ИНФОРМАЦИЯ ОТ ИНСТИТУЦИИТЕ, ОРГАНИТЕ, СЛУЖБИТЕ И АГЕНЦИИТЕ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ

25.1.2019

Официален вестник на Европейския съюз

C 33/1

Управление на защитените зони по „Натура 2000“

Разпоредбите на член 6 от Директива 92/43/ЕИО за местообитанията

(2019/C 33/01)

СЪДЪРЖАНИЕ

ПРЕДГОВОР

Въведение

1.1.

Място в общата структура на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, както и в по-широкообхватния контекст

1.2.

Връзка с главата „Опазване на видовете“

1.3.

Въвеждане на член 6 в националното законодателство: задължение за транспониране

1.4.

Начало на прилагането на член 6: от коя дата се прилагат задълженията по член 6?

1.4.1.

Специални защитени зони съгласно Директивата за птиците

1.4.2.

Зони съгласно Директивата за местообитанията

Член 6, параграф 1

2.1.

Текст

2.2.

Обхват

2.3.

Какво следва да включват „необходимите мерки за опазване“?

2.3.1.

Определяне на цели на опазването на равнище зона

2.3.2.

Установяване на необходимите мерки за опазване

2.3.3.

Екологични изисквания

2.4.

Каква форма могат да приемат необходимите мерки за опазване?

2.4.1.

Планове за управление

2.4.2.

Мерки от правно, административно или договорно естество

Член 6, параграф 2

3.1.

Текст

3.2.

Обхват

3.3.

Какво означава „вземат подходящи мерки за предотвратяване…“?

3.4.

Има ли разлика в изпълнението при влошаване на състоянието и при обезпокояване?

3.5.

Показатели за влошаване на състоянието и обезпокояване на видовете

3.5.1.

Влошаване на състоянието на типове местообитания и на местообитания на видове

3.5.2.

Обезпокояване на видове

Член 6, параграф 3

4.1.

Текст

4.2.

Обхват

4.3.

Връзка между член 6, параграф 2 и член 6, параграф 3

4.4.

Какво означава „планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него“?

4.4.1.

Понятието „проект“

4.4.2.

Понятието „план“

4.4.3.

Които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него…

4.5.

Как да се определи дали планове или проекти „могат да окажат значително влияние“ върху дадена зона „поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти“?

4.5.1.

Могат да окажат…

4.5.2.

Значително влияние

4.5.3.

… поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти

4.6.

Какво означава „проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия“?

4.6.1.

Какво означава „подходяща“ оценка?

4.6.2.

Съдържание на подходящата оценка

4.6.3.

… от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия

4.6.4.

Понятието „цялост на зоната“

4.6.5.

Оценка на последиците за зоната

4.6.6.

Обмисляне на подходящи смекчаващи мерки с цел предотвратяване или намаляване на въздействията

4.7.

Вземане на решения

4.7.1.

„Компетентните национални органи“

4.7.2.

Кога е подходящо да се поиска мнението на широката общественост?

4.7.3.

Вземане на решение въз основа на подходяща оценка

Член 6, параграф 4

5.1.

Текст

5.2.

Обхват

5.3.

Първоначални съображения

5.3.1.

Разглеждане на алтернативни решения

5.3.2.

Разглеждане на наложителни причини от приоритетен обществен интерес

5.4.

Приемане на компенсаторни мерки

5.4.1.

Какво се разбира под „компенсаторни мерки“ и кога следва да се обмислят такива мерки?

5.4.2.

„Цялостна съгласуваност“ на мрежата „Натура 2000“

5.4.3.

Цел и общо съдържание на компенсаторните мерки

5.4.4.

Основни елементи, които трябва да бъдат обмислени във връзка с компенсаторните мерки

5.5.

Критерии за изготвянето на компенсаторни мерки

5.5.1.

Целенасочена компенсация

5.5.2.

Ефективна компенсация

5.5.3.

Техническа осъществимост

5.5.4.

Обхват на компенсацията

5.5.5.

Място на изпълнение на компенсаторните мерки

5.5.6.

График за компенсацията

5.5.7.

Дългосрочно прилагане

5.6.

Кой поема разходите за компенсаторни мерки?

5.7.

Информиране на Комисията относно компенсаторните мерки

5.8.

Какво се случва със зоните, в които се срещат приоритетни местообитания и/или видове?

5.8.1.

Засегнати зони

5.8.2.

Понятията „здраве на човека“, „обществена безопасност“ и „благоприятни въздействия върху околната среда от първостепенно значение“

5.8.3.

Приемане на становището на Комисията и последици от него

Приложение I

Сравнение на процедурите за подходяща оценка и ОВОС/СЕО

Приложение II

Вземане предвид на планове и проекти, засягащи защитени зони по „Натура 2000“

Приложение III

Формуляр за предоставяне на информация на Европейската комисия съгласно член 6, параграф 4

ПРЕДГОВОР

ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ И ЕСТЕСТВО НА НАСТОЯЩИЯ ДОКУМЕНТ

Член 6 от Директивата за местообитанията (Директива 92/43/ЕИО) има решаваща роля за управлението на защитените зони, които формират мрежата „Натура 2000“. В него се посочват различните задачи, чрез които могат да се защитят интересите, свързани с опазването на природата в защитените зони, като целта е да се постигне интеграция.

Целта на настоящия документ е да се осигурят насоки за държавите членки във връзка с тълкуването на някои основни понятия, използвани в член 6 от Директивата за местообитанията.

В рамките на Плана за действие за природата, хората и икономиката (1) Комисията се ангажира да „актуализира документа с тълкувателни насоки относно разпоредбите на член 6 от Директивата за местообитанията относно опазването и управлението на „Натура 2000“. Следователно настоящият документ заменя оригиналния текст на документа, публикуван през април 2000 г. (2)

Настоящата актуализация включва големия корпус от съдебни решения, постановени през годините от Съда на ЕС по отношение на член 6 (3). Тя също така се основава на поредица от известия на Комисията, насочени към управлението на мрежата „Натура 2000“, както и на други съответни документи с насоки на Комисията относно член 6, които следва да се четат във връзка с настоящия документ (4).

Документът е насочен най-вече към органите на държавите членки. Наред с това той би бил в помощ на лицата, които участват в управлението на защитените зони по „Натура 2000“ и в процедурата за издаване на разрешения по член 6, тъй като предоставя подробна информация относно начина на действие на Директивата за местообитанията.

Документът е изготвен след консултации с органите за опазване на природата в държавите членки и със заинтересованите страни. Той е предназначен да помогне на органите на държавите членки, както и на всички лица, които участват в управлението на защитените зони по „Натура 2000“ и в процедурата за издаване на разрешения по член 6, във връзка с прилагането на Директивата за местообитанията. Единствено Съдът на Европейския съюз е компетентен да тълкува авторитетно правото на ЕС.

Представените от Комисията тълкувания не могат да надхвърлят обхвата на директивата. Това е особено вярно за разглежданата директива, тъй като в нея е залегнал принципът на субсидиарност, вследствие на което се осигурява широка свобода на действие на държавите членки във връзка с практическото изпълнение на конкретните мерки относно различните защитени зони от мрежата „Натура 2000“. Във всеки случай държавите членки са свободни да изберат подходящите начини за изпълнение на практическите мерки, при условие че така се постигат посочените в директивата резултати.

Независимо че настоящият документ е тълкувателен, предназначението му не е да осигури категорични отговори на въпроси за конкретни зони. Тези въпроси следва да бъдат разгледани поотделно за отделните случаи, като се имат предвид насоките, представени в документа.

СТРУКТУРА НА ДОКУМЕНТА

След уводната забележка относно общото съдържание и логика на член 6 следва подробно представяне на всеки параграф (член 6, параграф 1, член 6, параграф 2, член 6, параграф 3, член 6, параграф 4), като се следва същата обща структура. Това включва въведение към параграфа и неговия обхват, последвани от анализ на основните понятия и въпроси въз основа на знанията на Комисията, съществуващата съдебна практика на Съда на ЕС и други законодателни актове на ЕС, когато е уместно.

За да се улесни бързият прочит на съответните заключения, основните точки от анализите на Комисията са обобщени (в получер шрифт) в края на всеки раздел.

1. ВЪВЕДЕНИЕ

Контекст на член 6

1.1. МЯСТО В ОБЩАТА СТРУКТУРА НА ДИРЕКТИВАТА ЗА МЕСТООБИТАНИЯТА И ДИРЕКТИВАТА ЗА ПТИЦИТЕ, КАКТО И В ПО-ШИРОКООБХВАТНИЯ КОНТЕКСТ

Преди да се пристъпи към подробно разглеждане на член 6, следва да се припомни неговото място в общата структура на Директива 92/43/ЕИО (5) (наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“) и на Директива 2009/147/ЕО (6) (наричана по-нататък „Директивата за птиците“), както и връзката му с по-широкообхватния правен контекст.

Първата глава от Директивата за местообитанията се състои от членове 1 и 2 и е озаглавена „Определения“. В нея се посочва целта на директивата, а именно „да допринесе за осигуряване биологичното разнообразие чрез запазване на естествените местообитания, както и на дивата фауна и флора върху европейската територия на държавите членки, за които е валиден Договорът“ (7). В нея също така се дава обща насока за прилагането на директивата, като се посочва, че е необходимо всички предприети в съответствие с нея мерки да имат за цел да запазят или възстановят „благоприятното състояние на запазване“ (благоприятния природозащитен статус) (8) на определени местообитания и видове и същевременно се посочва, че е необходимо приложените в съответствие с директивата мерки да „вземат под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености“ (9).

Най-важните специфични изисквания на Директивата за местообитанията са групирани в двете следващи глави. Първата е озаглавена „Съхранение на естествените местообитания и местообитанията на видовете“ и обхваща членове 3—11. Втората е озаглавена „Опазване на видовете“ и обхваща членове 12—16.

В главата „Съхранение на естествените местообитания и местообитанията на видовете“ се разглежда установяването и опазването на зоните, определени за типовете местообитания и видовете от интерес за Общността, изброени в приложения I и II към директивата. Тези зони и зоните, класифицирани съгласно Директивата за птиците, формират мрежата „Натура 2000“ (член 3, параграф 1). В рамките на тази глава член 6 съдържа разпоредби, насочени към опазването и управлението на защитените зони по „Натура 2000“. В този контекст член 6 е един от най-важните членове измежду 24-те члена на директивата, като в най-голяма степен определя връзката между опазването и други социално-икономически дейности.

Член 6 съдържа три основни набора от разпоредби. Параграф 1 се отнася до установяването на необходимите мерки за опазване и е насочен към осъществяването на положителни и проактивни мерки за запазване или възстановяване на благоприятен природозащитен статус на естествените местообитания и на популациите на диви животински и растителни видове. В член 6, параграф 2 се предвижда предотвратяване на влошаването на състоянието на местообитанията, както и на обезпокояването на видовете, когато то оказва значително въздействие. Поради това в този параграф се поставя акцент върху превенцията. В член 6, параграфи 3 и 4 се определят поредица от процесуални и материалноправни предпазни мерки, предназначени да се прилагат към планове и проекти, които има вероятност да окажат значително въздействие върху защитена зона по „Натура 2000“.

В рамките на тази структура е видно, че се прави разграничение между член 6, параграфи 1 и 2, в които се определя общият режим, и член 6, параграфи 3 и 4, в които се определя процедура за прилагане при конкретни обстоятелства.

От по-обща гледна точка разпоредбите на член 6 отразяват общия подход, определен в член 2 и в съображенията на директивата. Това включва необходимостта да се насърчава биологичното разнообразие чрез опазване или възстановяване на „благоприятния природозащитен статус“ на определени местообитания и видове в рамките на естествения им район на разпространение в ЕС, като същевременно се вземат под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните особености, и по този начин се постига устойчиво развитие.

Освен мястото на член 6 в общата структура на Директивата за местообитанията следва да се отбележи и неговата връзка със структурата на Директивата за птиците:

—	На първо място, структурата на Директивата за птиците като цяло е сходна с тази на Директивата за местообитанията. По-специално главата „Съхранение на естествените местообитания и местообитанията на видовете“ от Директивата за местообитанията е аналогична на членове 3 и 4 от Директивата за птиците.

—

На второ място, структурите на двете директиви до голяма степен се сливат и съчетават: от една страна, специалните защитени зони (СЗЗ) съгласно Директивата за птиците понастоящем представляват неразделна част от мрежата „Натура 2000“ (10), а от друга — разпоредбите на член 6, параграфи 2, 3 и 4 от Директивата за местообитанията вече са приложими към СЗЗ съгласно Директивата за птиците (11).

Член 6 също така трябва да бъде разглеждан в контекста на по-широкообхватната рамка на политиката на ЕС за биологичното разнообразие (12) и е от огромно значение за постигане на нейните цели. Прилагането на член 6 може да бъде подпомогнато и от други действия, които се предприемат в този контекст. По-специално дейността за определяне на състоянието на екосистемите в рамките на картографирането и оценката на екосистемите и техните услуги (MAES) (13) осигурява полезни и уместни насоки, включително за специфични сектори, за решаване на проблеми като определяне и оценка на състоянието на видовете екосистеми, отговарящи на общите типове местообитания съгласно Директивата за местообитанията; измерване на натиска върху екосистемите; количествено определяне на екологичните изисквания, както и на влошаването на състоянието и екологичната цялост на зоните.

Ако бъде анализиран в по-широк контекст — този на Договора за Европейския съюз, член 6 може да се разглежда като ключова рамка за привеждане в действие на принципа на интегриране, тъй като той насърчава държавите членки да управляват защитените зони по „Натура 2000“ по устойчив начин и определя ограничения за дейностите, които могат да окажат отрицателно въздействие върху защитените зони, като същевременно позволява известни дерогации при конкретни обстоятелства. Мерките по член 6 също така могат да се подпомогнат от полезните взаимодействия с други съответни политики на ЕС в областта на околната среда, например в областта на водите, морската среда или рибарството.

Възможно е мерките по член 6 от Директивата за местообитанията да налагат приемането на мерки, които попадат в обхвата на Регламента за общата политика в областта на рибарството (Регламент (ЕС) № 1380/2013). По-специално биха могли да се прилагат разпоредбите по член 11 от посочения регламент, които засягат мерките за опазване, необходими за спазване на задълженията, произтичащи от законодателството на Съюза в областта на околната среда; тези разпоредби са пояснени в работния документ на службите на Комисията относно установяването на мерки за опазване съгласно общата политика в областта на рибарството за защитените зони по „Натура 2000“ и за целите на Рамковата директива за морска стратегия (SWD(2018)288 final). Комисията вече прие няколко делегирани акта по член 11 от Регламента за общата политика в областта на рибарството (публикувани на адрес https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_bg).

Ако бъде анализиран в международен контекст, член 6 помага за постигането на целите на съответните международни конвенции за опазване на околната среда — например Бернската конвенция (14) и Конвенцията за биологичното разнообразие (15), като същевременно създава по-подробна рамка за опазване и защита в сравнение с посочените актове.

Член 6 е ключова част от главата „Съхранение на естествените местообитания и местообитанията на видовете“ от Директивата за местообитанията. Той осигурява рамката за опазване и защита на зоните и включва проактивни, превантивни и процесуални изисквания. Неговите разпоредби се отнасят както до специалните защитени зони, класифицирани съгласно Директивата за птиците, така и до зоните, определени съгласно Директивата за местообитанията. Рамката е ключово средство за подпомагане на общите цели на двете директиви, за постигане на целите на политиката на ЕС за биологичното разнообразие, за спазване на принципа за интегриране на околната среда в другите политики на ЕС и в крайна сметка за постигане на устойчиво развитие.

1.2. ВРЪЗКА С ГЛАВАТА „ОПАЗВАНЕ НА ВИДОВЕТЕ“

Както е посочено по-горе, главата „Опазване на видовете“ от Директивата за местообитанията обхваща членове 12—16 и е насочена към строго защитените животински и растителни видове, изброени в приложение IV към директивата (16), както и към видовете, изброени в приложение V, които се нуждаят от специални мерки за управление.

Членове 12, 13 и 14 се отнасят до определени растителни и животински видове, които могат да бъдат включени и в приложение II към директивата и съответно за тях е налице полза и от разпоредбите на член 6 в рамките на защитените зони по „Натура 2000“, в които се срещат (17). В резултат на това дадена дейност може едновременно да попада в обхвата и на двете глави.

Например унищожаването на място за почивка на кафявата мечка (Ursus arctos) може да представлява нарушение не само на забраната по член 12, параграф 1, буква г), но и на член 6, ако посоченото място се намира в защитена зона по „Натура 2000“, определена за този вид.

Независимо от привидното дублиране между посочените разпоредби следва да се отбележат следните положения:

—	Първо, някои видове растения или животни, обхванати от членове 12, 13 и 14, не са включени в приложение II, вследствие на което за тях не е налице пряка полза от опазването и защитата на зоната в рамките на „Натура 2000“.

—

Второ, що се отнася до уязвими видове, като например големи хищници, за които е налице полза както от главата относно съхранението на естествените местообитания и местообитанията на видовете, така и от главата относно опазването на видовете, осигурената им по член 6 защита е ограничена до зони в рамките на мрежата „Натура 2000“, докато защитата по главата относно опазването на видовете не е ограничена до конкретни зони. Следователно член 6 е насочен към опазването и защитата на зоните, определени за видовете в рамките на мрежата „Натура 2000“, докато главата относно опазването на видовете е насочена към видовете в рамките на целия им естествен район на разпространение в ЕС (включително в някои райони извън „Натура 2000“, в които се срещат видовете — по-специално местата за размножаване и местата за почивка на тези животни)

Макар че определени растителни и животински видове са обхванати както от главата относно съхранението на естествените местообитания и местообитанията на видовете, така и от главата относно опазването на видовете, обхватът и естеството на съответните разпоредби са различни.

1.3. ВЪВЕЖДАНЕ НА ЧЛЕН 6 В НАЦИОНАЛНОТО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО: ЗАДЪЛЖЕНИЕ ЗА ТРАНСПОНИРАНЕ

Важно е да се отбележи, че разпоредбите на член 6 изискват транспониране в националното законодателство (т.е. те трябва да бъдат посочени в разпоредби от националното законодателство, с които се привеждат в действие техните изисквания). В това отношение те са обхванати от член 23 от директивата, който гласи, че „държавите членки въвеждат в сила законови, подзаконови и административни разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива в рамките на две години след нейното нотифициране“. В зависимост от съответната държава членка крайният срок за транспониране е 10 юни 1994 г. или датата на присъединяването към ЕС.

Посоченото изискване отразява вида на използвания правен инструмент, а именно директива. Директивата е задължителна по отношение на резултата, който трябва да бъде постигнат, но оставя на държавата членка правото на избор по отношение на формата и методите за постигане на този резултат.

В установената съдебна практика се пояснява, че транспонирането трябва да бъде ясно и точно, вярно и с неоспорима задължителна сила (вж. решения на Съда на ЕС (наричан по-нататък Съдът) по дела C-363/85, C-361/88, C-159/99, точка 32, C-415/01, точка 21, C-58/02, C-6/04, точки 21, 25, 26, C-508/04, точка 80) (18).

В зависимост от конкретната държава членка транспонирането на член 6 в националното законодателство трябваше да се извърши до 10 юни 1994 г. за първите 12 държави членки или до датата на присъединяването към ЕС за останалите.

1.4. НАЧАЛО НА ПРИЛАГАНЕТО НА ЧЛЕН 6: ОТ КОЯ ДАТА СЕ ПРИЛАГАТ ЗАДЪЛЖЕНИЯТА ПО ЧЛЕН 6?

Принципно трябва да се прави разграничение между крайния срок за транспонирането на разпоредбите на член 6 в националното законодателство и датата, от която тези разпоредби започват да се прилагат към конкретните зони.

Що се отнася до конкретните зони, трябва да се прави разграничение между специални защитени зони съгласно Директивата за птиците и други зони — територии от значение за Общността (ТЗО) и специални защитени зони съгласно Директивата за местообитанията.

1.4.1. Специални защитени зони съгласно Директивата за птиците

Изискванията за защита по отношение на СЗЗ съгласно Директивата за птиците са посочени в член 4, параграф 4, първо изречение от същата директива, което гласи, че за тези области „[…] държавите членки вземат подходящи мерки за избягване на замърсяването или влошаване на условията в местообитанията, или всякакво обезпокояване на птиците, доколкото те имат съществено значение за постигане целите на настоящия член […]“.

След влизането в сила на Директивата за местообитанията горепосочените задължения са заменени в съответствие с член 7 от тази директива, който гласи следното:

„Задълженията съгласно член 6, параграфи 2, 3 и 4 от настоящата директива заменят задълженията, произтичащи от член 4, параграф 4, първо изречение от Директива 79/409/ЕИО, по отношение на областите, класифицирани съгласно член 4, параграф 1 или признати за такива съгласно член 4, параграф 2 от нея, от датата на влизане в сила на настоящата директива или от датата на класифициране или признаване от страна на държава членка съгласно Директива 79/409ЕИО, в случай че последната дата е по-късна“.

Следователно разпоредбите на член 6, параграф 1 не се прилагат към СЗЗ съгласно Директивата за птиците. По отношение на тези СЗЗ обаче се прилагат аналогични разпоредби по силата на член 3 и на член 4, параграфи 1 и 2 от същата директива. Датата, от която тези сходни разпоредби принципно следва да започнат да се прилагат към СЗЗ съгласно Директивата за птиците, е датата, на която посочената директива е станала приложима в държавите членки (дело Santoña Marshes, Комисия/Испания, C-355/90, дело Seine Estuary, Комисия/Франция, C-166/97).

Що се отнася до разпоредбите на член 6, параграфи 2, 3 и 4, от условията на член 7 е ясно, че те се прилагат към зоните, които вече са били класифицирани като СЗЗ съгласно Директивата за птиците при влизането в сила на Директивата за местообитанията. С оглед на текста на член 7 обаче възниква въпросът дали разпоредбите на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците продължават да се прилагат и след „датата на влизане в сила на настоящата директива“ (10 юни 1994 г. за тогавашните държави членки или датата на присъединяване за държавите, присъединили се впоследствие към ЕС) по отношение на зоните, които е трябвало да бъдат класифицирани като СЗЗ съгласно Директивата за птиците, но това не е направено.

В решението по дело Santoña Marshes (C-355/90, точка 22) Съдът постанови, че член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците се прилага към зона, която не е била, а е трябвало да бъде класифицирана като СЗЗ съгласно същата директива от датата на нейното прилагане (т.е. 7 април 1981 г. за тогавашните държави членки или датата на присъединяване за държавите, присъединили се впоследствие към ЕС).

В съответствие с решението по дело Basses Corbières (C-374/98, точки 43—57; вж. също C-141/14) зоните, които не са били, а е трябвало да бъдат класифицирани като СЗЗ съгласно Директивата за птиците, продължават да бъдат обхванати от режима, определен в член 4, параграф 4, първо изречение от тази директива, който е по-строг от режима съгласно член 6, параграфи 2—4 от Директивата за местообитанията, тъй като не предвижда дерогация. Наличието на два режима осигурява стимул за държавите членки да класифицират зони като защитени, доколкото това им дава възможност да използват процедура, която им позволява при определени условия да приемат планове или проекти, засягащи по неблагоприятен начин СЗЗ съгласно Директивата за птиците поради наложителни причини от приоритетен обществен интерес, включително такива от социален или икономически характер.

Член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията не се прилага към СЗЗ съгласно Директивата за птиците. При все това член 3 и член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците съдържат аналогични разпоредби, които се прилагат от датата на влизане в сила на тази директива.

Що се отнася до датата, от която член 6, параграфи 2, 3 и 4 от Директивата за местообитанията се прилагат към СЗЗ съгласно Директивата за птиците, тези разпоредби се прилагат към всички зони, класифицирани като СЗЗ по член 4, параграф 1 и член 4, параграф 2 от Директивата за птиците, от датата на влизане в сила на Директивата за местообитанията.

Зоните, които не са били, а е трябвало да бъдат класифицирани като СЗЗ съгласно Директивата за птиците, продължават да бъдат обхванати от режима за защита по член 4, параграф 4, първо изречение от посочената директива, който е по-строг от разпоредбите на член 6, параграфи 2—4 от Директивата за местообитанията.

1.4.2. Зони съгласно Директивата за местообитанията

По отношение на към СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията се прилага член 6, параграф 1. В съответствие с член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията СЗЗ съгласно същата директива се създават, когато държавите членки ги определят като такива. Това може да се случи само след като зоната бъде определена за ТЗО в съответствие с член 4, параграф 2 от директивата. ТЗО трябва да бъде определена като СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията „във възможно най-кратък срок, но не по-късно от шест години“.

Определянето на ТЗО като СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията на практика задейства прилагането на член 6, параграф 1, тъй като всички останали мерки съгласно член 6 — включително задължението за предотвратяване на по-нататъшно влошаване на състоянието (член 6, параграфи 2, 3 и 4) — се прилагат към ТЗО още преди да бъдат определени като СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията.

Член 4, параграф 5 от Директивата за местообитанията гласи следното:

„След включване на дадена зона в списъка, посочен в параграф 2, трета алинея, тя подлежи на разпоредбите на член 6, параграфи 2, 3 и 4“.

Следователно, за разлика от разпоредбите на член 6, параграф 1, които се прилагат само когато ТЗО е била определена като СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията, разпоредбите на член 6, параграфи 2, 3 и 4 започват да се прилагат непосредствено след като зоната се превърне в ТЗО (т.е. преди да бъде определена като СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията). Член 6, параграф 1 също така се прилага към ТЗО, за които шестгодишният период е изтекъл и които все още не са определени като СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията в нарушение на член 4, параграф 4. С други думи, задължението за установяване на необходимите мерки за опазване се прилага най-късно при изтичането на шестгодишния период.

