17.2.2012   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 47/1

1.

Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейският социален фонд (ЕСФ), Кохезионният фонд (КФ), Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейският фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР) (наричани по-долу „фондове по Общата стратегическа рамка (ОСР) (13)“) преследват допълващи се цели на политика, а управлението им е споделено между държавите членки и Комисията. Фондовете по ОСР могат да обхванат до 45 % от общите разходи за периода 2014—2020 г., чиято водеща тема е стратегията „Европа 2020“ (14). Размерът на приноса от бюджета на ЕС за постигане на целите на „Европа 2020“ следователно зависи до голяма степен от икономичното, ефикасното и ефективното използване на фондовете по ОСР. Това ще има отражение и върху легитимността и доверието в действията на ЕС.

2.

Становището на Палатата следва, доколкото е възможно, структурата на обяснителния меморандум на Комисията по отношение на съдържанието на общия регламент. То се състои от две части — първата излага общи бележки, а втората съдържа подробен анализ на проекта за общ регламент.

3.

Целта на предложението на Комисията за общ регламент е да създаде общоприложим набор от основни правила, които да са насочени към постигане на резултати, чрез опростяване на изпълнението на политиките и поставяне на повече изисквания. Предложението е насочено и към капацитета на държавите членки да усвояват големи обеми средства от ЕС и нуждата от засилване на техните административни и институционални възможности. Предложеното намаляване на тавана на отпусканите за отделните държави средства е значителна промяна в политиката, чието въздействие трябва да бъде оценено от Комисията.

4.

Като цяло предложението запазва основните характеристики на рамката, установена за предишните програмни периоди, въпреки че поставя по-силен акцент върху отговорностите на държавите членки, по-специално по отношение на изграждането на системите и финансовото управление. Конкретните роли и отговорности на Комисията и държавите членки продължават да бъдат основен въпрос при разработването на разходните инструменти в областта на сближаването. Пред ЕС продължава да стои предизвикателството да получава резултати с добро качество от тази схема, при която средствата се разпределят предварително между държавите членки, от които се очаква да могат да ги усвояват. Ефективният надзор и управленска отговорност на Комисията по отношение на използването на тези средства ще засилят капацитета на държавите членки за тяхното успешно усвояване.

5.

Разпоредбите за разходите в областта на сближаването са сложни. Съществуват шест равнища на правила (общоприложими разпоредби, общи разпоредби, специфични за отделните фондове разпоредби, делегирани актове, актове за изпълнение, указания на Комисията). В някои случаи националното законодателство представлява още едно ниво. Палатата отбелязва категоричните усилия за намаляване на административната тежест за бенефициентите (например чрез по-широкото използване на фиксирани суми и стандартни разходи). Въпреки това тежестта за ЕС и администрациите на държавите членки остава висока и е възможно да се увеличи дори над сегашните си нива.

6.

Въпреки декларирания стремеж към акцентиране върху резултатите, схемата продължава да се базира основно на вложените ресурси и поради това е ориентирана по-скоро към спазване на разпоредбите, отколкото към постигане на резултати. Реализирането на последното като цяло разчита на въвеждането на резерв за изпълнение (чийто успех зависи от капацитета за разработване на подходящи показатели) и на съвместни планове за действие, при които конкретните цели, показателите за резултати и крайните продукти и услуги представляват базата за извършване на плащанията (като се очаква използваната понастоящем структура за управление, базирана на вложените ресурси, да престане да бъде необходима). Разпоредбите за предварителните изисквания ще позволят да се преодолее липсата на координация между различните политики на ЕС, отбелязвана в миналото.

7.

Палатата също така отбелязва разграничението между „общоприложими“ разпоредби (приложими за всички фондове по ОСР) и „общи“ разпоредби (приложими само за някои от тях: ЕФРР, ЕСФ и КФ). Това води до непоследователност на законовата рамка и поставя въпроса дали не е за предпочитане общият регламент да се ограничи до онези разпоредби, които са приложими и за петте фонда („общоприложими разпоредби“), а другите разпоредби („общи разпоредби“) да бъдат включени в регламенти, специфични за всеки отделен фонд.

8.

