота, като дадат възможност на институционалния финансов сектор да постигне по-голяма ефективност чрез по-широко използване на технологията на разпределения регистър (Distributed Ledger Technology — DLT) и за да отговори на разпространението, понякога неконтролирано, на алтернативните криптовалути или на платежните системи, разработвани от оператори, които не спазват законодателството.

3.17.

Неотложната необходимост от действията на ЕС освен това произтича от факта, че различни държави членки започнаха да приемат регулаторни инструменти, както със законодателни действия, така и с препоръки и насоки, издадени от органи или институции за второстепенно регулиране, като централните банки или органи за надзор и контрол на финансовите пазари.

3.18.

Макар и да споделя основните задачи и цели, съществува риск тези действия да създадат фрагментирана и нехомогенна регулаторна рамка на вътрешния пазар. От друга страна, някои държави членки до днес не са приели никаква инициатива, като допринасят за нехомогенен и фрагментиран регулаторен сценарий, при който съществуват различни регулаторни действия и липса на такива действия.

3.19.

ЕИСК счита, че тълкуването на регламента и взетите от компетентните национални власти решения в процеса на издаване на разрешения трябва да бъдат възможно най-добре съгласувани помежду си, за да се гарантират равни условия и да се избегне законодателен произвол между различните държави членки, като се обмисли възможността за използване на режима за преносимост на разрешението в целия ЕС за лицензираните субекти.

3.20.

Във връзка с това ЕИСК подкрепя решението на Комисията да се намеси чрез подходящ регламент, чрез който да се гарантира еднаквост и едновременност на законодателство, произтичащо от европейското равнище, тъй като единното и еднакво законодателство със сигурност е по-ефективно от множество държавни действия, в съответствие с принципа на субсидиарност, залегнал в Договорите.

3.21.

ЕИСК оценява факта, че предложеният регламент има за основна цел прозрачност на информацията и създаване на подходящ разрешителен режим. Всъщност на регулаторната уредба, предшестваща разглежданите в случая предложения, ѝ липсваше „филтър“ за разрешаване на дейностите, основани на технологията на децентрализирания регистър, както и ефективен надзор върху дейността.

3.22.

ЕИСК очаква конкретни действия за насърчаване на подходяща информираност и осведоменост на потребителите и дребните инвеститори по отношение на новите правила в процес на приемане, която да показва както рисковете, така и ползите и възможностите, свързани с новите технологии, прилагани в областта на финансите и инвестициите. Целта е да се намали вече типичната за финансовия сектор информационна асиметрия, която има опасност да се отрази неблагоприятно, особено силно и непропорционално върху потребителите и дребните инвеститори по отношение на темите в настоящото становище, които са нови и трудно разбираеми поради присъщото им техническо естество.

3.23.

Комитетът препоръчва да се обърне особено внимание на предварителните проверки на решенията за издаване на разрешения, особено що се отнася до предприемаческата надеждност на субектите, притежаващи разрешение, с цел да се избегне опортюнистично и вредно поведение.

3.24.

Всъщност и до днес не съществува такова равнище на стандартизация и оперативна съвместимост на TРР, което да насочва по сигурен начин при оценката на степента на технологична надеждност и киберустойчивост на приетите от операторите инфраструктури. Ето защо е необходимо да се обърне внимание, за да се гарантира високо равнище на защита на потребители и инвеститори.

3.25.

ЕИСК очаква конкретни стъпки напред по въпроса за оперативната устойчивост на цифровите технологии, предмет на конкретното предложение за Регламент относно оперативната устойчивост на цифровите технологии, което съдържа пакет от действия в областта на цифровите финансови услуги, в който се разглеждат критичните аспекти, показвани от финансовия сектор, и цели изясняване от правна гледна точка на разпоредбите относно рисковете, свързани с информационните и комуникационните технологии (ИКТ), като се намали нормативната сложност и административната тежест за предприятията, както се подчертава н становището на ЕИСК „Оперативна устойчивост на цифровите технологии“ (7).

3.26.

Във връзка с това Комитетът гледа с доверие на предложението за регламент относно пилотна уредба за пазарните инфраструктури, основани на технологията на разпределения регистър, в което Комисията взема под внимание пазарните инфраструктури, които имат за цел да дадат възможност за търгуване и сетълмент на сделките с финансови инструменти под формата на криптоактиви, определяйки подробно предварителните изисквания и условия за получаването на специално разрешение за управление на многостранна система за търговия, основана на ТРР, и като тези изисквания се поставят в контекста на рамка за наблюдение от страна на секторните органи.

3.27.

Освен това посредством пилотната уредба се взема решение да се работи чрез подход, наречен „sandbox“(опитно поле), като се определя пространство за експериментиране в контролирана среда, която дава възможност за временни дерогации от действащите правила. Този подход ще даде възможност на регулаторните органи и операторите да придобият опит в използването на технологията на разпределения регистър в пазарните инфраструктури, като по този начин се осигури времето, необходимо за подходящо управление на риска за инвеститорите, целостта на пазара и финансовата стабилност.

3.28.

Като се приеме пилотната уредба (или „sandbox“), ще може да се следва емпиричен подход, основан на конкретни и временни експерименти, с цел да се пристъпи, на по-късен етап и в светлината на натрупания опит, към по-решително регулаторно адаптиране, без докато тече процесът да се пречи на въвеждането на пълноценно развитие на технологията на разпределения регистър и на иновациите, коeто тази технология ще може да определи. Специално внимание ще трябва да се обърне на фазата на излизане от експериментирането в пилотна уредба, за да се гарантира защита на потребителите и субектите, които са участвали в експериментирането.

3.29.

Въпреки че предложението на Комисията относно пилотната уредба е съществено, ЕИСК счита, че 5-годишният срок за доклада на ЕОЦКП пред Комисията е твърде дълъг по отношение на скоростта, с която се развиват технологиите на цифровите финансови услуги.

3.30.

Освен това следва да бъде разгледана възможността да се сложи край на пилотната уредба след доклада на ЕОЦКП, като се въведе постепенен преходен период, който да даде възможност на операторите да напуснат поетапно пилотната уредба, като възстановят във възможно най-голяма степен направените за експериментирането разходи. Освен това Комитетът счита, че моделът на пилотната уредба може да бъде приложен и за признаване на ролята на инвестиционните посредници и банките, които извършват дейности, свързани с функционирането на инфраструктурите на ТРР за услуги за търговия, както и за попечителство и администриране на ценните книжа.

3.31.

И накрая, по отношение на цялостното прилагане на Регламента относно ПКА, ЕИСК не може да не изрази сериозна загриженост във връзка с „преходния режим“, който предвижда постоянно освобождаване от спазване на разпоредбите на регламента относно ПКА за криптоактивите, които вече са налични на пазара преди влизането в сила на регламента, и които попадат в остатъчната категория „криптоактиви, различни от токени, обезпечени с активи, или от токени за електронни пари“ (член 123).

3.32.

Ето защо Комитетът призовава да бъде преценена внимателно възможността вече емитирани криптоактиви да се възползват постоянно от това освобождаване, за да не се нарушава спазването на принципа на равно третиране, при който за „еднакъв риск и еднаква дейност се прилага еднакво третиране“. Всъщност би било по-подходящо въпросната разпоредба да се направи действително преходна, като се установи срок за адаптиране за криптоактивите от тази категория, които вече са налични на пазара.

---

(1)  Директива (ЕС) 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2019 година относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза (OB L 305, 26.11.2019 г., стр. 17).

(2)  Становище на ЕИСК относно Стратегия за цифровизиране на финансовите услуги (ECO/534) (вж. страница 27 от настоящия брой на Официален вестник).

(3)  Становище на ЕИСК относно Оперативна устойчивост на цифровите технологии (ECO/536) (вж. страница 38 от настоящия брой на Официален вестник).

(4)  Директива 2014/65/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година относно пазарите на финансови инструменти и за изменение на Директива 2002/92/ЕО и на Директива 2011/61/ЕС (преработен текст) (OB L 173, 12.6.2014 г., стр. 349).

(5)  Европейски банков орган.

(6)  Европейски орган за ценни книжа и пазари.

(7)  Становище на ЕИСК относно Оперативна устойчивост на цифровите технологии“ (ECO/536) (вж. страница 38 от настоящия брой на Официален вестник).

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно: „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно оперативната устойчивост на цифровите технологии във финансовия сектор и за изменение на регламенти (ЕО) № 1060/2009, (ЕС) № 648/2012, (ЕС) № 600/2014 и (ЕС) № 909/2014“

[COM(2020) 595 final – 2020/0266 (COD)]

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на директиви 2006/43/ЕО, 2009/65/ЕО, 2009/138/ЕС, 2011/61/ЕС, 2013/36/ЕС, 2014/65/ЕС, (ЕС) 2015/2366 и (ЕС) 2016/2341“

[COM(2020) 596 final – 2020/0268 (COD)]

(2021/C 155/06)

Докладчик:

Antonio GARCÍA DEL RIEGO

Консултация	Европейски парламент, 17.12.2020 г. Съвет на Европейския съюз, 22.12.2020 г.
Правно основание	Член 53, параграф 1, член 114, параграф 1 и член 304 от ДФЕС
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	12.2.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	24.2.2021 г.
Пленарна сесия №	558
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	243/1/4

1.    Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК приветства предложението на Европейската комисия за регламент относно оперативната устойчивост на цифровите технологии (DORA), тъй като той има за цел да внесе правна яснота относно разпоредбите за риска във връзка с ИКТ, да намали нормативната сложност, да установи общ набор от стандарти за ограничаване на рисковете във връзка с ИКТ, и да улесни хармонизиран подход на надзор, като същевременно осигури правна сигурност и необходимите гаранции за финансовите дружества и доставчиците на ИКТ. С DORA не само се подобрява устойчивостта на сектора спрямо рисковете във връзка с ИКТ, но регламентът е в интерес и на редица заинтересовани страни, включително клиентите, инвеститорите и служителите, и допринася за постигането на устойчиво развитие.

1.2.

ЕИСК препоръчва да се повиши ефективността на DORA чрез следните стъпки:

1.2.1.

В обхвата на DORA да се включи всеки доставчик на възлови финансови услуги, който развива финансови дейности, и да се изключи използването на услуги в областта на ИКТ за функции, които не са възлови.

1.2.2.

Да се осигури съгласуваност в определението и обхвата между DORA и изискванията, посочени в съществуващите насоки, издадени от ЕНО.

1.2.3.

Що се отнася до управлението на ИКТ, да се отдава предпочитание на рамка, съсредоточена върху принципен и основан на риска подход, който улеснява осъществяването на проверки, които са ориентирани към бъдещето, гъвкави и пропорционални на рисковете.

1.2.4.

По отношение на инцидентите с ИКТ пълно привеждане в съответствие с инструментариума на Съвета за финансова стабилност (СФС) за реагиране и възстановяване при киберинциденти.

1.2.5.

По отношение на тестването на оперативната устойчивост на цифровите технологии да се подчертава не само мащабът на финансовата институция, но и сложността и основният характер на услугата; да се избягва задължителното възлагане на дейности, извършвани от ограничен брой външни лица, провеждащи тестове, и взаимно признаване на резултатите от тестовете.

1.2.6.

Изискванията за възлагане на дейности на външни изпълнители да бъдат консолидирани в единна нормативна уредба, за да се осигури правна сигурност за всички участници на пазара и надеждно да се отговори на очакванията, свързани с надзора.

1.2.7.

Да се прилагат изцяло препоръките на водещите надзорници и ясен набор от роли и отговорности за различните органи, участващи в надзора на ВДТС.

1.2.8.

Да се осигурява достъп до услуги, възложени на външни изпълнители, които се считат за възлови за ДТС, установени в трети държави, така че да се избягва ограничаването на свободата на договаряне на дружествата и на капацитета за достъп до услугите на доставчици с висока добавена стойност.

1.2.9.

Да се включи принципът на пропорционалност в режима на санкциониране, за да се избягват демотивиращите фактори за доставчиците на ИКТ да обслужват финансови субекти от ЕС и да се откажем от настоящото позоваване на световния оборот.

1.2.10.

Да се осигури яснота относно способността на дружествата да споделят информация за киберзаплахи, като се гарантира, че подобни договорености се въвеждат на доброволна основа и че в предложението за DORA е включена изрична разпоредба, позволяваща обмен на лична информация.

1.2.11.

Да се повишат праговете за освобождаване в предложението за микро- и малките предприятия, както те са дефинирани в Приложение I, член 2, параграф 2 от Препоръка 2003/361/ЕО на Комисията (1): предприятия, в които работят по-малко от 50 души и чийто годишен оборот и/или общ годишен счетоводен баланс не надвишава 10 млн. евро, и би могло да се помисли за намаляване на броя на изискванията, приложими за МСП, пропорционално на цифровия рисков профил на субекта.

1.3.

ЕИСК подкрепя предоставянето на правомощия на водещите надзорници да изпълняват процедури по одит и инспекции върху възлови доставчици трети страни (ВДТС), тъй като водещите надзорници ще придобият по-добро разбиране за рисковете, които ВДТС могат да създават и това би могло да спомогне за рационализиране на процедурите на банките за възлагане на дейности на външни изпълнители.

2.    Контекст

2.1.

Европейските потребители и предприятия все повече разчитат на цифровите финансови услуги, което върви ръка за ръка с внедряването от страна на участниците на пазара на все по-новаторски решения, основани на новите технологии. Цифровата трансформация има ключово значение за възстановяването на Европа и за създаването на устойчива и издръжлива на сътресения европейска икономика.

2.2.

В съответствие с приоритетите на Европейската комисия за подготовката на Европа за цифровата ера и за изграждане на подготвена за бъдещето икономика, която да работи за хората, Комисията предложи пакет за цифровите финансови услуги. В този пакет се очертават мерки за допълнително улесняване и подкрепа на потенциала на цифровите финансови услуги по отношение на иновациите и конкуренцията, като същевременно се намаляват произтичащите от това рискове.

2.3.

Освен предложението относно оперативната устойчивост на цифровите технологии в пакета за цифровите финансови услуги е включена и нова стратегия за цифровизиране на финансовите услуги във финансовия сектор на ЕС (2) и предложение за регламент относно пазарите на криптоактиви, както и предложение за регламент относно пилотна уредба на пазарните инфраструктури, основани на технологията на децентрализирания регистър (ТДР) (3).

2.4.

Оперативната устойчивост на цифровите технологии е способността на дружествата да гарантират, че могат да устояват на всички видове сътресения и заплахи, свързани с информационните и комуникационните технологии (ИКТ). Все по-голямата зависимост на финансовия сектор от софтуер и цифрови процеси означава, че рисковете във връзка с ИКТ са присъщи на финансите. Финансовите дружества се превърнаха в мишени на кибератаки, които водят до сериозни финансови загуби и щети за репутацията на потребителите и дружествата. Тези рискове трябва да бъдат разбирани и управлявани добре, особено в периоди на сътресения.

2.5.

Въпреки че реформите, които последваха след финансовата криза от 2008 г., укрепиха устойчивостта на финансовия сектор на ЕС, на рисковете във връзка с ИКТ беше обърнато само косвено внимание. Липсата на цялостна нормативна уредба на европейско равнище относно оперативната устойчивост на цифровите технологии наложи да се разчита на национални регулаторни инициативи. Това обаче има ограничена трансгранична ефективност и доведе до разпокъсаност на единния пазар, която подкопава стабилността и интегритета на финансовия сектор в ЕС. На този фон Комисията предлага да се създаде цялостна уредба относно оперативната устойчивост на цифровите технологии за финансовите субекти в ЕС.

2.6.

Законодателното предложение относно оперативната устойчивост на цифровите технологии (DORA) (4) има за цел да подобри и да рационализира осъществяваното от финансовите предприятия управление на рисковете във връзка с ИКТ, да наложи цялостно тестване на устойчивостта на системите на ИКТ, да насърчи обмена на информация и да повиши осведомеността на надзорните органи относно кибернетичните рискове и инцидентите с ИКТ, пред които са изправени финансовите субекти, както и да въведе правомощия за органите за финансов надзор за наблюдаване на рисковете, произтичащи от зависимостта на финансовите субекти от трети страни — доставчици на услуги в областта на ИКТ. Предложението има за цел и да създаде стабилен механизъм за уведомяване за инцидентите, който би могъл да спомогне за намаляване на административното бреме за финансовите субекти и за засилване на ефективността на надзора.

2.7.

Комисията представи също така предложение за директива (5), защото е необходимо да се установи временно освобождаване за многостранните системи за търговия и да се изменят или пояснят определени разпоредби в действащите директиви на ЕС в областта на финансовите услуги, за да се постигнат целите на предложението за оперативната устойчивост на цифровите технологии.

2.8.

