18.4.2012   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 112/1

1.

Според Палатата настоящата система за финансиране на бюджета на ЕС е сложна и не е прозрачна. Комисията е преразгледала тази система с цел да коригира някои от съществуващите слабости. Нейното предложение се основава на възможностите, представени в Договора за функционирането на Европейския съюз (7) (ДФЕС), позволяващи създаването на нови ресурси, и отчита необходимостта от бюджетно консолидиране в отговор на продължаващата финансова криза.

2.

На 9 ноември 2011 г. Комисията предложи решение на Съвета и четири регламента на Съвета относно системата на собствените ресурси за периода 2014—2020 г. Предложението за решение на Съвета и неговият обяснителен меморандум предлагат обосновка за новата парадигма за финансиране на бюджета на ЕС и представят основните елементи на новата система за „собствени ресурси“. Предложените регламенти излагат по-подробно как ще се прилага Решението относно собствените ресурси.

3.

Комисията предлага пет съществени промени в начина на финансиране на бюджета на ЕС за периода 2014—2020 г.:

4.

Настоящото становище се отнася до пакета от двата документа — решението и регламента. Раздел I, точки 5—51 описват предложените промени и констатации и оценките на Палатата, като в отделни случаи се основава на предходни становища на Палатата. Точки 52—54 разглеждат разпоредби, свързани със собствения ресурс, базиран на брутния национален доход (БНД), които не се променят съществено от новия регламент, но относно които Палатата прави констатации и оценки. Раздел II съдържа таблица с коментарите на Палатата относно законодателните предложения.

5.

Палатата отбелязва, че предложението за премахване на настоящия собствен ресурс на базата на ДДС е в отговор на слабостите, отбелязани от нея, от Парламента и от Съвета в предходни становища.

6.

Палатата счита, че предложеният собствен ресурс на базата на ДДС ще продължи да бъде сложен, но в по-малка степен отколкото настоящия ресурс на базата на ДДС. Важно е изискванията за контрол и достъп на Комисията да бъдат ясно определени. Следва също така да се направи препратка към правата за достъп на Европейската сметна палата в съответствие с член 287 от ДФЕС.

7.

Използването на данъка върху финансовите сделки като собствен ресурс зависи от въвеждането на този данък и във всички държави членки на ЕС. Не може да се предвиди размерът на собствените ресурси, които могат да бъдат събрани от този източник. Използването на такива приходи ще намали зависимостта от ресурса на базата на БНД.

8.

Предложените корекции чрез еднократни фиксирани суми за четири държави членки са опростени в сравнение с настоящата система, но все пак имат недостатъци.

9.

Палатата отбелязва, че връзката между процента на задържане на ТСР и разходите по събирането им оставя неясна.

10.

Собственият ресурс на базата на БНД остава непроменен в предложенията на Комисията. Палатата обаче отбелязва, че през текущия както и през предходните периоди на финансиране, Комисията предвижда действия, които трябва да бъдат предприети в случай на „значителни промени в БНД“, но не определя в какво се състоят тези „значителни промени“.

11.

Предложените от Комисията промени ще изменят като цяло състава на ресурсите, както и вноските на отделните държави членки към бюджета на ЕС.

12.

Комисията предлага от 2014 г. да бъде премахнат настоящият собствен ресурс на базата на ДДС. В обяснителния меморандум към предложеното решение тя заявява, че премахването на този сложен собствен ресурс значително ще опрости националните вноски и ще намали административната тежест за Комисията и за държавите членки. Собственият ресурс на базата на ДДС представлява 11,2 % от собствените ресурси за 2010 г.

13.

В редица случаи Палатата е критикувала този собствен ресурс (8) заради сложността на изчисляването му, което изисква съществени административни ресурси (9), и заради липсата на пряка връзка с данъчната основа. Палатата отбелязва, че предложението е насочено към разрешаване на тези слабости.

14.

Комисията предлага да въведе нов собствен ресурс от приходите от ДДС на държавите членки. Предложението гласи, че делът от ДДС, който всяка държава членка следва да предоставя на Комисията като собствени ресурси, е 1 % (10) от нетната стойност на доставките на стоки и предоставянето на услуги, придобиванията на стоки в рамките на Общността и вноса на стоки, подлежащи на облагане със стандартна ставка на ДДС във всяка държава членка, определена съгласно правилата на Съюза.

