(1)

Съгласно член 3 от Договора за Европейския съюз целите на Съюза са, inter alia, да насърчава благоденствието на своите народи и да работи за устойчивото развитие на Европа, основаващо се на силно конкурентна социална пазарна икономика, която има за цел пълна заетост и социален прогрес. Съюзът се бори срещу социалното изключване и дискриминацията и насърчава социалната справедливост и закрила, равенството между жените и мъжете, солидарността между поколенията и защитата на правата на детето.

(2)

В съответствие с член 9 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) при определянето и осъществяването на своите политики и дейности Съюзът взема предвид изискванията, свързани с насърчаването на висока степен на заетост, с осигуряването на адекватна социална закрила, с борбата срещу социалното изключване, както и с постигане на високо равнище на образование, обучение и опазване на човешкото здраве.

(3)

С член 153, параграф 1, буква в) от ДФЕС на Съюза се дава възможност да подкрепя и допълва дейностите на държавите членки в областта на социалната сигурност и социалната закрила на работниците. Съюзът може също така да предприема действия за преодоляване на предизвикателствата, свързани с достъпа до социална закрила за самостоятелно заетите лица въз основа на член 352 от ДФЕС, съдържащ разпоредба, даваща право на Съвета да приеме акт, който е необходим за постигането на посочени в Договорите цели, когато последните не предвиждат необходимите за това правомощия.

(4)

На 17 ноември 2017 г. Европейският парламент, Съветът и Комисията тържествено обявиха Европейския стълб на социалните права. В принцип 12 от Европейския стълб на социалните права се казва, че независимо от вида и продължителността на тяхното трудово правоотношение работниците и, при съпоставими условия, самостоятелно заетите лица имат право на подходяща социална закрила.

(5)

Социалните партньори се ангажираха да продължат да подкрепят такава Европа, която осигурява резултати в полза на своите работници и предприятия.

(6)

В своята Резолюция от 19 януари 2017 г. относно европейския стълб на социалните права Европейският парламент подчертава необходимостта от адекватна социална закрила и социални инвестиции през целия живот на хората, за да се даде възможност на всеки да участва пълноценно в обществото и икономиката и да поддържа достоен жизнен стандарт.

(7)

В своето становище относно съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите за започване на консултация относно европейски стълб на социалните права Европейският икономически и социален комитет подчерта необходимостта да се гарантира, че за всички работници ще бъдат осигурени основни трудови стандарти и адекватна социална закрила.

(8)

Системите за социална закрила в различните им форми представляват крайъгълният камък на европейския социален модел и на добре функциониращата социална пазарна икономика. Основната функция на социалната закрила е да защитава хората от финансовите последици на социални рискове като болест, старост, трудови злополуки и загуба на работата, за да се предотврати и намали бедността и да се поддържа достоен стандарт на живот. Добре проектираните системи за социална закрила могат също така да улеснят участието на пазара на труда, като допринасят за активизирането и подпомагат връщането на работа, както и прехода в рамките на пазара на труда на лицата, които сменят работното си място, започват или приключват работа, създават дружество или закриват такова. Те допринасят за конкурентоспособността и устойчивия растеж, тъй като способстват за инвестирането в човешкия капитал и могат да помогнат за преразпределянето на човешките ресурси към нововъзникващи и динамични сектори на икономиката. Те могат да послужат също така като автоматични механизми за стабилизация чрез изравняване на потреблението през целия стопански цикъл.

(9)

Социална закрила може да бъде осигурена както чрез обезщетения в натура, така и чрез парични обезщетения. Обикновено тя се осигурява чрез универсални схеми, предоставящи закрила за всички лица и които са финансирани чрез общото данъчно облагане, и/или чрез схеми, предоставящи закрила на лицата на пазара на труда, често пъти на базата на вноски, свързани с техните трудови доходи. Социалната закрила включва няколко направления, които обхващат множество социални рискове, вариращи от старост до болест или безработица. Настоящата препоръка се отнася до направленията на социалната закрила, които са често по-тясно свързани с участието на пазара на труда, и най-вече осигуряват закрила срещу загуба на трудови доходи при настъпването на определено рисково събитие. Настоящата препоръка не се прилага за предоставяне на достъп до схеми за социално подпомагане и за минимален доход. Тя допълва съществуващите насоки на равнището на Съюза относно социалните услуги и подпомагане и, в по-общ план, относно активното приобщаване на лицата, изключени от пазара на труда, като Препоръка на Комисията от 3 октомври 2008 г. относно активното приобщаване на лицата, изключени от пазара на труда.