Нареждайки се сред най-големите отрасли в света, пазарът на ИКТ се оценява на над пет трилиона щатски долара през 2019 г. и над шест трилиона до 2022 г. Постоянният растеж служи като напомняне за все по-нарастващото разпространение и значение на технологиите в съвременното общество. Финансовата сфера е най-големият потребител на ИКТ в света с около 20 % от общите разходи за ИКТ, според оценката на въздействието на законодателното предложение.

2.9.

Пандемията от COVID-19 даде тласък на разпространението на цифровите финансови услуги поради намалялото използване на мрежите от клонове на финансовите институции. Това ще насърчи инвестициите в цифрови инструменти за самообслужване, финансови приложения с отворен код и услуги с добавена стойност. Като цяло настоящата ситуация ще принуди финансовите институции да инвестират повече в ИТ инфраструктура, да отдават приоритет на мигрирането на критична работна натовареност и да актуализират съществуващите приложения. Европейският финансов сектор вече е в процес на мащабна цифрова трансформация и неговата способност да се конкурира в световен мащаб до голяма степен ще зависи от способността на европейските институции да се възползват от най-авангардните технологии.

3.    Общи бележки

3.1.

ЕИСК приветства публикуваното от Европейската комисия предложение за регламент относно оперативната устойчивост на цифровите технологии (DORA), в което се обръща внимание на много от исканията, отправени от финансовия сектор, и което има за цел да внесе правна яснота по отношение на разпоредбите за рисковете във връзка с ИКТ, да намали сложността на нормативната уредба и административната тежест в резултат на разнородните правила, които се прилагат към финансовите субекти в целия ЕС. С DORA не само се подобрява устойчивостта на сектора спрямо рисковете във връзка с ИКТ, но то е и в интерес и на редица заинтересовани страни, включително клиентите инвеститорите и служителите, и допринася за постигането на устойчиво развитие.

3.2.

ЕИСК разглежда DORA като важна стъпка към установяването на общ набор от стандарти за ограничаване на рисковете във връзка с ИКТ и за улесняване на хармонизиран подход на надзор, но следва да се подхожда с предпазливост, за да се избегне създаването на пречки, които биха могли да попречат на финансовите институции на ЕС да участват в глобалния иновативен процес.

3.3.

ЕИСК счита за основна цел органите на ЕС да се стремят към постигане на пропорционален и основан на риска режим, който предоставя на надзорните органи инструменти за преодоляване на техните опасения, като същевременно се осигурява правна сигурност и необходимите гаранции за финансовите дружества и доставчиците на ИКТ.

4.    Конкретни бележки

4.1.   Обхват и проблеми с регулаторното припокриване

4.1.1.   Включване на допълнителни значими участници на финансовия пазар

Въпреки че ЕИСК признава и приветства широкия кръг участници на финансовия пазар, към които е насочено предложеното законодателство, който ще гарантира последователното прилагане на неговите изисквания в целия финансов сектор на ЕС, той препоръчва създателите на политики в ЕС да включат финансовите участници, които не се считат за част от приложното поле на предложеното законодателство, като например доставчиците на ипотечни кредити и доставчиците на потребителски кредити, до подходящо равнище, определяно от риска, на който те могат да изложат системата. Всеки доставчик на финансови услуги, който развива същата дейност и поема същите рискове, би трябвало да бъде обхванат от същите правила и от същия надзор, за да се гарантира еднаква минимална уредба за устойчивост на цифровите технологии, която защитава потребителите и финансовата стабилност.

4.1.2.   Съгласуваност на международно равнище и на равнището на ЕС, както и с действащите разпоредби

От решаващо значение е да се осигури яснота за дружествата, особено за осъществяващите трансгранична дейност, като се гарантира, че определенията и термините са съгласувани и се избягва дублирането, припокриването и различното тълкуване на това как да се изпълнят еднакви регулаторни очаквания в различни юрисдикции. ЕИСК препоръчва създателите на политики на ЕС да изменят определението за оперативна устойчивост, за да бъде то в съответствие с определението на Базелския комитет по банков надзор (БКБН) (6), и да гарантират, че това е водещият режим, приложим за финансовите институции на ЕС, за да се избегне рискът от противоречия с други. Освен това много от принципите и изискванията, предвидени в DORA, вече са определени в действащите насоки относно възлагането на дейности на външни изпълнители (7). Изискванията за управлението на рисковете във връзка с ИКТ и сигурността също вече са определени в насоките на ЕБО. От решаващо значение ще бъде да се осигури съгласуваност в определението и обхвата между DORA и изискванията, определени в съществуващите насоки, за да се постигне хармонизиране на регулаторните изисквания в ЕС.

4.1.3.

Също така ЕИСК препоръчва ЕК да гарантира, че в текущото преразглеждане на Директивата за сигурност на мрежите и информационните системи (МИС) и в предложението за DORA се използват едни и същи определения и изисквания относно политиката за докладване на инциденти за финансовите субекти.

4.2.   Управление на рисковете във връзка с ИКТ

Някои елементи на рамката са съсредоточени прекомерно върху съответствието, а не върху това как дружествата могат да покажат резултати в рамките на подход, основан на принципите и на риска. Тъй като са прекалено императивни и подробни, те рискуват с времето да остареят морално с развитието на киберпространството и на ландшафта на рисковете във връзка с ИКТ. ЕИСК препоръчва подход, основан в по-голяма степен на принципите и на риска, който улеснява осъществяването на проверки и е ориентиран с бъдещето, гъвкав, пропорционален и съизмерим с рисковете.

4.3.   Инциденти с ИКТ

ЕИСК препоръчва пълно привеждане в съответствие с неотдавна публикувания от Съвета за финансова стабилност (СФС) инструментариум за реагиране и възстановяване при киберинциденти (8), в който са посочени най-добрите практики за докладване на инциденти, и предложеното управление, класификация и докладване на инциденти с ИКТ, предвидени в DORA. Налице са припокривания, които създават регулаторна несигурност и увеличават регулаторната тежест за дружествата.

4.4.   Тестване на оперативната устойчивост на цифровите технологии

4.4.1.

Въпреки че ЕИСК приветства общоевропейския режим на тестване на проникването (ТП) в целия ЕС, тъй като той ще повиши ефикасността и ще намали фрагментацията, ЕИСК препоръчва органите да се съсредоточат не само върху размера или мащаба на финансовата институция, но и върху сложността и възловия характер на услугата, като се взема предвид принципът на пропорционалност, където е целесъобразно, премахвайки разграничението между основно тестване за всички финансови институции и по-подробно тестване за значимите финансови институции, като гарантират, че клиентите на по-малките финансови субекти са защитени в същата степен и че са създадени еднакви условия на конкуренция за всички финансови субекти.

4.4.2.

ЕИСК препоръчва възлагането на тестването на външни лица да не бъде задължително, тъй като външните лица, провеждащи тестове, са ограничен брой. В действителност дружествата могат да имат свои собствени екипи за тестване, които са запознати със средата на дружествата и са в състояние бързо да се пренасочат към по-подробни и целенасочени тестове.

4.4.3.

Би трябвало да се преразгледа включването на възлови доставчици на ИКТ услуги трети страни в обхвата на ТП. Фактът, че доставчици на ИКТ трети страни могат да обслужват няколко клиенти, би могъл да доведе до значително дублиране на тестовете, което от своя страна би могло да създаде съответни рискове за доставчика на ИКТ третата страна и обслужваните от него клиенти.

4.4.4.

Освен това ЕИСК препоръчва изрично да се спомене взаимното признаване на резултатите от тестовете предвид тяхната роля за намаляване на риска и гарантиране на гладкото функциониране на единния пазар, както и за избягване на увеличаването на разходите за финансовите субекти, които осъществяват трансгранична дейност.

4.5.   Управление на риска при ИКТ, пораждан от трета страна, и надзорна рамка за възлови доставчици трети страни (ВДТС)

4.5.1.   Осигуряване на съгласуваност с наличните насоки относно възлагането на дейности на външни изпълнители

ЕИСК приветства факта, че с DORA се установява обща регулаторна рамка за доброто управление на риска при ИКТ, пораждан от трета страна, за всички участници на финансовия пазар в цяла Европа. Въпреки това ще бъде изключително важно да се гарантира пълно съответствие между тази обща основа, предвидена в основните принципи (членове 25, 26 и 27), и действащите правила, като например насоките на европейските надзорни органи (ЕНО) относно възлагането на дейности на външни изпълнители (т.е. преодоляване на съществуващата дихотомия в обхвата между „възлагането на дейности на външни изпълнители“ и „услуга, предоставяна от трета страна“ (9)). Освен това Комитетът смята, че това е добра възможност за органите на ЕС да консолидират изискванията относно възлагането на дейности на външни изпълнители в един регламент — достатъчно подробно, за да се избегнат различия в тълкуването — което би могло да създаде правна сигурност за всички участници на пазара и да отговори надеждно на очакванията на надзорните органи.

4.5.2.   Изисквания, приложими за възлови или важни дейности, възложени на външни изпълнители

При прилагане на собствения си член 25, параграф 2, за да се запази ориентиран към риска акцент, регламентът трябва да бъде по-конкретен за това как ще се прилага принципът на пропорционалност, като се уточнят изискванията, които ще се прилагат към възлови или важни дейности, възложени на външни изпълнители, и изискванията, които ще се прилагат към останалите дейности (10). ЕИСК препоръчва използването на ИКТ услуги за функции, които не са възлови, да не попада в обхвата на DORA.

4.5.3.   Рамка за пряк надзор за възлови доставчици трети страни (ВДТС)

ЕИСК приветства въвеждането на рамка за пряк надзор, която ще позволи непрекъснато наблюдение на дейностите на ВДТС от страна на финансовите органи при липсата на хоризонтална независима от секторите рамка на ЕС. В предложения регламент органите на ЕС би трябвало да признаят, че когато възлов доставчик на ИКТ попада под този надзор, рисковата експозиция на финансовите институции намалява поради непрекъснатото наблюдение на тяхната дейност. Следователно тази нова надзорна рамка би трябвало да спомогне и за съгласуване на процедурите на банките за възлагане на дейности на външни изпълнители, като облекчи отчасти тежестта, поемана понастоящем от финансовите субекти, например във връзка с извършването на процедури по одит и инспекции по отношение на ДТС, които се считат за възлови.

4.5.4.

ЕИСК подкрепя предоставянето на правомощия на водещите надзорници да изпълняват процедури по одит и инспекции върху ВДТС, тъй като те ще придобият по-добро разбиране за рисковете, които ВДТС могат да създават, познавайки отблизо процесите и помещенията им, вместо да се разчита на настоящото докладване от страна на финансовите институции, обект на надзор и проверките, предприемани от националните компетентни органи. Въпреки че политиките на финансовите субекти за смекчаване на риска би трябвало да бъдат запазени и правното задължение да остане за тях, ако водещият надзорник вече е извършил инспекция и одити, финансовите институции би трябвало да се възползват от това допълнително равнище на сигурност и да не се задължават да ги извършват отново.

4.5.5.   Водещият надзорник и националните компетентни органи

След приключване на надзорния процес националните компетентни органи ще предприемат последващи действия по препоръките на водещия надзорник. Те могат да следват собствен подход за това как да прилагат заключенията на водещия надзорник за посочените ВДТС. ЕИСК препоръчва да се осигури пълна яснота относно ролите и отговорностите на различните органи, за да се избегне ситуация, при която различията в тълкуванията засягат всеки от клиентите на ВДТС по различен начин в зависимост от техния компетентен орган, и по този начин да се намали рискът от фрагментация. Тези препоръки следва също така да станат напълно приложими, като се има предвид настоящата неяснота на член 37 по отношение на техния обвързващ характер.

4.5.6.   Суспендиране на ВДТС

В DORA на националните финансови регулаторни органи се предоставя правомощието да изискват от клиентите временно да спрат или да преустановяват използването на доставчик на ИКТ услуги, докато не бъдат отстранени рисковете, установени в препоръките. Изискванията за незабавно прекратяване на работата с даден ВДТС определено биха оказали въздействие върху вземането на решения за съществуваща или бъдеща стопанска и търговска управленска дейност (например възпиране на инвестиции в ЕС), както и потенциално въздействие върху финансовата стабилност. Преди да вземат това решение, компетентните органи следва внимателно да разгледат, наред с другите фактори, потенциалното отрицателно въздействие на прекратяването на услугата за финансовите субекти, които използват този конкретен ВДТС (11), да определят ясни критерии за подобно изискване и да обмислят потенциални корективни мерки.

4.5.7.

Освен това, ако в крайна сметка ситуацията е такава, Комитетът препоръчва финансовите субекти да бъдат информирани предварително и да им се дава достатъчно време за напускане.

4.6.   Запазване на световната конкурентоспособност на европейските финансови дружества

4.6.1.

Необходимо е новата рамка да запази възможността на европейските финансови дружества за достъп поне до същите технологии като техните конкуренти в световен план. Финансовите дружества в ЕС се конкурират в световен мащаб и предстоящата регулаторна рамка на ЕС не би трябвало да поставя тези европейски предприятия в неравностойно положение като ограничава достъпа им до най-авангардните технологии, стига доставчиците на тези технологии да отговарят на стандартите на ЕС за устойчивост и сигурност.

4.6.2.   ДТС, установени в трети държави

Регламентът не следва да ограничава възможността за възлагане на услуги на установени в трети държави ДТС, които се считат за възлови. Това ограничение определено ще намали свободата на договаряне на отделните субекти и капацитета на европейските финансови институции за достъп до услугите на доставчици с висока добавена стойност, каквито най-вероятно няма да има достатъчно в Европа. Това е от още по-целесъобразно, тъй като предложената надзорна рамка е ограничена до финансовия сектор, създавайки неравнопоставеност за други субекти, които не са предмет на настоящия регламент, и би могла да доведе до увеличаване на риска от концентрация, който DORA се стреми да избегне.

4.6.3.   Наказателни санкции въз основа на световния оборот

В DORA са включени наказателни санкции във връзка с оборота в световен мащаб за доставчиците на ИКТ услуги, ако не изпълняват исканията на финансовите надзорни органи в ЕС. Непропорционалното прилагане на тези санкции би могло да възпре световните доставчици на ИКТ услуги да обслужват финансови дружества от ЕС, което реално би могло да ограничи избора им на доставчици . В допълнение това би възпряло доставчиците трети страни, които не са възлови, да се включат в режима на надзор предвид опасенията от санкциониране с непропорционални глоби и по този начин ще се намали конкуренцията на пазара нагоре по веригата. ЕИСК препоръчва да се въведе ниво на пропорционалност в режима на санкциите, което е от основно значение за избягване на демотивиращи фактори за доставчиците на ИКТ услуги, които биха искали да предоставят услуги на финансови субекти от ЕС.

4.7.   Относно споразумение за обмен на информация

4.7.1.

Тъй като навременният обмен на информация е от жизненоважно значение за ефективното идентифициране на векторите на атака и за изолирането и предотвратяването на потенциални заплахи, ЕИСК приветства разпоредбата за улесняване на установяването на доброволна основа на споразумения за обмен на информация между финансовите институции за кибернетичните заплахи.

4.7.2.

Комитетът препоръчва също така органите на ЕС да предвидят сред условията на това предложение изрично основание, за да се даде възможност за обмен на лична информация (като например IP адреси), тъй като това ще намали несигурността и ще увеличи капацитета на финансовите субекти за подобряване на възможностите им за защита, за по-добро идентифициране на заплахите и за намаляване на риска от разпространение между тях. Необходима е допълнителна яснота поради поверителния/чувствителния характер на данните.

---

(1)  ОВ L 124, 20.5.2003 г., стр. 36.

(2)  Вж. становището на ЕИСК ECO/534 — Стратегия за цифровизиране на финансовите услуги в ЕС (вж. страница 27 от настоящия брой на Официален вестник).

(3)  Вж. становището на ЕИСК ECO/535 — Криптовалутите и технологията на разпределения регистър (вж. страница 31 от настоящия брой на Официален вестник).

(4)  COM(2020) 595 final.

(5)  COM(2020) 596 final.

(6)  Базелски комитет по банков надзор, Principles for operational resilience (Принципи за оперативна устойчивост),6 ноември 2020 г.

(7)  Като например изготвените от ЕБО, ЕОЗППО, както и проекта на насоки на ЕОЦКП, които бяха в процес на обсъждане.

(8)  Съвет за финансова стабилност, Final Report on Effective Practices for Cyber Incident Response and Recovery (Окончателен доклад относно ефективни практики за реагиране и възстановяване при киберинциденти), 19 октомври 2020 г.

(9)  В DORA „услуги в областта на ИКТ, предоставяни от доставчици трети страни“ се споменават само по отношение на основните принципи за доброто управление на риска при ИКТ, пораждан от трета страна (глава V), докато обхватът на насоките на ЕБО относно възлагането на дейности на външни изпълнители се основава на определението за възлагане на дейности на външни изпълнители, което предполага, че дейността се осъществява на повтаряща се или на текуща основа (параграф 26). В насоките на ЕБО се определя и списък с изключения, които не се считат за възлагане на дейности на външни изпълнители (параграф 28).