15.

Подробният метод за изчисляване е представен в предложението за регламент на Съвета относно методите и процедурата за предоставяне на собствения ресурс на база данък добавена стойност — COM(2011) 737 от 9 ноември 2011 г. Това изисква Комисията да определи до 2014 г. единен среден дял за Съюза на облагаемите доставки (11) от стойността на общите доставки.

16.

Предложението е новият собствен ресурс на базата на ДДС да бъде въведен от 1 януари 2014 г. и да бъде внасян от държавите членки ежемесечно, подобно на традиционните собствени ресурси, но без задържане на разходите за събиране. Според Комисията до 2020 г. този собствен ресурс ще допринася за 18 % от собствените ресурси.

17.

Като замисъл този нов ресурс е опростен, а свързаните с него административни разходи са по-ниски. Изчислението на средния дял по точка 15 обаче ще зависи от същия вид сложни статистически данни, използвани при изчисляването на настоящия собствен ресурс на базата на ДДС. Това ще представлява еднократно изчисление на средния дял, което ще бъде валидно за целия период 2014—2020 г. Поради това точността на това изчисление е от изключителна важност. Съществува разпоредба за актуализиране на това изчисление на базата на надлежно обосновани причини. Предложението на Комисията не определя какви точно са тези обстоятелства.

18.

Определянето на вземанията на ЕС включва също така корекции на събрания ДДС, въпреки че те са по-малко отколкото при настоящата система на базата на ДДС. Поради това предложеният собствен ресурс на базата на дял от ДДС ще продължи да бъде сложен, но в по-малка степен отколкото съществуващия ресурс на базата на ДДС.

19.

Комисията прави предложение, във връзка с новия собствен ресурс на базата на ДДС (12), държавите членки да докладват на Комисията откритите случаи на измами и нередности за вземания на стойност над 10 000 евро. Това изискване се основава на настоящата система за докладване на измами и нередности, свързани с ТСР. Делът на събрания ДДС за разпределяне като собствен ресурс е малък. Палатата подкрепя борбата срещу измамите и нередностите, но предлага Комисията да изясни дали потенциалните предимства на изискването за докладване са повече от вероятните недостатъци, от гледна точка на административните разходи за държавите членки.

20.

Членове 5—8 от измененото предложение за регламент на Съвета за определяне на мерки за прилагане на системата на собствените ресурси на Европейския съюз COM(2011) 740 от 9 ноември 2011 г. съдържат разпоредби относно контрола и надзора на новия режим на собствените ресурси. Те до голяма степен отразяват съществуващите механизми в Регламент (ЕО, Евратом) № 1150/2000 на Съвета (13).

21.

Член 5, параграф 4 гласи, че инспекторите, упълномощени от Комисията, имат достъп до подкрепящата документация относно установяването и предоставянето на собствените ресурси „и до всички други подходящи документи, свързани с тази подкрепяща документация“. Въвеждането на нов собствен ресурс на базата на ДДС може да изисква достъп на оторизирани служители на Комисията до информацията на държавите членки, свързана със събирането на данъка, поради пряката връзка между събираните данъци и собствените ресурси. Точните граници и степен на този достъп следва да бъдат ясно определени. Освен това следва да се споменат и правата за достъп на Европейската сметна палата в съответствие с член 287 от ДФЕС.

22.

Тези разпоредби не трябва да правят разграничение между ТСР — при които всички приходи се предоставят на ЕС (по-малко задържане на разходи по събирането), и ДДС — при който приходите се предоставят на държавата членка и впоследствие дял от тях се разпределя за ЕС (14). Поради това следва да бъде изяснено дали възможността инспекторите на Комисията да установяват контакт с длъжници, както е постановено в член 7, параграф 2 от предложението за регламент, включва и длъжниците на ДДС в държавите членки.

23.

Втора алинея от член 5, параграф 4 от COM(2011) 740 е нова и изисква държавите членки, по искане на Комисията, да ѝ предоставят необходимите документи като например доклади на вътрешния одит. Това би позволило на Комисията да получи допълнителна увереност относно действието на системите за вътрешен контрол.