В решенията на Комисията, с които се одобряват ТЗО, се посочва следното: „[…] необходимо е обаче да се подчертае, че задълженията, произтичащи от член 4, параграф 4, и член 6, параграф 1 от Директива 92/43/ЕИО, трябва да се изпълнят колкото се може по-бързо и в рамките най-много на шест години от приемането на първоначалния или актуализирания списък на местообитания от значение за Общността за биогеографския регион в зависимост от списъка, в който е включено за първи път даденото местообитание от значение за Общността“.

Това означава, че шестгодишният период започва да тече от датата, на която зоната за първи път е включена в решението на Комисията. Ако някои от данните за зоната бъдат изменени чрез последващи решения, това не следва да е оправдание за отлагане на определянето като СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията. Тези нови данни обаче ще трябва да бъдат включени в процеса на определяне като СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията и да се вземат предвид при установяването на необходимите мерки за опазване.

В решението по дело Draggagi (C-117/03, точка 29) Съдът постанови, че „що се отнася до областите, които могат да бъдат определени като територии от значение за Общността, изброени в националните списъци, изпратени на Комисията, и по-специално областите, обхващащи типовете приоритетни естествени местообитания или приоритетни видове, държавите членки са длъжни по силата на директивата да предприемат защитни мерки, годни да защитят съответния екологичен интерес“.

В решението по дело Bund Naturschutz (C-244/05, точка 47) Съдът също така постанови, че „режимът на подходяща защита, приложим към териториите, изброени в изпратения на Комисията национален списък, по силата на член 4, параграф 1 от директивата, изисква държавите членки да не разрешават никаква намеса, която създава опасност от сериозно засягане на екологичните характеристики на тези територии“.

В контекста на горепосоченото органите на държавите членки трябва да гарантират, че не се позволява влошаване на състоянието на зоните в техните национални списъци с предложени ТЗО и че те са защитени с цел опазване на техния екологичен интерес още преди приемането на списъка на Съюза с ТЗО. Когато националният списък остане непълен, държавите членки също така се съветват да защитят екологичния интерес на зони, които следва да бъдат включени в националния списък в съответствие с научните доказателства, основани на критериите в приложение III към Директивата за местообитанията. За тази цел едно практическо предложение е да се използва правилно процесът на оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС) съгласно Директива 2011/92/ЕС (19) за проекти с вероятни значителни последици за околната среда (доколкото са обхванати от посочената директива). Съдът вече потвърди какво значение следва да се отдава на чувствителните естествени обекти, когато се взема решение за кои проекти следва да се извърши ОВОС съгласно посочената директива (C-392/96, точка 66).

Горепосочените съображения могат да бъдат обобщени в следната таблица:

Статут на зоната

Предложена за ТЗО

ТЗО

СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията

СЗЗ съгласно Директивата за птиците

Зони, които е трябвало да бъдат класифицирани като СЗЗ съгласно Директивата за птиците

Член 6, параграф 1

Незадължително

Незадължително (задължително, ако е изтекъл шестгодишният период)

Задължително

Не е приложимо,

но се прилагат аналогичните разпоредби на член 3 и член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците.

Не е приложимо.

Член 6, параграфи 2, 3 и 4

Незадължително, но държавите членки трябва да предприемат мерки за защита, които са подходящи за опазването на екологичния интерес на зоните (20).

Задължително

Не е приложимо, но тези зони продължават да бъдат обхванати от режима за защита по член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците.

Член 6, параграфи 2, 3 и 4 се прилагат към ТЗО и СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията. Член 6, параграф 1 се прилага към СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията.

Те не се прилагат към зони, които са включени в националния списък, изпратен на Комисията по силата на член 4, параграф 1 от директивата. Независимо от това държавите членки трябва да предприемат мерки за защита, които са подходящи за опазването на екологичния интерес на тези зони. Това включва да не се разрешава намеса, която създава опасност от сериозно засягане на екологичните характеристики на тези зони.

Когато не е предаден пълен национален списък, на държавите членки се препоръчва да следват сходен подход за зони, които очевидно следва да бъдат включени в националния списък въз основа на научните критерии в директивата.

2. ЧЛЕН 6, ПАРАГРАФ 1

Пояснение на понятията необходими мерки за опазване; цели на опазване; екологични изисквания; планове за управление; и мерки от правно, административно и договорно естество

2.1. ТЕКСТ

„Държавите членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони“.

2.2. ОБХВАТ

В член 6, параграф 1 се определя общ режим на опазване, който трябва да бъде установен от държавите членки за всички СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията.

Член 6, параграф 1:

—

предвижда положителни мерки за опазване, които при необходимост включват планове за управление и мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в зоната. В това отношение член 6, параграф 1 се различава от останалите три параграфа на член 6, в които се предвиждат превантивни мерки за предотвратяване на влошаването на състоянието, на обезпокояване на видове и значително въздействие върху защитените зони по „Натура 2000“;

—	изпълнява функцията на референтен текст за логиката и цялостното разбиране на член 6 и другите три параграфа от него;

—

установява общ режим на опазване, приложим към всички СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията от мрежата „Натура 2000“ без изключение и към всички типове естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези зони, с изключение на тези, за които е посочено „незначително наличие“ в стандартния формуляр за данни по „Натура 2000“ (СФД) (21);

—

е насочен конкретно към СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията: за разлика от член 6, параграфи 2, 3 и 4, член 6, параграф 1 не се прилага към СЗЗ съгласно Директивата за птиците. По този начин законодателят е установил:

—	режим за определяне на „специални мерки за опазване“ за СЗЗ съгласно Директивата за птиците, класифицирани съгласно член 3 и член 4, параграфи 1 и 2 от същата директива;

—	режим за определяне на „специални мерки за опазване“ за СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията, класифицирани съгласно член 6, параграф 1 от същата директива;

—

също така се прилага към ТЗО, за които шестгодишният период е изтекъл и които все още не са определени като СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията в нарушение на член 4, параграф 4. С други думи, задължението за установяване на необходимите мерки за опазване се прилага най-късно при изтичането на шестгодишния период;

—	е свързан с член 1, буква а), в която мерките за опазване се определят като серия от мерки, които се изискват за запазване или възстановяване на благоприятния природозащитен статус на естествените местообитания и популациите на диви животински и растителни видове;

—	е свързан с член 2, параграф 2, който гласи, че мерките, взети в изпълнение на директивата, имат за цел да запазят или възстановят благоприятния природозащитен статус на естествените местообитания и видовете диви животни и растения от интерес за Общността;

—	е свързан с член 2, параграф 3, съгласно който при мерките трябва да се вземат под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености.

По отношение на всички СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията държавите членки са длъжни да изготвят мерки за опазване и да приемат подходящи мерки от правно, административно и договорно естество. Тези мерки трябва да бъдат установени най-късно шест години след приемането на списъците на Съюза с ТЗО.

Тези мерки са положителни и се отнасят до конкретната зона; те се прилагат към всички типове естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези зони, с изключение на тези, за които е посочено „незначително наличие“ в стандартния формуляр за данни по „Натура 2000“. Те целят да запазят или възстановят благоприятния природозащитен статус на естествените местообитания и видовете диви животни и растения от интерес за Общността; и при тях се вземат под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености.

2.3. КАКВО СЛЕДВА ДА ВКЛЮЧВАТ „НЕОБХОДИМИТЕ МЕРКИ ЗА ОПАЗВАНЕ“?

2.3.1. Определяне на цели на опазването на равнище зона (22)

Понятието „цели на опазването“ се споменава няколко пъти в преамбюла към директивата и се посочва изрично в член 6, параграф 3 (като „цели на съхраняването“). Необходимостта от това понятие също така се подчертава в член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от директивата. Поради това е полезно да се проучи какво се има предвид под „цели на опазването“ и как това понятие е свързано с установяването на необходимите мерки за опазване на СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията в съответствие с член 6, параграф 1.

В член 1 се посочва, че по смисъла на директивата „опазване означава серия от мерки, които се изискват за запазване или възстановяване на естествените местообитания и популациите на диви животински и растителни видове в благоприятно състояние“.

Както е посочено в член 2, общата цел на Директивата за местообитанията е да допринесе за осигуряване на биологичното разнообразие чрез запазване на естествените местообитания, както и на дивите животински и растителни видове. Целта на мерките, които се осъществяват съгласно директивата, е да се гарантира постигане на „благоприятен природозащитен статус“ на обхванатите типове местообитания и видове, т.е. тяхното дългосрочно оцеляване да бъде гарантирано в целия им естествен район на разпространение в рамките на ЕС.

Макар че всяка зона допринася за постигането на благоприятен природозащитен статус (БПС), тази обща цел може да бъде определена и постигната само на равнището на естествения район на разпространение на съответния тип местообитание или вид (вж. член 1, букви д) и и) от директивата). Поради това по-широкообхватните цели на опазването, насочени към постигане на БПС, могат да бъдат разглеждани само на подходящото равнище — например на национално, биогеографско или европейско.

Общата цел за постигане на БПС за всички типове местообитания и видове, изброени в приложения I и II към Директивата за местообитанията, обаче трябва да бъде преобразувана в цели на опазването на равнище зона. Важно е да се прави разлика между целите на опазването на отделни зони и общата цел за постигане на БПС.

Целите на опазването на равнище зона представляват набор от конкретни цели, които трябва да бъдат изпълнени в дадена зона, за да се гарантира, че тя допринася по най-добрия възможен начин за постигане на БПС на подходящото равнище (като се взема предвид естественият район на разпространение на съответните типове местообитания или видове).

Целите на опазването на равнище зона следва да бъдат установени не само за СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията, но и за СЗЗ съгласно Директивата за птиците с оглед изпълнението на изискванията, посочени в членове 2 и 3 и в член 4, параграфи 1, 2 и 4 от тази директива.

Принципно следва да бъдат определени цели на опазването на равнище зона за всички типове местообитания и видове от интерес за Общността съгласно Директивата за местообитанията и за видовете птици, посочени в приложение I към Директивата за птиците, или за редовно срещащите се мигриращи видове птици, чието наличие в зоната е значително. Не е необходимо обаче да се установяват конкретни цели или мерки за опазване за типове местообитания или видове, чието наличие в зоната е незначително съгласно СФД по „Натура 2000“ (23).

Целите на опазването на равнище зона следва да се основават на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания и видовете, срещащи се в зоната (вж. раздел 2.3.3 по-долу), и следва да определят желания им природозащитен статус в зоната. Те следва да отразяват значението на зоната за запазването или възстановяването на типовете местообитания и видовете, срещащи се в тази зона, както и за съгласуваността на мрежата „Натура 2000“. Освен това те следва да отразяват застрашеността от увреждане или унищожаване на местообитанията и видовете в тази зона, включително заплахите, породени от изменението на климата.

Целите на опазването на равнище зона следва да определят желания природозащитен статус на типовете местообитания и видовете в тази зона, за да се увеличи до максимум нейният принос за постигането на БПС на подходящото равнище. Понякога те се определят като набор от цели, които трябва да бъдат постигнати в рамките на определен период от време. Тези цели следва да бъдат установени с оглед на оценката на опазването на всеки тип местообитание и вид в тези райони, отбелязана в СФД.

Целите на опазването могат да отразяват приоритети за конкретната зона. В решението по дело C-241/08 Съдът заключи, че „определянето на целите на опазването и на възстановяването в рамките на „Натура 2000“ може да изисква, както напълно основателно отбелязва генералният адвокат в точка 71 от своето заключение, решаването на конфликти между различни цели“.

Важно е да се прави ясна разлика между цели и мерки. Може например да се очаква целите на опазването да бъдат принципно устойчиви във времето — в повечето случаи те трябва да бъдат дългосрочни. Същевременно е вероятно мерките за опазване, необходими за постигането на тези цели, да се променят — включително в отговор на променящите се заплахи за зоните, както и в резултат на евентуалните положителни последици от вече предприетите мерки за опазване.

След като бъдат определени цели на опазването за дадена защитена зона по „Натура 2000“, при определянето и установяването на мерките за опазване се позволява известна гъвкавост. Могат да бъдат проучени няколко варианта (като се прилагат подбрани мерки от административно, договорно или правно естество), при които се отчитат други социални и икономически дейности в тези райони.

Примери за цели на опазването на равнище зона

Зона Х е определена като защитена зона с оглед на значението ѝ за следния тип местообитание: полуестествени тревни съобщества (6210). В съответствие със СФД природозащитният статус на типа местообитание е лош (отбелязан като клас C в СФД). Поради това като цел на опазването за тази зона може да е определено подобряване на природозащитния статус на типа местообитание до клас А — отлично — в рамките на 10 години, като се взема предвид изключително неблагоприятният природозащитен статус на този тип местообитание в рамките на региона. За постигането на тази цел са определени необходимите мерки за опазване съгласно член 6, параграф 1.

Зона Y е определена като защитена зона, защото в нея се намира голяма област от активни преовлажнени тресавища (7110). В съответствие със СФД природозащитният статус на типа местообитание е отличен (отбелязан като клас А в СФД). Поради това като цел на опазването за тази зона е определено просто запазване на този статус въпреки неблагоприятния природозащитен статус на този тип местообитание в рамките на региона. Не са определени мерки за опазване съгласно член 6, параграф 1, защото зоната не изисква активни мерки за управление с цел запазване на този статус.

По принцип следва да бъдат определени цели на опазването за всяка зона и за всички типове местообитания и видове със значително наличие в съответната зона. Те следва да се основават на екологичните изисквания на местообитанията и видовете, срещащи се в зона, и следва да определят желания им природозащитен статус в зоната. Те следва да бъдат установени с оглед на оценката на опазването на всеки тип местообитание и вид, отбелязана в стандартния формуляр за данни.

Целите на опазването следва също така да отразяват значението на зоната за съгласуваността на мрежата „Натура 2000“, така че всяка зона да допринася по възможно най-добрия начин за постигането на БПС на подходящото географско равнище в рамките на естествения район на разпространение на съответните типове местообитания или видове.

2.3.2. Установяване на необходимите мерки за опазване (24)

Мерките за опазване представляват конкретните механизми и действия, които трябва да бъдат реализирани по отношение на защитена зона по „Натура 2000“, за да се постигнат целите на опазването на зоната и да се преодолеят заплахите и натискът по отношение на видовете и местообитанията в тази зона.

В съответствие с член 6, параграф 1 „държавите членки определят необходимите консервационни мерки“, които отговарят на екологичните изисквания на местообитанията и видовете от интерес за Общността, срещащи се в тази зона. Този израз следва да се разбира като задължение за предприемане на всички необходими мерки за опазване.

Това е потвърдено от Съда, който постанови, че „директивата налага приемането на необходими консервационни мерки, което напълно изключва свободата на преценка в това отношение на държавите членки и ограничава свободата на националните органи при установяването на правила или при вземането на решения относно приложимите технически способи и подходи, които следва да бъдат предприети във връзка с тези мерки. […] като е формулирал по този начин член 6, параграф 1 от директивата, общностният законодател е искал да наложи на държавите членки задължението да приемат необходимите консервационни мерки , които отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания и на видовете, посочени съответно в приложения I и II към директивата“ (C-508/04, точки 76, 87).

Освен това Съдът постанови, че „в член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията и в член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците се изисква не само приемане на мерките за опазване, които са необходими за поддържане на благоприятно състояние на запазване на защитените местообитания и видове в рамките на съответната територия, но също така — и най-вече — тяхното ефективно прилагане , тъй като в противен случай тези разпоредби биха се оказали лишени от всякакво полезно действие“ (C-441/17, точка 213).

Задължително трябва да се установят необходимите мерки за опазване, независимо дали се прилагат в рамките на отделни територии или, в някои случаи, дори извън техните граници или в множество територии. В някои случаи е възможно значителна част от спазването на член 6, параграф 1 от страна на държавата членка да се осъществява чрез мерки с по-широк обхват, които обаче допринасят за целите на опазването на конкретни територии и са пригодени към екологичните изисквания на защитените местообитания и видове в СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията. Това може да важи в особена степен за морските територии, където например по-широкообхватното регулиране на риболовните дейности (25) може да представлява значителен елемент от спазването на член 6, параграф 1.

Основни елементи, които трябва да бъдат взети предвид при установяването на необходимите мерки за опазване (26)

Солидна основа от знания за съществуващите условия в зоната, статуса на видовете и местообитанията и основните заплахи и натиск, които могат да ги засегнат, съществуващите видове земеползване и интереси на заинтересованите страни и др. Тази информация следва да включва конкретното местоположение на основни природни характеристики (типове местообитания и видове); основните видове земеползване и дейности, които могат да окажат влияние върху състоянието на запазване на съответните местообитания и видове; идентифициране на всички съответни заинтересовани страни, които трябва да участват или да бъдат консултирани в процеса на планиране на управлението; евентуални конфликти и възможни начини и средства за преодоляването им.

Участието, консултацията и комуникацията при планирането и подготовката за управлението на опазването на защитена зона по „Натура 2000“ позволяват да се отчетат мненията на хората, които живеят и работят в тази зона или я използват, и да се гарантира участие на различните заинтересовани страни в управлението на зоната, така че да се повиши вероятността за успех. Участието може да бъде осъществявано през целия процес на планиране на управлението, като се започне с ранна консултация и привличане на заинтересованите страни, за да се информират относно целите на опазването на зоната и нейното значение, както и да се пояснят стъпките за подходящо управление. Това може да бъде извършено например чрез ръководни групи или комитети с участието на местните органи и представители на собствениците, ползвателите и основните оператори на земи в защитената зона по „Натура 2000“. Необходима е ефективна организация на процеса, сътрудничество между отделните равнища на политика, достатъчен персонал и бюджет, както и ефективни комуникационни средства; висока добавена стойност може да се осигури и чрез целево обучение и ефективни методи за уреждане на спорове, както и улесняване на целия процес чрез специално назначен „отговорник за зоната“.

Определянето на необходимите мерки за опазване на достатъчно подробно ниво (кой какво прави, кога и как) улеснява тяхното изпълнение и може да предотврати евентуални конфликти. Мерките трябва да бъдат реалистични, изразени количествено, управляеми и ясно формулирани, като се основават на подходящо ниво на технически експертен опит, чрез който се определят важни мерки и мерки, за които съществуват разнообразни алтернативни варианти за изпълнение, подлежащи на адаптиране към интересите на местно равнище. Следва да бъде посочено конкретното местоположение и да бъдат описани необходимите инструменти и средства за тяхното изпълнение, например чрез работен план, който е достатъчно гъвкав, така че при необходимост да бъде преразгледан и адаптиран. Също така е важно да се определи график за преглед на изпълнението на предприетите мерки за опазване, тяхната целесъобразност и осъществения напредък към постигането на целите на опазването.

Необходимите ресурси за изпълнението на мерките за опазване трябва да бъдат разгледани във всеки инструмент за управление на защитени зони по „Натура 2000“, включително информация относно прогнозните разходи за изпълнение и мониторинг, администрация, компенсаторни плащания и др., както и относно необходимите човешки ресурси и умения и възможните финансови инструменти. В съответствие с това трябва да се вземат изцяло предвид множеството ползи, произтичащи от инвестициите в „Натура 2000“ посредством екосистемните услуги. Различните социални и икономически дейности и техните взаимодействия с природата също следва да се анализират, за да се определят евентуалните разходи и ползи, произтичащи от управлението на зоната, както и действителните нужди от финансова подкрепа.

Трябва да се гарантира ефективно изпълнение и комуникация чрез механизъм, който показва, че необходимите мерки не просто са установени, а действително са изпълнени, и чрез публичното им оповестяване (например в уебсайтове или официални регистри) като източник на информация за всички засегнати лица.

Член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията налага задължение за установяване и изпълнение на необходимите мерки за опазване, които отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания и на видовете, посочени в приложения I и II, което напълно изключва свободата на преценка на държавите членки в това отношение.

2.3.3. Екологични изисквания

В член 6, параграф 1 се посочва, че необходимите мерки за опазване трябва да отговарят „на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони“. Поради това държавите членки трябва да определят мерките за опазване във връзка с екологичните изисквания на типовете естествени местообитания и видовете.

Въпреки че в директивата не се съдържа определение на израза „екологични изисквания“, целта и контекстът на член 6, параграф 1 показват, че те включват всички екологични нужди, включително абиотичните и биотичните фактори, които се считат за необходими, за да се гарантира опазването на типовете местообитания и видовете, включително тяхната връзка с физическата среда (въздух, вода, почва, растителност и др.) (27).

Тези изисквания са основани на научни знания и могат да бъдат определени само поотделно във всеки случай в съответствие с типовете естествени местообитания в приложение I, видовете в приложение II и зоните, в които се срещат. Тези знания са изключително важни, тъй като позволяват да се определят мерки за опазване поотделно във всеки случай.

Екологичните изисквания могат да варират между отделните видове и освен това могат да варират между отделните зони, в които се среща един и същ вид.

Така например за прилепите, включени в приложение II към директивата, екологичните изисквания се различават между периода на презимуване (когато почиват под земята, в шахти или жилищни сгради) и активния период, започващ през пролетта (когато напускат зимните си убежища и започват отново да ловят насекоми).

Екологичните изисквания за посоченото в приложение II земноводно Triturus cristatus са различни в отделните етапи от жизнения му цикъл. Този вид презимува под земята (например в кухини или процепи), след което снася яйца във водоемите през пролетта и в началото на лятото. След това напуска водната среда и живее на сушата през лятото и есента. Поради това екологичните изисквания за един и същ вид може да бъдат различни в зависимост от конкретните територии (във водата или на сушата). Районът на разпространение на този вид обхваща цяла Европа, което означава, че екологичните му изисквания може да се различават и в отделните части от района му на разпространение.

Държавите членки носят отговорността за определянето на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези зони. Държавите членки може да пожелаят да споделят своите знания в тази област с помощта на Европейската комисия и Европейската агенция за околна среда — Европейския тематичен център по биологично разнообразие.

Мерките за опазване трябва да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и на видовете от приложение II, срещащи се в тези зони. Екологичните изисквания на тези типове естествени местообитания и видове включват всички екологични нужди, които се считат за необходими, за да се гарантира опазването на типовете местообитания и на видовете. Те могат да бъдат определени само поотделно във всеки случай, като се използват научни знания.

2.4. КАКВА ФОРМА МОГАТ ДА ПРИЕМАТ НЕОБХОДИМИТЕ МЕРКИ ЗА ОПАЗВАНЕ?

Мерките за опазване могат да приемат формата на „подходящи мерки от правно, административно и договорно естество“ и „при необходимост“ — формата на „подходящи планове за управление“.

Изборът е предоставен на държавите членки в съответствие с принципа на субсидиарност. В директивата се посочват резултатите, които трябва да се постигнат, като държавите членки могат да преценят сами как да осъществят това на практика. Често при управлението на защитените зони по „Натура 2000“ се използва съчетание от различните варианти, посочени в член 6, параграф 1.

Във всеки случай отговорностите за изпълнението на мерките за опазване трябва да бъдат ясно определени, заедно със съответните финансови ресурси.

2.4.1. Планове за управление

Необходимите мерки за опазване могат „при необходимост [да] включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове“. Тези планове за управление следва да обхващат всички настоящи дейности, включително регулярни текущи дейности, като например ежедневни селскостопански дейности, докато новите планове и проекти са обхванати от член 6, параграфи 3 и 4.

Като цяло плановете за управление на равнище зона се използват за формулиране на целите на опазването на зоната въз основа на анализ на природозащитния статус на видовете и местообитанията, срещащи се в зоната, както и на заплахите и натиска, пред които са изправени, заедно с необходимите мерки за постигане на тези цели. Плановете за управление често се използват като средство за насочване на ръководителите и други заинтересовани страни във връзка с опазването на защитените зони по „Натура 2000“, както и за привличане на различни социални и икономически заинтересовани страни и органи, включително местните общности, собствениците на земи, земеделските стопани, рибарите и други групи по интереси, с цел изпълнение на определените необходими мерки за опазване.

Плановете за управление са полезен инструмент, чрез който се гарантира, че разпоредбите на член 6, параграф 1 се прилагат по ясен и прозрачен начин и това позволява всички заинтересовани страни да бъдат информирани за планираните цели по „Натура 2000“ и да участват активно в дискусията по темата. Плановете за управление могат също да помогнат при определяне на нуждите от финансиране за мерките и при постигане на по-добро интегриране в други планове.

Изразът „при необходимост“ показва, че невинаги може да са необходими планове за управление. Ако държавата членка реши да определи планове за управление, като цяло има смисъл тези планове да бъдат установени преди приключването на другите мерки, посочени в член 6, параграф 1, особено на мерки от договорно естество. Мерките от договорно естество често предполагат взаимоотношения между компетентните органи и отделните собственици на земя и са ограничени до отделни земеделски стопанства, които обикновено са по-малки от цялата зона. При такива обстоятелства насоченият към тази зона план за управление ще осигури по-широкообхватна рамка и съдържанието му ще представлява полезна отправна точка за конкретните подробности на мерките от договорно естество.

Плановете за управление трябва да бъдат „подходящи“ и „специално разработени за териториите“, т.е. трябва да бъдат насочени към защитените зони от мрежата „Натура 2000“. Съществуващите планове за управление на други категории защитени територии (например национални или природни паркове и др.) невинаги са достатъчни във връзка с управлението на защитените зони по „Натура 2000“ и поради това следва да бъдат адаптирани или подкрепени с допълнителни мерки, за да се постигнат конкретните цели на опазването на типовете местообитания и на видовете от интерес за Общността, срещащи се в тези зони. Освен това е възможно границите на други видове защитени територии и тези на зоните по „Натура 2000“ да не съвпадат.