(10)  И тук ще бъде изключително важно също да се съгласува определението за „възлови или важни функции“ в DORA и в насоките на ЕБО относно възлагането на външни изпълнители. По-конкретно в насоките на ЕБО се определят факторите, които финансовите институции следва да вземат предвид, когато оценяват дали дадена договореност за възлагане на дейности на външни изпълнители е свързана с функция, която е възлова или важна (членове 29, 30 и 31).

(11)  Един от критериите за определяне на даден доставчик на ИКТ като възлов ще бъде степента, в която ДТС може да бъде заменен, като се вземе предвид липсата на реални алтернативи или затрудненията за частично или цялостно прехвърляне на услугите (член 28, параграф 2). Ако случаят е такъв, за финансовите институции ще бъде трудно да прехвърлят услугата към друг доставчик. Освен това изискването изложените финансови институции да се пренасочват към друг доставчик на услуги в крайна сметка ще допринесе за по-голяма концентрация на европейския пазар, което би било в противоречие със самото намерение на настоящия регламент.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейската централна банка, Европейския икономически и социален комитет, Комитета на регионите и Европейската инвестиционна банка — Годишна стратегия за устойчив растеж за 2021 г.

(COM(2020) 575 final)

(2021/C 155/07)

Докладчик:

Krzysztof BALON

Консултация	Европейска комисия, 11.11.2020 г.
Правно основание	член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	12.2.2021 г.
Дата на приемането на пленарна сесия	25.2.2021 г.
Пленарна сесия №	558
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	237/2/22

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) приветства факта, че Регламентът за Механизма за възстановяване и устойчивост (1) в крайна сметка потвърди значението на реалното участие на организациите на гражданското общество и социалните партньори в разработването на националните планове за възстановяване и устойчивост. Той се застъпва и за установяването на задължителен принцип на обвързаност с условия, който да изисква от правителствата да включват социалните партньори и други организации на гражданското общество в планирането и изпълнението на националните планове за възстановяване и устойчивост и други инструменти по многогодишната финансова рамка (МФР) въз основа на минимални стандарти, определени на равнището на ЕС.

1.2.

ЕИСК е убеден, че за ефективното изпълнение на съвместните действия в рамките на годишната стратегия за устойчив растеж за 2021 г. и за успешното прилагане на Европейския механизъм за възстановяване и устойчивост е необходимо укрепването на среда, способстваща за развитието на икономиката и преди всичко — по-нататъшното пълноценно функциониране на единния пазар. Това се отнася по-специално до предотвратяването на смущения в свободното движение на хора и стоки. Поддържането на отворени граници в Шенгенското пространство продължава да бъде въпрос от ключово значение както за възстановяването и повишаването на издръжливостта, така и за насърчаването на европейската солидарност и идентичност. ЕИСК счита, че държавите членки не следва да въвеждат никакви разпоредби, ограничаващи — пряко или косвено — свободното движение, освен ако те не са координирани на равнище ЕС.

1.3.

ЕИСК посочва, че публичният дълг, произтичащ от заемите за финансиране на програмите по линия на Механизма за възстановяване и устойчивост, не би трябвало да бъде в тежест на бъдещите поколения на ЕС. Във връзка с това ЕИСК препоръчва държавите членки да заделят средства от механизма за бюджетни разходи, свързани с настоящата криза, и да ги използват като възможност да направят нашите икономики и общества устойчиви и справедливи. ЕИСК отчита и факта, че са необходими публични инвестиции в инфраструктурата и образованието, за да се гарантира икономическа, социална и екологична устойчивост за бъдещите поколения. Освен това тези инвестиции са и основата за осигуряване на просперитет, доходи и конкурентоспособност в дългосрочен план.

1.4.

Същевременно, като се има предвид, че заемите по линия на механизма са извънредна мярка при изключителни обстоятелства, ЕИСК предлага да се обмисли възможността в средносрочен план те да не се вземат предвид при изчисляването на бюджетния дефицит на държавите членки във фискалната рамка на ЕС. Освен това фискалните политики, които подкрепят икономическото развитие, трябва да продължат. Поради тази причина ЕИСК предупреждава да не се премахват преждевременно мерките за подкрепа като общата клауза за дерогация и се застъпва за създаването на нови фискални правила, отразяващи социалните и икономическите реалности след пандемията.

1.5.

ЕИСК приветства факта, че предизвикателствата, породени от пандемията от COVID-19, са разгледани по подходящ начин в годишната стратегия за устойчив растеж за 2021 г. в контекста на Европейския зелен пакт. Това означава, че усилията за постигане на по-устойчив и социално приобщаващ икономически модел, и по-специално за превръщане на сегашния модел на растеж в екологосъобразен, ще продължат. Въпреки това ЕИСК подчертава, че предпоставка за успеха на екологичния преход е съгласуването на националните планове за възстановяване и устойчивост с предложените териториални планове за справедлив преход в рамките на Механизма за справедлив преход.

1.6.

ЕИСК счита, че цифровата трансформация следва не само да допринесе за повишаване на производителността, но и да подобри образованието и политическото, социалното и културното участие на всички граждани на ЕС. За да се насърчи равенството по отношение на достъпа до цифрова инфраструктура, оборудване и умения, следва да се обърне специално внимание на възрастните хора, хората с увреждания, хората, изложени на риск от социално изключване, и други уязвими групи. ЕИСК счита, че една от целите на цифровата трансформация следва да бъде въвеждането на универсален достъп до широколентов интернет като безплатна обществена услуга за всички граждани на ЕС.

1.7.

ЕИСК изразява съжаление, че в стратегията се отделя твърде малко внимание на социалните въпроси, особено с оглед на неотложната необходимост от последователно прилагане на Европейския стълб на социалните права. Освен това Комитетът отбелязва със загриженост, че предложеният в стратегията подход не е напълно устойчив. Усилията за бързо преминаване към екологосъобразна и цифрова икономика не трябва да водят до допълнително увеличаване на бедността и социалното изключване. От решаващо значение ще бъде да се гарантира балансирано разпределение на ползите от икономическото възстановяване, което ще допринесе не само за подобряване на социалната справедливост, но и за стабилизиране на търсенето като предпоставка за икономическото възстановяване.

1.8.

ЕИСК счита, че настоящото социално-икономическо положение на младите хора, включително отлагането във времето на ключови житейски решения, като например създаването на семейство, може да има отрицателно въздействие върху бъдещото развитие на ЕС. Във връзка с това Комитетът призовава за ефективно прилагане на укрепената схема „Гаранция за младежта“ и съпътстващите я инициативи.

1.9.

Според ЕИСК една от мерките за гарантиране на стабилността на публичните финанси следва да бъде повишаване на ефективността на съществуващите инструменти и въвеждане — както на равнището на ЕС, така и на равнището на държавите членки — на нови инструменти за борба с отклонението от данъчно облагане, недекларирания труд и свързаната с недостатъчна защита на правата на работниците сива икономика, изпирането на пари и корупцията, включително по отношение на транснационалните корпорации.

1.10.

ЕИСК препоръчва съвместните, координирани водещи европейски инициативи, предложени от Европейската комисия, да бъдат преразгледани, така че да отчитат в по-голяма степен социалните аспекти на прехода, и списъкът на тези инициативи да бъде допълнен с развитието на социалната икономика във връзка с Европейския план за действие за социалната икономика и осигуряването на равен достъп до финансово достъпни и висококачествени здравни системи и социални услуги.

1.11.

ЕИСК препоръчва Европейската комисия да изготви допълнителен документ, представящ съдържанието на съобщението по по-ясен и опростен начин, така че да може да бъде обсъден в рамките на организациите на гражданското общество.

2.   Въведение

2.1.

На 17 септември 2020 г. Европейската комисия публикува съобщението си „Годишна стратегия за устойчив растеж за 2021 г.“ (2) и на 11 ноември 2020 г. се обърна към ЕИСК с искане за становище. ЕИСК напълно подкрепя ръководната идея на съобщението на Комисията, изтъкваща необходимостта от защита на гражданите на ЕС, тяхното здраве и работни места, като същевременно се гарантират справедливост, издръжливост и макроикономическа стабилност в целия Съюз предвид внезапната и дълбока рецесия, причинена от пандемията от COVID-19.

2.2.

Стратегията се съсредоточава върху преодоляването на внезапната и дълбока рецесия, причинена от пандемията от COVID-19, като същевременно се запазват гладкото функциониране на единния пазар и устойчивият, справедлив и демократичен преход, свързан с Европейския зелен пакт, в съответствие с целите на ООН за устойчиво развитие. ЕИСК отбелязва обаче, че въпреки че заглавието на документа на Комисията се отнася за 2021 г., съдържанието му е свързано по-скоро със средносрочна перспектива.

2.3.

Комисията изтъква ключовото значение на споразумението, постигнато от Европейския съвет на 21 юли 2020 г., относно следващата МФР и инициативата Next Generation EU, включително Механизма за възстановяване и устойчивост. Това споразумение беше потвърдено съвместно с Европейския парламент през декември 2020 г., което позволи влизането в сила на свързаните с него законодателни актове на европейско равнище. Също толкова важно е обаче държавите членки бързо да изпълнят процедурите за одобряване на Решението за собствените ресурси в съответствие със своите конституционни процедури, което ще позволи на Комисията да взема заеми на пазара, за да финансира програмите по този инструмент.

2.4.

ЕИСК споделя виждането, изразено в съобщението, че за ефективното изпълнение на съвместните действия в рамките на годишната стратегия за устойчив растеж за 2021 г. и за успешното прилагане на Европейския механизъм за възстановяване и устойчивост е необходимо по-нататъшното пълноценно функциониране на единния пазар. Това се отнася по-специално до предотвратяването на смущения в свободното движение на хора и стоки. Ето защо ЕИСК приветства препоръката на Съвета относно общ и координиран подход към ограничаването на свободното движение, приета на 12 октомври 2020 г. (3) Поддържането на отворени граници, в това число липсата на граничен контрол в Шенгенското пространство, е от ключово значение както за възстановяването и повишаването на издръжливостта, така и за насърчаването на европейската солидарност и идентичност. Държавите членки не следва да въвеждат никакви разпоредби, ограничаващи — пряко или косвено — свободното движение, освен ако те не са координирани на равнище ЕС.

2.5.

ЕИСК счита, че мерките за укрепване на благоприятстваща бизнеса среда ще позволят на частния сектор да изпълни своята роля за постигане на целите на стратегията. Тези мерки биха могли да включват намаляване на административната тежест за МСП, намаляване на бариерите за навлизане на пазара за стартиращи предприятия, преодоляване на недостига на необходимите умения, улесняване на финансирането на бизнес начинания и адаптиране на правилата към новите икономически рискове.

2.6.

Устойчивостта на околната среда, производителността, справедливостта и макроикономическата стабилност, определени като ключови измерения в годишната стратегия за устойчив растеж за 2021 г., са в основата на европейския семестър и продължават да бъдат водещите принципи на плановете на държавите членки за възстановяване и устойчивост. Същевременно ЕИСК посочва необходимостта от преразглеждане на препоръките на Съвета, отправени през предходните години в контекста на европейския семестър, по отношение на тяхната осъществимост в икономическия и социалния контекст, породен от пандемията.

3.   Европейският механизъм за възстановяване и устойчивост — към конкурентоспособна устойчивост

3.1.

Очаква се Механизмът за възстановяване и устойчивост като основен компонент на инициативата Next Generation EU да се превърне в един от основните инструменти за икономическо възстановяване. Ефективното прилагане на механизма би могло да осигури 2 % допълнителен БВП до 2024 г. и да създаде 2 милиона допълнителни работни места (4). Същевременно ЕИСК подчертава, че макар в краткосрочен план инструментът да има за основна цел възстановяването и повишаването на устойчивостта, основната му функция в средносрочен и дългосрочен план следва да бъде да подкрепя екологичния и цифровия преход.

3.2.

За да се осигурят полезни взаимодействия, държавите членки ще могат, при определени условия, да съчетават финансиране от различни инструменти, по-специално фондовете на политиката на сближаване на ЕС и Механизма за възстановяване и устойчивост. Също така в този контекст е необходимо да се повиши капацитетът на държавите членки за усвояване на средствата от ЕС, включително чрез подходящи механизми в областта на върховенството на закона и доброто управление, висококачествената публична администрация и ефективната борба с корупцията, както и европейският семестър да се приведе в съответствие с активирането на механизма, включително обединяване на националната програма за реформи и плана за възстановяване и устойчивост в един интегриран документ.

3.3.

ЕИСК приветства създаването на набор от показатели като част от инструмента, който ще се актуализира на всеки шест месеца. Според ЕИСК това ще допринесе за по-голяма прозрачност, което би могло значително да повиши равнището на доверие между държавите членки. То ще спомогне и за мониторинга на разпределението и използването на средствата, както и за разпространението на най-добри практики от държави, които усвояват средствата.

3.4.

Същевременно ЕИСК отчита потенциалния риск средствата по линия на механизма да бъдат използвани от държавите членки за бюджетни разходи, които не са свързани с настоящата криза. Във връзка с това Комитетът препоръчва целевото им използване да бъде подложено на строг контрол.

3.5.

ЕИСК счита, че инициативата Next Generation EU беше разработена и приета в правилната форма и в подходящия момент. Чрез предоставянето на финансова подкрепа тя ще осигури икономическото възстановяване и може да помогне на ЕС да излезе по-силен и по-издръжлив от настоящата криза посредством публични инвестиции в инфраструктура, образование и мерки за преодоляване на кризата, свързана с изменението на климата. Следва обаче да се отбележи, че заемите, взети за финансиране на програми по линия на Механизма за възстановяване и устойчивост, ще трябва да бъдат възстановени в бъдеще. В документа на Комисията би могъл да се разгледа втори сценарий за финансиране на плана, в който да се отчита възможността за бъдещи кризи. ЕИСК обаче отчита също и факта, че са необходими публични инвестиции в инфраструктурата и образованието, за да се гарантира икономическа, социална и екологична устойчивост за бъдещите поколения. Освен това тези инвестиции са и основата за осигуряване на просперитет, доходи и конкурентоспособност в дългосрочен план.

4.   Екологичен преход

4.1.

ЕИСК приветства факта, че предизвикателствата, свързани с пандемията от COVID-19, са разгледани по подходящ начин в контекста на Европейския зелен пакт. Това означава, че въпреки сътресенията, свързани с глобалното предизвикателство на COVID-19, обявените по-рано усилия за постигане на по-устойчив и приобщаващ икономически модел, целите за устойчиво развитие и по-специално за преход от сегашния към екологосъобразен модел на растеж, ще продължат. Преходът към Европейския зелен пакт предлага особена възможност за развитие на предприятията въз основа на модела на социалната икономика.

4.2.

В този контекст ЕИСК подкрепя становището на европейските институции, че националните планове за възстановяване и устойчивост следва да предвидят изразходване на поне 37 % от средствата за цели, свързани с климата.

4.3.

ЕИСК подчертава, че предпоставка за успеха на екологичния преход е съгласуването на националните планове за възстановяване и устойчивост с предложените териториални планове за справедлив преход в рамките на Механизма за справедлив преход.

5.   Цифровият преход и производителността

5.1.

ЕИСК подкрепя определянето на минимален таван за разходите за цифровизация в националните планове за възстановяване и устойчивост в размер на 20 %.

5.2.

В същото време Комитетът предупреждава, че цифровизацията не бива да се разглежда единствено като инструмент в подкрепа на производителността. Цифровата трансформация следва да допринесе за подобряване на образованието в широк смисъл, качеството на живот и политическото, социалното и културното участие на всички граждани на ЕС.

5.3.

Във връзка с това ЕИСК споделя виждането на Комисията, изразено в съобщението, че следва да се насърчава равният достъп до цифрова инфраструктура, оборудване и умения. Според ЕИСК следва да се обърне специално внимание на насърчаването на достъпа и цифровите умения на възрастните хора, хората с увреждания и лицата, изложени на риск от социално изключване. ЕИСК счита също така, че една от целите на цифровата трансформация следва да бъде осигуряването на универсален достъп до широколентов интернет за всички граждани на ЕС като безплатна обществена услуга.

6.   Справедливост

6.1.

Пандемията от COVID-19 показа неотложната необходимост от действия за укрепване на социалната справедливост. Кризата вероятно ще задълбочи социалните неравенства, включително диспропорциите по отношение на богатството, доходите, разликите в достъпа до здравеопазване и образование, жилищното настаняване и продължителността на живота. Увеличаването на бедността и социалното изключване и страхът от бъдещето и загубата на благоденствие ще засегнат много граждани на ЕС през 2021 г. В този контекст от решаващо значение ще бъде да се гарантира балансирано разпределение на ползите от икономическото възстановяване, за да се гарантира по-добро постигане на социална справедливост и да се стабилизира търсенето като предпоставка за икономическото възстановяване.