24.

Съществува разлика при третирането на дълговете на Общността, за които се прилагат процедури по събиране на вземанията, между сумите, които са били неправомерно изплатени в рамките на Общата селскостопанска политика и дълговете от мита. Такъв е случаят според действащото законодателство на ЕС, по-специално относно процедурите на отписване (15). Член 12 от измененото предложение за регламент на Съвета относно методите и процедурата за предоставяне на традиционните собствени ресурси и собствения ресурс на база БНД и относно мерките за удовлетворяване на потребностите от парични средства — COM(2011) 742 от 9 ноември 2011 г. е в духа на същото това несъответствие. Палатата счита, че тъй като всички дългове на Общността следва да бъдат третирани еднакво, процедурите също следва да се хармонизират.

25.

Въвеждането на данък върху финансовите сделки беше предложено на 28 септември 2011 г. в COM (2011) 594: Предложение за директива на Съвета относно обща система на данък върху финансовите сделки и за изменение на Директива 2008/7/ЕО. Не е поискано становището на Палатата относно това предложение. Поискано е становището ѝ дали данъкът е подходящ за собствен ресурс.

26.

Предвижда се данъкът върху финансовите сделки да бъде данък в целия ЕС и да се начислява върху:

27.

Относно ДДС, постъпленията от облагането с данъка ще се предоставят на държавите членки. Комисията предлага дял от този данък да стане част от собствените ресурси. Този дял ще бъде две трети от минималните ставки по член 8, параграф 2 от предложената директива относно данъка върху финансовите сделки. Тези минимални ставки са фиксирани на 0,1 % от облагаемите суми (0,01 % за дериватите).

28.

Направено е предложение собственият ресурс на базата на данъка върху финансовите сделки да бъде въведен от 1 януари 2014 г., да бъде събиран от държавите членки и да бъде предоставян ежемесечно, подобно на традиционните собствени ресурси, но без задържане на разходите за събиране. Според Комисията до 2020 г. делът на ЕС от данъка върху финансовите сделки ще представлява 23 % от собствените ресурси.

29.

Това ще бъде нов източник на приходи, който според обяснителния меморандум на Комисията би могъл да намали настоящите вноски на държавите членки и да допринесе за общата бюджетно консолидиране.

30.

Според съображение 8 от измененото предложение за решение на Съвета относно системата на собствените ресурси на Европейския съюз — COM(2011) 739 от 9 ноември 2011 г. въвеждането на системата за собствени ресурси ще доведе до намаляване на вноските на държавите членки за годишния бюджет на Съюза и ще подпомогне техните усилия за бюджетно консолидиране. Въвеждането на данък върху финансовите сделки, по предложението на COM(2011) 594, може да осигури повече ресурси за националните бюджети на държавите членки и по този начин да допринесе за тяхното бюджетно консолидиране.

31.

В Обяснителния меморандум Комисията твърди, че инициативата да се въведе такъв данък в Европейския съюз ще представлява първата стъпка към прилагането на данък върху финансовите сделки в глобален мащаб. Потенциалът за приходи от данъка върху финансовите сделки на национално ниво е оценен като съществен (16), с очакван принос от 37 милиарда евро за бюджета на ЕС до 2020 г.

32.

Палатата счита, че при липса на глобален данък върху финансовите сделки, рискът от преместване, т.е. когато финансовите институции променят регистрацията си с цел извършване на операции в страни извън юрисдикцията на ЕС, ще засегне съществено това допускане.

33.

Предложението да се отдели част от данъка върху финансовите сделки като собствен ресурс предполага, че Съветът ще приеме предложението на Комисията всички държави членки да въведат този данък. Не е в правомощията на Палатата да коментира вероятността или целесъобразността на подобно решение.

34.

Собствените ресурси на базата на ДДС и БНД, използвани в периода 2007—2013 г., са сравнително стабилна и предвидима данъчна основа. Собственият ресурс от данък върху финансовите сделки обаче би се основавал на тясна икономическа дейност, която претърпява съществени и непредвидими промени. Тази нестабилност може да има отражение върху процента на собствените ресурси, произлизащи от този източник.

35.