На последно място, Палатата посочва, че някои аспекти на регулаторните изисквания са отложени за по-късен етап посредством делегирани актове и актове за изпълнение съгласно членове 290 и 291 на ДФЕС. Ето защо провеждането на подходяща предварителна консултация с всички заинтересовани страни ще бъде ключово за осигуряване на пълно съответствие на тези актове с целите, заложени в общия регламент. Палатата отбелязва по-специално, че въпросите, които следва да бъдат обхванати в делегирани актове и за които се приема, че уреждат второстепенни елементи от законодателството на ЕС, в действителност се отнасят до основни елементи на бъдещата схема в областта на сближаването (15). По отношение на възлагането на изпълнителни правомощия на Комисията (16) Палатата отбелязва, че в някои случаи процедурата (по консултиране или по разглеждане) за приемане на тези актове съгласно Регламент (ЕС) № 182/2011 не е уточнена. В резултат на това не са определени конкретните роли на Комисията и на държавите членки (например в случай на преустановяване на плащания и финансови корекции, вж. член 134, параграф 2 и член 137, параграф 5 от общия регламент).

9.

Палатата често е подчертавала, че разходните програми, които не носят допълнителни ползи заради своето европейско измерение, със сигурност не могат да представляват ефективно и ефикасно използване на парите на европейските данъкоплатци (17). Поради това тя препоръчва формулиране на концепцията за „европейска добавена стойност“ в подходяща политическа декларация или в законодателството на ЕС, за да се предоставят насоки на политическите органи на ЕС при избора на разходни приоритети (18). Законодателните органи разполагат с добра възможност да направят това при разработването на правната рамка за периода 2014—2020 г.

10.

Основно условие за получаване на допълнителни предимства от разходите на ЕС е разходваните средства да носят ясни и видими ползи за ЕС и неговите граждани, които не биха могли да бъдат постигнати с разходване на средства само на национално, регионално или местно ниво (19). В този контекст Палатата предложи преработване на разходните програми с оглед реализиране на приемливи крайни продукти и услуги, като програмите следва да се основават на набор от конкретни цели, а плащанията да са обвързани с постигането на резултати (20). В своето предложение за изменение на Финансовия регламент (21) Комисията приема тази позиция, а в обяснителния меморандум към проекта за общ регламент посочва, че стремежът към акцентиране върху резултатите ще бъде една от отличителните характеристики на следващия набор от програми (22). На практика, както и в предложението за изменение на Финансовия регламент (23), в предложената бъдеща схема в областта на сближаването този стремеж не е отразен и схемата продължава да бъде базирана основно върху вложените ресурси. Обявеният преход към схема, ориентирана към постигането на резултати, се ограничава до въвеждането на резерв за изпълнение и съвместни планове за действие.

11.

Палатата счита, че при достатъчна концентрация на разходите е вероятно да се постигне целта за реализиране на допълнителни ползи (24), като се създаде критична маса и се увеличи вероятността интервенциите на ЕС да имат осезаем ефект.

12.

Предложението (член 9 от проекта за общ регламент) предвижда 11 тематични цели, извлечени от стратегията „Европа 2020“. Като цяло те представляват много широк спектър от действия, за финансирането на които могат да се разходват средства от фондовете по ОСР. Интервенциите по ЕФРР следва да се концентрират върху три от тези тематични цели (25), по-специално в по-развитите региони и „регионите в преход“. За ЕСФ са предложени четири „тематични цели“ (26). В рамките на тези цели броят на инвестиционните приоритети за ЕСФ е ограничен до четири (член 4, параграф 3 от проекторегламента за ЕСФ). ЕФРР обаче може да участва във всеки от 32-та предвидени инвестиционни приоритета (член 5 от проекта за регламент за ЕФРР). Това позволява финансирането на почти всички видове проекти (27). На последно място, за няколко тематични цели не е предвидена концентрация (28) и поради това ще бъде още по-трудно да се постигне необходимата критична маса по тези приоритети.

13.

На последно място, въпреки че за ЕФРР, ЕСФ и КФ следва да се определи максимален размер на помощта за всяка приоритетна ос, за ЕЗФРСР и ЕФМДР този максимален размер ще бъде определен на ниво мярка. Не е представена обосновка за това разграничение. Понастоящем средствата по програмите на ЕЗФРСР се отпускат по приоритетни оси, което позволява определянето (и концентрирането) на бюджети по цели, а не по мерки.

14.