6.2.

Кризата, която преживяваме, следва да се разглежда и като възможност за промяна на социално-икономическия модел в Европа. Механизмът за възстановяване и устойчивост следва да насърчава европейски модел на икономическо и социално развитие, основан на социалното приобщаване и създаването и подкрепата на висококачествени работни места (5).

6.3.

В стратегията се отделя твърде малко внимание на социалните въпроси. Това се отнася по-специално до неотложната необходимост от последователно прилагане на Европейския стълб на социалните права и на равнището на държавите членки, които следва да предприемат действия за гарантиране на равни възможности, приобщаващо образование, справедливи условия на труд, всеобща достъпност, включително ценова, на услугите от общ интерес и адекватна социална закрила. Усилията за бързо преминаване към екологосъобразна и цифрова икономика не трябва да водят до допълнително увеличаване на бедността и социалното изключване. Поради това внимателното наблюдение на икономическите последици не е достатъчно, за да се реагира ефективно на въздействието на пандемията от COVID-19. Следва да се наблюдават и социалните показатели не само по отношение на заетостта, но и по отношение на социалното изключване, нарастващите различия и дискриминацията.

6.4.

Кризата показа колко е важно да се запазят съществуващите и да се създадат нови работни места, както и да се укрепят системите за социална сигурност. Милиони хора, работещи без социално осигуряване, загубиха препитанието си. Поради това са необходими реформи, водещи до по-качествени и по-сигурни работни места, както и запазване и разработване на програми за подпомагане на заетостта. ЕИСК изразява съгласие с общата цел, че са необходими допълнителни усилия по отношение на сближаването на заплатите и установяването на адекватни минимални работни заплати в държавите членки, както и по отношение на укрепването на системите за колективно договаряне и ролята на социалните партньори в целия ЕС в съответствие с националните системи на колективни трудови правоотношения. Комисията представи своето предложение за директива за постигане на тези цели и ЕИСК работи по становището си относно това предложение. ЕИСК призовава и за осигуряване на подходящо равнище на сигурност и достоен живот на онези, които са загубили работата си.

6.5.

ЕИСК приветства заявените в съобщението усилия за постигане на по-голямо социално-икономическо сближаване и по-интензивно насърчаване на заетостта на младите хора, жените, хората от рискови групи и лицата, изложени на риск от изключване. Комитетът обаче подчертава, че тук са необходими още повече усилия, по-смели и по-конкретни инициативи и стимули за действие и подкрепа за всички заинтересовани страни.

6.6.

ЕИСК отбелязва със загриженост, че стратегията не разглежда в достатъчна степен настоящото социално-икономическо положение на младите хора, включително отлагането във времето на ключови житейски решения, като например създаването на семейство, което би могло да има отрицателно въздействие върху бъдещото развитие на ЕС. Поради това Комитетът призовава за ефективно прилагане на укрепената схема „Гаранция за младежта“ и съпътстващите я инициативи, които ще гарантират на младите хора по-добро навлизане на пазара на труда и възможност за получаване на различни форми на подкрепа. В противен случай, в пълно противоречие с концепцията на NextGenerationEU, може да се стигне до така нареченото „изгубено поколение“ заради пандемията от коронавирус, което никога няма да реализира пълния си потенциал.

6.7.

Друга особено засегната от кризата група са по-възрастните работници, които биват изтласкани от пазара на труда. Това не само нарушава социалния баланс между поколенията, но и оказва отрицателно въздействие върху системите за социална сигурност, както понастоящем, така и в бъдеще.

6.8.

ЕИСК приветства целта на стратегията за насърчаване на сближаването и повишаване на издръжливостта на регионите с цел намаляване на териториалните диспропорции. Обезпокоително е обаче, че ресурсите, предвидени за Фонда за справедлив преход, са ограничени в сравнение с първоначалното предложение на Европейската комисия, още повече че ще бъдат необходими преки публични инвестиции, създаване на алтернативни промишлени отрасли и нови предприятия в най-засегнатите от климатичния преход области. Във връзка с това ЕИСК посочва и необходимостта от умело адаптиране на правилата за държавните помощи.

6.9.

ЕИСК счита, че прилагането на предложената в стратегията визия може да се сблъска с липса на пълно приемане и разбиране, тъй като не съществуват нови механизми за управление, чрез които гражданите и предприятията, както и публичните и частните участници на местно и регионално равнище, да могат да участват проактивно в процеса на определяне и решаване на проблемите на местно равнище. В това отношение от полза биха могли да бъдат ценностите, посочени в европейския модел на съвместно управление, изложен в Бялата книга от 2001 г.

7.   Макроикономическа стабилност

7.1.

ЕИСК се застъпва за балансиран подход между стабилността на публичните финанси и насърчаването на икономическото развитие чрез активна политика за публични инвестиции и система за обществени поръчки, която отчита социалните цели. Успехът на икономическото и социалното възстановяване и на екологичния и цифровия преход ще зависи не само от частните инвестиции, но и от адекватното публично финансиране.

7.2.

Според ЕИСК, за да се гарантира стабилизирането на публичните финанси, е необходимо — както на равнището на ЕС, така и в държавите членки — да се повиши ефективността на съществуващите и да се въведат нови инструменти за борба с данъчните измами, недекларирания труд, злоупотребата с форми на труд, свързани с недостатъчна защита на правата на работниците, сивата икономика, изпирането на пари и корупцията, включително по отношение на транснационалните корпорации.

7.3.

Необходимо е да се продължи с фискална политика, която да подкрепя изграждането на доверие, решаването на проблема с неравенствата и избягването на допълнителни рискове. Ето защо ЕИСК предупреждава да не се премахват преждевременно мерките за подкрепа като общата клауза за дерогация. Ако общата клауза за дерогация остане активна само до края на 2021 г., държавите членки ще трябва постепенно да намалят своите дефицити от 2022 г. нататък. Заемите по линия на механизма от една страна ще дадат възможност на държавите членки да стимулират растежа и ликвидността на своите икономики, но от друга страна ще доведат до увеличаване на бюджетните дефицити. Това създава противоречива ситуация, при която капацитетът за стимулиране на растежа чрез заемите по линия на механизма може да бъде ограничен, ако в същото време от държавите членки се изисква да предприемат допълнителни мерки за консолидиране на техните публични финанси.

7.4.

В този контекст и като се има предвид, че тези заеми са извънредна мярка при изключителни обстоятелства, може да е от полза да се въведат специални правила за тяхното третиране във фискалната рамка на ЕС, например те да не се вземат предвид при изчисляването на бюджетния дефицит на държавите членки.

7.5.

Освен това ЕИСК предлага да се създадат нови фискални правила, които да отразяват икономическите и социалните реалности след приключването на пандемията.

7.6.

ЕИСК напълно подкрепя посочената в съобщението необходимост от осигуряване на висококачествена и ефикасна публична администрация и услуги от общ интерес, като същевременно отбелязва, че това означава, че в някои държави членки е необходимо да се осигурят достойни и стабилни условия на труд.

7.7.

Бюджетните дефицити, свързани с разходите за излизане от кризата, отдалечават перспективата единната европейска валута да бъде приета от онези държави членки, които все още не са го направили, и водят до спад на доверието в еврото. Във връзка с това ЕИСК счита, че е необходимо да се преразгледат критериите за присъединяване към еврозоната, както и мерките за стабилизиране на еврото спрямо други водещи валути и криптовалути.

8.   Европейски водещи инициативи

8.1.

ЕИСК приветства намерението на Комисията да определи общи, координирани водещи европейски инициативи и настоятелно насърчава държавите членки да включат тези инициативи в националните си планове за възстановяване и устойчивост.

8.2.

Същевременно ЕИСК призовава за преразглеждане на предложените инициативи, така че те да отчитат в по-голяма степен социалните аспекти на прехода и да допринасят в по-голяма степен за постигането на целите за устойчиво развитие до 2030 г. и шестте приоритета на Комисията за периода 2019—2024 г. (6)

8.3.

Освен това ЕИСК предлага списъкът на водещите европейски инициативи да бъде допълнен с развитието на социалната икономика, във връзка с Европейския план за действие за социалната икономика, както и с мерки за насърчаване на равния достъп до финансово достъпни и висококачествени системи на здравеопазване и социални услуги, като се отчита местната специфика на предоставянето на услуги.

9.   Ролята на гражданското общество, социалния и гражданския диалог

9.1.

За преодоляването на кризата и ефективното осъществяване на инициативата NextGenerationEU Съюзът ще има нужда от активното участие на всички свои граждани. Поради това ЕИСК приветства факта, че одобреният през декември 2020 г. Регламент за Механизма за възстановяване и устойчивост най-накрая потвърди значението на реалното участие на организациите на гражданското общество и социалните партньори в разработването на национални планове за възстановяване и устойчивост. Съгласно член 18, параграф 4, буква р) от Регламента националните планове за възстановяване и устойчивост трябва да включват обобщение на процеса на консултации с местните и регионалните власти, социалните партньори, организациите на гражданското общество, младежките организации и други заинтересовани страни за изготвянето и изпълнението на плана, както и информация за начина, по който приносът на заинтересованите страни е отразен в плана; ЕИСК подчертава ключовата роля на социалните партньори и други организации на гражданското общество в планирането, изпълнението и оценката на Механизма за възстановяване и устойчивост и на други елементи на европейския семестър в държавите членки.

9.2.

ЕИСК приветства упоменаването в съобщението на въпроса за демокрацията като ключова ценност в предприеманите във връзка със стратегията действия. Същевременно той отбелязва, че формулировките в това отношение имат постулативен характер и не са взети предвид в достатъчна степен в планираните действия, например свързаните с изпълнението на водещи европейски инициативи, нито се признава партньорската роля на организациите на гражданското общество като ключови действащи лица в демокрацията на участието.

9.3.

Свързаните с кризата лишения и ограничения ще бъдат преодолени много по-лесно, ако са придружени от широко участие на организациите на гражданското общество в управлението на кризи и организирането на информационни кампании, особено на местно и регионално равнище. Местните медии и образователни институции следва да подкрепят гражданското общество в това отношение. Държавите членки следва да бъдат насърчавани да предоставят финансова подкрепа за такива дейности, включително чрез фондове на ЕС, когато това е възможно.

9.4.

ЕИСК настоятелно насърчава държавите членки, регионите и местните власти да прилагат на практика препоръчания от Комисията модел на съвместно създаване в процеса на изготвяне на политики, програми и мерки съвместно с гражданите на ЕС и гражданите, а не за тях.

9.5.

ЕИСК многократно е посочвал необходимостта от по-активно привличане на социалните партньори и други организации на гражданското общество за участие в процеса на европейския семестър. Последователното спазване на принципа на партньорство при планирането, изпълнението и оценката на националните планове за възстановяване и устойчивост в условията на криза повече от всякога е предпоставка за успешното им изпълнение. Особено по време на първата фаза на кризата качеството на социалния диалог и консултациите се влоши драстично. Това в много случаи доведе до лошо качество на законодателството и до трудности при прилагането му, по-специално от страна на предприятията. Освен това ЕИСК посочва, че в съобщението на Комисията не се упоменава колективното договаряне.

9.6.

Поради тази причина и с оглед на информацията, постъпила от държавите членки с оглед изготвянето на резолюция относно ролята на гражданското общество в националните планове за възстановяване и устойчивост, ЕИСК категорично подкрепя установяването на задължителен принцип на обвързаност с условия. Съгласно този принцип правителствата ще бъдат задължени да включат гражданското общество в планирането и изпълнението на тези планове въз основа на минимални стандарти, определени на равнище ЕС.

9.7.

ЕИСК подчертава и значението на диалога с младото поколение на ЕС, NextGeneration EU, включително чрез граждански диалог с младежките организации.

9.8.

Езикът на съобщението на Комисията, което е адресирано до институциите и органите на ЕС, не е разбираем за широката общественост в ЕС, така че ще бъде трудно то да бъде обсъдено в организациите на гражданското общество (7). Поради това ЕИСК предлага Европейската комисия да изготви допълнителен документ, представящ съдържанието на съобщението по по-ясен и опростен начин.

---

(1)  Регламент (ЕС) 2021/241 на Европейския парламент и на Съвета от 12 февруари 2021 г. за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост (ОВ L 57, 18.2.2021 г., стр. 17).

(2)  COM(2020) 575 final.

(3)  COVID-19: Съветът приема препоръка за координиране на мерките, засягащи свободното движение.

(4)  COM(2020) 575 final, стр. 2.

(5)  How good is your job? Measuring and assessing job quality (ОИСР, февруари, 2016 г.).

(6)  https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024_bg.

(7)  Като положителен пример за използването на опростен език в съобщенията на Комисията може да се посочи COM(2020) 698 final.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на резерв за приспособяване във връзка с последиците от Брексит“

(COM(2020) 854 final — 2020/0380 (COD)

(2021/C 155/08)

Главен докладчик:

Florian MARIN

Консултации	Европейски парламент, 18.1.2021 г. Европейски съвет, 20.1.2021 г.
Правно основание	член 175, параграф 3 и член 304 от ДФЕС
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане на пленарна сесия	24.2.2021 г.
Пленарна сесия №	558
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	242/0/2

1.   Заключения и препоръки

1.1

ЕИСК счита, че Брексит е много сложен и труден процес. Със споразумението за търговия и сътрудничество между Европейския съюз и Обединеното кралство (1) се намаляват някои икономически и социални щети на сценария „без сделка“, но е много трудно да бъде определен размерът на бъдещите икономически и финансови загуби на толкова ранен етап. Очевидно са нужни целенасочени и бързи действия, за да се смекчи икономическото и социалното въздействие.

1.2

Новото партньорство е сериозно предизвикателство за съществуващата икономическа, социална и търговска взаимозависимост между ЕС и Обединеното кралство. ЕИСК вече наблюдава отрицателни последици за трансграничната мобилност и пречки пред търговията със стоки и услуги. Това би могло да доведе до загуба на работни места и до фалити на предприятия, особено на МСП. От първостепенно значение в настоящия период на адаптиране е да се проявява по-голяма гъвкавост и разбиране по отношение на заинтересованите страни в ЕС.

1.3

ЕИСК приветства създаването на резерв за приспособяване във връзка с последиците от Брексит (2) (наричан по-нататък „резервът“) в рамките на специалните инструменти извън бюджетните тавани на многогодишната финансова рамка (МФР) на ЕС (3). ЕИСК счита, че сближаването и солидарността между държавите членки са основни ценности на ЕС, и оценява високо прилагането с обратна сила на резерва от юли 2020 г.

1.4

Наложително е незабавно да бъдат защитени правата на работниците и да се проведат допълнителни преговори за взаимното признаване на квалификациите. ЕИСК препоръчва всички държави членки да започнат да организират без отлагане информационни кампании за повишаване на осведомеността на гражданите относно действащите нови правила. За да има истински успех това действие, е необходимо пълноценно участие на социалните партньори и организациите на гражданското общество. Синдикалните и работодателските организации, както и организациите на гражданското общество ще имат жизненоважна роля в изграждането на силно икономическо и социално партньорство с Обединеното кралство.

1.5

ЕИСК предлага да има изцяло отделно заделен резерв за сектора на рибарството, с който да бъде подпомаган само този сектор. Специално внимание би трябвало да се обърне на други сектори, като например туризма и селското стопанство. Освен това би трябвало да се помисли за подходящи инфраструктурни инвестиции и подкрепа за гражданите на ЕС, които се завръщат в родните си страни след Брексит.

1.6

ЕИСК очаква продължителни дискусии между заинтересованите страни относно това кой ще получи най-големия дял от резерва, и счита, че следва да бъдат осигурени незабавно допълнителни средства. В това отношение ЕИСК призовава съзаконодателите да увеличат предложения таван.

1.7

ЕИСК призовава всички държави членки да действат отговорно и да насочат наличните средства към регионите, дружествата, работниците и гражданите, които се нуждаят най-много от тях. В противен случай може да бъде поставена под въпрос солидарността, която стои зад идеята за този резерв, а изгледите за неговия успех да бъдат съмнителни.

1.8

Член 5, параграф 1, буква а) би трябвало да се измени, както следва: „мерки за подпомагане на предприятията, работниците в прехода към нови умения и нови работни места и местните общности, засегнати неблагоприятно от оттеглянето“. Освен това член 5, параграф 1, буква г) би трябвало да се измени, както следва: „мерки за подпомагане на запазването на работните места и заетостта, включително чрез режими на работа при непълно работно време, преквалификация и обучение в засегнатите сектори“. Би трябвало да се измени съответно и показател 15.4 от приложение II.