(10)

Глобализацията, технологичният прогрес, промените в индивидуалните предпочитания и застаряването на населението са фактори, които доведоха до промени на пазарите на труда в Съюза през последните две десетилетия и ще продължат да го правят в бъдеще. Трудовата заетост ще бъде във все по-голяма степен разнородна, а кариерите ще са все по-неправолинейни.

(11)

На пазарите на труда в Съюза съществува многообразие от трудови правоотношения и форми на самостоятелна заетост, наред с безсрочните трудови договори за работа на пълно работно време. Някои от тях съществуват на пазара на труда от дълго време (като срочни, временни, непълно работно време, надомна работа или стажове), докато други като работа на повикване, работа въз основа на ваучери, работа през платформа се появяват в по-ново време и придобиват все по-голямо значение от 2000 г. насам.

(12)

По-специално самостоятелно заетите също представляват разнородна група. Повечето лица доброволно избират самостоятелна заетост, независимо дали със или без служители, като поемат риска да станат предприемачи, докато един от петима самостоятелно заети лица е предприел тази стъпка, тъй като не може да си намери работа като служител.

(13)

С развитието на пазарите на труда системите за социална закрила в различните им форми също трябва да се развиват, за да се гарантира, че европейският социален модел ще бъде подходящ за бъдещето и че дава възможност на обществата и икономиките в Съюза да постигнат максимума в бъдещия трудов свят. В повечето държави членки обаче правилата, по които се уреждат вноските, и правата по схемите за социална закрила все още до голяма степен се основават на безсрочни договори за работа на пълно работно време между работник и един работодател, докато покритието на други групи от работници и самостоятелно заети лица е твърде слабо. Сведенията показват, че някои работници с нестандартни форми на заетост и някои самостоятелно заети лица нямат достатъчен достъп до направленията на социална закрила, които са по-тясно свързани с участието на пазара на труда. Само малко на брой държави членки са предприели реформи за адаптиране на системите на социална закрила към променящото се естество на работата с оглед на осигуряването на по-добра закрила на засегнатите работници и самостоятелно заети лица. Направените подобрения са различни в различните държави членки и направления на социалната закрила.

(14)

В дългосрочен план пропуските в достъпа до социална закрила би могло да изложат на риск социалното положение и здравето на лицата и да допринесат за нарастваща икономическа несигурност, риск от бедност и неравенства. Те би могло да доведат също така до недостатъчно инвестиране в човешки капитал, да понижат доверието в институциите и да ограничат приобщаващия икономически растеж. Тези пропуски може също да намалят приходите на социалната закрила, ако все повече хора не допринасят към схемите.

(15)

Работниците и самостоятелно заетите лица може да бъдат определени като официално осигурени от определено направление на социалната закрила, ако съществуващото законодателство или колективен договор предвижда, че те имат право на участие в схема за социална закрила в това конкретно направление. Официалното покритие може да бъде осигурено чрез задължителни или доброволни схеми. Последната дава възможност на лицата да се включат в схемата (клаузи за участие) или осигурява покритие за всички лица в дадена целева група по подразбиране, като им дава възможност да напуснат схемата, ако пожелаят това (клаузи за неучастие). Данните показват, че при доброволните схеми с клаузи за неучастие има по-високи проценти на участие и съответно те предоставят по-добро покритие, отколкото доброволните схеми с клаузи за участие.