Плановете за управление могат да представляват самостоятелни документи или да бъдат „включени в други развойни планове“ в съответствие с принципа на интегриране на политиката за околната среда в другите политики на ЕС. Когато даден план е интегриран, е важно да се гарантира, че са определени ясни цели и мерки за опазване за съответните местообитания и видове, срещащи се в зоната.

Плановете за управление на защитените зони по „Натура 2000“ са полезен инструмент, чрез който се гарантира, че разпоредбите на член 6, параграф 1 се прилагат по ясен и прозрачен начин и с участието на заинтересованите страни. Тези планове невинаги са необходими, но ако се използват, те следва да бъдат разработени специално за зоните или да бъдат включени в други развойни планове, когато има такива. Те следва да обхващат всички известни дейности, докато новите планове и проекти са обхванати от член 6, параграфи 3 и 4.

2.4.2. Мерки от правно, административно или договорно естество

Изразът „при необходимост“ се отнася само до плановете за управление, но не и до мерките от правно, административно или договорно естество, които са необходими във всички случаи (C-508/04, точка 71). Следователно, дори дадена държава членка да счита, че не е необходим план за управление, тя все пак ще трябва да предприеме такива мерки.

Разделението на мерките в тези три категории трябва да се разглежда в широк смисъл. Съществуват множество разнообразни мерки, които могат да бъдат счетени за подходящи за постигането на целите на опазването, установени за всяка зона. Често те включват активно управление, но в някои случаи може да включват и пасивни превантивни мерки (например управление без интервенция). От друга страна не е задължително тези мерки непременно да представляват нови мерки, тъй като е възможно съществуващите мерки да бъдат счетени за достатъчни, ако са подходящи.

—	Мерките от правно естество обикновено следват модел, предвиден в правото, и в тях могат да се определят специфични изисквания по отношение на дейностите, които може да бъдат разрешени, ограничени или забранени в зоната.

—	Чрез мерките от административно естество могат да се определят съответните разпоредби за прилагане на мерките за опазване или за разрешаване на други дейности в зоната.

—	Мерките от договорно естество се изразяват в сключване на договори или споразумения — обикновено между управляващите органи и собствениците или ползвателите на земя в зоната.

Агроекологичните мерки или мерките за горска екология представляват добър пример за мерки от договорно естество, при които се отчитат социалните и икономическите изисквания, когато се сключват споразумения, които ще бъдат от полза за защитените зони по „Натура 2000“. Те следва да бъдат разработени в съответствие с мерките за опазване, установени за зоната, и да бъдат насочени към постигането на целите на опазването.

—

Агроекологичните споразумения със земеделските стопани в рамките на програмите за развитие на селските райони могат да бъдат използвани като мерки от договорно естество, насочени към поддържането или подобряването на природозащитния статус на определени типове местообитания (например ливади и пасища) и на видове в рамките на редица зони.

—	Мерките за горска екология също могат да бъдат използвани за сключване на договори и споразумения със собственици на гори относно управлението на горите в полза на опазването на местообитанията и видовете.

От тази гледна точка всички подходящи фондове на ЕС (например фондове за развитие на селските райони и регионални фондове, както и програмата LIFE (28)) следва да се разглеждат като средства за изпълнението на тези мерки (29).

Държавите членки са свободни да избират между мерки от правно, административно или договорно естество. Това е в съответствие с принципа на субсидиарност. При все това държавите членки трябва да изберат поне една от трите категории, т.е. правна, административна или договорна.

Между тези три категории не съществува йерархия. Следователно по отношение на защитена зона по „Натура 2000“ държавите членки имат право да използват само една категория мерки (например само мерки от договорно естество) или съчетание от мерки (например съчетание от мерки от правно и договорно естество в съответствие с въпросите, свързани с опазването на типовете естествени местообитания от приложение I и на видовете от приложение II, срещащи се в зоната). Освен това в допълнение към избраните задължителни мерки държавите членки могат да установят и изпълнят планове за управление.

Трите категории мерки са определени като „подходящи“. Директивата не включва дефиниция на това определение. При все това в контекста на член 6, параграф 1 мерките от правно, административно или договорно естество са включени в понятието „мерки за опазване“. Единствената цел на определението „подходящ“ е да се припомни, че независимо какъв тип мерки изберат държавите членки, те са длъжни да гарантират, че мерките отговарят на екологичните изисквания на целевите характеристики на конкретните защитени зони по „Натура 2000“, както и на общата цел на директивата, определена в член 2, параграфи 1 и 2.

По отношение на СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията държавите членки са длъжни да установят и изпълнят подходящи мерки от правно, административно и договорно естество. Те трябва а) да отговарят на екологичните изисквания на местообитанията в приложение I и на видовете в приложение II, срещащи се в тези зони, и б) да служат за постигането на общата цел на директивата за запазване или възстановяване на благоприятния природозащитен статус на естествените местообитания и на животинските и растителните видове от интерес за Общността.

3. ЧЛЕН 6, ПАРАГРАФ 2

Пояснение на понятията вземане на подходящи мерки за предотвратяване; влошаване на състоянието; и обезпокояване

3.1. ТЕКСТ

„Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива“.

3.2. ОБХВАТ

Като отправна точка на този член се посочва принципът на превенция: „Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието […], както и обезпокояване […]“.

Тези мерки надхвърлят мерките за управление, необходими за целите на опазването, тъй като те вече са обхванати от член 6, параграф 1. С изразите „предотвратяване“ и „може да има значително въздействие“ се подчертава, че мерките трябва да бъдат предприети предварително. Не е приемливо да се изчака до настъпването на влошаване на състоянието или обезпокояване и чак тогава да се предприемат мерки (C-418/04 — вж. също тълкуването на израза „могат да окажат [значително влияние]“ от член 6, параграф 3 в раздел 4.4.1).

Този член следва да се тълкува като изискване към държавите членки да предприемат всички подходящи действия, за да гарантират, че не настъпва влошаване на състоянието или значително обезпокояване. В съответствие с този член трябва да се избягва както причинено от човека влошаване на състоянието на естествените местообитания и местообитанията на видовете, така и предвидимо естествено влошаване на състоянието.

Обхватът на този член е по-широк от обхвата на член 6, параграфи 3 и 4, които се прилагат само към планове и проекти. Той също така се прилага към изпълнението на всички текущи дейности като земеделие, рибарство или управление на водите, които може да не попадат в обхвата на член 6, параграф 3 (30), заедно с планове и проекти, които вече са били разрешени в миналото и впоследствие се оказва, че има вероятност да доведат до влошаване на състоянието или обезпокояване (31). Освен това той може да се прилага към изпълнението на планове или проекти, които са били разрешени преди член 6, параграф 3 да започне да се прилага (C-399/14, точка 33).

Член 6, параграф 2:

—

Се прилага постоянно по отношение на СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията, ТЗО и СЗЗ съгласно Директивата за птиците. Той може да се отнася до минали, настоящи или бъдещи дейности или събития. Ако има вероятност вече съществуваща дейност в СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията или СЗЗ съгласно Директивата за птиците да доведе до влошаване на състоянието на естествените местообитания или до обезпокояване на видовете, заради които зоната е определена за защитена, тя трябва да бъде обхваната от подходящите мерки, предвидени в член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията или съответно член 4, параграф 4 от Директивата за птиците, когато е приложима. По целесъобразност това може да наложи преустановяване на отрицателното въздействие чрез спиране на дейността и/или чрез предприемане на смекчаващи мерки или мерки за възстановяване. Това може да бъде извършено чрез последваща оценка.

Това се подкрепя от решението по дело Owenduff (C-117/00, точки 28—30) (32), в което Съдът постанови, че член 6, параграф 2 е нарушен, защото в рамките на СЗЗ съгласно Директивата за птиците не са били приети мерки за предотвратяване на влошаването на състоянието на местообитанията на видовете, заради които зоната е определена за СЗЗ съгласно Директивата за птиците.

Съдът също така постанови, че като предвижда общо, че някои дейности, практикувани при условия и в зони, разрешени от действащите закони и подзаконови актове, не съставляват обезпокояващи дейности или дейности с такова въздействие, съответната държава членка не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията (C-241/08, точка 76).

—

Не е ограничен само до умишлени действия, а също така може да обхване случайни събития, които е възможно да настъпят (пожар, наводнение и др.), при условие че са предвидими — например ако съществува тенденция да се случват на всеки няколко години (33). В случай на бедствия това обхваща само задължението да се предприемат (относително) предпазни мерки за намаляване на риска от такива бедствия, при условие че те могат да застрашат постигането на целта на директивата.

—

Не е ограничен до човешки дейности. В решението по дело C-6/04, точка 34 Съдът посочва, че „за транспонирането на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията може да бъде необходимо както предприемането на защитни мерки срещу външно засягане и обезпокояване, причинени от хората, така и предприемането на мерки за предотвратяване на естественото развитие, което може да влоши състоянието на запазване на видове и местообитания в специалните защитени зони“. Например в случай на естествена сукцесия или ефекти в резултат на изменението на климата ще трябва да се предприемат мерки за преустановяване или обръщане на този процес, ако се счита, че той повлиява неблагоприятно на типовете местообитания или видовете, заради които зоната е определена за защитена. В съответствие с това случаите, при които е налице естествена динамика, както и промените, свързани с изменението на климата (например покачване на морското равнище, изчезване на видове или поява на нови видове), следва да бъдат оценени поотделно във всеки случай (34).

Законодателят е предвидил известни ограничения за отговорността на държавите членки:

—

Пространствено ограничение — мерките са насочени само към видовете и местообитанията, намиращи се в рамките на СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията. От друга страна е възможно да се налага предприемането на мерки извън тези СЗЗ, ако външните събития могат да окажат въздействие върху намиращите се в тях видове и местообитания. Например при токсичен разлив, който засяга влажна зона, съгласно член 6, параграф 2 ще се изисква предприемане на всички превантивни мерки за избягване на разлива дори ако местоположението му е далеч от влажната зона. В този член не се посочва, че мерките трябва да бъдат предприети в рамките на СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията, а че с тях следва да се предотврати влошаване на състоянието в тези СЗЗ. Същата логика се прилага и по отношение на СЗЗ съгласно Директивата за птиците.

—

Ограничение на обхванатите местообитания и видове — подходящите мерки се отнасят само до местообитанията и видовете, „за които са определени териториите“. По-специално местообитанията и видовете, обхванати от мерките, които трябва да бъдат предприети, са посочени в стандартните формуляри за данни по „Натура 2000“ (вж. раздели 2.2 и 4.6.3). Поради това целта не е да се предприемат общи мерки за защита, а по-скоро мерки, насочени към видовете и местообитанията, заради които е избрана зоната (т.е. за които в СФД е отбелязано значително наличие и които са посочени в акта за определяне на защитена зона). Следователно обезпокояването и/или влошаването на състоянието ще бъдат определени във връзка с посочената от държавите членки информация, която ще се използва, за да се гарантира съгласуваността на мрежата „Натура 2000“ за съответните видове и местообитания.

Държавите членки са длъжни да предприемат превантивни мерки, за да предотвратят влошаване на състоянието и обезпокояване, свързани с предвидими събития, дейности или процеси. Тези мерки се прилагат по отношение на всички видове и местообитания, заради които зоната е определена за защитена, и при необходимост също така следва да бъдат извършени извън съответните територии.

3.3. КАКВО ОЗНАЧАВА „ВЗЕМАТ ПОДХОДЯЩИ МЕРКИ ЗА ПРЕДОТВРАТЯВАНЕ…“?

Съгласно член 6, параграф 2 държавите членки трябва да „вземат подходящи мерки за предотвратяване…“ В няколко решения на Съда се пояснява видът на режима на правна защита, която трябва да се въведе за целите на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията. В тях се подчертава по-специално необходимостта правният режим да бъде конкретен, последователен и пълен, и да може да осигури устойчивото управление и ефикасната защита на засегнатите зони (C-293/07, точки 26—29) (35).

Съдът също така установи нарушения в случаите, при които действащият режим е бил „твърде общ и не засяга конкретно СЗЗ [съгласно Директивата за птиците] или видовете, които живеят в нея“ (C-166/04, точка 15), когато разпоредбите са можели да се приложат „единствено след като разглежданите дейности вече са започнали и следователно след като вече е налице евентуално влошаване на условията“ (C-418/04, точка 208), или когато СЗЗ съгласно Директивата за птиците са били подложени на „различни правни режими, които не предоставят достатъчна защита на СЗЗ [съгласно Директивата за птиците]“ (C-293/07, точка 26).

В определени случаи просто образуването на наказателни производства срещу държавата, отговорна за влошаването на състоянието/обезпокояването, или налагането на санкции на тази държава може да не е достатъчно, за да се гарантира, че държавата членка е спазила член 6, параграф 2 (C-504/14, точки 55 и 56).

Според Съда „изразът „подходящи мерки“, употребен в член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, предполага, че държавите членки разполагат със свобода на преценка при прилагане на тази разпоредба. Следва обаче да се припомни, че дадена дейност е в съответствие с член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията само ако се гарантира, че тя не води до никакво обезпокояване, което може да засегне в значителна степен целите на посочената директива, и по-точно целите ѝ за опазване“ (решение Комисия/Испания, C-404/09, точка 126 и цитираната съдебна практика). В допълнение към това Съдът постанови, че „ако последващата оценка по реда на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията се окаже в случая „подходяща мярка“ по смисъла на тази разпоредба, тя трябва да бъде извършена така, че да отговаря на изискванията по член 6, параграф 3 от Директивата и да се установят подробно произтичащите от изпълнението на плана или проекта рискове от влошаване на състоянието или обезпокояване, което може да има значително въздействие по смисъла на посочената разпоредба“ (C-399/14, точки 40, 41, 54).

Правният режим по член 6, параграф 2 трябва да бъде конкретен, последователен и пълен и да може да осигури ефикасната защита на засегнатите зони. Държавите членки разполагат със свобода на преценка при приемането на подходящи мерки за прилагане на член 6, параграф 2, при условие че се гарантира, че няма да настъпи влошаване на състоянието и обезпокояване. Ако трябва да се извърши оценка на план или проект, за да се спазят разпоредбите на член 6, параграф 2, тя трябва да бъде извършена в съответствие с изискванията на член 6, параграф 3.

3.4. ИМА ЛИ РАЗЛИКА В ИЗПЪЛНЕНИЕТО ПРИ ВЛОШАВАНЕ НА СЪСТОЯНИЕТО И ПРИ ОБЕЗПОКОЯВАНЕ?

Що се отнася до обезпокояването на видове, в член 6, параграф 2 се посочва, че трябва да се вземат подходящи мерки за предотвратяване на обезпокояването, „доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива“.

Въпросното обезпокояване трябва да бъде от значение за (да оказва въздействие върху) природозащитния статус на вида с оглед на целите на директивата. Поради това държавата членка трябва да определи дали обезпокояването е значително във връзка с тези цели.

Що се отнася обаче до влошаването на състоянието на местообитанията (което е свързано както с естествените местообитания, така и с местообитанията на видовете), последиците във връзка с целите на директивата не са посочени изрично в текста на член 6, параграф 2. В него се посочва просто, че трябва да се предотврати влошаване на състоянието на местообитанията.

Може да изглежда трудно да се оцени влошаването на състоянието в абсолютно изражение, без да са посочени измерими граници. Ако обаче влошаването на състоянието бъде свързано с целите на опазването на равнище зона, които допринасят за постигането на целите на директивата, така става възможно да се определи какво представлява влошаване на състоянието (вж. раздел 3.5.1).

Член 6, параграфи 2 и 3 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкуват като единно цяло и са предназначени да гарантират едно и също равнище на защита на естествените местообитания и на местообитанията на видовете (C-258/11, точка 32; C-521/12, точка 19; C-387/15 и C-388/15). Поради това, ако е необходима оценка на влошаването на състоянието, тя трябва да следва сходни критерии и методи като използваните при прилагането на член 6, параграф 3 (вж. също така C-399/14, точка 54).

Природозащитният статус на тип местообитание или местообитание на вид, което се среща в дадена зона, може да бъде съпоставен с природозащитния му статус, посочен в стандартния формуляр за данни по „Натура 2000“, ако информацията в него е актуална.

Природозащитният статус в рамките на конкретна зона следва да отразява динамичното естество на съответните местообитания и видове.

Обезпокояването на вид трябва да се избягва, доколкото то може да има значително въздействие с оглед на целите на директивата. От друга страна, не е нужно влошаването на състоянието на естествено местообитание или на местообитанието на вид да оказва значително въздействие с оглед на целите на директивата, то просто трябва да бъде предотвратено напълно.

Влошаването на състоянието и обезпокояването следва да бъдат съпоставени с целите на опазването на зоната и с природозащитния статус на типовете местообитания и видовете, срещащи се в зоната, като се използват същите критерии като за процедурата по член 6, параграф 3. Това понятие следва да се тълкува динамично, като се отчитат промените в природозащитния статус на местообитанието или на видовете, срещащи се в тази зона.

3.5. ПОКАЗАТЕЛИ ЗА ВЛОШАВАНЕ НА СЪСТОЯНИЕТО И ОБЕЗПОКОЯВАНЕ НА ВИДОВЕТЕ

Държавите членки трябва да предприемат мерки за защита с цел запазване на екологичните характеристики на защитените зони по „Натура 2000“ от момента, в който бъдат предложени за определяне като територии от значение за Общността.

Съдът потвърди това в решението по дело Bund (C-244/05, точка 45): „…трябва да се припомни, че съгласно първата част от приложение III към директивата екологичните характеристики на дадена територия, установени от компетентните национални органи, трябва да отразяват критериите за оценка, описани в приложението, а именно степен на представителност на типа местообитание, площ, структура и функции, размер и плътност на популацията на вида, обитаваща територията, характерни черти на местообитанието, които са от значение за съответния вид, степен на изолираност на популацията, обитаваща територията и стойност на територията за съхранението на разглежданите типове местообитания и биологични видове“.

От това следва, че не трябва да се позволява влошаване на екологичните характеристики на зоната под нивото им към момента, в който зоната е определена за защитена. Ако бъде постигнато по-добро състояние, то следва да представлява референтният критерий. Като общо правилно влошаването на състоянието или обезпокояването на видовете в дадена зона се оценява поотделно във всеки случай, като се използват показатели (вж. по-долу), с които се определя доколко значителна е промяната на стойността (36).

3.5.1. Влошаване на състоянието на типове местообитания и на местообитания на видове

Влошаване на състоянието означава всяка форма на увреждане, засягаща дадено местообитание. Държавата членка трябва да вземе предвид всички въздействия върху средата, в която се срещат местообитанията (пространство, вода, въздух, почва). Ако тези въздействия водят по понижаване на стойностите на параметрите за опазване на местообитанието в сравнение с предишните стойности, може да се счита, че е настъпило влошаване на състоянието.

Важно е да се припомни, че изискването за предотвратяване на влошаването на състоянието се прилага не само към типовете местообитания , посочени в приложение I към Директивата за местообитанията, заради които зоната е определена за защитена, но и към местообитанията на видовете , посочени в приложение II към Директивата за местообитанията и приложение I към Директивата за птиците, както и към мигриращите видове, обхванати от член 4, параграф 2 от Директивата за птиците, заради които зоната е определена за защитена.

За да се оцени това влошаване на състоянието, може да се направи съпоставка с целите на опазването на зоната и екологичните ѝ характеристики, заради които е определена като ТЗО (в съответствие с критериите за подбор в приложение III към директивата) или като СЗЗ съгласно Директивата за птиците.

Тези екологични характеристики за типовете местообитания са отбелязани в СФД чрез следните параметри (37):

—

Степента на представителност на типа местообитание предлага възможност да се отчете „колко типичен“ е даден тип местообитание.

Това следва да бъде свързано с наръчника за тълкуване на местообитанията от приложение I (38), тъй като този наръчник включва определение на всеки тип местообитание, заедно с изброяване на характерни видове и други съответни елементи. Всички събития, дейности или процеси, в резултат на които типът местообитание губи своята представителност, следва да бъдат оценени като влошаване на състоянието.

—

Повърхността на местообитанието в рамките на зоната и относителната му повърхност в съотношение към общата площ, покрита от този тип местообитание в рамките на съответната национална територия.

Всички събития, дейности или процеси, в резултат на които в рамките на зоната настъпва намаляване на размера на типа местообитание или на местообитанието на видовете, заради които зоната е определена за защитена, следва да бъдат оценени като влошаване на състоянието.

—	Степента на съхранение на структурата и функциите на съответния естествен тип местообитание и възможностите му за възстановяване.

Подобни съображения могат да важат и в случай на местообитания на видове, например влажни зони за птици. Всяко увреждане на който и да е от тези фактори, които са необходими за дългосрочното запазване на местообитанията и местообитанията на видовете, може да се разглежда като влошаване на състоянието, например влошаването може да бъде причинено не само от физическото намаляване на размера на местообитанието, но и от понижаване на качеството му като място за размножаване, хранене, почивка или като междинна зона за вида.

Необходимите функции за запазването му в дългосрочен план разбира се зависят от конкретното местообитание. Държавите членки трябва да знаят тези изисквания (чрез проучвания, събиране на данни и др.), тъй като съгласно член 6, параграф 1 те трябва да предприемат мерки, „които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II“.

В рамките на дадена зона настъпва влошаване на състоянието на местообитание, когато бъде намален районът, покрит от типа местообитание или от местообитанието на видовете в тази зона, или когато бъдат намалени конкретната структура и функции, необходими за запазването в дългосрочен план на това местообитание или на състоянието на видовете, свързани с това местообитание, в сравнение с първоначалното или възстановеното им състояние. Тази оценка се извършва в съответствие с целите на опазването на зоната и нейния принос към съгласуваността на мрежата.

3.5.2. Обезпокояване на видове

За разлика от влошаването на състоянието, обезпокояването не засяга пряко физическите условия на дадена зона; то се отнася до видовете и може да бъде ограничено във времето (шум, източник на светлина и др.). Поради това интензитетът, продължителността и честотата на повтаряне на обезпокояването представляват важни параметри.

За да се определи дали дадено обезпокояване оказва значително въздействие с оглед на целите на директивата, може да се използва определението за благоприятен природозащитен статус на вид, посочено в член 1, буква и), въз основа на следните фактори:

—

„Въз основа на данните от динамиката на вида може да се приеме, че този вид е жизнеспособен елемент на естественото си местообитание и ще продължи да бъде такъв в дългосрочен аспект“.

Всички събития, дейности или процеси, които допринасят за намаляване на популацията на вида в рамките на зоната, могат да се разглеждат като значително обезпокояване.

—

„ Естественият район на разпространение на този вид нито намалява , нито е вероятно да намалее в обозримо бъдеще“.

Всички събития, дейности или процеси, които допринасят за намаляване или за риск от намаляване на района на разпространение на вида в рамките на зоната, могат да се разглеждат като значително обезпокояване.

—

„Налице е и вероятно ще продължава да бъде налице достатъчно голямо местообитание , което може в дългосрочен аспект да поддържа популацията на този вид“.

Всички събития, дейности или процеси, които допринасят за намаляване на размера на достъпното местообитание на вида, могат да се разглеждат като значително обезпокояване.

В това отношение ефекти като шум, вибрации и изолиране на подпопулации на даден вид могат да доведат до значително обезпокояване на вида. Поради това, ако държавата членка не предприеме подходящи мерки за предотвратяване на обезпокояването, това ще представлява неизпълнение на задълженията съгласно член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията (дело C-404/09).

Фактори като интензитет, честота и продължителност на обезпокояването могат да бъдат взети предвид, когато се определя доколко е значително, като оценката може да бъде различна за отделните видове и да бъде насочена към различни периоди и условия (например хранителни ресурси или чрез наличието на достатъчно области наблизо, където няма обезпокояване).

Обезпокояването на вид в рамките на дадена зона настъпва в резултат на събития, дейности или процеси, които допринасят до дългосрочно намаляване на популацията на вида в тази зона или до намаляване или риск от намаляване на района на разпространение на вида, както и до намаляване на достъпното за вида местообитание. Тази оценка се извършва в съответствие с целите на опазването на зоната и нейния принос към съгласуваността на мрежата.

4. ЧЛЕН 6, ПАРАГРАФ 3

Поясняване на понятията план или проект, вероятност от значително въздействие, подходяща оценка, цели на опазването на зона; кумулативни ефекти, компетентни органи, мнение на обществеността, цялост на зоната

4.1. ТЕКСТ

„Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територията и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността“.

4.2. ОБХВАТ

Що се отнася до целта и контекста, ролята на член 6, параграфи 3 и 4 трябва да бъде разгледана във връзка с ролята на член 6, параграф 1 (или, по отношение на СЗЗ съгласно Директивата за птиците — във връзка с член 3 и член 4, параграфи 1 и 2 от същата директива) и параграф 2. Важно е по-специално да се припомни, че дори да бъде определено, че дадена инициатива или дейност не попада в обхвата на член 6, параграф 3, тя пак ще трябва да бъде съвместима с останалите разпоредби, посочени по-горе.

Може да се отбележи, че дейностите, които допринасят за или са съвместими с целите на опазването на зоната, може вече да са включени в член 6, параграфи 1 и 2 — например традиционни селскостопански практики, които поддържат определени типове местообитания и видове. Разпоредбите на член 6, параграфи 3 и 4 представляват определена форма на разрешителен режим, като в тях се определят обстоятелствата, при които могат да бъдат разрешени планове и проекти, които могат да окажат значителни отрицателни въздействия върху защитените зони по „Натура 2000“. Така се гарантира, че икономическите и други изисквания, различни от екологични изисквания, могат изцяло да бъдат взети предвид в контекста на целите на опазването на зоната.