1.9

Периодът на допустимост може да бъде удължен с две допълнителни години, за да се гарантира наистина, че държавите членки имат достатъчно време да използват своя дял от резерва и да поемат шоковите вълни от оттеглянето на Обединеното кралство.

1.10

ЕИСК счита, че малка част от резерва би трябвало да бъде заделена за оказване на техническа помощ за момента, в който бъде създадена нова система за управление. Все пак ЕИСК изразява твърдо убеждение, че най-голямата част от резерва би трябвало да бъде отпусната за подпомагане на заетостта и икономическите дейности.

1.11

МСП са засегнати в особена степен от нововъведените митнически процедури, регулаторни тежести и увеличаващите се транспортни разходи. Тъй като МСП в повечето случаи не разполагат с административен и юридически капацитет за прилагане на цялостен план за действие при непредвидени ситуации, ЕИСК призовава да бъдат изготвени специални мерки, чрез които да бъдат подпомагани.

1.12

При възможност и със съгласието на Европейската комисия ЕИСК препоръчва да се използва опростен вариант на разходите. Опростените правила и наличието на по-малко бюрокрация в процеса на изпълнение ще допринесат за по-бързо разпределение на финансовите ресурси.

1.13

ЕИСК призовава за създаването на мониторингови комитети във всички държави членки с основната цел да се премахнат възможните рискове, които може да възникнат в процеса на изпълнение, като същевременно се гарантира официалното участие на гражданското общество в процеса. Комитетите би трябвало да бъдат съставени от представители на социалните партньори, НПО и публичните институции, участващи в използването на резерва.

1.14

ЕИСК предлага да бъде осигурена по-голяма яснота по отношение на управлението чрез ясно определяне на управителен орган на резерва. Европейската комисия би трябвало да защитава еднаквите условия на конкуренция между държавите членки.

1.15

ЕИСК призовава за създаване на рамка за работата на посредниците въз основа на конкретни показатели за резултатите, които да бъдат утвърдени от държавите членки и да бъдат оценявани ежегодно от Европейската комисия. Комитетът счита, че ограниченото използване на наличните средства ще увеличава пропорционално отрицателното икономическо и социално въздействие от Брексит.

1.16

Включването на Европейския кодекс на поведение за партньорство в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове (4) в управлението на резерва ще даде възможност на заинтересованите лица и организациите на гражданското общество да играят жизненоважна роля на посредници.

1.17

Накрая, ЕИСК предлага Европейската комисия да докладва на Европейския парламент и на Съвета относно своята оценка на ефективността, ефикасността и добавената стойност на резерва до три месеца след приетия краен срок.

2.   Въведение

2.1

Със споразумението за търговия и сътрудничество между Европейския съюз и Обединеното кралство, което беше подписано след четиригодишни преговори, се урежда бъдещото партньорство между тях. То се състои от три нови стълба: — споразумение за свободна търговия, — ново партньорство за сигурност на нашите граждани, — хоризонтално споразумение относно управлението.

2.2

Основните правила са установени, но както гражданите, така и предприятията трябва да се адаптират към тази нова ситуация, да проучат подробно новите ограничения и предизвикателства за отделните сектори. Много е трудно да бъде определен размерът на бъдещите икономически и финансови загуби на толкова ранен етап, но очевидно са нужни целенасочени и бързи действия, за да се смекчи отрицателното икономическо и социално въздействие.

2.3

Брексит наистина е много сложен и труден процес. На държавите членки може да им се наложи да увеличат контролните мерки в морето, по пристанищата и летищата, за да осъществяват допълнително наблюдение и проверки при издаването на сертификати и разрешения за продукти и за да спазват изискванията за установяване, правилата за санитарни и фитосанитарни стандарти и тези за етикетиране и маркиране. Може да е нужно да обмислят и актуализират и специални кампании за повишаване на осведомеността за последиците от оттеглянето за гражданите и предприятията.

2.4

При действащите нови митнически и регулаторни проверки, които водят до закъснения и допълнителни разходи, може да има смущения във веригите на доставки. Действащите нови правила и спазването на новите изисквания вече засяга обичайната стопанска дейност, особено през настоящата година, когато се очаква да настъпят повечето неблагоприятни последици. Допълнителните данъци, които се прилагат сега, като ДДС например, може да възпрепятстват икономическите отношения и деловите партньорства. За да бъде сведено до минимум отрицателното въздействие от Брексит върху икономиката на ЕС, е необходимо активно участие на всички заинтересовани страни: ЕС, държавите членки, работодателите, синдикалните организации, организациите на гражданското общество и т.н.

2.5

Освен това все още не е ясно по какъв начин ще става взаимното признаване на квалификациите, как ще бъде гарантиран потокът от данни или какви правила ще се прилагат по отношение на сектора на услугите. Крайно наложително е да бъдат проведени допълнителни преговори с цел постигане на приложими решения, изгодни и за двете страни.

2.6

От друга страна, наистина трябва да свикваме с факта, че сега има два отделни пазара и две различни регулаторни и правни пространства. Тази промяна представлява значителна пречка за всички заинтересовани страни и ще засегне в еднаква степен публичните администрации, гражданите и предприятията. Новото партньорство е сериозно предизвикателство за съществуващата икономическа, социална и търговска взаимозависимост между ЕС и Обединеното кралство. Вече са налице отрицателни последици за трансграничната мобилност и пречки пред търговията със стоки и услуги. Това би могло да доведе до загуба на работни места и до фалити на предприятия, особено на МСП.

2.7

В предложението за регламент се определят точно допустимите публични разходи, а именно мерки за подпомагане на предприятията и местните общности; подпомагане на заетостта, включително преквалификация и обучение; запазване на работните места; изготвяне на режими за издаването на сертификати и разрешителни; комуникация за повишаване на осведомеността, както и подкрепа за функционирането на граничните пунктове.

3.   Общи бележки

3.1

Преди всичко ЕИСК приветства споразумението за търговия и сътрудничество между Европейския съюз и Обединеното кралство, подписано в последния етап на преходния период. В него се установяват бъдещите отношения, като се защитава целостта на единния пазар и се предвиждат правна сигурност и еднакви условия на конкуренция. Със споразумението се намаляват повечето икономически и социални щети от сценария „без сделка“ и то може да се счита за края на началото на нашите отношения между ЕС и Обединено кралство. Публичните органи би трябвало да проявяват по-голяма гъвкавост и разбиране по отношение на заинтересованите страни в ЕС в настоящия период на адаптиране. Въпреки това ЕС и държавите членки би трябвало да обръщат специално внимание на защитата на единния пазар и неговите трудови, социални, екологични стандарти и стандартите за качеството на храните, за да се избегне рискът от злоупотреби с пазарна мощ.

3.2

Споразумението относно нулеви мита върху търговията със стоки, при условие че отговарят на „правилата за произход“, и свободното като цяло движение на капитали са съществени постижения. Все пак ЕИСК е загрижен, че все още не е постигнато споразумение относно движението на хора (след 30 юни 2021 г.) и услуги. Освен това Брексит стана факт на фона на кризата с COVID-19, вече довела до повишаване на безработицата и намаляване на доходите. ЕИСК е изключително обезпокоен и поради факта, че стават все по-видими нарастващите социални неравенства в целия ЕС, и отново заявява, че „европейския[т] стълб на социалните права трябва да се превърне в приоритет по линия на политиката на сближаване“ (5).

3.3

ЕИСК счита, че Комисията е избрала подходящия инструмент, чието използване се осъществява при споделено управление. Регламентът ще гарантира ясно и стандартизирано прилагане на правилата във всички държави членки, както и общо задължение за докладване и крайни срокове, за да се запазят еднаквите условия на конкуренция между държавите членки.

3.4

ЕИСК приветства създаването на резерва за приспособяване във връзка с последиците от Брексит в рамките на специалните инструменти извън бюджетните тавани на МФР на ЕС. Той е предназначен за справяне с отрицателните икономически и социални последици във всички държави членки, като подпомага предприятията и заетостта в най-засегнатите сектори и подкрепя регионалните и местните общности. Общи предизвикателства като Брексит изискват координирана реакция и ЕИСК счита, че сближаването и солидарността между държавите членки са основни ценности на ЕС.

3.5

Очаква се резервът за приспособяване във връзка с последиците от Брексит да допълни съществуващите други налични средства по инструмента NextGenerationEU (6) и МФР. Той представлява изцяло нов инструмент, който би трябвало да предостави подкрепа за смекчаване на отрицателните последици от оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС, като същевременно се засилва икономическото, социалното и териториалното сближаване и се защитава заетостта. ЕИСК вече предложи „Комисията да обмисли възможността за създаване на инструмент на ЕС за справяне с подобни политически ситуации и кризи в бъдеще“ (7).

3.6

Синдикалните и работодателските организации, както и организациите на гражданското общество ще имат жизненоважна роля в изграждането на силно икономическо и социално партньорство с Обединеното кралство.

3.7

ЕИСК приветства факта, че всички държави членки имат право да ползват резерва и че 80 % от отпусканото предварително финансиране ще бъде изплатено още през 2021 г. Това е ясно доказателство за европейската солидарност и координиран подход за справяне с краткосрочното въздействие от Брексит.

3.8

Предложеният начин на отпускане на средствата отчита значението на търговията с Обединеното кралство, както и значението на сектора на рибарството, но ЕИСК счита, че тези два въпроса следва да бъдат отделени. Принципно, предложената от Комисията формула за отпускане на средствата означава, че факторът, свързан с рибарството, следва да представлява 600 милиона евро. Поради това ЕИСК предлага да има изцяло отделно заделен резерв за сектора, с който да бъде подпомагано само рибарството. Специално внимание би трябвало да се обърне и на други сектори, като например туризма и селското стопанство.

3.9

Съвсем очевидно е също така, че този резерв е фонд за приспособяване, който има за цел да компенсира икономическото и социалното въздействие от Брексит. ЕИСК счита, че резервът от 5,4 милиарда евро не е достатъчен за смекчаване на отрицателните последици от Брексит. Поради това ЕИСК счита, че би трябвало да бъдат осигурени незабавно допълнителни средства посредством отпускане на допълнителен бюджет за резерва или посредством отделно заделени средства. В това отношение ЕИСК призовава съзаконодателите (Парламента и Съвета) да увеличат предложения таван.

3.10

ЕИСК счита, че някои сектори са засегнати в по-голяма степен от други. Наред с други сред приоритетите на резерва централно място би трябвало да заемат и секторите на селското стопанство и туризма, които да се възползват от наличните средства. Туристическият сектор претърпя драстичен спад в резултат на кризата с COVID-19, а Брексит ще добави още пречки. Земеделските стопани също бяха засегнати много тежко в държави като Ирландия или Нидерландия например.

4.   Специфични бележки

4.1

Някои държави членки вече започнаха да прилагат национални мерки срещу отрицателните последици от Брексит за своите икономики и за процедурите на публичните администрации. Поради това прилагането на резерва с обратна сила от юли 2020 г. се счита за важно средство за оказване на подкрепа.

4.2

Повече от 4 милиона граждани на ЕС получиха нов статут на пребиваване в Обединеното кралство (8), ето защо е наложително да бъдат защитени незабавно правата на работниците и да бъдат проведени допълнителни преговори за взаимното признаване на квалификациите. Държавите членки би трябвало да започнат да организират без отлагане информационни кампании за повишаване на осведомеността на гражданите относно действащите нови правила, както и усилията, полагани от ЕС за разширяване на споразумението. За да има истински успех това действие, е необходимо пълноценно участие на социалните партньори и организациите на гражданското общество.

4.3

Следва да бъдат изготвени специални схеми за подпомагане, за да се гарантира подходяща подкрепа за засегнатите от Брексит региони и сектори. Всички държави членки следва да действат отговорно и да насочат наличните средства към регионите, дружествата, работниците и гражданите, които се нуждаят най-много от тях, а не към такива, които е най-лесно да бъдат финансирани. В противен случай може да бъде поставена под въпрос солидарността, която стои зад идеята за този резерв, и изгледите за неговия успех ще бъдат съмнителни.

4.4

Периодът на допустимост може да бъде удължен с две допълнителни години, за да се гарантира наистина, че държавите членки имат достатъчно време да използват своя дял от резерва и да поемат шоковите вълни, причинени от оттеглянето на Обединеното кралство. ЕИСК призовава всички държави членки внимателно да помислят за подходящи инфраструктурни инвестиции и подкрепа за гражданите на ЕС, които се завръщат в родните си страни след Брексит.

4.5

ЕИСК счита също така, че част от резерва би трябвало да бъде заделена за оказване на техническа помощ, в случай че бъде създадена нова система за управление. Използването на техническа помощ за управление, мониторинг, информация и комуникация, разрешаване на спорове и за контрол и извършване на одит ще спомогне за успеха на инструмента, за подобряване на управлението на риска и за да се гарантира ефикасното разходване на отпуснатите финансови ресурси.

4.6

Някои публични администрации, особено администрациите, които са основни входни и изходни точки за търговските отношения с Обединеното кралство, вече направиха значителни инвестиции в инфраструктура и човешки ресурси, включително обучение. Същото направиха и държавите членки, които имат особена връзка с Обединеното кралство в туристическия сектор. Все пак ЕИСК изразява твърдо убеждение, че основната част от резерва би трябвало да бъде отпусната за подпомагане на заетостта и икономическите оператори.

4.7

Предложението на Комисията включва специално изготвени мерки за намаляване на периода на надзор за МСП от пет на три години, от окончателното плащане на финансирането. ЕИСК очаква, че МСП ще бъдат най-силно засегнати, и счита, че значителна част от резерва би трябвало да бъде насочена към предоставянето на икономическа и финансова подкрепа, като крайната цел е да бъдат запазени работните места и стабилността на предприятията.

4.8

МСП са засегнати в особена степен от нововъведените митнически процедури, регулаторни тежести и увеличаващите се транспортни разходи. Това се добавя към допълнителната тежест, причинена от пандемията на COVID-19, по време на която дружествата във всички държави членки трябваше да се адаптират към въведените от правителствата ограничителни мерки. Тъй като МСП не разполагат с административен и юридически капацитет за прилагане на цялостен план за действие при непредвидени ситуации, ЕИСК призовава да бъдат изготвени специални мерки, чрез които да бъдат подпомагани най-силно засегнатите МСП, като се използват наличните в резерва средства. Държавите членки се насърчават да подкрепят усилията на МСП, като използват държавна помощ, в рамките на ограниченията.

4.9

ЕИСК счита, че с цел опростяване резервът може да се управлява посредством съществуващите системи за управление. При възможност и със съгласието на Европейската комисия трябва да се използва опростен вариант на разходите. Насърчаването на опростени правила и по-малко бюрокрация в процеса на изпълнение и избягването на излишни финансови и административни тежести ще допринесе за по-бързо разходване на финансовите ресурси и по-добри резултати за смекчаване на отрицателното въздействие от Брексит.

4.10

Тъй като резервът е изцяло нов инструмент и е почти невъзможно да се оцени истинското отрицателно въздействие от Брексит, ЕИСК предлага да бъдат създадени мониторингови комитети във всички държави членки. Тези комитети би трябвало да бъдат съставени от представители на социалните партньори, НПО и публичните институции, участващи в изпълнението на резерва. Комитетите следва да организират заседания поне два пъти годишно, за да правят оценка на начина, по който резервът допринася за ограничаване на отрицателното въздействие от Брексит. Основното предназначение на комитетите би трябвало да бъде премахване на възможните рискове, които могат да възникнат в процеса на изпълнение, като същевременно се гарантира официалното участие на гражданското общество в процеса. Широката общественост (необхваната в организации) би трябвало да бъде информирана за напредъка на плана за изпълнение, а окончателният доклад би трябвало да съдържа обобщение на комуникационната дейност. Би трябвало да се осигури координация на равнището на ЕС, за да се защитят еднаквите условия на конкуренция в рамките на единния пазар, и ЕИСК би трябвало да участва активно, заедно с Европейския парламент.

4.11

ЕИСК предлага да бъде осигурена по-голяма яснота по отношение на управлението на резерва. Особено важно е да се определи управителен орган на резерва и да се посочи конкретно дали ще има повече от един такъв орган.

4.12

Необходима е рамка за работата на посредниците въз основа на конкретни показатели за резултатите, които да бъдат утвърдени от държавите членки и да бъдат оценявани ежегодно от Европейската комисия. Това ще позволи внимателното наблюдение и оценка на процеса на прилагане и изразходване на средствата, като се установява кои държави членки не използват финансовите ресурси или отбелязват ограничен напредък. Ограниченото използване на наличните средства ще увеличава пропорционално отрицателното икономическо и социално въздействие от Брексит.

4.13

Гражданското общество трябва да участва официално в процеса на изпълнение. Включването на Европейския кодекс на поведение за партньорство в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове в управлението на резерва „ще даде възможност на заинтересованите лица и организациите на гражданското общество да играят жизненоважна роля на посредници, като доближават проектите до техните крайни бенефициери“ (9). Процесът на подбор на партньори следва да бъде прозрачен и ясен, като същевременно би трябвало да се предоставя достатъчно съответна информация на подбраните организации.