(16)

Работниците и самостоятелно заетите лица могат да бъдат определени като реално осигурени в конкретно направление на социална закрила, ако имат възможността да придобиват адекватни обезщетения, както и правото на достъп до обезщетения в определен размер, в случай че настъпи съответното рисково събитие. Официален достъп може да бъде предоставен на дадено лице, без то de facto да може да натрупа и използва права на обезщетения.

(17)

Социалната закрила се счита за адекватна, когато позволява на лицата да поддържат достоен стандарт на живот, да заместват по разумен начин изгубения си доход и да живеят с достойнство, като ги предпазва от изпадане в бедност, като същевременно допринася, когато е подходящо, за активизирането и улесняването на връщането на работа. При оценка на адекватността системата за социална закрила на съответната държава членка трябва да се разглежда в нейната цялост, което означава всички обезщетения за социална закрила на дадена държава членка да бъдат взети предвид.

(18)

В някои държави членки определени категории работници, като например работниците на непълно работно време, сезонните работници, работниците на повикване, работниците през платформи и тези, работещи по договори чрез агенции за временна заетост, както и стажантите, са изключени от схемите за социална закрила. Освен това работниците, които нямат безсрочни договори за работа на пълно работно време, може да срещат трудности във връзка с реалното покритие по линия на социалната закрила, тъй като те може да не отговарят на критериите за права за получаване на обезщетения от схеми за социална закрила въз основа на вноски. В някои държави членки самостоятелно заетите лица изобщо нямат официален достъп до ключови схеми за социална закрила; в други държави членки те имат възможност да участват в такива схеми на доброволен принцип. Доброволното покритие може да е подходящо решение в случай на осигуряване за безработица, която е по-тясно свързана с предприемаческия риск; то обаче не е толкова оправдано за други рискове като болест, които до голяма степен не зависят от статута на лицето на пазара на труда.

(19)

Правилата, по които се уреждат правата, би могло да поставят в неравностойно положение работниците, упражняващи нестандартни форми на заетост, и самостоятелно заетите лица. По-специално праговете за доходите и времето (осигурителни периоди, периоди на изчакване, минимални периоди на работа, времетраене на правото на обезщетения) може да се окажат излишно голяма пречка пред достъпа до социална закрила за някои групи работници, упражняващи нестандартни форми на заетост, и за самостоятелно заетите лица. Като цяло са откроени две групи въпроси: първо, съществуващите разлики в правилата, касаещи служителите, които упражняват стандартни форми на заетост, и лицата, упражняващи нестандартни форми на заетост, или самостоятелно заетите лица, би могло излишно да поставят в неизгодно положение дадена група; второ, прилагането на еднакви правила по отношение на всички групи би могло да доведе до по-лоши резултати за лицата, които не упражняват стандартни форми на заетост, и би могло да не са адаптирани към положението на самостоятелно заетите лица. И в двата случая има възможност за по-добро съобразяване на правилата с положението на конкретните групи, като в същото време се запази общият принцип на универсална закрила, така че нито едно лице на пазара на труда да не бъде оставено без покритие при настъпване на събитие, свързано със социален риск. Може да са необходими специални мерки за избягване на случаи, при които хората правят вноски в припокриващи се схеми, например когато извършват спомагателни дейности, но същевременно вече имат пълно покритие от основната си работа.

(20)

Правата на социална закрила невинаги се запазват, натрупват и/или прехвърлят, когато лицата преминават от един статут на пазара на труда към друг, например когато от заетост преминават към самостоятелна заетост или безработица, когато съчетават платен труд със самостоятелна заетост, когато създават или закриват предприятие. Запазването, натрупването и/или прехвърлянето на права между различни схеми обаче е от съществено значение, за да може хората, които съчетават или сменят работните си места или преминават от статут на работник към статут на самостоятелно заето лице или обратно, да получат реален достъп до обезщетения в основани на вноски схеми за социална закрила и да имат адекватно покритие, както и за да се насърчи тяхното участие при доброволни схеми за социална закрила.