В член 6, параграф 3 се определя поетапна процедура за разглеждане на планове и проекти (39).

а)

Първата част от процедурата се състои от етап преди извършването на оценката („скрининг“), при който се определя, първо, дали планът или проектът е непосредствено свързан с управлението на зоната или е необходим за него и второ, дали може да окаже значително въздействие върху зоната; тази част е обхваната от член 6, параграф 3, първо изречение.

б)	Втората част от процедурата, обхваната от член 6, параграф 3, второ изречение, се отнася до проверката и решението на компетентните национални органи.

Третата част от процедурата (обхваната от член 6, параграф 4) се изпълнява, ако въпреки отрицателната оценка бъде предложено планът или проектът да не бъде отхвърлен, а да се проучи допълнително. В такъв случай член 6, параграф 4 предвижда дерогации от член 6, параграф 3 при определени условия.

Приложимостта на процедурата и степента, до която се прилага, зависят от няколко фактора, като всеки последователен етап се повлиява от предишния етап. Поради това редът на осъществяване на етапите е от огромно значение за правилното прилагане на член 6, параграф 3.

Що се отнася до географския обхват, разпоредбите на член 6, параграф 3 не са ограничени до планове и проекти, които обхващат или се извършват единствено в защитена зона; те също така са насочени към планове и проекти извън зоната, които обаче могат да окажат съществено въздействие върху въпросната зона, независимо че са отдалечени от нея (дела C-98/03, точка 51 и C-418/04, точки 232, 233).

Освен това Съдът постанови, че член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията допуска по-строга предпазна национална мярка, с която например да се наложи абсолютна забрана на определен вид дейност, без да се предвижда извършването на каквато и да е екологична оценка на въздействието на конкретния проект или план върху съответната защитена зона по „Натура 2000“ (C-2/10, точки 39—75).

В член 6, параграф 3 се определя поетапна процедура за разглеждане на планове и проекти, които могат да окажат значително въздействие върху защитена зона по „Натура 2000“. Дейности, които не попадат в обхвата на член 6, параграф 3, ще трябва все пак да бъдат съвместими с разпоредбите на член 6, параграф 1 (или, по отношение на СЗЗ съгласно Директивата за птиците — с член 3 и член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците) и с член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.

4.3. ВРЪЗКА МЕЖДУ ЧЛЕН 6, ПАРАГРАФ 2 И ЧЛЕН 6, ПАРАГРАФ 3

Както член 6, параграф 2, така и член 6, параграф 3 са предназначени да се предотвратят отрицателни въздействия върху дадена зона. В случая на член 6, параграф 2 намерението е да се избегне „влошаването на състоянието […] или значително обезпокояване“. В случая на член 6, параграф 3 целта е да се избегне разрешаването на планове или проекти, които биха могли да окажат „отрицателно влияние върху съответната територия“. Следователно техните цели са доста сходни. Следва обаче да се припомни, че разпоредбите на член 6, параграф 2 се прилагат към зоната във всеки един момент, докато разпоредбите на член 6, параграф 3 се прилагат само ако бъде предложен план или проект, който може да окаже значително влияние върху зоната. Тъй като и двата параграфа са насочени към постигането на една и съща обща цел, логично е да се заключи, че всички планове или проекти, одобрени в съответствие с член 6, параграф 3, ще трябва да отговарят и на разпоредбите на член 6, параграф 2, освен ако впоследствие се окаже вероятно да предизвикат влошаване на състоянието на местообитанието и/или обезпокояване на видовете, заради които зоната е определена за защитена.

Това беше потвърдено от Съда (дело C-127/02, точки 35—37): „[…] що се отнася до намесата в защитения обект, за която се отнася определен план или проект, обстоятелството, че за последните е предоставено разрешение съгласно процедурата, предвидена в член 6, параграф 3, обезсмисля едновременното прилагане на нормата за обща защита, съдържаща се в параграф 2 от същия член. Разрешението за план или проект, предоставено в съответствие с член 6, параграф 3, по необходимост допуска, че същият не може да има отрицателно въздействие върху интегритета на съответната зона и в резултат от това не може да причини влошаване или значително обезпокояване по смисъла на член 6, параграф 2.

Въпреки това не може да бъде изключена вероятността такъв план или проект впоследствие да предизвика подобно влошаване или обезпокояване, дори ако компетентните национални органи не могат да бъдат държани отговорни за никакви грешки. При тези условия прилагането на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията позволява да се изпълни основната цел за опазване и закрила на качеството на околната среда, включително опазването на естествените местообитания, както и на дивата фауна и флора по смисъла на първо съображение от Директивата“.

От друга страна, когато даден план или проект е разрешен, без да се спази член 6, параграф 3, може да бъде заключено, че е нарушен член 6, параграф 2, ако бъде установено влошаване на състоянието на местообитание или обезпокояване на видовете, заради които зоната е определена за защитена (C-304/05, C-388/05, C-404/09, C-141/14).

Същото важи за всички проекти и дейности, които са били разрешени преди включването на териториите в списъка със ТЗО или класифицирането им като СЗЗ съгласно Директивата за птиците и които не са обхванати от задължението за оценка на последиците за типовете местообитания и видовете съгласно член 6, параграф 3, но които могат да окажат отрицателно влияние върху целостта на тези зони. Член 6, параграфи 2 и 3 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкуват като единно цяло и са предназначени да гарантират едно и също равнище на защита на естествените местообитания и на местообитанията на видовете (C-258/11, C-521/12, C-399/14, C-387/15 и C-388/15).

Поради това, когато член 6, параграф 2 поражда задължение за извършване на последваща оценка на последиците от план или проект за съответната зона, тази оценка трябва да бъде извършена в съответствие с изискванията на член 6, параграф 3 (дело C-399/14, точка 54).

Член 6, параграф 3 не се прилага по отношение на действия, чието изпълнение подлежи на разрешение, но които са били извършени без разрешение, т.е. неправомерно. Такива действия обаче могат да доведат до последици поради нарушаването на член 6, параграф 2 и държавата членка е длъжна да предприеме действия в съответствие с тази разпоредба (дело C-504/14).

4.4. КАКВО ОЗНАЧАВА „ПЛАНОВЕ ИЛИ ПРОЕКТИ, КОИТО НЕ СА НЕПОСРЕДСТВЕНО СВЪРЗАНИ С УПРАВЛЕНИЕТО НА ТЕРИТОРИЯТА ИЛИ НЕ СА НЕОБХОДИМИ ЗА НЕГО“?

Доколкото Директивата за местообитанията не включва определение на понятията „план“ или „проект“, трябва да се отчетат надлежно общите принципи за тълкуване, и по-специално принципът че конкретна разпоредба от правото на ЕС трябва да се тълкува въз основа на нейните текст, цел и контекст.

Съществуват два аргумента за широко тълкуване на понятията „план“ или „проект“:

—	Първо, директивата не определя обхвата на понятията „план“ или „проект“ чрез посочване на конкретни категории планове или проекти. Вместо това основният ограничаващ фактор е дали те могат да окажат значително въздействие върху дадена зона.

—

Второ, една естествена последица от постоянната приложимост на член 6, параграф 2 към дейностите, изключени от обхвата на член 6, параграфи 3 и 4, е, че в колкото по-тесен смисъл са определени понятията „план“ и „проект“, толкова по-голяма е вероятността да бъдат ограничени начините за съпоставяне на интерес за опазване на природата с друг интерес, който уврежда природата, и съответно да се гарантира правилно прилагане на член 6, параграф 2, т.е. да се предотврати влошаване на състоянието и обезпокояване на видовете.

4.4.1. Понятието „проект“

Аргументът за широко определение на понятието „проект“ става още по-убедителен, ако по аналогия се позовем на Директива 2011/92/ЕС относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (40), наричана по-нататък „Директивата за ОВОС“. Тази директива се прилага в подобен контекст, като определя правила за оценката на проекти с вероятни значителни последици за околната среда. Съгласно член 1, параграф 2 от Директивата за ОВОС „проект“ означава:

„—	извършването на строителни работи или изграждане на инсталации или схеми, — друга намеса в естествената околна среда и ландшафта, включително добив на полезни изкопаеми“.

Това е много широко определение (C-72/95, Kraaijeveld, точки 30 и 31), което не е ограничено до строителство от физическо естество, а обхваща и други видове намеса в естествената околна среда, включително регулярно извършвани дейности, насочени към използването на природни ресурси (41). Например може да бъде обхванато въвеждането на значително по-интензивно селско стопанство, което заплашва да увреди или унищожи полуестествения характер на дадена зона (42).

Съдът постанови редица решения по отношение на вида намеси, във връзка с които трябва да се приложи член 6, параграф 3.

В решението по дело Waddenzee (C-127/02, точки 25—29) се разяснява, че дейности, които са извършвани периодично в продължение на няколко години в съответната защитена зона, но за които се издава годишно разрешително за ограничен период от време, като всяко разрешително води до нова оценка както на възможността за извършване на тази дейност, така и на защитената зона, в която тя се извършва, следва да се разглеждат, към момента на всяко подаване на всяко заявление, като отделен план или проект по смисъла на Директивата за местообитанията.

В решението по дело Papenburg (C-226/08, точки 50—51) Съдът също така постанови, че: „[…] продължителни работи по поддръжка на фарватера на естуари, които не са свързани с управлението на територията или не са необходими за нейното управление […], трябва — доколкото представляват проект и могат да окажат значително влияние върху съответната територия — да бъдат подложени на оценка за въздействието им върху тази територия в изпълнение на посочените разпоредби [член 6, параграф 3]“.

При все това, „[…] ако по-специално предвид повторяемостта, естеството и условията, при които се извършват разглежданите […] работи по поддръжка, те могат да бъдат считани за една-единствена дейност — в частност когато тяхната цел е да поддържат определена дълбочина на фарватера посредством редовно и необходимо за тази цел драгиране — тези работи по поддръжка могат да се приемат за един и същ проект по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията“.

Съдът също така постанови, че възможността някои дейности да бъдат освободени общо,не отговаря на разпоредбите на член 6, параграф 3 (C-256/98, C-6/04, C-241/08, C-418/04, C-538/09). Освен това Съдът постанови, че от задължението за оценка не могат да се изключват проекти само поради факта, че не подлежат на издаване на разрешение (C-98/03, точки 43—52).

Съдът също така постанови, че размерът на проекта не е от значение, тъй като сам по себе си той не изключва възможността проектът да може да окаже значително влияние върху защитена зона (дело C-98/03, дело C-418/04, точка 244).

4.4.2. Понятието „план“

За целите на член 6, параграф 3 понятието „план“ също има потенциално много широк смисъл. Ако по аналогия се позовем на Директива 2001/42/ЕО относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (43) (наричана по-нататък „Директивата за СЕО“), член 2, буква а) от тази директива съдържа следното определение на планове и програми:

„Планове и програми, включително тези съфинансирани от Европейската общност, както и всяко тяхно изменение:

—	които подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално, регионално или местно ниво, или които се изготвят от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента или правителството, и

—	които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби“.

В това отношение Съдът постанови, че „като се има предвид обаче целта на Директива 2001/42 за гарантиране на високо равнище на защита на околната среда, разпоредбите, които очертават приложното поле на тази директива , и по-специално разпоредбите, съдържащи определенията на предвидените от нея актове, трябва да се тълкуват разширително “ (C-567/10, точки 24—43).

Устройствените или пространствените планове очевидно са от значение във връзка с Директивата за местообитанията. Някои планове оказват преки правни последици по отношение на земеползването, докато други — само косвени. Така например регионалните или географските екстензивни пространствени планове често не се прилагат пряко, а формират основата за по-подробни планове или служат като рамка за постигане на съгласие за осъществяването на проект, което след това оказва преки правни последици. И двата вида устройствени планове следва да се считат за обхванати от член 6, параграф 3, доколкото има вероятност да окажат значително влияние върху защитена зона по „Натура 2000“.

Съдът потвърди тази гледна точка (C-6/04, точка 52), като посочи, че макар устройствените планове невинаги позволяват осъществяване на проекти и че разрешението за планиране във връзка с осъществяването на проект трябва да се получи по обичайния начин, плановете оказват огромно влияние върху решенията за осъществяване на проекти. Поради това устройствените планове трябва да подлежат на подходяща оценка по отношение на последиците от тях за съответната зона (вж. също така дело C-418/04).

Секторните планове също следва да се считат за обхванати от член 6, параграф 3, отново доколкото могат да окажат значително влияние върху защитена зона по „Натура 2000“. Примерите могат да включват планове за транспортни мрежи, енергийни планове, планове за управлението на отпадъците, водите или горите (вж. C-441/17, точки 122—124).

При все това трябва да се прави разграничение между „планове“, които по своето естество представляват изложения на политиката, т.е. политически документи, показващи общата политическа воля или намерение на министерство или орган на по-ниско равнище. Пример за това може да бъде общ план за устойчиво развитие на цялата територия на държава членка или в рамките на даден регион. Изглежда неуместно тези документи да се разглеждат като „планове“ по смисъла на член 6, параграф 3, особено когато инициативите, произтичащи от такива изложения на политиката, трябва да бъдат преобразувани в устройствен или секторен план (C-179/06, точка 41) (44). Когато обаче е налице ясна и непосредствена връзка между съдържанието на такава инициатива и вероятно значителните последици за защитена зона по „Натура 2000“, следва да се приложи член 6, параграф 3.

Когато един или повече конкретни проекти са включени по общ начин в даден план, без да се посочват подробности, оценката на равнище план не освобождава от задължението да се спазят изискванията на член 6, параграф 3 за оценка на конкретните проекти на по-късен етап, когато станат известни повече подробности във връзка с тях (45).

4.4.3. Които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него…

От контекста и целта на член 6 става ясно, че понятието „управление“ следва да се разбира като управление на опазването на дадена зона, т.е. в смисъла, в който е използвано в член 6, параграф 1. Следователно, ако дадена дейност е непосредствено свързана с изпълнението на целите на опазването или е необходима за тяхното изпълнение, тя се освобождава от изискването за оценка.

Като осигурява възможност за установяване на планове за управлението, член 6, параграф 1 предвижда гъвкавост за държавите членки по отношение на формата, която могат да приемат тези планове. Плановете могат да бъдат предназначени конкретно за дадена зона или да бъдат интегрирани в „други планове и проекти“. Следователно е възможно да бъде установен план за управление, насочен изцяло към опазване, или „смесен“ план, който има и други цели освен опазване.

С израза „не са непосредствено свързани […] или не са необходими за“ се гарантира, че все пак може да се изисква подходяща оценка на несвързаните с опазване елементи от план или проект, чиито цели включват управление на опазването.

Например план за управление на опазването на залесена площ, определена като специална защитена зона, може да включва дърводобив с търговска цел. Доколкото търговското измерение не е необходимо за управлението на опазването на защитената зона, може да се наложи да бъде извършена подходяща оценка във връзка с него.

Съдът подкрепи тази гледна точка (C-241/08, точка 55), като изтъкна, че „съответствието на договорите по „Натура 2000“ единствено с целите на опазването на зоната не може да се приеме за достатъчно от гледна точка на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, за да могат предвидените в тези договори строително-ремонтни и благоустройствени дейности да бъдат системно освобождавани от процедурата за оценка на въздействието върху зоните“.

Освен това при определени обстоятелства е възможно даден план или проект, непосредствено свързан с управлението на една зона или необходим за него, да засяга друга зона.

Например, за да се подобри режимът на наводненията на дадена зона, може да се предложи изграждането на бариера в друга зона, която евентуално може да окаже значително неблагоприятно въздействие в последната. В такъв случай планът или проектът следва да подлежи на оценка по отношение на засегнатата зона.

В допълнение към това в решението по дело C-441/17 (точка 123) се посочва пример за план (насочен единствено към увеличаване на обема на дърводобива чрез извършване на активни горски стопански дейности в защитена зона по „Натура 2000“), който не е непосредствено свързан с опазването, тъй като в него не се определят никакви цели или мерки за опазване и следователно попада в обхвата на член 6, параграф 3.

Понятието „проект“ следва да се тълкува широко и да включва както строителни работи, така и други намеси в естествената околна среда. Понятието „план“ също следва да се тълкува широко и да включва устройствени планове и секторни планове или програми.

Плановете и проектите, непосредствено свързани с управлението на опазването на зоната, било то поотделно или като елементи от други планове и проекти, като цяло следва да бъдат изключени от разпоредбите на член 6, параграф 3, но все пак може да се изисква оценка на онези елементи от тях, които не са свързани с опазване.

4.5. КАК ДА СЕ ОПРЕДЕЛИ ДАЛИ ПЛАНОВЕ ИЛИ ПРОЕКТИ „МОГАТ ДА ОКАЖАТ ЗНАЧИТЕЛНО ВЛИЯНИЕ“ ВЪРХУ ДАДЕНА ЗОНА „ПООТДЕЛНО ИЛИ ВЪВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ С ДРУГИ ПЛАНОВЕ И ПРОЕКТИ“?

Този израз обхваща както причинно-следствената връзка, така и кумулативния аспект. От една страна, трябва да се проучи какви видове въздействия обхваща („значително влияние“), а след това и какви видове причини има вероятност да окажат такива въздействия („могат да окажат […] поотделно или във взаимодействие“).

Въпросът дали даден план или проект има вероятност да окаже значително въздействие води до практически и правни последици. Поради това при предлагането на план или проект на първо място е важно да се отчете този ключов въпрос и на второ място съображенията трябва да бъдат в състояние да издържат на научна и експертна проверка.

Планове и проекти, за които се счита, че няма вероятност да окажат значително въздействие, могат да преминат през оценката, без да се извършват следващите стъпки от член 6, параграф 3. Държавите членки обаче ще трябва да обосноват и да отбележат причините за достигането до такова заключение от скрининга.

4.5.1. Могат да окажат…

За задействането на предпазните мерки, посочени в член 6, параграф 3, не е необходимо да е сигурно, че ще бъде оказано значително въздействие, а просто да има такава вероятност. Следователно в съответствие с принципа на предпазните мерки е неприемливо да не се извърши оценка на основание, че не е сигурно, че ще бъде оказано значително въздействие.

Това беше потвърдено в решението на Съда по дело Waddenzee (C-127/02, точки 39—44): „[…] в механизма за защита на околната среда, предвиден в член 6, параграф 3 […], не се приема за дадено, че разглежданият план или проект категорично оказва значителни влияния върху съответната защитена зона, а се изхожда единствено от вероятността за наличието на такова влияние от този план или проект. […] в случай на съмнение относно отсъствието на значителни влияния трябва да се направи такава оценка . […] Поради това член 6, параграф 3, първо изречение трябва да се тълкува в смисъл, че план или проект, който не е непосредствено свързан с управлението на зоната или не е необходим за него, трябва да подлежи на подходяща оценка на последиците за зоната с оглед на целите на опазването ѝ, ако въз основа на обективна информация не може да бъде изключена вероятността да окаже значително въздействие върху зоната, било то поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти“.

И в този случай би било от полза да се направи препратка към Директива 2011/92/ЕС за ОВОС, както е изменена, тъй като изразът „може да окаже значително влияние“ е почти идентичен с основния израз, с който се въвежда задължението на държавите членки за оценка съгласно Директивата за ОВОС (46). От полза е и фактът, че в Директивата за ОВОС се определят редица фактори, които могат да допринесат за повишаване на вероятността от оказване на значително влияние (47). Може да се заключи, че всяко предложение, за което се счита, че е необходима оценка съгласно Директивата за ОВОС на основание, наред с другото, че има вероятност от значително въздействие върху защитена зона по „Натура 2000“, също така е обхванато от изискването за оценка по член 6, параграф 3 (48).

Когато се определя вероятността от значително въздействие и съответно необходимостта от подходяща оценка, не могат да се вземат предвид смекчаващи мерки (т.е. мерки за избягване или намаляване на отрицателните последици). Това е потвърдено от Съда в решението му по дело C-323/17: „член 6, параграф 3 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна трябва да се тълкува в смисъл, че за да се определи дали е необходимо впоследствие да се извършва подходяща оценка на въздействието на даден план или проект върху съответната територия, не следва във фазата на предварителната проверка да се вземат предвид мерките за избягване или намаляване на вредните последици от плана или проекта върху тази територия“ (49).

Вероятност от значително въздействие може да възникне не само от планове или проекти, осъществявани в рамките на защитена зона, но и от планове и проекти, осъществявани извън защитена зона (C-142/16, точка 29). Например влажна зона може да бъде увредена от проект за дренаж, който се осъществява на известно разстояние извън границите на влажната зона, или емисии на замърсители от външен източник могат да окажат влияние върху конкретна зона. Поради тази причина е важно в своето законодателство и практика държавите членки да предвидят възможност предпазните мерки по член 6, параграф 3 да се прилагат към всякакви видове натиск за осъществяване на проекти — включително дейности извън защитените зони по „Натура 2000“, които могат да окажат значително въздействие върху тези зони.

Това включва разглеждане на всички потенциални трансгранични въздействия. Ако даден план или проект в една държава може да окаже значително въздействие върху защитена зона по „Натура 2000“ в друга държава, било то поотделно или във взаимодействие с други планове или проекти, тогава трябва да се направи подходяща оценка, чрез която, наред с другото, да се прецени потенциалното въздействие върху целостта на съответните защитени зони по „Натура 2000“ и във втората държава.

Трансграничните планове и проекти (т.е. планове или проекти, обхващащи повече от една държава членка, например във връзка с тръбопроводи, кабели, мостове или тунели) следва да се третират по подходящ начин, като се гарантира, че се разглеждат всички потенциални въздействия върху защитени зони по „Натура 2000“. За тази цел и за да се избегне дублиране, съответните компетентни органи следва да координират своите оценки.

Това е в съответствие с Конвенцията от Еспо и Протокола за СЕО към нея (50), които се прилагат в ЕС посредством директивите за ОВОС и СЕО (51). Тъй като тези директиви обхващат планове или проекти, които има вероятност да подлежат и на оценка съгласно член 6 от Директивата за местообитанията, от това следва, че трансграничните последици трябва да подлежат и на подходящи оценки в съответствие с Директивата за местообитанията съгласно съответните разпоредби на тези директиви.

За задействането на процедурата по член 6, параграф 3 не е необходимо да е сигурно, че съответните планове или проекти ще окажат значително въздействие, а просто да има такава вероятност, независимо дали те се осъществяват в рамките на защитена зона или извън нея. Такава вероятност съществува, ако не може да се изключи възможността за оказване на значително въздействие върху зоната. На този етап не могат да се вземат предвид смекчаващи мерки. Трябва да се вземат предвид и трансграничните въздействия.

4.5.2. Значително влияние

Въпросът какво означава „значително“ влияние не може да се третира произволно. На първо място, в директивата това понятие се използва в рамките на обективен контекст (т.е. не се определя посредством дискреционни изрази). На второ място, необходим е последователен подход към въпроса какво означава „значително“, за да се гарантира, че „Натура 2000“ функционира като съгласувана мрежа.

Макар че е нужна обективност при тълкуването на обхвата на понятието „значително“, очевидно тази обективност не може да бъде отделена от конкретните характеристики и екологични условия на защитената зона, обхваната от плана или проекта. В това отношение целите на опазването на дадена зона и предварителната или базова информация за нея могат да бъдат изключително важни за по-прецизното определяне на чувствителните местообитания и видове, които се нуждаят от опазване (C-127/02, точки 46—48).

Част от тази информация се съдържа в стандартния формуляр за данни, който придружава процеса за подбор на зоната съгласно Директивата за птиците и Директивата за местообитанията (вж. раздел 3.5.1). Държавите членки също така може да разполагат с подробни планове за управление на опазването на зоните, в които се описват разликите в чувствителността на местообитанията и видовете към различни заплахи в рамките на дадена зона.

Доколко значително е влиянието ще зависи от фактори като степен на въздействие, вид, обхват, продължителност, интензитет, време, вероятност, кумулативни ефекти и уязвимост на съответните местообитания и видове.

В рамките на този контекст е ясно, че влияние, което е значително по отношение на една зона, може да не е значително по отношение на друга.

Например загуба на местообитания в размер на сто квадратни метра може да е значителна, ако става въпрос за малка зона с редки орхидеи, докато подобна загуба в голяма степна зона може да е без значение, ако не оказва влияние върху целите на опазването на зоната.

Въпросът какво означава „значително“ трябва да се тълкува по обективен начин. Доколко значително е влиянието следва да се определи във връзка с конкретните характеристики и екологични условия на защитената зона, обхваната от плана или проекта, като по-специално се вземат предвид целите на опазването и екологичните характеристики на зоната.

4.5.3. … поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти

Поредица от влияния, всяко от които поотделно не е особено голямо, могат да си взаимодействат и да окажат значително влияние. Както изтъкна Съдът, „липсата на отчитане на кумулативното действие на проектите може на практика да доведе до освобождаване на всички проекти от определен вид от задължението за оценка, макар да е възможно взети заедно те да оказват съществено въздействие върху околната среда“ (C-418/04, C-392/96, точки 76, 82).

В член 6, параграф 3 се прави опит да се предвиди тази възможност, като се взема предвид взаимодействието на въздействията от други планове и проекти. В това отношение в член 6, параграф 3 не се определя изрично какви други планове и проекти попадат в обхвата на разпоредбата за взаимодействие.