4.14

Комисията предлага да се извърши задълбочена оценка на ефективността, ефикасността и добавената стойност на резерва към 30 юни 2026 г., като е предвидено задължение за докладване на Парламента и на Съвета една година по-късно. ЕИСК счита, че Комисията би могла да докладва на Парламента и на Съвета до три месеца, а именно 30 септември 2026 г.

4.15

ЕИСК счита, че член 5, параграф 1, буква а) би трябвало да се измени, както следва: „мерки за подпомагане на предприятията, работниците в прехода към нови умения и нови работни места и местните общности, засегнати неблагоприятно от оттеглянето“. Освен това член 5, параграф 1, буква г) би трябвало да се измени, както следва: „мерки за подпомагане на запазването на работните места и заетостта, включително чрез режими на работа при непълно работно време, преквалификация и обучение в засегнатите сектори“. Би трябвало да се измени съответно и показател 15.4 от приложение II.

---

(1)  Споразумение за търговия и сътрудничество между Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия, от една страна, и Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, от друга страна (ОВ L 444, 31.12.2020 г., стр. 14).

(2)  Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на резерв за приспособяване във връзка с последиците от Брексит (COM(2020) 854 final — 2020/0380(COD).

(3)  Дългосрочният бюджет на ЕС и пакетът за възстановяване.

(4)  Делегиран регламент (ЕС) № 240/2014 на Комисията от 7 януари 2014 г. относно Европейски кодекс на поведение за партньорство в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове (ОВ L 74, 14.3.2014 г., стр. 1).

(5)  Становище на ЕИСК относно Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за регионално развитие и относно Кохезионния фонд (ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 90).

(6)  NextGenerationEU.

(7)  Становище на ЕИСК относно „Промяна на фонд „Солидарност“ — Брексит без споразумение“ (ОВ C 14, 15.1.2020 г., стр. 84).

(8)  Европейска комисия — Права на гражданите.

(9)  Становище на ЕИСК относно Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за регионално развитие и относно Кохезионния фонд (ОВ C 62, 15.2.2019 г., стр. 90).

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно:

Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно управлението на убежището и миграцията и за изменение на Директива 2003/109/ЕО на Съвета и на предложения Регламент (ЕС) XXX/XXX [фонд „Убежище и миграция“]

(COM(2020) 610 final – 2020/0279 (COD))

Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището

(COM(2020) 613 final – 2020/0277 (COD))

(2021/C 155/09)

Докладчик:

Dimitris DIMITRIADIS

Искане за консултация	Европейски парламент, 11.11.2020 г. Европейска комисия 27.11.2020 г.
Правно основание	член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	8.2.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	25.2.2021 г.
Пленарна сесия №	558
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	235/5/25

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Осигуряването на баланс при разглеждането на молбите за убежище, така че лицата, които се нуждаят от международна закрила, да получат такава или лицата, които не се нуждаят от закрила, да бъдат ефективно върнати, не следва да е отговорност само на отделните държави членки, а следва да се управлява от ЕС като цяло.

1.2.

ЕИСК признава, че миграцията е човешко, структурно явление, че убежището и международната закрила са основни права за преследваните хора и правно задължение по международното право за държавите — страни по Женевската конвенция. ЕИСК обръща внимание на факта, че в предложенията за регламенти, обсъждани в настоящото становище, следва да се осигури защита на основните права и на личните данни.

1.3.

ЕИСК приветства подобряването на информацията за търсещите убежище лица относно процеса на кандидатстване, предвиден в тези регламенти, и техните права и задължения във връзка с него, което ще им позволи да защитят по-добре тези права. Правото на обжалване е укрепено чрез определяне на обхвата на обжалването и определяне на целта съдебните решения да се вземат в рамките на хармонизиран срок. Правилата относно средствата за правна защита също бяха адаптирани, за да се ускори значително и да се хармонизира процедурата по обжалване.

1.4.

ЕИСК също така отбелязва със задоволство, че правото на личен и семеен живот и правата на непридружените ненавършили пълнолетие лица са укрепени чрез разширяване на обхвата, така че да бъдат включени братята и сестрите, както и семействата, създадени в държавите на транзитно преминаване, в рамките на критериите за събиране на семейството и чрез прилагане на принципа на висшия интерес на детето.

1.5.

ЕИСК признава колко е важно, че предложенията имат правен статут на регламент — а не на директива — който е задължителен в своята цялост и се прилага пряко в държавите членки съгласно Договорите. Всички съответни предложени регламенти обаче трябва да бъдат приети едновременно, за да формират пълноценна политика: ако един от тях не бъде приет, това ще се отрази пагубно на прилагането на останалите. Освен това неспазването на задължителните норми на ЕС от страна на някои държави членки в миналото оставя достатъчно място за съмнение относно прилагането на няколко разпоредби на предложените регламенти.

1.6.

ЕИСК приветства факта, че предложенията са плод на задълбочени консултации със заинтересованите страни, националните и местните власти (1), организациите на гражданското общество и неправителствените и международните организации, като например с Върховния комисар на ООН за бежанците (ВКБООН) (2) и Международната организация по миграция (МОМ) (3), както и с мозъчни тръстове и академичните среди.

1.7.

ЕИСК изразява задоволство, че в регламентите е включено позоваване на принципите на солидарност и справедливо разпределение на отговорностите, но счита, че тази тежест не е достатъчно балансирана със съответстваща степен на солидарност. Казано по-просто, солидарността, под формата на преместване, не може да бъде доброволна. Солидарността трябва да бъде обвързваща, под формата на задължителни премествания.

1.8.

ЕИСК изразява двойна загриженост за безопасността на лицата, които търсят международна закрила или по-добър живот, от една страна, и благосъстоянието на държавите по външните граници на ЕС, които се притесняват, че миграционният натиск надвишава техния капацитет, от друга страна.

1.9.

ЕИСК изразява съгласие, че регламентът „Дъблин III“ не беше разработен с цел справяне със ситуации на миграционен натиск или справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки. В него не се отчита и положението на управлението на миграцията на смесените миграционни потоци, както и произтичащият от това натиск върху миграционните системи на държавите членки.

1.10.

Тъй като обаче цялостната концепция на пакта за миграцията и убежището разчита на граничния контрол и на избягването на вторични движения, това увеличава тежестта на отговорността и затрудненията за държавите на първо влизане, наред със задълженията, предвидени в предложенията за предварителен скрининг и граничен контрол. Тези задължения са обременителни за тези държави, тъй като увеличават броя на хората, които следва да останат на границата, с възможни тежки последици за тяхното благосъстояние, но също и за благосъстоянието на приемащите общества.

1.11.

ЕИСК е окуражен от признанието, че е необходима по-широка концепция за солидарност и че солидарността следва да има задължителен характер, за да се гарантира предсказуема и ефективна реакция на променящата се ситуация с нарастващ дял на смесените миграционни потоци към Съюза, както и да се гарантира справедливо разпределение на отговорностите в съответствие с Договора. Това обаче не отговаря на очакванията за механизъм за солидарност, който наистина да облекчи тежестта върху държавите на първо влизане.

1.12.

ЕИСК предлага предложената политика на връщане в държавите на произход да бъде подкрепена от система на ясни стимули и демотивиращи фактори за трети държави. Освен това ЕС следва да има по-активна роля и участие в политиката на връщане, а националните политики да оказват съдействие в случаите, в които съответната държава членка разполага със средства за оказване на влияние върху конкретна трета държава. Необходимо е да се положат повече усилия по отношение на така наречената тройна връзка между хуманитарната дейност, развитието и мира в държавите на произход на лицата, търсещи убежище.

1.13.

ЕИСК би одобрил незабавни и задължителни действия, както се посочва в предложението на Европейската комисия, като се има предвид, че толкова голям и богат континент като Европа следва да може да допринесе в по-голяма степен за ефективната закрила на бежанците.

1.14.

Предвид доброволния характер на избора между преместване и спонсорирано връщане, ЕИСК би могъл да приеме задължително разпределение на преместванията, в смисъл че ако всички държави изберат да финансират връщанията, но не изберат лицата да бъдат премествани или приемат само много малък брой премествания, това допълнително ще влоши настоящата ситуация в държавите на първо влизане.

1.15.

ЕИСК ще разгледа предложението относно необходимостта от създаване на механизми за наблюдение с цел упражняване на надзор върху процедурата — от скрининга до връщането, и нейното съответствие с основните права. Чрез такива механизми би могло, наред с другото, да се избегне използването на т.нар. отпращания. Освен това трябва да се предостави достатъчно време за създаване на механизма, тъй като общите процедури, предложени в регламента относно скрининга и регламента относно процедурите за предоставяне на убежище, както и съответните срокове, изглеждат донякъде трудни за постигане.

1.16.

ЕИСК подкрепя засилването на регулирането на ситуациите на криза и форсмажорни обстоятелства чрез въвеждане на материалноправни разпоредби относно защитата на личните данни. Освен това той предлага да се удължи срокът за спиране на изпълнението на международните задължения на държава, която е в криза, докато трае тази криза.

1.17.

ЕИСК изразява скептицизъм относно ефективното прилагане на разпоредбите, предвидени в разглежданите предложения за регламенти, както и загриженост, че хората, нуждаещи се от убежище, може да не могат да се възползват от правата си поради предвидените зле функциониращи процедури.

2.   Основна информация

2.1.

Кризата от 2015 г. разкри наличието на значителни структурни слабости и недостатъци в замисъла и прилагането на европейската политика в областта на убежището и миграцията, включително в системата от Дъблин, която не бе замислена така, че да осигури устойчиво разпределяне на отговорността за кандидатите за международна закрила в ЕС. В заключенията на Европейския съвет от 28 юни 2018 г. бе отправен призив за реформа на регламента „Дъблин“, основана на баланс между отговорност и солидарност по отношение на лицата, свалени на брега след операции по търсене и спасяване.

2.2.

Новият пакт за миграцията и убежището, представен заедно с предложението за нов регламент относно управлението на убежището и миграцията, има за цел да представлява ново начало в областта на миграцията, основаващо се на всеобхватен подход към управлението на миграцията. С това предложение се въвежда обща рамка за управление на убежището и миграцията на равнище ЕС като ключов принос към всеобхватния подход и се цели насърчаване на взаимното доверие между държавите членки. Последните миграционни кризи извеждат на преден план по-конкретно посочените по-долу предизвикателства.

2.2.1.

Липса на интегриран подход към прилагането на европейската политика в областта на убежището и миграцията: — липса на равни условия в държавите членки, което възпрепятства усилията за осигуряване на достъп до процедурите, равно третиране, яснота и правна сигурност.

2.2.2.

Неефективност на национално равнище и липса на хармонизация в рамките на ЕС по отношение на управлението на убежището и миграцията: — предизвикателства по отношение на връзката между връщането и предоставянето на убежище; — ограничено използване на програми за подпомагане на доброволното връщане; — липса на рационализирани процедури при пристигане; — забавяне на достъпа до подходящата процедура за предоставяне на убежище и бавна обработка на молбите; — трудности при използването на граничната процедура.

2.2.3.

Липса на общ и гъвкав механизъм за солидарност: — преместването не е единственото ефективно ответно действие за справяне със смесените потоци.

2.2.4.

Неефективност на системата от Дъблин: — липса на устойчиво разпределение на отговорностите по настоящата система; — действащите правила относно прехвърлянето на компетентността допринасят за неразрешените движения; — неефективна обработка на данните; — процедурната неефективност на системата от Дъблин създава административна тежест.

2.2.5.

Липса на целенасочени механизми за справяне със ситуации на извънредна криза: — затруднения за ЕС да осигури достъп до процедури за предоставяне на убежище или други процедури по границите по време на ситуации на извънредна криза.

2.2.6.

Липса на справедлива и ефективна система за прилагане на основните права. и трудности при определянето на нови законни пътища за получаване на убежище и при ефективното отстраняване на причините за миграцията, в т.ч. проблеми, свързани с хуманитарни кризи, развитието и мира.

2.3.

Очаква се с предложенията тези предизвикателства да бъдат преодолени по посочения по-долу начин.

2.3.1.

По-ефективна, цялостна и хармонизирана система за управление на миграцията: — цялостен подход за ефективно управление на убежището (предложението за регламент за създаване на обща рамка относно управлението на убежището и миграцията в ЕС); — цялостна процедура за предоставяне на убежище и връщане и по-лесно използване на ускорени и гранични процедури; — координиран, ефективен и бърз етап на скрининг (предложението за регламент за въвеждане на скрининг на гражданите на трети държави, задържани във връзка с незаконно пресичане на външните граници, които са свалени на брега след операция по търсене и спасяване или които искат международна закрила на граничните контролно-пропускателни пунктове).

2.3.2.

По-справедлив, по-цялостен подход към солидарността и преместването: — механизъм за солидарност, предвиждащ задължителна солидарност с по-широк обхват (предложението за регламент относно управлението на убежището и миграцията).

2.3.3.

Опростени и по-ефективни правила за стабилно управление на миграцията: — по-широко и по-справедливо определение на критериите за компетентност, като се ограничава прекратяването и прехвърлянето на компетентността (предложението за регламент относно управлението на убежището и миграцията); — по-ефективно събиране/обработка на данните, с което се осигурява възможност за преброяване на кандидатите, а не на молбите, и включване на специална категория за операциите по търсене и спасяване (преработеният Регламент за Евродак); — подобрена процедурна ефективност (предложението за регламент относно управлението на убежището и миграцията).

2.3.4.

Целенасочен механизъм за справяне със ситуации на извънредна криза (предложението за регламент за справяне със ситуации на криза).

2.3.5.

По-ефективно спазване на основните права на мигрантите и търсещите убежище лица (4).

3.   Забележки относно предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно управлението на убежището и миграцията и за изменение на Директива 2003/109/ЕО на Съвета и на предложения Регламент (ЕС) XXX/XXX [фонд „Убежище и миграция“]

3.1.

В Пакта за миграцията и убежището с право се изтъкват несъответствията между системите на държавите членки за предоставяне на убежище и за връщане и се подчертава необходимостта от насърчаване на солидарността в рамките на ЕС чрез преодоляване на недостатъците в прилагането, както и от подобряване и укрепване на сътрудничеството с държави извън ЕС. Не е ясно обаче дали принципът на доброволна и избирателна солидарност ще помогне за преодоляване на основните предизвикателства в областта на координацията през последното десетилетие, особено с оглед на факта, че тежестта пада в несъразмерно голяма степен върху държавите на първо влизане.

3.2.

Както е посочено в становище SOC/649 (5) на ЕИСК, съгласно новия механизъм за солидарност държавите членки ще могат да участват в преместването или спонсорираното връщане на лицата в нерегламентирано положение. ЕИСК има съмнения във връзка с осъществимостта на този механизъм, който се основава на хипотетична доброволна солидарност. Не се споменават стимулите, които биха били необходими, за да подтикнат държавите членки да участват в този механизъм, особено въз основа на отказа на някои от тях да вземат участие в предишната програма за преместване (6) или на липсата на изрично задължение. Този „основан на солидарност“ механизъм може да има и обратния ефект на преместване на съответното лице в спонсориращата държава членка, ако връщането не бъде действително извършено в рамките на осем месеца, което ще доведе до слабости по отношение на отговорността в областта на правата на завърналите се лица. Освен това съгласно предложения нов механизъм за солидарност държавите членки се стимулират да не участват в преместването — най-неотложния, труден и скъпоструващ вариант, а вместо това да изберат връщането (7). Поради това е необходимо да се въведат обвързващи мерки за солидарност под формата на задължителни действия, както е предвидено в съобщението на Европейската комисия.

3.3.

ЕИСК приветства съкращаването на периодите за дългосрочно пребиваване от пет на три години за лица, ползващи се с международна закрила, ако решат да останат в държавата членка, предоставила им тази закрила. Целта е несъмнено да се улесни интегрирането в местните общности, въпреки че това би могло да се възприеме като ограничаване на мобилността в рамките на ЕС; така се потвърждава, че тежестта остава върху държавите на първо влизане.

3.4.

ЕИСК приветства представената концепция за справедливо разпределение на отговорностите; той обаче счита, че тежестта на тези отговорности не е достатъчно балансирана със съответстваща степен на солидарност.

3.5.

ЕИСК приветства мерките за подобряване на координацията между националните стратегии относно политиките за предоставяне на убежище и за връщане, но изразява съжаление, че са направени повече предложения за координацията на инструментите за връщане, отколкото на процедурите за предоставяне на убежище и приемане на бежанци.

3.6.