Прехвърлянето на дял от събрания данък върху финансовите сделки към бюджета на ЕС би намалило със същата сума вноските на базата на БНД. Ефектът върху вноските към годишния бюджет на Съюза на ниво ЕС-27ще бъде неутрален. Предоставянето на дял от данъка върху финансовите сделки като собствен ресурс на ЕС обаче би променило съществено размера на вноските на отделните държави членки към годишния бюджет на Съюза.

36.

Членове 5—8 от COM(2011) 740 съдържат разпоредби във връзка с контрола и надзора на новия режим на собствени ресурси. Констатациите и оценките на Палатата относно изискванията за контрол и достъп за новия собствен ресурс на базата на ДДС са представени в точки 20—22. Констатациите и оценките на Палатата важат също така за предложения данък върху финансовите сделки.

37.

Европейският съвет от Фонтенбло от 1984 г. реши, че „всяка държава членка, понасяща бюджетна тежест, която е прекалена в съотношение с нейния сравнителен просперитет, може да се възползва от корекция в подходящото време“. В следващите решения относно собствените ресурси е включена корекция за Обединеното кралство. Съществуват и временни корективни механизми за Германия, Нидерландия, Австрия и Швеция.

38.

Комисията предлага да преструктурира механизмите за коригиране на прекомерната бюджетна тежест. Всички съществуващи корекции ще бъдат заменени от корекции под формата на еднократни фиксирани суми за четири държави членки, за които Комисията е преценила, че са засегнати от такава тежест (Обединеното кралство, Германия, Нидерландия и Швеция) (17). Тези суми ще бъдат фиксирани предварително и ще бъдат прилагани всяка година за периода 2014—2020 г.

39.

Корекциите под формата на еднократни суми представляват брутни намаления на годишните вноски от БНД на четирите държави членки. Тези корекции ще бъдат финансирани от всички държави членки, в това число и от посочените четири държави членки. Според изчисленията на Комисията брутното намаление в размер на 7,5 милиарда евро ще доведе до нетни намаления в размер на общо 4,334 милиарда евро годишно за четирите държави членки (18).

40.

Палатата вече е заявявала (19), че съществуването на корекционен механизъм компрометира простотата и прозрачността на системата за собствени ресурси, а нетните салда не са добър показател за оценяване на цялостната полза от прилагането на политиките на Съюза, тъй като не вземат предвид мултиплициращия ефект от тези политики. Според Работния документ на службите на Комисията (20)„всеки нов корективен механизъм ще трябва да бъде надлежно обоснован, не само посредством оспорими счетоводни оценки, но също така отчитайки общия баланс на ползите, създадени от бюджета и политиките на ЕС…“. Няма доказателства, че това е било направено от Комисията.

41.

Настоящото решение на Съвета относно системата за собствените ресурси влезе в сила две и половина години след началото на текущата многогодишна финансова перспектива (21). Причина за това е, че до края на официалните преговори държавите членки не успяха да постигнат споразумение относно финансовите корекции. Предложението на Комисията не съдържа яснота относно правилата за финансовите корекции, и по-точно, как са изчислени нетните корекции. Палатата счита,че една по-голяма прозрачност на финансовите корекции би помогнала на Съвета да приеме навреме съответното законодателство.

42.

Предложението за еднократни (фиксирани) суми въпреки всичко ще бъде сравнително подобрение по отношение на простотата и прозрачността на системата за собствени ресурси. Настоящата корекция за Обединеното кралство е механизъм, чиято сложност е довела до компрометиране на нейната точност и до грешки в нейното изчисляване (22).

43.

Комисията информира Палатата, че е взела решение кои държави членки да получат корекции под формата на еднократни суми на базата на показателя за нетен баланс и е анализирала съотношението на този баланс към относителния просперитет, както и че корекциите са калибрирани, така че четирите държави членки да постигнат сравнимо съотношение. Палатата обаче не е получила тези изчисления и следователно не може да прави коментари за тях.

44.

От предложението на Комисията не става ясно какви критерии са използвани за определяне на „прекомерната бюджетна тежест“. Желателно е да се обмисли включването на ясни правила във връзка с относителния просперитет за отпускане на корекции на държавите членки, които отговарят на критериите, като по този начин се осигури еднакво третиране на всички държави членки. Освен това преговорният процес относно финансирането на бюджета на ЕС ще стане по-прозрачен и ще бъде насърчено по-силното фокусиране върху бъдещето на разходната част от бюджета на ЕС.