Важно е да се отбележи, че целта, залегнала в основата на тази разпоредба за взаимодействие, е да се вземат предвид кумулативните въздействия, които често настъпват постепенно. В този контекст могат да се отчетат планове или проекти, които са приключени, одобрени и в процес на изпълнение или предложени :

—

В допълнение към въздействието на тези планове или проекти, които са основният предмет на оценката, в рамките на това „второ ниво“ на оценката може да бъде уместно да се проучи въздействието на вече приключени планове и проекти, включително такива, които предхождат датата на транспонирането на директивата или датата на определянето на зоната за защитена (вж. например C-142/16, точки 61 и 63). Макар че приключените планове и проекти сами по себе си са изключени от изискванията за оценка по член 6, параграф 3, все пак е важно те да се вземат предвид, когато се оценява въздействието на настоящия план или проект, за да се определи дали са налице потенциални кумулативни последици, произтичащи от настоящия проект във взаимодействие с други вече приключени планове и проекти. Последиците от такива приключени планове и проекти обичайно представляват част от базовите условия на зоната, които се проучват на този етап (52).

—	В разпоредбата за взаимодействие следва да бъдат включени планове и проекти, които са били одобрени в миналото, но все още не са осъществени или приключени.

—

Що се отнася до други предложени планове или проекти, от съображения за правна сигурност изглежда подходящо разпоредбата за взаимодействие да се ограничи до действително предложени планове и проекти, т.е. за които е представено заявление за одобрение или съгласие. Същевременно трябва да е ясно, че с разглеждането на даден предложен план или проект държавите членки не създават предимство за други планове или проекти в бъдеще, които все още не са предложени.

Например, ако се счита, че изграждането на жилищни сгради не поражда значително въздействие и поради това е одобрено, одобрението не създава предимство за бъдещо изграждане на допълнителни жилищни сгради.

Освен това е важно да се отбележи, че оценката на кумулативните въздействия не е ограничена до оценката на подобни видове планове или проекти, обхващащи същия сектор на дейност (например поредица от проекти за изграждане на жилища). По време на оценката следва да бъдат взети предвид всички видове планове или проекти, които биха могли да окажат значително въздействие във взаимодействие с разглеждания план или проект.

По подобен начин оценката следва да отчете кумулативните въздействия не само между проекти или между планове, а и между проекти и планове (и обратно). Например, нов проект за изграждане на основна магистрала през дадена област може сам по себе си да не оказва неблагоприятно въздействие върху зоната, но когато бъде разгледан в комбинация с вече одобрен план за изграждане на жилища в същата област, тези въздействия може да бъдат достатъчно значителни, така че да засегнат зоната по неблагоприятен начин. От друга страна, даден план сам по себе си може да не оказва значително влияние върху защитените зони по „Натура 2000“, но да бъде оценен различно, ако бъде разгледан в комбинация с вече предложен или разрешен голям благоустройствен проект, който не е включен в този план.

Потенциалните кумулативни въздействия следва да бъдат оценени, като се използват надеждни базови данни, а не като се разчита единствено на качествени критерии. Те също така следва да бъдат оценени като неделима част от цялостната оценка, а не да бъдат разглеждани само като „страничен аспект“ в края на процеса на оценяване.

Когато се определя вероятността от значително влияние, при оценката на въпросния план или проект следва да бъде проучено и взаимодействието с други планове и/или проекти, за да се отчетат кумулативните въздействия. Разпоредбата за взаимодействие се отнася до други планове или проекти, които са вече приключени, одобрени и в процес на изпълнение или действително предложени.

4.6. КАКВО ОЗНАЧАВА „ПРОВЕРКА, ЗА ДА СЕ ОЦЕНИ ВЪЗДЕЙСТВИЕТО ИМ ВЪРХУ ТЕРИТОРИЯТА ОТ ГЛЕДНА ТОЧКА НА ЦЕЛИТЕ НА СЪХРАНЯВАНЕТО НА ТАЗИ ТЕРИТОРИЯ“?

4.6.1. Какво означава „подходяща“ оценка?

Целта на подходящата оценка е да се оценят последиците от плана или проекта по отношение на целите на опазването на зоната, поотделно или във взаимодействие с други планове или проекти. Заключенията следва да позволят на компетентните органи да установят дали планът или проектът ще окаже неблагоприятно въздействие върху целостта на съответната зона. Поради това подходящата оценка е насочена конкретно към видовете и/или местообитанията, заради които зоната е определена като защитена зона по „Натура 2000“.

В своето решение по дело Waddenzee (C-127/02, точки 52—54 и 59) Съдът подчерта колко важно е да се използват най-напредналите научни познания при извършването на подходящата оценка, за да се даде възможност на компетентните органи да заключат с достатъчна степен на сигурност, че няма да има неблагоприятни последици за целостта на защитената зона:

„Що се отнася до понятието „подходяща оценка“ по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, трябва да се посочи, че в разпоредбата не се определя конкретен метод за извършване на такава оценка. Независимо от това, в съответствие с текста на тази разпоредба одобрението на плана или проекта трябва да се предхожда от подходяща оценка, за да се оцени въздействието върху съответната зона и да се отчетат кумулативните въздействия, които са резултат от взаимодействието на този план или проект с други планове или проекти, от гледна точка на целите на съхраняването на тази зона“.

„Следователно такава оценка предполага, че всички аспекти на плана или проекта, които могат поотделно или във взаимодействие с други планове или проекти да засегнат тези цели (на опазването), трябва да бъдат установени, като се вземат предвид най-добрите научни достижения в тази област“.

„Като вземат предвид подходящата оценка на въздействието на плана или проекта върху съответната зона в контекста на целите на опазването на зоната, компетентните национални органи трябва да разрешат въпросната дейност само ако са се уверили, че тя няма да окаже неблагоприятно влияние върху целостта на тази зона. Това може да стане едва когато бъдат разсеяни всички основателни научни съмнения за наличието на такива въздействия “.

Оценки, които се ограничават до общи описания и повърхностен преглед на съществуващите данни за природата в рамките на зоната, не се считат за „подходящи“ оценки за целите на член 6, параграф 3. Според Съда подходящата оценка следва да съдържа пълни, точни и окончателни констатации и изводи, които могат да разсеят всяко разумно съмнение от научна гледна точка относно последиците от предвидените строителни работи за засегнатата територия (C-304/05, точка 69) (53). Дадена оценка не може да се счита за подходяща, когато липсват информация или надеждни и актуализирани данни относно местообитанията и видовете в разглежданата територия (C-43/10, точка 115).

Отсъствието на основателно съмнение от научна гледна точка относно липсата на отрицателно засягане на съответната територия трябва да е налице към момента на приемане на решението, с което се разрешава изпълнението на проекта (C-239/04, точка 24).

Освен това, що се отнася до осъществявания на няколко етапа мониторинг, той също не е достатъчен, за да гарантира изпълнението на задължението по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията (C-142/16, точка 43).

От горепосоченото следва, че подходящата оценка следва да бъде мотивирана и документирана. Ако документирането на оценката не съдържа мотивирани съображения за последващото решение (т.е. ако са представени просто немотивирани положителни или отрицателни възгледи относно план или проект), оценката не отговаря на целта и не може да се счита за „подходяща“.

На последно място, от значение е и моментът на извършване на оценката. Оценката е стъпка, която предшества и осигурява основа за другите стъпки — по-специално за одобряване или отхвърляне на план или проект. Поради това тя трябва да бъде извършена преди компетентният орган да реши дали да разреши плана или проекта (C-127/02, точка 42). Разбира се, когато план или проект бъде преработен преди да бъде взето решение по него, е логично оценката да се преразгледа като част от повтарящ се процес. Органите обаче не следва да могат да добавят впоследствие допълнителни забележки към оценката, след като бъде извършена следващата стъпка от последователността, посочена в член 6, параграфи 3 и 4.

Връзка с директивите за ОВОС и СЕО

Подходящата оценка често се извършва като част от процеса на ОВОС или СЕО или паралелно с него и резултатите от нея се включват в съответния доклад относно ОВОС или СЕО. Този подход може да спомогне за рационализиране на административните стъпки за получаване на разрешения за осъществяване на проекти съгласно законодателството на ЕС в областта на околната среда (54). В преразгледаната Директива за ОВОС (55) (член 2, параграф 3) се посочва, че по отношение на проекти, за които задължението за изготвяне на оценки на въздействието върху околната среда възниква едновременно от Директивата за ОВОС и Директивата за местообитанията, държавите членки гарантират, когато е подходящо, че са предвидени координирани и/или общи процедури. Публикувани са съответни насоки по този въпрос (56).

Независимо от това е важно информацията от значение за подходящата оценка и заключенията от нея да може ясно да се разграничи и идентифицира в доклада относно оценката на въздействието върху околната среда, така че да бъде отличена от данните, свързани с общата ОВОС или СЕО. Това е необходимо, защото съществуват редица важни разлики между процедурите за ОВОС/СЕО и за подходящата оценка, което означава, че СЕО или ОВОС не може да замести или да замени подходящата оценка, тъй като нито една от тези процедури няма предимство пред другата.

Това беше допълнително потвърдено от Съда (C-418/04): „Тези две директиви (за ОВОС и СЕО) обаче съдържат разпоредби относно процедурата на обсъждане при вземане на решение, без да обвързват държавите членки по отношение на решението, и се отнасят само до определени планове и проекти. За сметка на това по смисъла на член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията определен план или проект може да бъде одобрен само когато компетентните национални власти са се уверили, че той няма да засегне целостта на обекта. Ето защо оценките по Директивата за ОВОС и по Директивата за СЕО не могат да заместят предвидената в член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията процедура “.

В приложение I са посочени основните прилики и разлики между подходящата оценка и ОВОС и СЕО.

4.6.2. Съдържание на подходящата оценка

Подходящата оценка на плановете или проектите, които има вероятност да окажат въздействие върху защитени зони по „Натура 2000“, следва да гарантира пълното отчитане на всички елементи, които допринасят за целостта на зоната (вж. раздел 3.7.4), както при определянето на базовите условия, така и в етапите, водещи до определяне на потенциални въздействия, смекчаващи мерки и остатъчни въздействия.

В това отношение трябва да се гарантира, че в рамките на подходящата оценка се разглеждат всички елементи, които допринасят за целостта на зоната, както е посочено в целите на опазването на зоната и в стандартния формуляр за данни, както и че проверката е основана на най-добрите налични научни достижения в тази област.

Изискваната информация следва да бъде актуална (C-43/10, точка 115) и по целесъобразност може да включва следните въпроси:

—	структура и функция, както и съответната роля на екологичните активи на зоната;

—	областта, представителността и степента на съхраняване на типовете местообитания в рамките на зоната;

—

размер на популацията, степен на изолация, екотип, генетичен фонд, възрастова структура и степен на съхраняване на срещащите се в този район видове съгласно приложение II към Директивата за местообитанията или на видовете птици, заради които дадена зона е класифицирана като СЗЗ съгласно Директивата за птиците;

—	всички други екологични активи и функции, установени в зоната; както и

—	всички заплахи, които засягат или представляват потенциален риск за местообитанията и видовете, срещащи се в зоната.

Подходящата оценка също така следва да включва подробно определяне на всички потенциални въздействия на плана или проекта, които биха могли да бъдат от значение за зоната, като се вземат предвид кумулативните въздействия и други въздействия, които биха могли да възникнат в резултат на комбинираното действие на оценявания план или проект и други планове или проекти.

При оценката следва да се прилагат най-добрите налични техники и методи, за да се оцени степента на въздействието на плана или проекта върху целостта на зоната или зоните. Описанието на целостта на зоната и оценката на въздействието следва да се основават на възможно най-добрите показатели, които са специфични за елементите на мрежата „Натура 2000“ и които също така могат да бъдат от полза за мониторинга на въздействието от изпълнението на плана или проекта.

Докладът относно подходящата оценка следва да е достатъчно подробен, за да се демонстрира как е достигнато до окончателното заключение и въз основа на какви научни основания. Така например в своето решение по дело C-404/09 Съдът идентифицира редица пропуски в разглежданата подходяща оценка (а именно, че не отчита в достатъчна степен евентуалното обезпокояване на различни видове в рамките на въпросните зони, като например шум и вибрации, или риска от изолирането на подпопулации чрез преграждане на коридорите за връзка на тези подпопулации с други популации) (57).

4.6.3. … от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия

Подходящата оценка е насочена към оценка на последиците за зоната в резултат на изпълнението на плана или проекта, поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти, от гледна точка на целите на съхраняването на тази зона. Поради това член 6, параграф 3 трябва чете в тясна връзка с член 6, параграф 1 и член 6, параграф 2, защото целите на опазването, които трябва да бъдат включени в подходящата оценка, са свързани и с тези два предходни параграфа.

Както е обяснено в раздел 2.3.1 на равнището на всяка отделна зона следва да бъдат определени „цели на опазването“, които следва да обхващат всички типове местообитания и видове в зоната, заради които тя е определена като защитена съгласно Директивата за местообитанията или класифицирана като защитена съгласно Директивата за птиците.

Тези цели на опазването следва да се основават на екологичните изисквания на местообитанията и видовете, срещащи се в тази зона, и следва да определят желания им природозащитен статус в зоната. Това следва да бъде установено с оглед на природозащитния статус на всеки тип местообитание и вид, както е отбелязано в стандартния формуляр за данни. Целите на опазването следва също така да отразяват значението на зоната за съгласуваността на мрежата „Натура 2000“, така че всяка зона да допринася по възможно най-добрия начин за постигането на благоприятен природозащитен статус на подходящото географско равнище в рамките на естествения район на разпространение на съответните типове местообитания или видове.

Когато за зоната са определени такива цели на опазването, въздействията трябва да бъдат оценени спрямо тези цели.

Това беше потвърдено от Съда в решението му по дело Waddenzee (C-127/02, точки 46—48): „Видно от член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията във връзка с десето съображение от нея, въпросът дали въздействието на даден план или проект върху дадена зона е значително или е необходимо за управлението ѝ е свързан с целите на опазването на зоната. Следователно, когато такъв план или проект оказва влияние върху тази зона, но няма вероятност да подрони целите на опазването ѝ, не може да се счита, че той може да окаже значително влияние върху въпросната зона“.

„От друга страна, когато такъв план или проект може да подрони целите на опазването на въпросната зона, по необходимост трябва да се счита, че той може да окаже значително влияние върху зоната. Както Комисията по същество твърди, при оценката на потенциалните въздействия на план или проект тяхното въздействие трябва, наред с другото, да бъде установено в контекста на характеристиките и специфичните екологични условия на засегнатата от този план или проект зона“.

Когато за дадена територия все още не са определени цели на опазването и докато бъдат определени такива, при подходящата оценка трябва да се приеме като минимум, че целта е да се гарантира, че състоянието на типовете местообитания или местообитанията на птиците, срещащи се в този район, не се влошава под сегашното равнище или че видовете не се обезпокояват значително, в съответствие с изискванията на член 6, параграф 2 и без да се засяга ефективността на мерките за опазване, необходими за изпълнение на изискванията на член 6, параграф 1.

Тази позиция беше потвърдена от Съда (C-127/02, точка 36): „Разрешението за план или проект, предоставено в съответствие с член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, по необходимост означава, че се счита, че няма вероятност той да окаже неблагоприятно въздействие върху целостта на съответната зона и следователно не е вероятно да предизвика влошаване или значително обезпокояване по смисъла на член 6, параграф 2“.

4.6.4. Понятието „цялост на зоната“

От контекста и целта на директивата е видно, че „целостта на зоната“ е свързана с целите на опазването на зоната (вж. точка 4.6.3 по-горе). Възможно е например даден план или проект да окаже отрицателно въздействие върху зоната само визуално или да засегне само типове местообитания или видове, различни от изброените в приложения I или II, заради които зоната е определена като защитена. В тези случаи влиянието не представлява неблагоприятно въздействие по смисъла на член 6, параграф 3.

С други думи, ако не е засегнат значително нито един от типовете местообитания или видовете, заради които зоната е определена като защитена, целостта на самата зона не може да се счита за неблагоприятно засегната. Ако обаче дори само един от тях е засегнат по неблагоприятен начин, като се вземат предвид целите на опазването на зоната, целостта на зоната по подразбиране е неблагоприятно засегната.

Това се подкрепя от Съда в решението му по дело C-258/11, точка 48: „член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкува в смисъл, че план или проект , който не е непосредствено свързан с управлението на територията или не е необходим за него, ще има отрицателно въздействие върху нейния интегритет, ако може да попречи на трайното опазване на конститутивните характеристики на съответната територия, свързани с наличието на приоритетно естествено местообитание , целта за запазването на което обуславя включването на територията в списъка на ТЗО по смисъла на тази директива. За целите на тази преценка следва да се приложи принципът на предпазните мерки“. Логиката на това тълкуване важи и за типовете местообитания и местообитанията на видове, на които не е отдаден приоритет.

Употребата на понятието „цялост [интегритет]на територията“ показва, че ударението пада върху конкретната зона. Следователно не се позволява увреждането на дадена зона или на част от нея на основание, че природозащитният статус на типовете местообитания и видовете, които се срещат в нея, така или иначе ще остане благоприятен в рамките на европейската територия на държавата членка.

Що се отнася до конотацията или значението на понятието „цялост“, очевидно става въпрос за екологична цялост. Целостта може да се разглежда като качеството или състоянието на цялостност или завършеност. В контекста на екологичната динамика това понятие може да се разглежда също така в смисъл на устойчивост и способност за развитие по начини, които са благоприятни за опазването.

„Целостта на зоната“ може удобно да се определи като съгласувана съвкупност от екологичната структура, функцията и екологичните процеси на цялата територия на защитената зона, което ѝ позволява да поддържа местообитанията, комплекса от местообитания и/или популациите на видове, заради които зоната е определена за защитена.

Може да се счита, че дадена зона има висока степен на цялост, когато наличният потенциал за постигане на целите на опазването е оползотворен, запазена е способността на зоната да се възстановява и обновява сама в динамични условия и за управлението ѝ е необходимо минимално външно подпомагане.

Поради това от гледна точка на „целостта на зоната“ е важно да се вземат предвид редица фактори, включително възможността последиците да се проявят в краткосрочен, средносрочен и дългосрочен план.

Целостта на зоната е свързана с присъщите ѝ характеристики и екологични функции. Въпросът дали тя е неблагоприятно засегната следва да бъде насочен и ограничен до местообитанията и видовете, заради които зоната е определена за защитена, и до целите на опазването на зоната.

4.6.5. Оценка на последиците за зоната

Подходящата оценка включва преглед на всички аспекти на плана или проекта, които биха могли да окажат значително влияние върху защитената зона по „Натура 2000“. В този контекст всеки елемент от плана или проекта следва да бъде проучен поотделно и потенциалните последици от него следва първо да бъдат разгледани във връзка с всеки биологичен вид и всеки тип местообитание, заради които зоната е определена за защитена (58). След това следва да бъдат разгледани въздействията от различните характеристики, заложени в плана или проекта, в тяхната съвкупност и една спрямо друга, за да бъдат установени и взаимодействията помежду им.

Например в даден случай е възможно да е малко вероятно рискът от смъртност вследствие на сблъсък с вятърните турбини сам по себе си да се окаже значителен, но ако се разгледа в комбинация с монтирането на въздушни електропроводи, които също биха могли да причинят смърт вследствие на сблъсък, тогава въздействието за конкретната популация от птици може да стане значително.

Очевидно е, че влиянията от всеки проект са уникални и трябва да се оценяват въз основа на конкретния случай. Съгласно решението по дело Waddenzee (C-127/02, точка 48) „при оценката на потенциалните въздействия на план или проект тяхното въздействие трябва, наред с другото, да бъде установено в контекста на характеристиките и специфичните екологични условия на засегнатата от този план или проект зона“. За тази цел могат да се използват също така съответните общи разпоредби и спецификации, установени от държавите членки.

Макар че акцентът следва да постави върху видовете и местообитанията от интерес за Общността (включително птици, определени в съответствие с член 4, параграфи 1 и 2 от Директива за птиците), заради които зоната е определена за защитена, следва да се помни, че тези целеви характеристики също така взаимодействат по сложни начини с други видове и местообитания, както и с физическата среда.

Поради това е важно да се отчетат всички елементи, които са от съществено значение за функциите и структурата на зоната и за срещащите се в нея типове местообитания и видове. Освен това е възможно други видове също да бъдат от значение при определянето на потенциалните въздействия върху защитените местообитания, ако те представляват типични видове за въпросното местообитание (59) или ако играят роля в хранителната верига, от която зависят целевите характеристики на зоната.

Оценяването на въздействията трябва да се основава на обективни и по възможност количествени критерии. Въздействията следва да бъдат прогнозирани възможно най-точно, а базата за тези прогнози следва да бъде изяснена и документирана в доклада за подходящата оценка (това означава да се включи също така обяснение за степента на сигурност в прогнозата). Както при всички оценки на въздействието, подходящата оценка следва да се извършва съгласно структурирана рамка, за да се гарантира, че прогнозите могат да се правят възможно най-обективно и точно.

Като се има предвид, че Съдът подчерта колко е важно да се използват най-добрите научни достижения при извършването на подходяща оценка, възможно е да е необходима допълнителна екологична и проучвателна полева работа, за да се допълнят съществуващите данни. Подробните проучвания и полевата работа следва да бъдат с достатъчно голяма продължителност и да бъдат насочени конкретно към целевите характеристики, които са чувствителни към действията по проекта. Чувствителността следва да бъде анализирана, като се вземат предвид възможните взаимодействия между дейностите по проекта (естество, степен, методи и др.) и въпросните местообитания и видове (местонахождение, екологични изисквания, жизненоважни територии, поведение и др.).

4.6.6. Обмисляне на подходящи смекчаващи мерки с цел предотвратяване или намаляване на въздействията

Ако при подходящата оценка бъдат установени неблагоприятни въздействия върху целостта на зоната или не може да бъде изключена такава вероятност, съответният план или проект не може да бъде одобрен. При все това, в зависимост от степента на установеното въздействие може да е възможно да се осъществят определени смекчаващи мерки, с които тези въздействия ще се предотвратят или ще се намалят до степен, при която вече няма да засягат неблагоприятно целостта на зоната.

Смекчаващите мерки трябва да бъдат непосредствено свързани с вероятните въздействия, установени по време на подходящата оценка, и могат да бъдат определени едва след като тези въздействия бъдат напълно оценени и описани в подходящата оценка. Следователно, както е посочено в раздел 4.5.1, смекчаващи мерки могат да бъдат обмислени едва на този етап, а не на етапа на скрининг.

Определянето на смекчаващи мерки, както и самата оценка на въздействието, трябва да се основават на добро познаване на съответните видове и местообитания. Те могат примерно да обхващат:

—	датите и графика на изпълнение (например: да не се работи по време на размножителния сезон на конкретен вид);

—	вида инструменти и операции, които трябва да бъдат извършени (например: да се използва специфична драга на определено разстояние от брега, за да не се засяга чувствително местообитание, или да се намалят емисиите, които могат да доведат до вредно натрупване на замърсители); както и

—	области в рамките на зона, до които не се позволява никакъв достъп (например дупки за презимуване на даден животински вид).

Смекчаващите мерки, чиято цел е въздействието да се предотврати, намали или изобщо да се избегне, не трябва да се бъркат с компенсаторните мерки, които са предназначени да компенсират увреждане в резултат на проекта. Компенсаторни мерки могат да бъдат обмислени съгласно член 6, параграф 4 единствено ако планът или проектът е приет, тъй като е счетен за необходим поради наложителни причини от приоритетен обществен интерес и когато не съществуват алтернативи (вж. раздел 5).

Тази разлика беше потвърдена от Съда, който постанови, че „член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкува в смисъл, че план или проект, който не е непосредствено свързан с управлението на ТЗО или не е необходим за него, но има отрицателно въздействие върху съществуващ в нея тип естествено местообитание и който предвижда мерки за развитието на район с идентична или по-голяма площ на този тип местообитание в същата територия, засяга интегритета на тази територия. Такива мерки могат, когато е необходимо, да се квалифицират като „компенсаторни мерки“ по смисъла на параграф 4 от този член само ако са изпълнени предвидените в него условия. […] Действително, задължително трябва да се отбележи, че тези мерки не целят нито да избегнат, нито да намалят значителните преки отрицателни последици върху този тип местообитание в резултат на проекта, а са насочени към това да компенсират впоследствие тези последици. В този контекст те не могат да гарантират, че проектът няма да засегне интегритета на тази територия по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията“ (C-521/12, точки 29—35, 38—39; вж. също така C-387/15 и C-388/15, точка 48).

Във връзка с тези констатации Съдът постанови, че „мерки — съдържащи се в планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територия от значение за Общността или не са необходими за него, предвиждащи преди реализирането на отрицателни въздействия върху определен тип естествено местообитание в рамките на зоната бъдещо обособяване на площ от същия тип, което обаче ще приключи след оценката относно значителното евентуално отрицателно въздействие върху интегритета на тази територия, не могат да се вземат предвид при тази оценка“ (C-387/15 и C-388/15, точка 64).

Разбира се, добре проектираните и осъществени смекчаващи мерки ще ограничат размера на необходимите компенсаторни мерки (ако са приложими в контекста на член 6, параграф 4), като намалят остатъчното въздействие, което трябва да бъде компенсирано.

За да бъде в състояние компетентният орган да прецени дали смекчаващите мерки са достатъчни за елиминиране на всички потенциални неблагоприятни въздействия на плана или проекта върху зоната (както и дали те не причиняват непреднамерено други неблагоприятни въздействия върху въпросните типове местообитания и видове), всяка смекчаваща мярка трябва да бъде описана подробно, като обяснението се основава на научните доказателства за начините, по които ще се елиминират или намалят идентифицираните неблагоприятни въздействия. Освен това следва да бъде предоставена информация как, кога и от кого ще бъдат изпълнени мерките, както и какви договорености ще бъдат въведени за мониторинг на тяхната ефективност и за предприемане на корективни мерки при необходимост. Необходимостта от окончателни изводи към момента на издаване на разрешението е изтъкната и в решението по дело C-142/16, точки 37—45.