ЕИСК отбелязва трудностите, пред които са изправени държавите в ЕС при гарантирането на ефективно връщане, както и желанието на Комисията да започне изграждането на обща и ефективна европейска система за връщане. Предложението се основава на подобряване на оперативната подкрепа за връщането и предвижда да се определят национални координатори по въпросите на връщането. ЕИСК изразява съжаление, че не са установени надлежно проблемите, свързани с функционирането на програмите за връщане (8), което прави този подход — за който се счита, че е от стратегическо значение — зависим от желанието за сътрудничество с държави извън ЕС, независимо от това дали са страни на произход или на транзитно преминаване. Ето защо ЕС следва да възприеме по-активна роля по отношение на една цялостна политика на връщане.

3.7.

ЕИСК застъпва виждането, че солидарността трябва да бъде автоматична. Задълженията за солидарност на държавите на първо влизане са непропорционални. Процедурите продължават да бъдат сложни и продължителни и не предоставят гаранции за преместване. Съществуват само задължителни гранични процедури без механизъм за автоматично разпределение. Мерките, които държавите членки трябва да предприемат, са да укрепят инфраструктурата (палатки, помощ в натура и т.н.), финансовата подкрепа или доброволните връщания. Няма ясни критерии за това как всяка държава ще даде своя принос. Това не е ефективно — всичко, което се постига по този начин, е да се увеличи натискът върху държавата на влизане, като освен това изпълнението отнема много време (8 месеца), което поражда риск кандидатите да се укрият. Необходим е механизъм, който да е в по-голяма степен автоматичен и да предвижда по-добро разпределение на кандидатите във всички държави членки.

3.8.

По същата причина ЕИСК счита, че наличието на три различни категории извънредни ситуации (случаи на натиск или заплаха от повишен натиск, случаи на криза и случаи на операции по търсене и спасяване) за целите на солидарността не е практично. Държавите членки ще трябва да кандидатстват за подкрепа в една от трите категории. Комисията ще прецени дали искането е валидно (с 21 критерия за оценка) и ще поиска от другите държави практическа помощ, която може да приеме две основни форми: преместване и спонсорирано връщане. Този процес е нефункционален и отнема много време: първо трябва да се отправи искане за солидарност, след това се формулира становището, след това може да се участва в доброволна солидарност, а след това идва решението за задължителна солидарност. Дори в случай на задължителна солидарност решението на Комисията зависи от становището на специална комисия и ако тази комисия не даде положително становище, тогава не се вземат никакви мерки.

3.9.

Според ЕИСК освен липсата на прецизност в предоставените определения (особено в Регламента относно ситуациите на криза и форсмажорни обстоятелства), концепцията за миграционен натиск не е ясно определена въпреки честото позоваване на нея в целия текст на предложението за регламент.

3.10.

Макар и идеята за връщания от страна на държавите членки съобразно техните отношения с трети държави евентуално да е привлекателна, тя може да не проработи, тъй като условията в държавата на произход може да се променят или въпросните държави може просто да забранят връщанията. Съществува и въпросът за създаването по същество на условия за задържане; лицата, които трябва да бъдат върнати, неизбежно остават на границата, превръщайки държавата на първо влизане в голям център преди заминаване. На практика дори не е сигурно, че бързото проследяване на процедурите (както е предвидено в Регламента за скрининга) ще има реално въздействие от гледна точка на увеличаването на броя на връщанията, тъй като връщанията зависят най-вече от сътрудничеството на трети държави, с които ЕС тепърва трябва да преговаря и да се договаря (например за издаването на визи), което увеличава риска от нарушения на правата на човека, но също и от оказване на натиск върху местните общности.

3.11.

ЕИСК разбира, че държавата, компетентна за разглеждане на молбата за убежище — което представлява гръбнакът на новата процедура за управление на убежището — може да бъде определена като тази, в която съответният имигрант има брат(я) или сестра(и), в която е работил или учил, или в която е била издадена виза. Въпреки че това разширяване на критериите се приветства, то само потвърждава сериозната тежест, която все още пада върху държавите на първо влизане.

4.   Забележки относно Регламента на Европейския парламент и на Съвета за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището

4.1.

ЕИСК приветства въвеждането на компонент за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището. Комитетът обаче счита, че самите определения не са нито ясни, нито подходящи. Този факт, заедно с отсъствието или наличието на обективни показатели, създава липса на правна сигурност.

4.2.

ЕИСК посочва, че макар и Регламентът за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства да дава възможност за задължителна солидарност, той обхваща по-скоро процедурната подкрепа, отколкото мерки за солидарност в извънредни ситуации. Солидарността се подкопава от сложните и бюрократични процедури, необходими за нейното прилагане. Ясно е, че в кризисна ситуация или ситуация на натиск преместванията трябва да се гарантират. Освен това следва да се въведат мерки за предотвратяване на достигането до кризисна ситуация в държавите членки.

4.3.

ЕИСК посочва, че установяването на процедури и механизми за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището следва да бъде съвместимо и с основните права и общите принципи на Съюза, както и с международното право.

4.4.

ЕИСК приветства факта, че по време на криза държавата членка, която задейства механизма, ще може да преустанови международните си задължения (напр. за обработване на молби за убежище) за срок до три месеца. Освен това този срок следва да може да бъде удължен, докато продължава кризата. Би било полезно да се внесе яснота относно начина, по който ще бъдат определяни кризисните ситуации, и да бъдат ясно дефинирани критериите за това кога капацитетът на дадена държава е или може да бъде претоварен.

4.5.

ЕИСК приветства предложението на държавите членки да се осигури допълнителното време, необходимо за справяне със ситуациите на криза, като същевременно се гарантира ефективен и бърз достъп до съответните процедури и права, както и Комисията да може да разреши прилагането на процедурата за управление на кризи в областта на убежището и процедурата за управление на кризи в областта на връщането за срок от шест месеца, който може да бъде удължен до срок, не по-дълъг от една година. След изтичането на съответния срок удължените срокове, предвидени в процедурите за управление на кризи в областта на убежището и на връщането, следва да не се прилагат за нови молби за международна закрила.

4.6.

ЕИСК обаче счита, че ограниченият обхват на предложението, т.е. процедурите да бъдат разширени или ускорени, отслабва неговата функция като механизъм, който да се използва в случай на мерки за солидарност при извънредни ситуации.

4.7.

Въпреки че според ЕИСК това предложение може да послужи като възможност за аргументиране на задължителната солидарност, то не е включено в основната част на съответния регламент. Поради тази причина ЕИСК счита, че то следва да бъде включено в основната част на Регламента на Европейския парламент и на Съвета относно управлението на убежището и миграцията и за изменение на Директива 2003/109/ЕО на Съвета и на предложения Регламент (ЕС) XXX/XXXX [Фонд „Убежище и миграция“], за да се избегне всякаква несигурност и да се премахне рискът то да не бъде прието, тъй като едното не може да съществува без другото.

---

(1)  Например Берлинският план за действие относно нова европейска политика в областта на убежището, 25 ноември 2019 г., подписан от 33 организации и общини.

(2)  Препоръки на ВКБООН за предложения от Европейската комисия пакт за миграцията и убежището, януари 2020 г.

(3)  Препоръки на Международната организация по миграция за новия пакт на ЕС за миграцията и убежището, февруари 2020 г.

(4)  SWD(2020)207 final.

(5)  ОВ C 123, 9.4.2021 г., стр. 15.

(6)  Решение по съединени дела C-715/17, C-718/17 и C-719/17 Комисия/Полша, Унгария и Чешката република.

(7)  За съжаление, няма предпазни мерки срещу ситуации, в които някои правителства стават ключови участници във връщането като част от популистка мобилизация срещу мигрантите и бежанците.

(8)  Съобщение COM(2017) 200 final.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно:

Изменено предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на обща процедура за международна закрила в Съюза и за отмяна на Директива 2013/32/ЕС

[COM(2020) 611 final — 2016/0224 (COD)]

Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за въвеждане на скрининг на граждани на трети държави на външните граници и за изменение на регламенти (EC) № 767/2008, (ЕС) 2017/2226, (ЕС) 2018/1240 и (ЕС) 2019/817

[COM(2020) 612 final — 2020/0278 (COD)]

Изменено предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на системата Евродак за сравняване на биометрични данни с оглед на ефективното прилагане на Регламент (ЕС) XXX/XXX [Регламент относно управлението на убежището и миграцията] и Регламент (ЕС) XXX/XXX [Регламент относно презаселването], за идентифициране на незаконно пребиваващ гражданин на трета държава или лице без гражданство и относно искания за сравняване с данните в Евродак, отправени от правоприлагащите органи на държавите членки и Европол за целите на правоприлагането, и за изменение на регламенти (ЕС) 2018/1240 и (ЕС) 2019/818

[COM(2020) 614 final — 2016/0132 (COD)]

(2021/C 155/10)

Докладчик: Panagiotis GKOFAS

Консултация	Европейска комисия, 27.11.2020 г.
Правно основание	член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	8.2.2021 г.
Приемане на пленарна сесия	25.2.2021 г.
Пленарна сесия №	558
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	210/9/28

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК взема под внимание новия пакт за миграцията и убежището, който има за цел да намери решение на едно многоизмерно и комплексно явление. ЕИСК счита, че новите регламенти имат положителен принос за по-ефективна сигурност на границите на ЕС. Създава се по-добър и по-безопасен процес за контрол на лицата, влизащи в ЕС. Независимо от това съществува голяма необходимост от интегрирана обща стратегия на ЕС, която да е устойчива и ориентирана към бъдещето, и тя се очакваше вече от дълго време. За съжаление, що се отнася до въпроса за миграцията и убежището като цяло, настоящите предложения не могат да бъдат определени като крайно необходимата ясна стъпка напред. Нещо повече, въз основа на принципа на забрана за влизане (1) четирите или петте засегнати държави членки ще трябва да създадат „закрити центрове“ за човешки същества за период от до шест или седем месеца, ако не и повече, докато станат известни резултатите от процедурите, което ще доведе до ситуации, много по-лоши от преди.

1.2.

Необходими са повече и допълнителни усилия от страна на Европейската комисия и държавите — членки на ЕС. В неотдавнашни свои становища (SOC/649 (2) и SOC/669 (3)) ЕИСК критикува ключови аспекти както на Регламента относно управлението на убежището и миграцията, така и на Регламента за процедурите за предоставяне на убежище. ЕИСК би искал също така да отбележи, че анализът на деветте регламента и контактите му с Комисията показват, че перспективите за прилагане на тези девет различни регламента изглеждат проблематични в няколко аспекта. Необходима е по-всеобхватна стратегия за миграцията, за да се осигури по-добро взаимодействие между различните регламенти на ЕС и да се намерят отговори на важни въпроси в държавите членки, които са по-силно засегнати от миграцията.

1.3.

ЕИСК желае да изрази загрижеността си относно новите процедури на границата, особено във връзка с необходимостта от защита на правото на искане на убежище, както и по отношение на следните въпроси: — погрешната концепция за „държави с нисък процент на признаване на молби за предоставяне на убежище“; — използването на неточно определени правни понятия („заплаха за сигурността“, „обществен ред“), които пораждат правна несигурност; — чуждестранните лица, ненавършили пълнолетие, на възраст между 12 и 18 години, които също се считат за „деца“ съгласно Конвенцията на ООН за правата на детето от 1989 г.; — как и къде ще бъдат държани хората по време на процедурата на границата и как да се избегне правният вакуум, като се гарантира правото на ефективна съдебна защита.

1.4.

ЕИСК признава добавената стойност и необходимостта от общи, всеобхватни и ефективни процедури за предоставяне на убежище, които са съобразени с международните конвенции и правни гаранции, за доверието в ЕС и държавите членки, произтичащо от конкретни механизми за солидарност и справедливо споделени отговорности/ангажименти. В това предложение на Комисията обаче не е включена такава обща система за предоставяне на убежище, която да е всеобхватна, да демонстрира солидарност и да разпределя отговорността между държавите членки по справедлив начин. Разпоредбата относно солидарността следва да бъде включена и в Регламента за процедурите за предоставяне на убежище веднага след извършването на скрининга и с помощта на информационната система на Евродак. Ако „задължителната солидарност“ не приеме формата на „задължително преместване“ съгласно разпоредбите на Регламента за процедурите за предоставяне на убежище или ако не бъдат създадени процедури, които да позволяват на хората да кандидатстват за убежище в държавите — членки на ЕС, без да е необходимо да преминават границите на ЕС, на практика регламентът няма да функционира. Следва също така да има стимули и демотивиращи фактори за преместването и във всеки случай следва да е възможно процедурата съгласно Регламента за процедурите за предоставяне на убежище да се провежда в други държави членки, а не само в държавата на първо влизане.

1.5.

ЕИСК подчертава, че ефективността на предложените нови процедури трябва да се измерва постоянно чрез системи за наблюдение на зачитането на основните права, особено що се отнася до правата на уязвимите лица и децата, индивидуалната оценка на молбите за предоставяне на убежище и ефективните средства за правна защита. Възниква обаче въпросът къде и как ще се прилагат новият пакт и съпътстващите го предложения и с какъв вид договорености за солидарност, преместване и презаселване.

1.6.

ЕИСК подкрепя една по-интегрирана и балансирана информационна система за управление на миграцията, основана на подобрена база данни Евродак, съсредоточена върху молбите и кандидатите. Комитетът остана с впечатлението, че Комисията признава необходимостта от общ подход към задължителния скрининг на пръстовите отпечатъци преди влизане и на рисковете за здравето и сигурността, но въпреки предложената усъвършенствана система, за съжаление не съществува възможност дадено лице да кандидатства за убежище в държава членка, различна от държавата на първо влизане — нещо, което следва да бъде възможно. Правилата за определяне на държавата членка, компетентна за обработването на молба за убежище, понастоящем предвидени в Регламента относно управлението на убежището и миграцията, следва да залегнат в Регламента за процедурите за предоставяне на убежище, предоставяйки възможност молбите да бъдат обработвани и от други държави членки чрез Евродак.

1.7.

Въпреки че ЕИСК подкрепя нови, по-бързи процедури за вземане на решения на границите на ЕС, спазващи основните права и правните процедури, възникват множество въпроси, като например: как прилагаме и гарантираме тези процедури? Как осъществяваме връщанията? Къде е солидарността в Регламента за процедурите за предоставяне на убежище, да не говорим за Регламента относно управлението на убежището и миграцията — ако в него действително се предвижда солидарност? Когато на дадено лице бъде предоставено убежище, може ли то да отиде в друга държава членка вместо в държавата на първо влизане (4)? Могат ли държавите членки да предоставят убежище, за да защитят хора в нужда, или ще започнат да ги отхвърлят? Поради това ЕИСК призовава Комисията да провери задълбочено и да обясни всяка част от предложението и по-специално да отговори на въпроса: „Как този нов пакт подобрява общата процедура по предоставяне на убежище и как зачита правото на искане на убежище?“

1.8.

ЕИСК изразява загриженост във връзка с прилагането на новите процедури за скрининг на граждани на трети държави по външните граници. Този нов механизъм увеличава натиска върху държавите — членки на ЕС, които имат външни морски граници на ЕС, и насърчава създаването на затворени центрове по външните граници или в близост до тях. Подобни центрове породиха сериозни опасения по отношение на защитата на правата на човека и осигуряването на приемливи условия на живот за хората, настанявани в тях.

1.9.

Резултатът от процедурите на границата ще бъде предоставяне на убежище или отказ и връщане. В случай на предоставяне на убежище държавата членка, която го предоставя, отговаря за интегрирането на въпросните лица. При сценария на новия пакт обаче това означава интегрирането им в държавите на юг без всякаква възможност за преместване в други държави членки или проява на солидарност от тяхна страна. Ако не бъде предоставено убежище, държавата членка трябва да върне търсещото убежище лице, което е било отхвърлено. Този подход трябва да потърси начини за установяване на споразумения на ЕС с третите държави на произход и транзитно преминаване и за осигуряване на ефективни процедури, както е предвидено съгласно международното право и инструментите в областта на правата на човека. Държавите членки не могат да сключват отделни споразумения помежду си, а и Комисията не споменава нищо за такава процедура.

1.10.

Предполага се, че предизвикателствата пред управлението на миграцията, свързани по-специално с осигуряването на бързо идентифициране на лицата, които се нуждаят от международна закрила, или прилагането на практика на връщанията (за лицата, които не се нуждаят от закрила), следва да бъдат преодолени по „еднакъв начин“ от ЕС като цяло, но не може да се твърди, че настоящите предложения постигат тази цел. В действителност това е въпрос, който трябва да се решава само от държавата членка на първо влизане, и липсва справедливо споделяне на тежестта, т.е. посредством задължителното преместване на кандидатите за убежище по време на процедурата, предвидена съгласно Регламента за процедурите за предоставяне на убежище, и разглеждането на молбата за убежище.

1.11.