(21)

В някои случаи обезщетенията може да са неадекватни, т.е. недостатъчни или ненавременни. Те може да не позволяват поддържането на достоен стандарт на живот или достоен живот и да не предотвратяват изпадането на хората в бедност. В такива случаи би могло да има възможност за подобряване на адекватността, като в същото време се обръща внимание и на приемането на мерки, които способстват завръщането на работа. Правилата, които уреждат вноските, може да изкривят някои аспекти на еднаквите условия на конкуренция и да поставят в неравностойно положение някои категории работници и самостоятелно заетите лица. Например вноските за социална закрила за самостоятелно заети лица може да включват вноски, които не зависят от дохода, или да са определени на основата на доходи от миналото или допускания относно бъдещите доходи. Това може да създаде финансови проблеми на лицата, когато доходите им спаднат под очакваното. Ако дадена държава членка реши да определи праг на доходите, под който съответният работник или самостоятелно заето лице не е подчинено на задължението за плащане на осигурителни вноски, намаления и други мерки за прогресивност следва да се прилагат, когато е целесъобразно, еднакво за работниците и самостоятелно заетите лица, но не следва да водят до занижено докладване на доходи. По принцип намаленията и други мерки за прогресивност могат да се използват и за насърчаване на прехода към по-малко несигурни форми на заетост и борба със сегментацията.

(22)

Сложността на настоящата нормативната уредба и липсата на прозрачност по отношение на правилата за социална закрила в много държави членки може да означава, че хората не са осведомени за своите права и задължения, както и за начините да упражняват своите права и да изпълняват своите задължения. Това би могло да допринесе също така за ниския процент на включване или слабото участие в схемите за социална закрила, по-специално при доброволна схема. Прозрачността може да се постигне по различни начини, например чрез изпращане на актуални данни за индивидуалните права, създаване на онлайн инструменти за изчисляване на правата на обезщетение и създаване на онлайн и офлайн информационни центрове за обслужване на едно гише или лични профили. Цифровизацията може по-специално да допринесе за подобряването на прозрачността за физическите лица.

(23)

Липсата на статистически данни относно покритието със социална закрила с разбивка по вид на трудовото правоотношение, възраст, пол и гражданство може да ограничи възможностите за подобряване на способността на системите за социална закрила да се адаптират и да реагират на променящия се трудов свят.

(24)

Пропуските в достъпа до социална закрила може да окажат негативен ефект от гледна точка на икономически и фискални въздействия, които се усещат в целия Съюз. Те са въпрос от общ интерес за всички държави членки и представляват потенциални пречки пред постигането на ключови цели на Съюза.

(25)

Законодателството на Съюза вече гарантира принципа на равно третиране на различните видове трудови правоотношения, забранява всяка пряка или непряка дискриминация на основата на пол във връзка с трудовата заетост, професията, социалната закрила и достъпа до стоки и услуги, гарантира преносимост и запазване на права в случай на мобилност между държави членки и гарантира минимални изисквания за придобиването и запазването на допълнителни пенсионни права през граници, както и минимални изисквания по отношение на прозрачността на професионалните схеми. Настоящата препоръка не засяга разпоредбите на действащото законодателство на Съюза по отношение на правата на социална закрила, по-специално Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (1), директиви 2006/54/ЕО (2), 2008/94/ЕО (3), 2008/104/ЕО (4), 2010/41/ЕС (5), (ЕС) 2016/2341 (6), (ЕС) 2019/1152 (7) и (ЕС) 2019/1158 (8) на Европейския парламент и на Съвета, и директиви 79/7/ЕИО (9), 93/103/ЕО (10), 97/81/ЕО (11), 1999/70/ЕО (12), 2004/113/ЕО (13) и 2010/18/ЕС (14) на Съвета.

(26)

В Препоръка 92/442/ЕИО на Съвета (15) са определени общите цели в областта на социалната закрила и държавите членки са приканени да проучат възможността за въвеждане и/или разработване на подходяща социална закрила за самостоятелно заетите лица. Тези общо определени цели са предоставили възможност за прилагането на отворения метод на координация в сферите на социалната закрила и социалното приобщаване, съществено важен инструмент в подкрепа на определянето, прилагането и оценяването на националните рамки за социална закрила и за насърчаване на взаимното сътрудничество между държавите членки в тази област.