Ако компетентният орган счете, че смекчаващите мерки са достатъчни, за да се предотвратят идентифицираните в подходящата оценка неблагоприятни въздействия върху целостта на зоната, тези мерки ще се превърнат в неразделна част от спецификацията на окончателния план или проект или могат да бъдат посочени като условие за одобрението на проекта. Ако обаче дори след въвеждането на смекчаващи мерки все още има остатъчно неблагоприятно въздействие върху целостта на зоната, планът или проектът не може да бъде одобрен (освен ако са изпълнени условията, посочени в член 6, параграф 4).

Смекчаващи мерки могат да бъдат предложени от лицето, което предлага плана или проекта, и/или да бъдат изискани от компетентните национални органи, за да се предотвратят потенциалните въздействия, установени при подходящата оценка, или за да се намалят до равнище, при което вече не засягат неблагоприятно целостта на зоната.

Определянето на смекчаващи мерки, както и самата оценка на въздействието, трябва да се основават на добро познаване на съответните видове и местообитания и трябва да бъдат описани подробно. Добре проектираните и изпълнени смекчаващи мерки ще ограничат размера на евентуално необходимите компенсаторни мерки, ако са приложими в контекста на член 6, параграф 4, като намалят остатъчното въздействие, което трябва да бъде компенсирано.

4.7. ВЗЕМАНЕ НА РЕШЕНИЯ

4.7.1. „Компетентните национални органи“

Ясно е, че думата „национален“ в този израз се използва в противовес на думите „европейски“ или „международен“. Следователно това понятие обхваща не само органите на централната администрация, но и регионални, провинциални или общински органи, които трябва да дадат разрешение или съгласие за даден план или проект. Съдът може да представлява компетентен орган, ако разполага с правомощията да вземе решение по същество по предложен план или проект за целите на член 6, параграф 3 (C-127/04, точка 69).

При определени обстоятелства разрешението за план или проект може да бъде предоставено от законодателен орган (национален или регионален парламент) под формата на законодателен текст. В този контекст в решението по дело C-182/10, точки 69—70 Съдът постанови, че: „Тези задължения [по член 6, параграф 3] са наложени на държавите членки по силата на Директивата за местообитанията, независимо от естеството на националния орган, компетентен да разреши съответния план или проект . Член 6, параграф 3 от тази директива, който се отнася до „компетентните национални органи“, не предвижда особени правила за планове или проекти, които да се одобряват от законодателен орган. Следователно тази характеристика не се отразява върху значението или върху обхвата на задълженията, наложени на държавите членки по силата на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. […] член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национален орган, дори законодателен, да разреши план или проект, без да е установил, че същият няма да има отрицателно влияние върху съответната територия“.

С други думи, не може да се даде разрешение за план или проект чрез приемане на закон, ако преди това не е извършена подходяща оценка в съответствие с член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията или ако при подходящата оценка не е заключено със сигурност, че няма да бъде оказано неблагоприятно въздействие върху целостта на зоната (60).

Компетентните национални органи са тези, които имат право да дадат разрешение или съгласие за даден план или проект.

4.7.2. Кога е подходящо да се поиска мнението на широката общественост?

Директивата за местообитанията не включва изрично задължение да се поиска мнението на широката общественост, когато се дава разрешение за планове или проекти, изискващи извършването на подходяща оценка. В съответствие с текста на член 6, параграф 3 това може да бъде извършено само ако бъде счетено за „подходящо“. Консултирането с обществеността обаче представлява важен елемент от директивите за ОВОС и СЕО. Поради това е ясно, че когато изискваната по член 6, параграф 3 оценка е координирана с оценката по тези директиви, трябва да се проведе обществена консултация в съответствие с техните изисквания.

Независимо от това, дори ако даден план или проект не попада в обхвата на директивите за ОВОС или СЕО и се оценява единствено въз основа на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, в неотдавнашно решение Съдът поясни въз основа на изискванията на Конвенцията от Орхус (61), че засегнатата общественост, включително признати НПО за опазване на околната среда, имат право да участват в процедурата по издаване на разрешително (C-243/15, точка 49). Това право включва по-специално „правото на „ефективно участие на обществеността във вземането на решения за околната среда“, посредством представянето „в писмена форма или по друг подходящ начин [на] всякакви коментари, информация, анализи и становища, които счита за уместни, спрямо предлаганата дейност“ (C-243/15, точка 46).

В този контекст следва да се посочи също така, че въз основа на правата за участие на обществеността Съдът предвижда по-специално право на признати НПО за опазване на околната среда да оспорват „решения, приети от компетентните национални органи по реда на член 6, параграф 3 от Директива 92/43, независимо дали се отнасят до молба за участие в производство по издаването на разрешително, до преценката на необходимостта от екологичната оценка на въздействието на план или проект върху защитена територия или до целесъобразния характер на заключенията, направени въз основа на тази оценка, по отношение на рисковете от посочения план или проект за целостта на тази територия“ (C-243/15, точка 56).

4.7.3. Вземане на решение въз основа на подходяща оценка

Одобряването на плана или проекта е отговорност на компетентните национални органи, като се вземат предвид заключенията от подходящата оценка на въздействията на плана или проекта върху съответната защитена зона по „Натура 2000“. Те могат да направят това само ако са се уверили, че планът или проектът няма да окаже неблагоприятно влияние върху целостта на зоната. Това може да стане едва когато бъдат разсеяни всички основателни научни съмнения за наличието на такива въздействия.

Ако все пак има съмнения относно липсата на неблагоприятни влияния върху целостта на зоната, свързана с разглеждания план или проект, компетентният орган ще трябва да откаже издаването на разрешение (C-127/02, точка 57).

Освен това „предвиденият в член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията критерий за одобрение включва принципа на предпазните мерки и позволява ефикасно да се предотврати отрицателното въздействие върху целостта на защитените зони, дължащо се на разглежданите планове или проекти. По-малко строг критерий за одобрение от разглеждания в случая не би могъл да гарантира толкова ефикасно постигането на целта за защита на зоните, към която се стреми споменатата разпоредба“ (C-127/02, точка 58).

Поради това трябва да се демонстрира отсъствие на неблагоприятни въздействия, а не наличието на такива, което отразява принципа на предпазните мерки (C-157/96, точка 63). От това следва, че подходящата оценка трябва да бъде достатъчно подробна и мотивирана, за да се демонстрира отсъствието на неблагоприятни въздействия в контекста на най-добрите научни достижения в тази област (C-127/02, точка 61).

5. ЧЛЕН 6, ПАРАГРАФ 4

Пояснение на понятията: алтернативни решения, наложителни причини от приоритетен обществен интерес, компенсаторни мерки, цялостна съгласуваност, становище на Комисията

5.1. ТЕКСТ

„Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“. Държавата членка информира Комисията за приетите от нея компенсаторни мерки.

Ако в съответната област има приоритетен природен тип местообитание и/или приоритетен вид, единствените съображения, които могат да бъдат посочени, са свързаните със здравето на човека или обществената безопасност, с благоприятни въздействия върху околната среда от първостепенно значение или други наложителни причини от приоритетен обществен интерес съгласно становището на Комисията“.

5.2. ОБХВАТ

Тази разпоредба е част от процедурата за оценка и евентуално разрешение от страна на компетентните национални органи на планове и проекти, които биха могли да окажат влияние върху СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията, СЗЗ съгласно Директивата за птиците или ТЗО. Съществуват две основни съображения:

—	От една страна, в нея се посочват изключения от общото правило, формулирано в член 6, параграф 3, съгласно което разрешение може да бъде предоставено само за планове или проекти, които не засягат целостта на съответната зона или зони;

—	от друга страна, прилагането ѝ на практика трябва да се извършва при спазване на предвидените различни етапи и в последователността, установена в директивата. Това беше потвърдено многократно от Съда (C-209/02, C-239/04, C-304/05, C-560/08, C-404/09).

В решението си по дело C-304/05, точка 83 Съдът ясно постанови, че: „Член 6, параграф 4 от Директива 92/43 се прилага едва след като въздействието на даден план или проект е било анализирано в съответствие с член 6, параграф 3 от тази директива. Всъщност познаването на това въздействие от гледна точка на целите на опазване на въпросния обект представлява задължителна предпоставка за приложението на споменатия член 6, параграф 4 , тъй като при липса на посочените елементи не може да бъде преценено нито едно условие за приложение на тази дерогираща разпоредба. Всъщност изследването на евентуални императивни съображения от значим обществен интерес и на наличие на увреждащи в по-малка степен алтернативи изисква съпоставяне с нанесените на обекта вреди от разглеждания план или проект. Освен това вредите върху посочения обект трябва да бъдат точно установени, за да може да се определи естеството на евентуалните компенсаторни мерки“ (вж. също така C-399/14, C-387/15 и C-388/15, C-142/16).

Прилагането на член 6, параграф 4 не е автоматично. Органите трябва да преценят дали могат да се приложат условията за дерогация от член 6, параграф 3, в случай че заключението от подходящата оценка гласи, че планът или проектът ще се отрази неблагоприятно върху целостта на съответната зона или в случай че има съмнения относно липсата на такова неблагоприятно въздействие.

Незадължителното прилагане на член 6, параграф 4 беше потвърдено от Съда в решението по дело C-241/08, точка 72: „Така след оценката на въздействието, извършена на основание на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията и в случай на негативен резултат от тази оценка, компетентните органи имат избора или да откажат да издадат разрешение за реализирането на съответния план или проект, или да го издадат съгласно член 6, параграф 4 от Директивата, доколкото са изпълнени предвидените в тази разпоредба условия“.

Решението да се продължи работата по даден план или проект трябва да отговаря на условията и изискванията на член 6, параграф 4. По-специално, трябва да бъде документирано, че:

1.	предложената за одобрение алтернатива в най-малка степен вреди на местообитания и видове, както и на целостта на защитената зона или зони по „Натура 2000“, независимо от икономическите съображения, и че не съществува друга осъществима алтернатива, която не засяга целостта на зоната или зоните;

2.	съществуват наложителни причини от приоритетен обществен интерес, включително „от социален или икономически характер“;

3.	взети са всички необходими компенсаторни мерки, за да се гарантира опазване на цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“.

Като изключение от член 6, параграф 3 тази разпоредба трябва да се тълкува ограничително (C-239/04, точки 25—39) и може да се прилага само при обстоятелства, при които всички условия, изисквани от директивата, са изцяло удовлетворени. В тази връзка при позоваването на това изключение, като предпоставка за използването му трябва да се докаже, че горепосочените условия действително са налице във всеки отделен случай.

След като липсата на подходящи алтернативи и приемането на наложителни причини от приоритетен обществен интерес бъдат окончателно установени и изцяло документирани, трябва да бъдат взети всички необходими компенсаторни мерки, за да се гарантира защитата на цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“. Приетите компенсаторни мерки трябва винаги да се съобщават на Комисията.

В член 6, параграф 4 се предвиждат изключения от общото правило по член 6, параграф 3, но прилагането му не е автоматично. Органът трябва сам да прецени дали може да се приложи дерогация от член 6, параграф 3. Член 6, параграф 4 трябва да бъде приложен в последователността, определена в директивата — тоест след като са взети предвид по подходящ начин всички разпоредби на член 6, параграф 3.

5.3. ПЪРВОНАЧАЛНИ СЪОБРАЖЕНИЯ

5.3.1. Разглеждане на алтернативни решения

Първото задължение при процедурата за дерогация съгласно член 6, параграф 4 е да се проучи дали съществуват алтернативни решения на плана или проекта. В това отношение Съдът посочи ясно, че този преглед формално попада в обхвата на член 6, параграф 4, а не на член 6, параграф 3 (C-441/03, точка 15, C-241/08, точка 69, C-142/16, точка 72).

В съответствие с необходимостта от предотвратяване на нежелано увреждане на мрежата „Натура 2000“, при установяването на отрицателно въздействие върху целостта на дадена зона следва да се обмисли цялостното преразглеждане и/или оттегляне на предложения план или проект. Следователно компетентните органи трябва да анализират и да демонстрират необходимостта от съответния план или проект, като на този етап следва да проучат и варианта той изобщо да бъде отхвърлен.

Впоследствие компетентните органи следва да разгледат възможността за прибягване до алтернативни решения, при които в по-голяма степен се запазва целостта на въпросната зона. Трябва да се анализират всички осъществими алтернативи, които отговарят на целите на плана или проекта, по-специално резултатите им във връзка с постигането на целите на опазването на зоната, нейната цялост и приноса ѝ към цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“, като се взема предвид пропорционалността им от гледна точка на разходите. Те могат да включват алтернативни местоположения или маршрути, различен мащаб или идейни решения за разработка или алтернативни процеси.

Що се отнася до разходите за мерките, които могат да бъдат взети предвид при оценка на алтернативните решения, тези разходи не могат да представляват единственият решаващ фактор при избора на алтернативни решения (C-399/14, точка 77). С други думи, лицето, което предлага даден проект, не може да се обоснове, че не са проучени алтернативни решения, защото биха стрували твърде скъпо.

В съответствие с принципа на субсидиарност компетентните национални органи трябва да оценят относителното въздействие на тези алтернативни решения върху съответната зона. Следва да се подчертае, че референтните параметри за такива сравнения се отнасят до аспекти, свързани със запазването и поддържането на целостта на зоната и на нейните екологични функции. Следователно на този етап други критерии за оценка, като например икономическите критерии, не могат да се считат за по-важни от екологичните критерии.

Трябва да бъде демонстрирано, че не съществуват алтернативни решения, преди да се пристъпи към проучване дали планът или проектът е необходим поради наложителни причини от обществен интерес (решение на Съда по дело Castro Verde, C-239/04, точки 36—39).

Компетентните национални органи трябва да гарантират, че всички осъществими алтернативни решения, които отговарят на целите на плана/проекта, са проучени еднакво подробно. Тази оценка следва да бъде извършена с оглед на видовете и местообитанията, заради които зоната е определена за защитена, и с оглед на целите на опазването на зоната.

5.3.2. Разглеждане на наложителни причини от приоритетен обществен интерес

При липсата на алтернативни решения — или при наличието на решения с още по-отрицателно въздействие върху околната среда в съответната зона или зони, като се вземат предвид горепосочените цели на опазването, посочени в директивата — компетентните органи трябва да преценят дали съществуват наложителни причини от приоритетен обществен интерес, включително такива от социален или икономически характер, които изискват осъществяването на въпросния план или проект.

В директивата не е посочено определение на понятието „наложителна причина от по-важен обществен интерес“. Въпреки това в член 6, параграф 4, втора алинея като примери за такива причини се посочват здравето на човека, обществената безопасност и благоприятни въздействия върху околната среда от първостепенно значение. Що се отнася до „други наложителни причини от приоритетен обществен интерес“ от социален или икономически характер, от текста става ясно, че само обществени интереси, независимо дали те са поддържани от публични или частни организации, могат да бъдат съпоставяни с целите на опазването, посочени в директивата. Следователно проекти, разработвани от частни образувания, могат да бъдат разглеждани само ако доказано обслужват обществени интереси.

Това беше подкрепено от Съда в решението му по дело C-182/10, точки 75—78: „Интересът, който може да обоснове, по смисъла на член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията, осъществяването на определен проект или план, трябва да бъде едновременно „обществен“ и „значим“, което предполага да е до такава степен значителен, че да е съпоставим с преследваната с тази директива цел за опазване на естествените местообитания, на дивата флора и фауна . Работите по изграждане или разширяване на дадено предприятие по принцип отговарят на тези условия само при изключителни обстоятелства. Не може да се изключи , че това е така, когато макар и с частен характер определен проект действително е от значим обществен интерес както поради естеството си, така и поради икономическия и социален контекст , в който се вписва, и ако се докаже, че липсват алтернативни разрешения. С оглед на тези критерии по принцип изграждането на инфраструктура, предназначена за настаняване на административен център, само по себе си не може да се счита за императивно съображение от значим обществен интерес по смисъла на член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията“.

Също така може да е от полза да се направи препратка към други области от правото на ЕС, където се използват подобни понятия.

Понятието „императивно съображение“ беше въведено от Съда като изключение от принципа на свободно движение на стоки. Сред императивните съображения, които могат да оправдаят национални мерки, ограничаващи свободата на движение, Съдът признава общественото здраве и опазването на околната среда, както и постигането на законни цели на икономическата и социалната политика.

Освен това в правото на ЕС също се признава понятието „услуга от общ икономически интерес“, посочено в член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз в рамките на изключението от правилата за конкуренция, предвидени за предприятия, отговорни за управлението на такива услуги. Като взе предвид съдебната практика по въпроса, в съобщението относно услугите от общ интерес в Европа (62) Комисията даде следното определение на услуги от общ икономически интерес: „икономически дейности, даващи резултати от полза за цялото общество, които без публична намеса не биха били предоставени от пазара (или биха били предоставени при различни условия по отношение на качеството, безопасността, достъпността, равното третиране или универсалния достъп)“.

Като имат предвид структурата на разпоредбата, в конкретните случаи компетентните национални органи трябва да съобразят своето одобрение на въпросните планове и проекти с условието при установяването на баланс между целите за опазване на засегнатите от тези инициативи територии и горепосочените наложителни причини превес да вземат последните. Това следва да се определя в съответствие със следните съображения:

а)	трябва да е налице наложителна причина за осъществяването на плана или проекта;

б)

общественият интерес трябва да бъде приоритетен: поради това е ясно, че не всеки вид обществен интерес от социално или икономическо естество е достатъчен, особено когато се съпоставя със специфичната тежест на интересите, защитени от директивата (вж. например съображение 4 от нея, в което се посочва „природното наследство на Общността“);

в)

в този контекст също така изглежда разумно да се приеме, че общественият интерес може да бъде приоритетен само ако е дългосрочен интерес; краткосрочни икономически интереси или други интереси, които биха донесли само краткосрочни ползи за обществото, не изглеждат достатъчни, за да са по-важни от дългосрочните природозащитни интереси, защитени от директивата.

Като пример за причини, които могат да се считат за наложителни причини от приоритетен обществен интерес, в решението по дело относно голям регион (региона Тесалия в Гърция) Съдът постанови, че: „Напояването и снабдяването с питейна вода по принцип отговарят на тези условия и следователно могат да обосноват осъществяването на проект за отклоняване на води при липса на алтернативни решения“ (C-43/10, точка 122) (63).

Разумно е да се приеме, че „наложителните причини от приоритетен обществен интерес, включително тези от социален и икономически характер“ се отнасят за ситуации, за които е доказано, че предвидените планове или проекти са необходими:

—	в рамките на действия или политики, насочени към опазването на основни за живота на гражданите ценности (здраве, безопасност, околна среда),

—	в рамките на основни за държавата и обществото политики,

—	в рамките на осъществяването на дейности от икономически или социален характер в изпълнение на специални задължения за обществени услуги.

Компетентните органи трябва да направят съпоставка между наложителните причини от приоритетен обществен интерес, с които е свързан планът или проектът, и целта за опазване на естествените местообитания и на дивите животински и растителни видове. Те могат да одобрят плана или проекта само ако наложителните причини от приоритетен обществен интерес за плана или проекта са с по-голяма тежест от въздействието му по отношение на целите на опазването.

С цел читателят да получи по-точна представа какво с основание може да смята за потенциална наложителна причина от приоритетен обществен интерес, могат да бъдат посочени някои примери от становищата, представени от Комисията в рамките на член 6, параграф 4, втора алинея, и свързаните с тях обосновки, дадени от държавите членки: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/opinion_en.htm

5.4. ПРИЕМАНЕ НА КОМПЕНСАТОРНИ МЕРКИ

5.4.1. Какво се разбира под „компенсаторни мерки“ и кога следва да се обмислят такива мерки?

В Директивата за местообитанията не е дадено определение на понятието „компенсаторни мерки“. Опитът сочи, че се прави следното разграничение между компенсаторни и смекчаващи мерки:

—

смекчаващите мерки в широк смисъл са мерки, с които се цели свеждане до минимум или дори премахване на отрицателните въздействия, които може да възникнат от осъществяването на план или проект, така че да не се засегне по отрицателен начин целостта на зоната. Тези мерки са разгледани в контекста на член 6, параграф 3 и представляват неразделна част от спецификациите на съответния план или проект или са условие за разрешаването му (вж. раздел 4.6.5);

—

компенсаторните мерки са независими от проекта (включително от всички свързани с него смекчаващи мерки). Те са предназначени да компенсират остатъчните отрицателни въздействия на плана или проекта, така че да се запази общата екологична съгласуваност на мрежата „Натура 2000“. Такива мерки могат да бъдат обмислени само в контекста на член 6, параграф 4.

Разбира се, добре проектираните и осъществени смекчаващи мерки могат да ограничат размера на необходимите компенсаторни мерки, като намалят остатъчното отрицателно въздействие, което трябва да бъде компенсирано.

Например разрастването на подземния въгледобив на каменовъглените мини в райони, които до този момент не са били експлоатирани, ще доведе до мащабно пропадане на земни маси, придружено от наводнения и увеличаване на нивата на подземните води със значително въздействие върху всички екосистеми в района. За компенсиране на отрицателните въздействия от проекта ще бъдат избрани площи, като се следват екологичните критерии за създаване на неприоритетни типове местообитания (букови и дъбови гори) чрез повторно залесяване или преобразуване/подобряване на съществуващите гори. Също така се разглеждат варианти за създаването и подобряването на алувиални гори и възстановяването и оптимизирането на речните корита с цел компенсиране на загубите на приоритетен тип местообитание (алувиални гори с Alnion glutinoso-incanae) и неприоритетни местообитания (водни течения от равнинни до планински нива с водна растителност). Мярката ще допринесе и за компенсиране на отрицателните въздействия от проекта върху видовете Lampetra planeri.

Компенсаторните мерки следва да бъдат в допълнение към дейностите, които са обичайна практика съгласно Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, или към задължения, предвидени в правото на ЕС. Така например прилагането на мерки за опазване съгласно член 6, параграф 1 или предлагането/определянето на нова зона, която вече е вписана като територия от значение за Общността, представляват „нормални“ мерки на държава членка. Следователно компенсаторните мерки следва да надхвърлят нормалните/стандартните мерки, необходими за определянето, защитата и управлението на защитените зони по „Натура 2000“.

Друг пример за компенсиране се отнася до разширяване на пристанище, водещо до унищожаване на място за нощуване на птици и до намаляване на тинестите плитчини и тръстиковите масиви в плитките зони между прилива и отлива. Възстановяването на приливните места за нощуване и на тинестите плитчини в съчетание с възстановяването на местообитанията от тръстикови масиви и влажни поляни чрез хидравлични инсталации и чрез екологосъобразни мерки за селскостопанското използване на тръстиковите масиви и ливадите биха компенсирали отрицателното въздействие, причинено от проекта.

Следователно компенсаторните мерки не са средство, позволяващо изпълнението на планове или проекти, като се избягват задълженията за извършване на подходяща оценка по член 6. От мястото на член 6, параграф 4 в цялостната последователност е ясно, че тези мерки са предвидени да се използват в краен случай. Такива мерки следва да се обмислят само когато е установено със сигурност, че е налице или че не може да бъде изключена вероятността от отрицателно въздействие върху целостта на защитена зона по „Натура 2000“ въпреки всички други мерки, предприети за предотвратяване или намаляване на неблагоприятните въздействия върху нея, и след като бъде преценено, че планът/проектът следва да бъде осъществен поради наложителни причини от приоритетен обществен интерес и че не съществуват алтернативни решения.

Компенсаторните мерки представляват мерки, специфични за даден проект или план, в допълнение към обичайните задължения, произтичащи от Директивата за птиците и Директивата за местообитанията. Тези мерки целят да компенсират конкретно отрицателното въздействие на план или проект върху съответните видове или местообитания. Те се прилагат само в краен случай и единствено когато другите предпазни мерки, предвидени в директивата, са изчерпани и въпреки това е взето решение за разглеждане на проекта/плана, който оказва отрицателно въздействие върху целостта на защитена зона по „Натура 2000“ или за който не може да се изключи такава вероятност.

5.4.2. „Цялостна съгласуваност“ на мрежата „Натура 2000“

Изразът „цялостна съгласуваност“ е посочен в член 6, параграф 4 (като „цялостна кохерентност“) в контекст, в който се разрешава изпълнението на даден план или проект по наложителни причини от приоритетен обществен интерес и трябва да се вземат мерки за компенсиране за вредите.

Той се използва и в член 3, параграф 1, в който се посочва, че „Натура 2000“ е „единна европейска екологична мрежа на специалните защитени зони“, която дава възможност „за запазването или където е подходящо, възстановяването на благоприятно състояние на запазване на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение“. Следователно се вземат предвид два различни критерия — целевите видове и местообитания от гледна точка на количеството и качеството, от една страна, и ролята на зоната за осигуряване на подходящото географско разпространение в района на разпространение, от друга страна.

В член 3, параграф 3 се посочва, че „когато счетат за необходимо, държавите членки ще се стараят да подобряват екологичните връзки на „Натура 2000“ чрез запазването и евентуално създаването на посочените в член 10 елементи на ландшафта, които са от решаващо значение за дивата флора и фауна“.

В член 10, в който се разглежда в по-общ план политиката за териториално развитие и планиране, се посочва, че:

„В рамките на политиката си за териториално развитие и планиране държавите членки се стараят там, където считат, че това е необходимо за подобряване на екологичната кохерентност на „Натура 2000“, да насърчават управлението на елементите на ландшафта, които са от съществено значение за дивата фауна и флора.