По-специално, важно е да се създаде по-добра процедура, даваща възможност за идентифициране на лицата, които е малко вероятно да получат закрила в ЕС (5). С предложението на Комисията се въвежда скрининг преди влизане , който следва да се прилага за всички граждани на трети държави, намиращи се на външната граница, без да отговарят на условията за влизане или при сваляне на брега след провеждането на операция по търсене и спасяване. За съжаление обаче този „скрининг преди влизане“ се извършва на границата на територията на държавата на първо влизане в ЕС. „Преди“ означава, че въпросното лице отива в „затворен център за задържане“ и остава там, без каквато и да било възможност за движение, докато органите на държавата членка не решат дали да му предоставят убежище (6) или да го върнат в държавата на произход или на транзитно преминаване, и само ако това връщане е възможно, което в повечето случаи не е.

1.12.

ЕИСК подкрепя рамката на ЕС, с която се въвеждат единни правила за скрининг на незаконни мигранти, които са задържани на територията и които са избегнали граничния контрол при влизането си в Шенгенското пространство. Целта е защита на Шенгенското пространство и гарантиране на ефикасно управление на незаконната миграция.

1.13.

ЕИСК призовава институциите и агенциите на ЕС и социалните партньори да участват в изготвянето на по-нататъшните политики и програми (като партньорствата в подкрепа на талантите), в обмена на най-добри практики и в многостранни туининг програми във връзка със съществуващите „хуманитарни коридори“. Освен това Комитетът отправя искане да се разработят нови нормативни уредби, да се въведат бързи процедури, които дават възможност да се използва по-широко и от по-голям брой хора „хуманитарната виза“ (чрез корекции на настоящите разпоредби на член 25 от Регламент (EО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета (7)), и „спонсорирането“ също да се включи в областта на имиграционните политики като нормален законен канал за влизане, приложим за граждани на трети държави, различни от държавите — членки на ЕС. ЕИСК привлича вниманието на съзаконодателите върху факта, че в действащото преди това законодателство на ЕС, като например Шенгенското споразумение и Договора от Лисабон, вече се предвижда „субсидиарна и временна закрила“ за лицата, които бягат от войни или природни бедствия. Това показва как може да се гарантира законно влизане на уязвимите лица, които се нуждаят от международна закрила, като се използват законодателни инструменти, които вече са на разположение на държавите — членки на Европейския съюз.

2.   Общи опасения и бележки

2.1.

Новият европейски пакт се обявява за интегрирано създаване на политики чрез обединяване на политиките в областите на убежището, миграцията, връщането, защитата на външните граници, борбата срещу трафика на мигранти и отношенията с ключови трети държави в рамките на подход, който обхваща всички нива на управление. В крайна сметка обаче предложените регламенти, предмет на настоящото становище, ще създадат огромна тежест за държавите членки от Южна Европа, с неизбежното последствие, че те ще бъдат неприложими и няма да постигнат планирания резултат. След изтичането на известен период от време държавите членки фактически ще бъдат принудени да отхвърлят много молби за предоставяне на убежище, дори и такива, които отговарят на условията за предоставяне на убежище, за да се избегне увеличаващият се брой хора, които биват държани заедно при нехуманни условия.

2.2.

Държавите членки в южната част на Европа нямат избор, освен да бъдат превърнати в центрове за задържане или „центрове преди заминаване“.

2.3.

Настоящото становище ще се съсредоточи върху три от деветте инструмента, които се съдържат в новия пакт: i) нов регламент относно скрининга; ii) изменено предложение за преразглеждане на Регламента за процедурите за предоставяне на убежище; iii) изменено предложение за преработване на Регламента за Евродак.

3.   Конкретни бележки във връзка с новия регламент относно скрининга

3.1.

В новия регламент относно скрининга се предлага процедура за скрининг преди влизане на територията на държавата на първо влизане, която следва да се прилага за всички граждани на трети държави, намиращи се на външната граница, без да отговарят на условията за влизане или след сваляне на брега след провеждането на операция по търсене и спасяване.

3.2.

Наличните данни показват, че пристигането на граждани на трети държави с ясни нужди от международна закрила през 2015—2016 г. бе частично заменено от пристигането на лица с по-разнородни проценти на признаване.

3.3.   Конкретни бележки относно целите и основните елементи на процедурата на скрининг

3.3.1.

Целта на скрининга е да допринесе за новия всеобхватен подход към миграцията и смесените миграционни потоци, като гарантира бързо установяване на самоличността на лицата, но също и на рисковете за здравето и сигурността, както и бързото насочване към приложимата процедура на всички граждани на трети държави, които се намират на външната граница, но не отговарят на условията за влизане, или са свалени на брега след операция по търсене и спасяване. Целта следва да бъде и да се осигури полезен инструмент и да се даде възможност на останалите държави от ЕС да участват и също да оценяват кандидата по време на процедурата съгласно Регламента за процедурите за предоставяне на убежище.

3.3.2.

В предложението се предвижда основните права на засегнатите лица да бъдат защитени чрез механизъм, който да бъде създаден от държавите членки.

3.3.3.

Скринингът следва да включва по-специално следното: 1) предварителна здравна проверка и проверка на уязвимостта; 2) проверка на самоличността спрямо информацията в европейските бази данни; 3) регистриране на биометрични данни (т.е. данни за пръстови отпечатъци и данни за портретна снимка) в подходящи бази данни, доколкото това не е било вече извършено; и 4) проверка за сигурност чрез търсене в съответни национални бази данни и бази данни на Съюза, по-специално в Шенгенската информационна система (ШИС), за да се провери дали лицето не представлява заплаха за вътрешната сигурност.

3.3.4.

Скринингът следва да бъде задължителен и да се прилага не само в държавите на първо влизане, а във всяка държава членка, в съответствие с принципа на солидарност на ЕС. Както е описано в новия пакт, процедурата съгласно Регламента за процедурите за предоставяне на убежище ще се прилага само в държавите на първо влизане. Ако „задължителната солидарност“ не приеме формата на „задължително преместване“ съгласно разпоредбите на Регламента за процедурите за предоставяне на убежище или ако не бъдат създадени процедури, които да позволяват на хората да кандидатстват за убежище в държавите — членки на ЕС, без да е необходимо да преминават границите на ЕС, на практика регламентът няма да функционира. Следва също така да има стимули и демотивиращи фактори за преместването и във всеки случай процедурата съгласно Регламента за процедурите за предоставяне на убежище следва да може да се провежда в други държави членки, а не само в държавата на първо влизане.

3.3.5.

Очаква се предложеният скрининг да добави стойност към настоящите процедури и — с изключение на свързаните със здравето въпроси, не следва да се провежда само в държавите с външни граници.

3.3.6.

Независимият, ефективен и постоянен механизъм за мониторинг следва да обхваща по-специално спазването на основните права във връзка със скрининга, спазването на приложимите национални правила в случай на задържане, както и спазването на принципа на забрана за връщане. Освен това той следва да гарантира, че жалбите се разглеждат експедитивно и по подходящ начин.

3.3.7.

В предложението се признава ролята на агенциите на ЕС — Frontex и Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището, които могат да придружават и подкрепят компетентните органи при всичките им задачи, свързани със скрининга — но тя не е достатъчно изяснена. В него се отрежда и важна, но напълно неясна роля на Агенцията на Европейския съюз за основните права, която следва да подкрепя държавите членки при разработването на независимите механизми за мониторинг на спазването на основните права във връзка със скрининга, както и на спазването на приложимите национални правила в случай на задържане и спазването на принципа на забрана за връщане.

4.   Изменено предложение за преразглеждане на Регламента за процедурите за предоставяне на убежище

4.1.

ЕИСК счита за целесъобразен избора на ново, изменено законодателно предложение под формата на регламент на ЕС вместо на директива, какъвто е случаят в момента. Въпреки това според Комитета съществува очевиден проблем във връзка с неговото въвеждане и прилагане във всички държави членки, по-специално в онези, които са предмет на производства за установяване на неизпълнение на задължения. ЕИСК може да одобри настоящото предложение само ако то не превръща държавите членки в южната част на Европа в центрове за задържане или „центрове преди заминаване“ за човешки същества.

4.2.

Комитетът приветства намерението на предложението на Комисията за подобряване на координацията и общите процедури за предоставяне и оттегляне на международна закрила и за допълнително хармонизиране на решенията за предоставяне на убежище и за връщане. Въпреки това ЕИСК изразява съжаление, че са направени повече предложения за координиране на създаването на закрити центрове за задържане в държавите на първо влизане, отколкото за общата система за предоставяне на убежище, което налага на държавите на първо влизане изключителното задължение за управление на търсещите убежище лица. Това оставя преобладаващото впечатление, че предложенията, които ще бъдат прилагани, са насочени към южните държави, а мярката „преместване“ по време на прилагането на „процедурите на границата“ изобщо не се упоменава.

4.3.

Освен това ЕИСК изразява съжаление, че в предложението не са посочени точно потенциалните проблеми, свързани с функционирането на програмите за връщане, преди всичко по отношение на готовността на практика на държавите извън ЕС, държавите на произход или държавите на транзитно преминаване да си сътрудничат с ЕС.

4.4.

Комитетът подчертава спешната нужда от по-всеобхватна стратегия, основана на система на балансирана и споделена отговорност за управлението на миграционните потоци между ЕС и държавите извън Съюза.

4.5.

Освен това ЕИСК подчертава, че е необходимо да се предоставя подходяща закрила на семействата с деца, и настоятелно призовава Комисията да обърне специално внимание на непридружените ненавършили пълнолетие лица, цялостната ефективност на насоките относно процедурите за предоставяне на убежище, показателите на оперативните стандарти и сборника от примери за най-добри практики (публикувани от Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO). Не е приемливо децата да се считат за такива само ако са на възраст под 12, а не под 18 години, в съответствие с международното право. Съгласно Конвенцията на ООН за правата на детето от 1989 г. „дете“ означава всяко човешко същество на възраст под 18 години.

4.6.

При неотдавнашните консултации организациите на гражданското общество предложиха да се преразгледат определени правила за определяне на компетентността и да се предвиди механизъм за задължителна солидарност, в това число за лицата, свалени на брега след операция по търсене и спасяване. Освен това неправителствените организации се застъпиха за определяне на общо разбиране за „компетентността“ сред държавите членки и призоваха преразгледаните правила от Дъблин да включват по-траен механизъм за преместване (8) . ЕИСК си задава въпроса как съгласно новото изменено предложение би могъл реалистично да бъде въведен добре функциониращ механизъм за солидарност между държавите членки. Правилата за определяне на държавата членка, компетентна за обработването на молба за убежище, понастоящем предвидени в Регламента относно управлението на убежището и миграцията, следва да бъдат включени в Регламента за процедурите за предоставяне на убежище, предоставяйки възможност молбите да бъдат обработвани и от други държави членки чрез Евродак.

5.   Изменение на предложението от 2016 г. за преработване на Регламента за Евродак

5.1.

Изменението на предложението от 2016 г. за преработване на Регламента за Евродак има за цел да се създаде връзка между конкретни лица и процедурите, на които те са подложени, с цел да се подобрят контролът на незаконната миграция и откриването на неразрешени движения.

5.2.

Основната цел на Евродак е установяване на самоличността на търсещите убежище лица и улесняване, чрез данни за пръстови отпечатъци и данни за портретна снимка („биометрични данни“), на предоставянето на доказателства с цел подпомагане на определянето на държавата членка, компетентна за разглеждането на молбата за предоставяне на убежище в ЕС.

5.3.

ЕИСК не е убеден, че използването на Евродак (9) ще бъде подходящият инструмент за борба с незаконната миграция, нито пък че ще подпомага ефективно държавите членки при контрола върху оказването на помощ за доброволно връщане и реинтеграция (10).

5.4.

Предложението за изменение на предложението от 2016 г. се основава на предварителното споразумение между съзаконодателите, като допълва тези промени и има за цел превръщането на Евродак в обща европейска база данни в подкрепа на политиките на ЕС в областта на убежището, презаселването и незаконната миграция.

5.5.

Освен това тази база данни има за цел събирането на по-точни и пълни данни, които да се използват при изготвянето на политики, като по този начин се подпомагат по-добре контролът на незаконната миграция и откриването на неразрешени движения чрез преброяване и на отделните кандидати, освен на молбите. ЕИСК счита обаче, че тази усъвършенствана система трябва да дава и възможност на мигрантите да кандидатстват за убежище в друга държава членка, без да бъдат ограничавани до държавата на първо влизане.

5.6.

Евродак има за цел също така да подкрепи определянето на подходящи политически решения в тази област, като позволи изготвянето на статистически данни, които съчетават данни от няколко бази данни.

5.7.

ЕИСК споделя мнението, че общите правила за снемане на дактилоскопични отпечатъци и заснемане на портретни снимки на граждани на трети държави за целите на Евродак трябва да се прилагат по един и същ начин във всички държави членки.

5.8.

Комитетът подкрепя създаването на инструмент за събиране на данни, който да предоставя на Европейския съюз информация за броя на гражданите на трети държави, които влизат на територията на ЕС незаконно или вследствие на операции по търсене и спасяване, и подават молба за международна закрила — тъй като тези данни са необходими за създаването на стабилна и основана на факти политика в областта на миграцията и визите.

5.9.

Друга цел на Евродак е да предостави допълнителна подкрепа на националните органи, които се занимават с кандидати за убежище, чиито молби вече са били отхвърлени в друга държава членка, чрез указване на отхвърлените молби, като обаче на националните органи трябва да бъде предоставено правото да разглеждат повторно молба, обработена от друга държава членка.

---

(1)  Понятието „забрана за влизане“ съществуваше както в достиженията на правото от Шенген, така и в областта на убежището (член 43 от Директивата за процедурите за убежище).

(2)  ОВ C 123, 9.4.2021 г., стр. 15.

(3)  Вж. страница 58 от настоящия брой на Официален вестник.

(4)  В съответствие с разпоредбите на Регламента относно условията, на които трябва да отговарят търсещите убежище, правата и ползите, произтичащи от статута на бежанец/на субсидиарна закрила, са свързани с държавата членка, която е предоставила статута.

(5)  Делът на мигрантите, пристигащи от страни с процент на признаване на молбите за предоставяне на убежище по-нисък от 25 %, се е увеличил от 14 % през 2015 г. на 57 % през 2018 г.

(6)  Що се отнася до прилагането на мярката „задържане“ по време на процедурата на границата, вж. параграф 179 и параграф 183 от решение C-808/18 на Съда на Европейския съюз: „държавите членки всъщност имат право да приложат мярката „задържане“ по смисъла на член 2, буква з) от Директива 2013/33 по отношение на намиращите се на границите им кандидати за международна закрила, преди да им предоставят право на влизане на тяхна територия, при условията, предвидени в посочения член 43, и за да гарантират ефективността на процедурите по същия член 43“; „от член 43, параграф 1 от Директива 2013/32 следва, че задържане на основание на тази разпоредба е оправдано само ако има за цел да позволи на съответната държава членка, преди да признае на кандидат за международна закрила правото да влезе на територията ѝ, да провери дали молбата му не е недопустима по силата на член 33 от Директива 2013/32 или дали не следва да бъде отхвърлена като неоснователна […]“.

(7)  Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския Парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс) (ОВ L 243, 15.9.2009 г, стр. 1).

(8)  Доклад по проекта на Центъра за европейски политически изследвания, Search and rescue, disembarkation and relocation arrangements in the Mediterranean. Sailing Away from Responsibility? („Договорености за търсене и спасяване, сваляне на брега и преместване в Средиземноморието. Отплаване от отговорност?“), юни 2019 г.

(9)  Той ще подобри капацитета на държавите членки за мониторинг в тази област и ще предотврати търсенето на най-изгодни условия за доброволно връщане и реинтеграция, тъй като държавите членки ще имат незабавен достъп до тази информация и лице, на което е предоставена помощ в една държава членка, ще трябва да се въздържа от преместване в друга държава членка с цел получаване на друг вид или по-добра помощ. Понастоящем държавите членки не разполагат с обща база данни или друг начин да установят дали подлежащото на връщане лице вече се е възползвало от подкрепа за връщане и реинтеграция. Тази информация е от съществено значение за борбата със злоупотребите и двойните ползи.

(10)  Системата за влизане/излизане позволява на държавите членки да откриват граждани на трети държави, които са пребивавали незаконно, въпреки че са влезли законно в ЕС. Не съществува обаче такава система за идентифициране на незаконно пребиваващи граждани на трети държави, които влизат незаконно в ЕС през външните му граници. Настоящата система Евродак е идеалната база данни за хостване на тази информация, тъй като тя вече съдържа такива данни. Засега целта на събирането на такива данни е ограничена до подпомагане на определянето на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище. Идентифицирането на незаконно пребиваващи граждани на трети държави и на лица, които са влезли незаконно в Европейския съюз през външните му граници, ще подпомогне по-специално държавите членки при издаването на документ на гражданин на трета държава за целите на неговото връщане.