(27)

В Годишния обзор на растежа за 2018 г. в рамките на европейския семестър се напомня, че подобряването на адекватността и покритието на социалната закрила е от съществено значение за предотвратяването на социалното изключване, а с Насоките за политиките по заетостта, установени в Решение (ЕС) 2018/1215 на Съвета (16), държавите членки се призовават да модернизират системите за социална закрила.

(28)

В своята Препоръка от 2012 г. относно минималните равнища на социална закрила (№ 202) Международната организация на труда отправя препоръка към членовете си възможно най-бързо да въведат и съобразно националните обстоятелства да поддържат техните минимални равнища на социална закрила, включващи гаранции за основно социално покритие.

(29)

Съгласно член 154, параграф 2 от ДФЕС Комисията е провела двуетапна консултация със социалните партньори относно възможните действия за преодоляване на предизвикателствата, свързани с достъпа до социална закрила за лицата, които упражняват някаква форма на заетост. Процедурата, посочена в член 154, параграф 2 от ДФЕС, сама по себе си не е приложима към действията на Съюза за преодоляване на предизвикателствата, свързани със самостоятелно заетите лица, въз основа на член 352 от ДФЕС. Комисията покани социалните партньори да споделят мненията си по отношение на самостоятелно заетите лица на доброволна основа.

(30)

Комисията проведе също така обществена консултация, за да проучи мненията на различни заинтересовани страни и граждани, и събра сведения за оценка на социално-икономическите въздействия във връзка с настоящата препоръка.

(31)

Прилагането на настоящата препоръка следва да не бъде използвано за намаляване на правата, установени в действащото законодателство на Съюза в тази област, нито следва да бъде основателна причина за намаляване на общото равнище на закрила, с което се ползват работниците в областта, попадаща в обхвата на настоящата препоръка.

(32)

С настоящата препоръка следва да се избегне налагането на административни, финансови или правни ограничения по начин, който би попречил на създаването или развитието на малки и средни предприятия (МСП). Поради това държавите членки се приканват да оценят въздействието на своите реформи върху МСП, за да се уверят, че те не са непропорционално засегнати, като обърнат специално внимание на микропредприятията и на административната тежест, както и да публикуват резултатите от тези оценки.

(33)

Настоящата препоръка не следва да влошава допълнително ликвидността на предприятията, и по-специално на МСП, когато тяхното финансово положение е било негативно засегнато от забавени плащания от страна на публичните органи.

(34)

Държавите членки може да включат заинтересовани страни, в това число социални партньори, в разработването на реформите.

(35)

Настоящата препоръка не засяга правомощията на държавите членки да организират системите си за социална закрила. Изключителната компетентност на държавите членки по отношение на организацията на системите им за социална закрила включва, inter alia, решения за създаване, финансиране и управление на такива системи и свързани с тях институции, както и за размера, същността и предоставянето на обезщетения, размера на вноските и условията за достъп. Като се имат предвид различията между националните системи, настоящата препоръка не засяга правото на държавите членки да запазят или създават по-актуални разпоредби относно социалната закрила от препоръчаните тук.

(36)

Настоящата препоръка е съобразена с основните права и принципите, признати от Хартата на основните права на Европейския съюз. По-специално настоящата препоръка е насочена към насърчаване прилагането на член 34 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

(37)

Финансовата устойчивост на схемите за социална закрила е от съществено значение за издръжливостта, ефикасността и ефективността на такива схеми. Прилагането на настоящата препоръка не следва да засяга в значителна степен финансовото равновесие на системите за социална закрила на държавите членки,

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20.

21.

22.

—

в раздела за сливанията на уебсайта на Комисията, свързан с конкуренцията (http://ec.europa.eu/competition/mergers/cases/). Този уебсайт предоставя различни средства за подпомагане на достъпа до решения за отделни сливания, включително показатели за търсене по дружество, по номер на делото, по дата и по отрасъл,

—

в електронен формат на уебсайта EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg) под номер на документа 32019M9520. EUR-Lex предоставя онлайн достъп до европейското право.