Такива елементи са тези, които въз основа на своята линейна, непрекъсната структура (например реки и техните брегове […]) или поради свързващата си функция (например езера и горички) са значими за миграцията, географското разпространение и генетичния обмен между дивите видове“.

Думата „екологичен“ се използва както в член 3, така и член 10, за да обясни естеството на съгласуваността. Очевидно изразът „цялостна съгласуваност“ в член 6, параграф 4 се използва със същото значение.

Въпреки това е ясно, че значението на една зона за съгласуваността на мрежата зависи от целите на опазването на зоната, от броя и състоянието на местообитанията и видовете, заради които зоната е определена за защитена, както и от ролята на зоната за осигуряване на подходящо географско разпространение в района на разпространение на съответните местообитания и видове.

Например, ако планът или проектът ще увреди територия с рядък тип местообитание, който има много ограничен район на разпространение, изключително труден за пресъздаване, и въпросната зона е една от едва 10 територии, определени за този тип местообитание, компенсаторните мерки очевидно ще трябва да бъдат значителни, за да могат да запазят цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“. От друга страна, ако планът или проектът ще увреди местообитание за даден вид (например Triturus cristatus), който има широк район на разпространение из целия ЕС, относително лесен за пресъздаване, и въпросната зона не изпълнява съществена роля в неговото опазване, компенсаторните мерки ще бъдат по-лесно осъществими и далеч не толкова обременяващи.

Съгласно член 6, параграф 4 се изисква да се „осигури“ цялостната съгласуваност на „Натура 2000“. Следователно в директивата се приема, че в първоначалния ѝ вид мрежа е съгласувана. Ако се използва режим на изключения, положението трябва да бъде коригирано, така че съгласуваността да бъде напълно възстановена.

По отношение на даден план или проект компенсаторните мерки, определени за осигуряване на цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“, ще трябва да отговарят на горепосочените критерии. Това би означавало, че компенсацията следва да е свързана с целите на опазването на зоната и на засегнатите по неблагоприятен начин местообитания и видове в съпоставима степен спрямо тяхната численост и състояние. Същевременно съответната зона трябва да бъде подходящо заместена в изпълнението на нейната роля по отношение на биогеографското разпространение.

На този етап би било полезно да се припомни, че по силата на Директивата за местообитанията при избора на зона за мрежата „Натура 2000“ се взема предвид:

—	местообитанието(ята) и видовете в съотношенията (площ, популации), описани в стандартния формуляр за данни;

—	местоположението на зоната в рамките на съответния биогеографски регион; както и

—	критериите за подбор, установени от Комитета по местообитанията и използвани от Европейския тематичен център по биологично разнообразие, когато съветва Комисията да включи дадена зона в списъка на Съюза (64).

Компетентните органи следва да отчитат тези критерии при проектирането на компенсаторните мерки за даден проект и следва да гарантират, че тези мерки осигуряват свойства и функции, сравними с тези, с които е обоснован изборът на първоначалната зона.

В Директивата за птиците не се предвиждат биогеографски региони или подбор на равнище ЕС. Въпреки това по аналогия би могло да се счита, че цялостната съгласуваност на мрежата е осигурена, ако:

—	компенсацията обслужва същите цели, мотивирали класифицирането на зоната в съответствие с член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците;

—	компенсацията изпълнява същата функция по протежение на миграционния маршрут; както и

—	районите за компенсиране със сигурност са достъпни за птиците, които обикновено се срещат на засегната от проекта зона.

Например ако СЗЗ съгласно Директивата за птиците, чиято специфична функция е да осигурява места за почивка за мигриращи видове птици по пътя им на север, е неблагоприятно засегната от даден проект, предложените компенсаторни мерки следва да са съсредоточени върху специфичната функция, изпълнявана от зоната. Поради това компенсирането с мерки, които могат да пресъздадат необходимите условия за почивка на същия вид в зона извън миграционния маршрут или по миграционния маршрут, но на известно разстояние, не е достатъчно, за да се осигури цялостната съгласуваност на мрежата. В този случай компенсацията следва да осигури подходящи места за почивка на целевите видове, правилно разположени по миграционния маршрут, така че да бъдат действително достъпни за птиците, които биха използвали първоначалната зона, засегната от проекта.

Следователно, с цел да се осигури цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“, предложените за даден проект компенсаторни мерки следва: а) да бъдат насочени в съпоставима степен към неблагоприятно засегнатите местообитания и видове; и б) да осигуряват функции, сравними с тези, с които са изпълнени критериите за подбор на първоначалната зона, особено по отношение на подходящото географско разпространение. Следователно не е достатъчно компенсаторните мерки да се отнасят до същия биогеографски регион в съответната държава членка.

Разстоянието между първоначалната зона и мястото на осъществяване на компенсаторните мерки не е непременно пречка, ако не засяга функционалните характеристики на зоната, нейната роля в географското разпространение и причините за първоначалния ѝ избор.

5.4.3. Цел и общо съдържание на компенсаторните мерки

Компенсаторните мерки трябва да гарантират, че съответната зона продължава да допринася за благоприятния природозащитен статус на типовете естествени местообитания и местообитанията на видове „в рамките на съответния биогеографски регион“, т.е. да гарантират запазването на цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“. От това следва, че:

—

по принцип зоната следва да не бъде засегната необратимо от проекта преди осъществяването на компенсацията. Въпреки това може да има случаи, в които няма да е възможно да се изпълни това условие. Например възстановяването на горски местообитания отнема много години, докато започнат да осигуряват същите функции като първоначалното местообитание, което е неблагоприятно засегнато от даден проект. Поради това следва да бъдат положени максимални усилия, за да се гарантира, че компенсацията е налице предварително, а в случай че това не е напълно постижимо, компетентните органи следва да обмислят допълнително компенсиране на междинните загуби, които ще възникнат междувременно;

—	компенсацията трябва да бъде допълнителна към приноса по отношение на мрежата „Натура 2000“, който държавата членка следва да осъществява в съответствие с директивите.

Държавите членки следва да обърнат особено внимание, когато отрицателните въздействия на даден план или проект се проявяват в редки типове естествени местообитания или в естествени местообитания, които се нуждаят от дълъг период от време, за да осигурят същите екологични функционални характеристики.

Макар че определянето на нови зони по „Натура 2000“ може да бъде част от компенсаторен пакет съгласно член 6, параграф 4, определянето на защитени зони само по себе си не е достатъчно без съпътстващи мерки за управление.

От гледна точка на Директивата за птиците компенсацията може да включва например работа за повишаване на биологичната стойност на дадена област, която е или ще бъде класифицирана като защитена, така че капацитетът на натоварване или хранителният потенциал да се увеличат с количество, което съответства на загубата на засегнатата от проекта зона. В съответствие с това е приемливо пресъздаването на местообитание, което е благоприятно за засегнатите видове птици, при условие че създадената зона е достъпна към момента, когато засегнатата зона изгубва природната си стойност.

По смисъла на Директивата за местообитанията компенсацията по подобен начин може да се състои в пресъздаването на сравнимо местообитание или в биологичното подобряване на състоянието на местообитание от същия тип в рамките на съществуваща определена зона, което не отговаря на стандартите, или дори включване в мрежата „Натура 2000“ на нова зона с качество, сравнимо с това на първоначалната зона. В последния от тези случаи би могло да се твърди, че като цяло проектът ще доведе до нетна загуба за този тип местообитание на равнище държава членка. На равнище ЕС обаче една нова зона ще се ползва от защитата, предвидена в член 6, и по този начин ще допринася за целите на директивата.

Компенсаторните мерки, които са подходящи или необходими за компенсиране на неблагоприятните въздействия върху защитена зона по „Натура 2000“ (т.е. в допълнение към изискваните съгласно директивите мерки), могат да приемат следните форми:

—	подобряване на местообитания в съществуващи зони: подобряване на оставащото местообитание в рамките на съответната зона или възстановяване на местообитанието в друга защитена зона по „Натура 2000“ в съответствие със загубата в резултат на плана или проекта;

—	пресъздаване на местообитания: създаване на местообитание върху нова или разширена зона, която да бъде включена в „Натура 2000“; или

—	както е описано по-горе и в съчетание с други дейности, предлагане на нова зона с достатъчно добро качество съгласно Директивата за местообитанията или Директивата за птиците и определяне/осъществяване на мерки за опазване на новата зона.

Обхватът на компенсаторните и придружаващите мерки, установени в настоящата практика в ЕС в съответствие с Директивата за местообитанията, също така включва:

—	повторно въвеждане на видове;

—	възстановяване и укрепване на видове, включително укрепване на видове, които служат за плячка;

—	закупуване на земя;

—	придобиване на права;

—	създаване на резервати (включително със сериозни ограничения по отношение на земеползването);

—	стимули за определени икономически дейности, които запазват ключови екологични функции;

—	намаляване на (други) заплахи, обикновено за видове, било то чрез действие по отношение на един източник или чрез координирани действия по отношение на всички фактори на заплаха (например фактори в резултат на въздействия, свързани с пренаселеност).

По принцип резултатът от компенсаторните мерки трябва да бъде постигнат към момента, в който настъпва увреждането на съответната зона. При определени обстоятелства, когато това не може да бъдат напълно постигнато, ще бъде необходимо свръхкомпенсиране за междинните загуби.

5.4.4. Основни елементи, които трябва да бъдат обмислени във връзка с компенсаторните мерки

Компенсаторните мерки съгласно член 6, параграф 4 трябва обхващат всички аспекти, независимо дали технически, правни или финансови, които са необходими за компенсиране на отрицателните въздействия на даден план или проект и за запазване на цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“.

В следния списък са изброени елементи, които трябва да бъдат обмислени:

—	тясна координация и сътрудничество между отговорните органи за „Натура 2000“, оценяващите органи и организатора на плана или проекта,

—	ясни цели и целеви стойности в съответствие с целите за опазване на зоната,

—

описание на компенсаторните мерки, придружено от научно обосновано обяснение как ще компенсират по ефективен начин отрицателните въздействия на плана или проекта върху засегнатите видове и местообитания в контекста на целите на опазването на зоната и как ще гарантират запазване на цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“,

—	демонстриране на техническата осъществимост на мерките за постигане на техните цели,

—	демонстриране на правната и/или финансовата осъществимост на мерките в съответствие с времевите изисквания,

—	анализ на подходящи места и придобиване на права (закупуване, лизинг и др.) върху земята, която трябва да бъде използвана за компенсаторните мерки,

—	изясняване на времевия обхват, в който се очаква компенсаторните мерки да постигнат своите цели,

—	график за изпълнение и координиране с графика за изпълнение на плана или проекта,

—	информиране на обществеността и/или етапи на консултиране,

—	специално наблюдение и схеми за отчитане въз основа на показатели за напредъка в съответствие с целите на компенсаторните мерки,

—	подходяща програма за финансиране, одобрена в рамките на съответния период, за да се гарантира успехът на мерките.

5.5. КРИТЕРИИ ЗА ИЗГОТВЯНЕТО НА КОМПЕНСАТОРНИ МЕРКИ

5.5.1. Целенасочена компенсация

Компенсаторните мерки съгласно Директивата за местообитанията трябва да бъдат установени в съответствие с референтни условия, които се определят след като бъде описана целостта на зоната, която може да бъде загубена или чието качество може да влоши, и в съответствие с вероятните значителни отрицателни последици, които биха останали след осъществяването на смекчаващите мерки.

След определянето на целостта на зоната, за която има вероятност да бъде увредена, и действителната степен на щетите, компенсаторните мерки трябва да бъдат насочени специално към тези проблеми, така че да се компенсират в дългосрочен план елементите на целостта, които допринасят за цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“. Следователно тези мерки следва да са най-подходящите за вида на предвиденото въздействие и следва да бъдат съсредоточени върху цели и задачи, ясно насочени към засегнатите елементи от „Натура 2000“. Мерките трябва недвусмислено да се отнасят до структурни и функционални аспекти на целостта на зоната, както и до съответните засегнати типове местообитания и популации на видове.

Това означава, че компенсаторните мерки по подразбиране трябва да се състоят от екологични мерки. Следователно изплащането на средства на физически лица или специални фондове, независимо дали в крайна сметка са разпределени за природозащитни проекти, не е подходяща мярка съгласно Директивата за местообитанията. В допълнение към това всички вторични или косвени мерки, които може да бъдат предложени, за да се подобрят резултатите от основните компенсаторни мерки, трябва да са ясно обвързани с целите и задачите на самите компенсаторни мерки.

Например, при изготвянето на компенсаторни мерки за дадени видове трябва да се определят:

—	неблагоприятно засегнатите видове, общият им брой и дялът от общата популация или популации, в които се срещат,

—	основната функция или функции на неблагоприятно засегнатите местообитания, от които зависи видът, например за храна, места за почивка и др.,

—	необходимите мерки за компенсиране на увреждането на функциите на местообитанията и на засегнатите видове, така че те да бъдат възстановени в състояние, което отразява благоприятния природозащитен статус на засегнатата зона.

5.5.2. Ефективна компенсация

Осъществимостта и ефективността на компенсаторните мерки са от решаващо значение за прилагането на член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията, в съответствие с принципа на предпазните мерки и с добрите практики. За да се гарантира ефективност, техническата осъществимост трябва да е съчетана с подходящ обхват, график и място за осъществяване на компенсаторните мерки.

Компенсаторните мерки трябва да бъдат осъществими и чрез тях да се постигне възстановяване на необходимите екологични условия за осигуряване на цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“. Прогнозните срокове и необходимите поддържащи действия за подобряване на резултатите следва да бъдат известни и/или предвидени от самото начало преди да започне изпълнението на мерките. Те трябва да се основават на най-добрите налични научни достижения и на специфични проучвания за точното място, където ще бъдат осъществени компенсаторните мерки. Мерки, за които няма обоснована гаранция за успех, следва да не се разглеждат съгласно член 6, параграф 4, а вероятността за успех на компенсаторната схема следва да има значение за окончателното одобрение на плана или проекта в съответствие с принципа на превенция. В допълнение към това, когато се прави избор между различни възможности за компенсация, трябва да бъдат избрани най-ефективните варианти, които имат най-голям шанс за успех.

Програмата от компенсаторни мерки трябва да включва обстойно наблюдение в хода на прилагането, за да се гарантира ефективността в дългосрочен план. Тъй като е в рамките на мрежата „Натура 2000“, такова наблюдение следва да бъде координирано с наблюдението по член 11 от Директивата за местообитанията и евентуално интегрирано в него.

Мерките, показващи на практика ниско ниво на ефективност във връзка с постигането на целите, следва да бъдат съответно изменени.

5.5.3. Техническа осъществимост

Съгласно настоящите познания е малко вероятно екологичната структура и функция или съответните местообитания и популации на видове да могат да бъдат възстановени в състоянието, в което са били преди увреждането им от даден план или проект. За преодоляване на присъщите трудности, които пречат за пълния успех на възстановяването на екологичните условия, при изготвянето на компенсаторни мерки трябва:

(1)	да се следват научни критерии и оценка в съответствие с най-добрите научни достижения; както и

(2)	да се вземат предвид специфичните изисквания на екологичните характеристики, които трябва да се възстановят (например почва, влага, експозиция, съществуващи заплахи и други условия от решаващо значение за успешното възстановяване).

Аспектите от решаващо значение за техническата осъществимост ще определят подходящото място за осъществяване на компенсаторните мерки (пространствена осъществимост), подходящите срокове и необходимия им обхват.

Освен това при избора на конкретни мерки и тяхното разработване трябва да се следват съществуващите насоки за всяка конкретна практическа дейност, например създаване на местообитания, възстановяване на местообитания, укрепване на популации, повторно въвеждане на видове или други мерки, разгледани в компенсаторната програма.

5.5.4. Обхват на компенсацията

Необходимият обхват на компенсаторните мерки, за да са ефективни те, е пряко свързан с количествените и качествените аспекти, присъщи на елементите на целостта (т.е. включително структурата и функционалността и тяхната роля в цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“), които е вероятно да бъдат увредени, както и с очакваната ефективност на мерките.

Следователно е най-добре съотношенията на компенсацията да се определят поотделно във всеки случай и първоначално да бъдат определени въз основа на информацията от подходящата оценка по член 6, параграф 3, като се гарантират екологичните функции. Впоследствие съотношенията могат да бъдат изменени в съответствие с наблюдаваните резултати при мониторинга на ефективността, като окончателното решение за дяла на компенсацията трябва да бъде обосновано.

Широко прието е, че съотношенията принципно следва да бъдат значително над 1:1. Поради това съотношение от 1:1 или по-ниско следва да се разглежда само когато е доказано, че при такъв обхват на компенсацията мерките ще бъдат напълно ефективни за възстановяването на структурата и функциите в кратък срок (например без да се прави компромис със съхранението на местообитанията или популациите на ключови видове, които е вероятно да бъдат засегнати от плана или проекта, нито с целите за опазването им).

5.5.5. Място на изпълнение на компенсаторните мерки

Компенсаторните мерки следва да се изпълняват в области, където ще се постигне най-висока ефективност за запазване на цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“. Това предполага набор от предварителни условия, на които следва да отговарят компенсаторните мерки:

—

Избраната зона за компенсация трябва да бъде в рамките на същия биогеографски регион (за зони, определени по силата на Директивата за местообитанията) или в рамките на същия район на разпространение, миграционен маршрут или място за зимуване на видовете птици (за територии, определени по силата на Директивата за птиците) в съответната държава членка. Освен това зоната следва да осигурява функции, сравними с тези, с които е обоснован изборът на първоначалната зона, особено по отношение на подходящото географско разпространение.

—

Подбраната зона за компенсация трябва да притежава или да може да придобие специфичните характеристики, свързани с екологичната структура и функции и необходими за местообитанията и популациите на видовете. Това се отнася до качествени аспекти като уникалност на засегнатите активи и налага да се вземат предвид на местните екологични условия.

—

Компенсаторните мерки не трябва да застрашават запазването на целостта на друга защитена зона по „Натура 2000“, която допринася за цялостната съгласуваност на мрежата. Когато се прилагат в съществуващи защитени зони по „Натура 2000“, мерките трябва да бъдат съобразени с целите на опазването на защитената зона или зони и трябва да надхвърлят мерките за опазване, установени съгласно член 6, параграф 1. Плановете за управление представляват полезна отправна точка за направляване на разумни компенсаторни мерки.

Освен това съществува общо съгласие, че необходимите местни условия за възстановяване на въпросните екологични активи са налице възможно най-близо до района, засегнат от плана или проекта. Следователно насочването на компенсацията към място в рамките на или близо до съответната защитена зона по „Натура 2000“, което осигурява подходящи условия за успеха на мерките, изглежда най-предпочитаният вариант. Това обаче невинаги е възможно и поради това следва да се прилага набор от приоритети при търсенето на места, отговарящи на изискванията на Директивата за местообитанията:

1)	Компенсация в рамките на защитена зона по „Натура 2000“, при условие че в рамките на зоната са налице необходимите елементи за гарантиране на екологичната съгласуваност и мрежова функция.

Компенсация извън засегнатата защитена зона по „Натура 2000“, но в рамките на обща топографска единица или ландшафт, при условие че може да бъде осъществен същият принос за екологичната структура и/или мрежовата функция. Новото място може да бъде в друга защитена зона по „Натура 2000“ или в зона, която не е определена за защитена. В последния случай зоната трябва да бъде определена като защитена зона по „Натура 2000“ и да подлежи на всички изисквания на директивите за опазване на природата.

Компенсация извън защитената зона по „Натура 2000“, в друга топографска единица или ландшафт. Новото място може да бъде друга защитена зона по „Натура 2000“. Ако компенсацията се извършва в зона, която не е определена за защитена, мястото трябва да бъде определено като защитена зона по „Натура 2000“ и да подлежи на всички изисквания на директивите за опазване на природата.

Определените нови защитени зони, представляващи част от компенсаторните мерки, трябва бъдат представени на Комисията преди прилагането на мерките и преди изпълнението на проекта, но след като той бъде разрешен. Определените нови защитени зони следва да бъдат представени на Комисията чрез установените канали и процедури аналогично на списъците със ТЗО и класификациите като СЗЗ съгласно Директивата за птиците, като трябва да бъдат изпълнени условията за определяне като защитени зони съгласно приложимите критерии съответно по Директивата за местообитанията и Директивата за птиците.

Държавите членки гарантират възможно най-добро сътрудничество и координация при определянето на мястото за изпълнение на компенсаторни мерки в рамките на трансграничните проекти.

5.5.6. График за компенсацията

По отношение на графика на компенсаторните мерки е необходимо разглеждане на всеки случай поотделно. Приетият график трябва да осигури непрекъснатост на екологичните процеси, които са от съществено значение за поддържането на структурата и функциите, допринасящи за цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“. Това изисква тясна координация между изпълнението на плана или проекта и осъществяването на компенсаторните мерки и се основава на фактори като времето, необходимо за развитие на местообитанията и/или за възстановяване на популациите от видове или за установяването им в даден район.

Освен това трябва да бъдат взети предвид и други фактори и процеси:

—	зоната не трябва да бъде необратимо засегната преди въвеждането на компенсацията,

—	резултатът от компенсацията следва да е налице към момента, в който настъпва увреждането на съответната зона. При определени обстоятелства, когато това не може да бъдат напълно постигнато, ще бъде необходимо свръхкомпенсиране за междинните загуби,

—	забавянията могат да се считат за допустими само когато се установи, че те няма да компрометират целта „без нетни загуби“ по цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“,

—

не трябва да се допуска забавяне, ако например то води до загуба на популации на видове, които са защитени в рамките на тази зона по силата на приложение II към Директивата за местообитанията или приложение I към Директивата за птиците; трябва да се обърне специално внимание на приоритетните видове, посочени в приложение II към Директивата за местообитанията,

—	възможно е да се съкрати времетраенето на компенсаторните мерки в зависимост от това дали се очаква значителните отрицателни последици да възникнат в краткосрочен, средносрочен или дългосрочен план.

Може да е препоръчително прилагането на специфични мерки, за да се компенсират междинните загуби, които ще възникнат преди постигането на природозащитните цели. Цялата техническа, правна или финансова подготовка, необходима за осъществяването на компенсаторните мерки, трябва да бъде завършена преди да започне изпълнението на плана или проекта, за да се предотвратят непредвидени забавяния, които могат да попречат на ефективността на мерките.

5.5.7. Дългосрочно прилагане

Компенсаторните мерки изискват осигуряването на стабилна правна и финансова основа за дългосрочно прилагане, както и за защита, мониторинг и запазване на зоните, преди да настъпят въздействия върху местообитанията и/или видовете. Това би могло да включва:

—	въвеждане на временна защита, дори ако статутът на ТЗО или СЗЗ съгласно Директивата за птиците ще се предостави едва на по-късен етап,

—

прилагане на задължителни инструменти за правоприлагане на национално равнище с цел да се гарантира пълното изпълнение и ефективността на компенсацията (например свързани с Директивата за ОВОС, ако е приложимо, или Директивата относно екологичната отговорност; или обвързващи одобрението на плана или проекта със спазването на съответните разпоредби за изпълнение на компенсаторни мерки),

—

прилагане на необходимите правни инструменти, ако се счита, че закупуването на земя или придобиването на права е от съществено значение за ефективното изпълнение на мерките в съответствие с добрите практики (например стандартни процедури за задължително отчуждаване от съображения за опазване на природата),

—

установяване на програми за мониторинг с цел да се гарантира, че компенсаторните мерки постигат своята цел и се поддържат в дългосрочен план или че в противен случай се предприемат корективни мерки в тази насока, като тези програми включват цели, отговорни органи и необходими ресурси, показатели и изисквания за докладване пред Комисията. Това може да се извършва най-добре от независими органи, специално създадени за целта, и в тясна координация и сътрудничество с отговорните за „Натура 2000“ органи.

5.6. КОЙ ПОЕМА РАЗХОДИТЕ ЗА КОМПЕНСАТОРНИ МЕРКИ?

В съответствие с принципа „замърсителят плаща“ изглежда логично лицето, което предлага проекта или плана, да поеме разходите за компенсаторните мерки. В случай на съфинансиране то може да ги включи в общия бюджет, представен на държавните органи. В това отношение фондовете на ЕС биха могли например да съфинансират компенсаторните мерки за транспортна инфраструктура, която е част от TEN (трансевропейските мрежи) и се финансира от тези фондове, при условие че финансовата помощ отговаря на целите, правилата и процедурите, приложими към въпросния фонд на ЕС.

5.7. ИНФОРМИРАНЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО КОМПЕНСАТОРНИТЕ МЕРКИ

Компетентните национални органи трябва да информират Комисията за приетите компенсаторни мерки. В член 6, параграф 4 не се посочва форматът или целта на тази информация. За да улесни този процес обаче, Комисията изготви стандартен формуляр (65) за представяне на информацията по член 6, параграф 4. Във всеки случай ролята на Комисията не включва предлагане на компенсаторни мерки или утвърждаването им от научна гледна точка.

Информацията следва да позволи на Комисията да оцени начина, по който се компенсират неблагоприятните въздействия, така че елементите на целостта, допринасящи за цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“, да бъдат запазени в дългосрочен план. Въпреки че задължението на националните органи е ограничено до съобщаване само на приетите компенсаторни мерки, може да се окаже необходимо да бъдат посочени определени елементи, свързани с проучени алтернативни решения и с наложителни причини от приоритетен обществен интерес, които са довели до одобрението на плана или проекта, доколкото тези елементи са се отразили на избора на компенсаторните мерки.