45.

В предишни свои становища (23) Палатата критикува липсата на процедура за мониторинг, която да проверява дали корекциите все още са оправдани, или дали други държави членки не отговарят на условията за получаване на корекция.

46.

Идеята от декларацията от 1984 г. за корекция, която да бъде изплащана „в подходящото време“, се повтаря в съображение 10 от COM(2011) 739. В подобен дух е и съображение 11, което гласи, че трябва „една корекция да съществува само докато изпълнява целта, за която е въведена“. Фиксирането на суми за период от седем години противоречи на това условие.

47.

Следователно трябва да се прецени дали е необходим средносрочен преглед, чрез който да се потвърди, че четирите държави членки (Обединеното кралство, Германия, Нидерландия и Швеция) все още отговарят на критериите за получаване на корекции под формата на еднократни суми, да се определи дали сумите следва да бъдат изменени и да се оцени наново дали някои други държави членки не отговарят на тези критерии.

48.

Комисията предлага да се намали процентът на ТСР, задържан от държавите членки за покриване на разходите по събирането от 25 % на 10 %. Последната стойност е процентът на задържане до 2000 г. Предвижда се ТСР да представляват 19 % от собствените ресурси през 2020 г. (13 % през 2010 г.).

49.

Комисията счита, че задържането от държавите членки на 25 % от събраните суми за ТСР е скрита корекция, тъй като най-вероятно тази сума надхвърля действително извършените разходи. Решението на Съвета относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за 2005 г. препоръчва на Комисията да направи оценка на административните разходи във връзка с действието на системата на собствените ресурси. Не съществуват доказателства това да е направено. Намаляването на процента на задържане на 10 % спомага да се премахне тази така наречена скрита корекция.

50.

Палатата препоръчва на Съвета да обърне внимание дали по-високият процент на задържане би могъл да послужи като стимул за насърчаване на държавите членки да извършват последващ одит. При внос се правят твърде малко митнически проверки, тъй като ключовият контрол са последващите одити в търговския обект. Такива одити следва да се провеждат често и да бъдат достатъчно подробни, за да защитават финансовите интереси на ЕС.

51.

Анализът на Комисията предвижда нарастване на дела на ТСР в собствените ресурси от 14,7 % през 2012 г. на 18,9 % през 2020 г. Това би намалило вноските на държавите членки (от БНД). Намаляването на процента на задържане от 25 % на 10 % би спомогнало да се постигне такова увеличение. Следва обаче да се вземе предвид, че дългосрочната тенденция при ТСР е към намаление, което до голяма степен се дължи на търговската политика на ЕС и на либерализацията на търговията на СТО, и поради това съществува риск предвиденото нарастване на дела на ТСР през този период да не се осъществи.

52.

Собственият ресурс на базата на БНД не е изменен в предложенията на Комисията. Комисията предвижда, че той ще представлява 40 % от собствените ресурси през 2020 г. (76 % през 2010 г.).

53.

Както в настоящата и в предходната система на собствените ресурси, член 2 от COM(2011) 740 предвижда действия, които ще трябва да се предприемат в случай на „значителни промени в БНД“. Това засяга по-специално данните за БНД, които следва да се вземат предвид при плащането на собствените ресурси поради изменението на счетоводната рамка на Европейската система от сметки ESA. Това е свързано също така със съответното преразглеждане на таваните за плащания и задължения в бюджета (изразени като процент от сумата на БНД на всички държави членки в член 3 от COM(2011) 739). Палатата вече е заявявала (24), че Комисията следва да дефинира какво представляват „значителни промени“. Комисията все още не е дала дефиниция.

54.

Дефиницията за „критерии за същественост“ е особено важна, защото според член 2 вече не се предвижда Съветът да решава (като действа единодушно по предложение на Комисията и след консултации с Европейския парламент) дали измененията на счетоводната рамка на Европейската система сметки ESA следва да се прилага за собствените ресурси. Предложената нова разпоредба споменава само, че Комисията следва да информира Съвета и Европейския парламент относно датите на прилагане на тези промени в Европейската система от сметки ESA.