Задължението за информиране на Комисията относно приетите компенсаторни мерки, определено в член 6, параграф 4, първа алинея, второ изречение, трябва да бъде напълно транспонирано в националното законодателство. Ако тази разпоредба, в която се определят подходящи подробни правила относно информирането за приетите компенсаторни мерки, отсъства от националното законодателство, „не може да се гарантира, че член 6, параграф 4, първа алинея, второ изречение има максимален ефект и постига своята цел“ (C-324/01, точка 21).

—	Кога в процеса на планиране Комисията трябва да бъде информирана за компенсаторните мерки и кой е отговорен за тази информация?

С цел да се даде възможност на Комисията да поиска допълнителна информация за приетите мерки или да предприеме действия, в случай че счита, че правните изисквания на директивата не са били приложени правилно, компенсаторните мерки следва да бъдат представени на Комисията преди прилагането на мерките и в действителност преди изпълнението на съответния план или проект, но след като той бъде разрешен. Следователно компенсаторните мерки следва да бъдат представени на Комисията веднага след като бъдат приети, за да се даде възможност на Комисията, в качеството си на пазител на Договорите, да прецени дали разпоредбите на директивата се прилагат правилно.

Органите, които отговарят за мрежата „Натура 2000“ във всяка държава членка, трябва да изпълняват важна роля в този процес, тъй като те носят отговорност за запазването на цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“ и за актуализиране на информацията за нея. Информацията следва да бъде представена от националния орган чрез постоянното представителство на всяка държава членка, както се прави и в рамките на процеса по приемане на списъците със зони.

Информацията относно компенсаторните мерки трябва да позволи на Комисията да оцени начина, по който се компенсират неблагоприятните въздействия, така че елементите на целостта, допринасящи за цялостната съгласуваност на мрежата „Натура 2000“, да бъдат запазени в дългосрочен план. При все това ролята на Комисията не включва предлагане на компенсаторни мерки.

5.8. КАКВО СЕ СЛУЧВА СЪС ЗОНИТЕ, В КОИТО СЕ СРЕЩАТ ПРИОРИТЕТНИ МЕСТООБИТАНИЯ И/ИЛИ ВИДОВЕ?

В член 6, параграф 4, втора алинея се предвижда специално третиране, когато планът или проектът се отнася за зона, в която се срещат приоритетни местообитания и/или видове, и когато той ще засегне тези приоритетни местообитания и/или видове. В такъв случай осъществяването на плана или проекта може да бъде оправдано единствено ако се основава на наложителни причини от приоритетен обществен интерес, които се отнасят до здравето на човека, обществената безопасност или приоритетни благоприятни въздействия върху околната среда или ако преди одобряването на плана или проекта Комисията е изразила становище относно предвидената инициатива.

С други думи, щетите за зоните ще бъдат приемливи въпреки неизпълнението на целите на директивата само в случаите, когато са налице специфичните наложителни причини, посочени по-горе, или след допълнителна процедурна предпазна мярка под формата на независима оценка на Комисията.

Тази разпоредба поражда редица въпроси, отнасящи се до:

—	определянето на засегнатите зони;

—	тълкуването на понятията за здравето на човека, обществената безопасност и благоприятните въздействия върху околната среда от първостепенно значение; както и

—	процедурата за приемане на становище на Комисията и последствията, които произтичат от това становище.

5.8.1.

Засегнати зони

Член 6, параграф 4, втора алинея се прилага, когато изпълнението на плана или проекта ще засегне зона, в която се срещат приоритетни местообитания и/или видове. Във връзка с това би било разумно да се счете, че план или проект, който:

а)	не засяга по никакъв начин приоритетно местообитание/приоритетен вид; или

б)	засяга местообитание/вид, които не са били взети предвид при подбора на зона (поради отбелязано „незначително наличие“ в стандартния формуляр за данни),

не следва да обосновава де факто, че дадена зона следва да попада в обхвата на посочената втора алинея.

Тъй като в Директивата за птиците не се посочват никакви видове като приоритетни, за компенсаторните мерки за въздействие върху популациите от птици в СЗЗ съгласно Директивата за птиците не се изисква становище на Комисията.

Може да се счита, че член 6, параграф 4, втора алинея се прилага към всички зони, в които се срещат приоритетни местообитания и/или видове, когато тези местообитания и видове са засегнати.

5.8.2. Понятията „здраве на човека“, „обществена безопасност“ и „благоприятни въздействия върху околната среда от първостепенно значение“

Здравето на човека, обществената безопасност и благоприятните въздействия върху околната среда от първостепенно значение са най-важните наложителни причини от приоритетен обществен интерес. Въпреки това, подобно на понятието „наложителни причини от приоритетен обществен интерес“ тези три категории не са изрично определени.

Както е посочено в раздел 5.3.2, в правото на ЕС се посочват общественото здраве и обществената безопасност като причини, които обосновават приемането на рестриктивни национални мерки по отношение на свободното движение на стоки, работници и услуги, както и по отношение на правото на установяване. В допълнение към това защитата на здравето на човека е една от основните цели на политиката на ЕС в областта на околната среда. В същия дух, благоприятните въздействия върху околната среда от първостепенно значение представляват категория, която трябва да бъде включена в тези основни цели на политиката в областта на околната среда.

В съответствие с принципа на субсидиарност компетентните национални органи са отговорни да проверят дали е налице такава ситуация. Разбира се, всяка подобна ситуация вероятно ще бъде проучена от Комисията в рамките на нейната дейност по наблюдение на правилното прилагане на правото на ЕС.

По отношение на понятието „обществена безопасност“ е полезно да се посочи решението на Съда по дело C-57/89 (Leybucht Dykes). Това съдебно решение предшества приемането на Директива 92/43/ЕИО и следователно член 6 от нея. То обаче продължава да бъде от значение, не на последно място защото подходът на Съда оказа влияние върху формулирането на член 6. Делото се отнася до строителните работи за укрепване на диги на Северно море при залива Лейбухт. Тези работи са довели до намаляване на площта на СЗЗ съгласно Директивата за птиците. Като общ принцип Съдът прие, че основанията за такова намаляване трябва да съответстват на общ интерес, който има превес над общия интерес, представляван от екологичната цел на съответната директива. В този конкретен случай Съдът потвърди, че опасността от наводнения и защитата на крайбрежието представляват достатъчно сериозни причини, които оправдават строителните работи по дигите и укрепването на крайбрежните структури, ако тези мерки са ограничени до абсолютно необходимия минимум.

В решението си по последващо дело (C-43/10, точка 128) Съдът постанови, че: „Когато подобен проект застрашава целостта на ТЗО, в която има приоритетен тип естествено местообитание и/или приоритетен вид, осъществяването на този проект принципно може да бъде обосновано със съображения, свързани със снабдяването с питейна вода. При определени обстоятелства това осъществяване може да се обоснове с благоприятните въздействия от първостепенно значение, които напояването има за околната среда. Обратно на това, напояването по принцип не може да се включи сред съображенията, свързани със здравето на човека и обществената безопасност, които обосновават осъществяването на проект като разглеждания в главното производство“.

В решението по дело C-504/14, точка 77 Съдът постанови, че „[…] разполагането на платформи за улесняване на придвижването на хора с увреждания би могло да се разглежда като направено по наложителни причини от по-важен обществен интерес във връзка със здравето на хората […]“.

Националните органи могат да разрешат план или проект единствено ако бъде предоставено доказателство за съществуването на горепосочените причини от приоритетен обществен интерес и то в границите, в които планът или проектът е необходим за постигането на въпросния обществен интерес.

5.8.3. Приемане на становището на Комисията и последици от него

Предварителното становище на Комисията е необходима процедурна стъпка в случай на наложителни причини от приоритетен обществен интерес, различни от здравето на човека, безопасността и екологичните ползи. В член 6, параграф 4, втора алинея не се посочва процедура или какво конкретно трябва да съдържа такова становище (66). Затова отново трябва да се направи препратка към икономическите аспекти и към целите, които се преследват с посочената разпоредба.

Становището трябва да обхваща оценката на природните богатства, които има вероятност да бъдат засегнати от плана или проекта, значението на представените наложителни причини и съпоставката на тези два противоположни интереса, както и оценка на компенсаторните мерки. Тази оценка включва както научен и икономически анализ, така и разглеждане на необходимостта и пропорционалността на плана или проекта спрямо представената наложителна причина.

Комисията може да прецени дали изпълнението на плана или проекта е в съответствие с изискванията на правото на ЕС и при необходимост да предприеме подходящи правни действия.

Въпреки че в директивата не се посочва конкретен краен срок за приемането на становището на Комисията, тя ще положи всички необходими усилия да извърши оценката и да издаде своето становище възможно най-бързо.

При изготвянето на своето становище Комисията следва да проучи съпоставката между засегнатите природни богатства и представените наложителни причини и да оцени компенсаторните мерки.

(1) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017DC0198&qid=1537439507467&from=BG

(2) „Управление на защитените зони по „Натура 2000“ — разпоредбите на член 6 от Директива 92/43/ЕИО за местообитанията, Европейски общности, 2000 г. — ISBN 92-828-9048.

(3) Най-важните дела във връзка с член 6 са публикувани на http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/caselaw/index_en.htm

(4) Бележки на Комисията относно определянето на СЗЗ съгласно Директивата за местообитанията и на цели на опазване за защитените зони по „Натура 2000“, както и относно установяването на мерки за опазване на защитените зони по „Натура 2000“.

Документи с насоки на Комисията относно прилагането на член 6 в различни сектори.

Публикувани на адрес http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm

(5) ОВ L 206, 22.7.1992 г., стр. 7.

(6) ОВ L 27, 26.1.2010 г., стр. 7, като посочената директива отменя Директива 79/409/ЕИО.

(7) Член 2, параграф 1.

(8) Член 2, параграф 2. Понятието „благоприятен природозащитен статус“ е определено в член 1, буква д) и член 1, буква и) и означава природозащитният статус на типовете местообитания или на видовете от интерес за Общността в рамките на естествения им район на разпространение в ЕС.

(9) Член 2, параграф 3.

(10) В член 3, параграф 1 от Директивата за местообитанията се предвижда, че „мрежата „Натура 2000“ обхваща също така специални защитени зони, класифицирани от държавите членки в изпълнение на Директива 79/409/ЕИО“.

(11) Член 7 от Директивата за местообитанията.

(12) Съобщение на Комисията „Нашата застраховка живот, нашият природен капитал: стратегия на ЕС за биологичното разнообразие до 2020 г.“ (COM(2011) 244).

(13) http://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htm

(14) Решение 82/72/ЕИО на Съвета от 3 декември 1981 г. относно сключването на Конвенцията за опазване на дивата европейска флора и фауна и естествените местообитания (ОВ L 38, 10.2.1982 г., стр. 1).

(15) Решение 93/626/ЕИО на Съвета от 25 октомври 1993 г. за сключване на Конвенцията за биологичното разнообразие (ОВ L 309, 13.12.1993 г., стр. 1).

(16) Повече подробности за връзката между разпоредбите относно видовете и разпоредбите относно защитата на зоните съгласно Директивата за местообитанията се съдържат в насоките на Комисията относно строгата защита на видове от интерес за Общността. http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/index_en.htm

(17) Разпоредбите от Директивата за местообитанията, свързани със защита на видовете, се прилагат към определени видове от интерес за Общността, но не и към типове местообитания от интерес за Общността. Последните са обхванати само от разпоредбите на глава „Съхранение на естествените местообитания и местообитанията на видовете“ (членове 3—11), което означава, че такива местообитания извън мрежата „Натура 2000“ не се ползват с никаква защита по силата на Директивата за местообитанията.

(18) https://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7045/bg/

(19) ОВ L 26, 28.1.2011 г., стр. 1, изменена с Директива 2014/52/ЕС (ОВ L 124, 25.4.2014 г., стр. 1.

(20) Подобно изискване се прилага за зони, които следва да бъдат включени в националния списък на предложени ТЗО в съответствие с научните доказателства, основани на критериите в приложение III към Директивата за местообитанията.

(21) Решение 2011/484/ЕС на Комисията относно формуляра за представяне на информация за зони по Натура 2000 https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:198:0039:0070:BG:PDF

(22) За повече подробности вж. бележката на Комисията относно определянето на цели на опазването (2013 г.) — http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/commission_note2_EN.pdf

(23) Т.е. всички видове, за които е посочено, че имат популации с незначителна численост и плътност спрямо популациите, срещащи се в националната зона (категория D за численост на популацията), типове местообитания, за които е посочено, че имат незначителна представителност (категория D).

(24) Вж. бележката на Комисията относно установяването на мерки за опазване (2013 г.) — http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/comNote%20conservation%20measures_EN.pdf.

(25) В съответствие с правилата съгласно общата политика в областта на рибарството, включително мерки, предприети съгласно член 11 от Регламент (ЕС) № 1380/2013.

(26) Извадка от бележката на Комисията относно установяването на мерки за опазване на защитените зони по „Натура 2000“, публикувана на адрес http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/comNote%20conservation%20measures_EN.pdf.

(27) Дейността в рамките на картографирането и оценката на екосистемите и техните услуги може да спомогне за определянето на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания в приложение I — вж. по-специално 5-ия технически доклад (http://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htm).

(28) Регламент (ЕС) № 1293/2013.

(29) Финансиране на мрежата „Натура 2000“ — http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/index_en.htm

(30) Вж. също така раздел 4.4.1 от настоящия документ относно понятието „проект“.

(31) Дело C-127/02, точка 37. Вж. също така раздел 4.3 от настоящия документ относно връзката между член 6, параграф 2 и член 6, параграф 3.

(32) Вж. също C-75/01, C-418/04, C-508/04, 301/12.

(33) По-специално климатичните прогнози показват повишаване на честотата и интензитета на екстремните метеорологични събития, което трябва да бъде взето предвид.

(34) Вж. насоките относно изменението на климата и „Натура 2000“ на адрес http://ec.europa.eu/environment/nature/climatechange/pdf/Guidance%20document.pdf

(35) Вж. също така дела C-491/08, C-90/10.

(36) Дейността в рамките на картографирането и оценката на екосистемите и техните услуги осигурява показатели за натиска върху екосистемите, които също могат да се използват за оценка на влошаването на състоянието или обезпокояването на видовете — вж. по-специално 5-ия технически доклад (http://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htm).

(37) Решение за изпълнение на Комисията от 11 юли 2011 г. относно формуляра за представяне на информация за зони по Натура 2000 (нотифицирано под номер C(2011) 4892) (2011/484/EU) ОВ L 198, 30.7.2011 г., стр. 39).

https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:198:0039:0070:BG:PDF

(38) http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/habitatsdirective/docs/Int_Manual_EU28.pdf

(39) В приложение II в края на настоящия документ е представена опростена графика на тази процедура.

(40) ОВ L 26, 28.1.2012 г., стр. 1, изменена от Директива 2014/52/ЕС.

(41) Съдът също посочи, че това определение е от значение за Директивата за местообитанията (дело C-127/02, точка 26).

(42) За да бъдат обхванати от Директивата за ОВОС, тези намеси/дейности трябва да водят до промяна на физическите аспекти на дадена територия (C-121/11, Pro-Braine, точка 31, C-275/09, Brussels Airport, точка 30).

(43) ОВ L 197, 21.7.2001 г., стр. 30—37.

(44) Това не засяга прилагането на Директивата за СЕО (Директива 2001/42/ЕО).

(45) За подробности относно интегрирането на отделните етапи от оценката вж. също така документа с насоки относно рационализиране на процедурите за оценка на въздействието върху околната среда за проекти от общ интерес, глава 3.2: http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/PCI_guidance.pdf.

(46) Вж. член 2, параграф 1 от Директива 2011/92/ЕС, изменена с Директива 2014/52/ЕС.

(47) Вж. приложение III към Директива 2011/92/ЕС, изменена с Директива 2014/52/ЕС.

(48) От друга страна, може да се изисква подходяща оценка по член 6, параграф 3 за проекти, които не попадат в обхвата на Директивата за ОВОС.

(49) Съгласно Директивата за ОВОС обаче е възможно да се вземат предвид елементи от проекта и/или мерки, насочени към избягване или предотвратяване на значителни неблагоприятни последици, когато се взема решение относно необходимостта от провеждане на пълна ОВОС (член 4, параграф 5, буква б) от Директивата за ОВОС, както е изменена).

(50) http://www.unece.org/env/eia/welcome.html

(51) Член 7 от Директива 2011/92/ЕС (изменена с Директива 2014/52/ЕС) и член 7 от Директива 2001/42/ЕО.

(52) Вече приключените планове и проекти също така могат да повдигнат въпроси в съответствие с член 6, параграф 1 и член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, ако в резултат на последиците, които продължават да пораждат, държавата членка е принудена да предприеме корективни или компенсаторни мерки за опазване или мерки за предотвратяване на влошаването на състоянието на местообитанията или обезпокояването на видовете.

(53) Вж. също така дела C-239/04 и C-404/09.

(54) Такова рационализиране може да обхване и оценките, изисквани съгласно член 4, параграф 7 от Рамковата директива за водите — вж. също така http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/PCI_guidance.pdf.

(55) Директива 2011/92/ЕС, изменена с Директива 2014/52/ЕС.

(56) Документ с насоки на Комисията за рационализирането на оценките на въздействието върху околната среда, извършвани съгласно член 2, параграф 3 от преразгледаната Директива за ОВОС (Известие на Комисията 2016/C 273/01, публикувано на адрес https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=OJ:C:2016:273:TOC)

(57) Вж. също така дело C-441/17, точки 134—144.

(58) Дейността в рамките на картографирането и оценката на екосистемите и техните услуги може да спомогне за оценката на въздействията, например за определяне на екологичните активи и функциите на зоната, за идентифициране на заплахи за местообитанията и видовете, за определяне на екологичната структура и функциите на общи типове местообитания от значение за целостта на зоната — вж. по-специално 5-ия технически доклад относно екологичните условия (http://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htm).

(59) За обяснение на конкретните понятия вж. Тълковен наръчник на местообитанията в Европейския съюз — 28 EUR на адрес http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/habitatsdirective/index_en.htm#interpretation

(60) Вж. също така C-142/16, параграф 33: „Всъщност, както Съдът вече е постановил, компетентните национални органи разрешават извършването на дейност, чието въздействие подлежи на оценка, само когато са се уверили, че тя няма да увреди целостта на защитената зона. Такава е хипотезата, когато от научна гледна точка не съществува никакво основателно съмнение относно липсата на такива последици“.

(61) Конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда. Тази конвенция е сключена през юни 1998 г. в Орхус, Дания. ЕС е страна по тази Конвенция от 2005 г. насам в съответствие с Решение 2005/370/ЕО http://ec.europa.eu/environment/aarhus/legislation.htm.

(62) Рамка за качеството за услугите от общ интерес в Европа, COM(2011) 900 окончателен, 20.12.2011 г.

(63) В този контекст това не означава, че проектите за напояване и снабдяване с питейна вода винаги могат да бъдат обосновани с наложителни причини от приоритетен обществен интерес.

(64) https://biodiversity.eionet.europa.eu/activities/Natura_2000/chapter6

(65) Публикуван на адрес http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm

(66) Съответният стандартен формуляр (публикуван на адрес http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/ guidance_en.htm) обхваща и искането за становище на Комисията съгласно член 6, параграф 4, втора алинея.

ПРИЛОЖЕНИЕ I

Сравнение на процедурите за подходяща оценка (ПО), ОВОС и СЕО

ПО

ОВОС

СЕО

Кои видове дейности подлежат на проверка?

Всеки план или проект, който — било поотделно или във взаимодействие с други планове/проекти — има вероятност да окаже значително влияние върху защитена зона по „Натура 2000“ (с изключение на планове или проекти, които са пряко свързани с управлението на опазването на зоната).

Всички проекти, включени в приложение I.

За проекти, включени в приложение II, необходимостта от ОВОС се преценява според конкретния случай или в зависимост от праговете или критериите, определени от държавите членки (като се отчитат критериите, посочени в приложение III).

Всички планове и програми или техни изменения, които:

а)	подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално, регионално или местно равнище;

б)	се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби;

в)

се изготвят за селското стопанство, горското стопанство, рибарството, енергетиката, промишлеността, транспорта, управлението на отпадъците, управлението на водите, далекосъобщенията, туризма, териториалното и селищното устройство или земеползването и определят рамката за бъдещото съгласие за осъществяването на проекти, посочени в приложения I и II към Директивата за ОВОС; или

за които, с оглед на вероятното въздействие върху зоните, е определено, че е необходима оценка в съответствие с членове 6 или 7 от Директива 92/43/ЕИО.

Какви въздействия трябва да бъдат оценени по отношение на природата?

Оценката следва да се извърши от гледна точка на целите на опазването на зоната (които са свързани с типовете местообитания/видовете, заради които зоната е определена за защитена).

Въздействията следва да бъдат подложени на оценка, за да се установи дали те ще окажат неблагоприятно въздействие върху целостта на засегнатата зона.

Преки и косвени, вторични, кумулативни, трансгранични, в краткосрочен, средносрочен и дългосрочен план, постоянни и временни, положителни и отрицателни значителни последици за населението и здравето на човека; биологично разнообразие, като се обръща особено внимание на видове и местообитания, защитени по силата на Директива 92/43/ЕИО и Директива 2009/147/ЕО; земя, почва, вода, въздух, климат и ландшафт; материални активи, културно наследство и ландшафт; както и взаимодействието между тези фактори.

Възможни значителни последици за околната среда, включително върху биологичното разнообразие, населението, здравето на човека, животните, растенията, почвата, водата, въздуха, климатичните фактори, материалните активи, културното наследство, включително архитектурното и археологичното наследство, ландшафта и взаимодействието между горепосочените фактори.

Кой отговаря за оценката?

Извършването на ПО е отговорност на компетентния орган. За да може да вземе напълно информирано решение, компетентният орган може да изиска от разработващия плана или проекта да извърши всички необходими проучвания и да му предостави цялата необходима информация. Компетентният орган може също да събере уместна информация от други източници, ако е целесъобразно.

Компетентният орган, който издава съгласието за осъществяване на проект, трябва надлежно да отчете необходимата информация, предоставена от разработващия проекта, заедно с резултатите от консултациите.

Директивата за СЕО дава на държавите членки широка свобода на преценка при определянето на отговорните органи за СЕО. Тази функция може да се изпълнява от органите, които отговарят за изготвянето на план/програма, органите в областта на околната среда, които се консултират ex lege относно обхвата и степента на подробност на информацията, която трябва да бъде включена в екологичния доклад, както и проекта на план/програма и придружаващия го екологичен доклад; или органите, които са натоварени конкретно с провеждането на процедурата за СЕО.

Провеждат ли се консултации с обществеността/други органи?

Задължително се провежда консултация с широката общественост преди разрешаването на плана или проекта.

Държавите членки гарантират, че засегнатата общественост, и по-специално НПО в областта на околната среда, могат да участват ефективно от ранните етапи и още от етапа на скрининг в процедурата за издаване на разрешение след извършването на подходяща оценка. По-специално това включва възможност за представяне на коментари, информация, анализи или варианти, за които се счита, че са от значение за предложената дейност.

Задължителна консултация преди приемането на предложението за осъществяване на проект.

Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че на органите, за които се очаква да бъдат засегнати от проекта (включително органите в областта на околната среда, местните и регионалните органи), е дадена възможност да изразят мнението си по искането за даване на съгласие за осъществяване на проект. Същите принципи се прилагат и по отношение на консултациите със засегнатата общественост.

В случай на вероятни значителни въздействия върху околната среда в друга държава членка, трябва да се проведе консултация със съответните органи и обществеността на тази държава членка.

Задължителна консултация преди приемането на плана или програмата.

Държавите членки се консултират с органите, които поради своите специфични отговорности в областта на околната среда е вероятно да бъдат засегнати от екологичните последици от изпълнението на план/програма. Следва да бъде проведена консултация с обществеността, включително с частта от нея, която е засегната или е вероятно да бъде засегната, или е заинтересована от вземането на решение, включително НПО.

На органите и на обществеността се предоставя реална възможност, на ранен етап и в рамките на подходящи срокове, да изразят своите становища по проекта на плана или програмата и съпътстващия ги екологичен доклад, преди планът или проектът да бъде приет или внесен за разглеждане по съответната законова процедура.

Доколко са обвързващи резултатите от оценката?

Резултатите са обвързващи.

Компетентните органи могат да се съгласят с плана или проекта едва след като се уверят, че той няма да окаже неблагоприятно въздействие върху целостта на зоната.

Резултатите от консултациите и събраната информация като част от ОВОС надлежно се вземат под внимание при процедурата за издаване на съгласие за осъществяване на проекта.

Решението да се издаде съгласие за осъществяване на проекта включва най-малко мотивираното заключение (т.е. решението относно ОВОС) и всички екологични условия, с които е обвързано решението.

Екологичният доклад и изразените становища се вземат предвид при изготвянето на плана или програмата и преди да бъде приет/а или внесен/а за разглеждане по съответната законова процедура.

ПРИЛОЖЕНИЕ II

Вземане предвид на планове и проекти, засягащи защитени зони по „Натура 2000“

ПРИЛОЖЕНИЕ III

		ISSN 1977-0855
Официален вестник на Европейския съюз		C 33

Издание на български език	Информация и известия	Година 62 25 януари 2019 г.

Съдържание		Страница
	IV Информация
	ИНФОРМАЦИЯ ОТ ИНСТИТУЦИИТЕ, ОРГАНИТЕ, СЛУЖБИТЕ И АГЕНЦИИТЕ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ
	Европейска комисия
2019/C 33/01	Управление на защитените зони по Натура 2000 — Разпоредбите на член 6 от Директива 92/43/ЕИО за местообитанията	1