Общата стратегическа рамка (член 11 от проекта за общ регламент) следва да трансформира целите и количествените целеви стойности на приоритетите на ЕС в ключови действия по фондовете по ОСР. Тя следва също така да определи механизми за координация между фондовете в подкрепа на политиката на сближаване и други политики и инструменти на ЕС (например финансови инструменти на ЕИБ, изследователски рамкови програми, механизъм за свързване на Европа и трансевропейски мрежи, Рамкова програма за конкурентоспособност и иновации). Като се има предвид значителната част от фондовете по ОСР, която се предлага да бъде отпусната за изследвания и иновации, подобна координация в тази област е от особен интерес. Предвидената координация ще позволи да се определи процентът на съфинансиране за оперативните програми от фондовете предвид различните източници на финансиране от ЕС, като по този начин потенциално ще се увеличи мултипликационният ефект на ресурсите на ЕС.

15.

За да се насърчат ориентирани към резултатите разходи, член 14 от проекта за общ регламент въвежда определяне на съгласувани изисквания и количествени целеви стойности. За тази цел предложението предвижда въвеждането на договори за партньорство — допълнително ниво, което няма еквивалент в настоящия програмен период. Следва да се прецени обаче дали тази допълнителна разпоредба е необходима, или вместо това изискванията и целевите стойности могат да се определят в самите програми, надграждайки неписания „договор“ между ЕС и националните органи по оперативните програми в настоящия програмен период.

16.

Комисията предлага (член 17 и приложение IV от проекта за общ регламент) за всеки фонд да се определят известен брой предварителни условия. Това е ключово подобрение, което може да подсили „интервенционната логика“ на действията на ЕС, като улесни интегрирането на средствата по общата стратегическа рамка с други политики на ЕС, и да окаже положително влияние върху ефективността на инвестициите. В действителност одитите на Палатата показват (29), че финансирането на проекти, без да се вземат предвид по-широките изисквания на политиките на ЕС (например защита на околната среда и водните ресурси) и без подробен план за развитие, очертаващ съответстващите на контекста дългосрочни нужди и приоритети, не е най-ефективният начин за използване на средствата на ЕС.

17.

През новия период Комисията планира също така да отпуска 5 % от средствата в зависимост от постигнатите резултати (членове 18, 19 и 20 от проекта за общ регламент). Подобен резерв за изпълнение беше предвиден в периода 2000—2006 г., но с органичен успех поради много малката част от разходите, приключени навреме за средносрочния преглед, както и поради липсата на подходяща методология за оценка на напредъка, постигнат от програмите. Държавите членки имат възможност да въведат подобен резерв за периода 2007—2013 г., но много малко от тях са се възползвали от нея.

18.

Методиката на прегледа на изпълнението (изложена подробно в приложение I от проекта за общ регламент) показва, че този преглед все още е насочен предимно към финансовото изпълнение (финансови показатели), крайните продукти и услуги и само донякъде към резултатите (ефект, въздействие). В съответствие с оценката на въздействието следва да се вземе предвид също така дали е изпълнимо определянето на солидни показатели, как могат да се идентифицират факторите, несвързани с конкретна програма, как могат да бъдат взети предвид резултатите, които могат да станат видими едва в дългосрочен план (30). Допълнителните ползи от резерва за изпълнение ще бъдат значително по-малки, ако се поставят ниски и лесни за постигане количествени целеви стойности, или ако свързаните с изпълнението плащания в крайна сметка се базират единствено върху целта за усвояване на средства, както Палатата отбеляза за периода 2000—2006 г. Също така, заделянето на резерв за изпълнение следва да зависи от постигането на достатъчни резултати по оперативните програми (31). Поради това следва да се предвиди преразглеждане на референтните години за преглед на изпълнението (понастоящем 2016 и 2018 г.), ако програмите стартират със закъснение.

19.

Наред с останалите изисквания, Комисията предлага също така (членове 11 и 21 от проекта за общ регламент) да се установи връзка между политиката в областта на сближаването и европейското икономическо управление, например в рамките на процедурата при прекомерен дефицит, процедурата при прекомерни неравновесия и „Европейския семестър“ за координация на икономическите политики. Комисията може да поиска преразглеждане на програмите или преустановяване на финансирането, ако не се предприемат корективни мерки.

20.

Налагането на предвидените макроикономически изисквания трябва да бъде внимателно обмислено, тъй като може да предизвика трудности при изпълнението на програмите по общата стратегическа рамка, правна несигурност и потенциален риск за изпълнението на дългосрочните задължения, поети по договорите за партньорство от съответните партньори на национално и регионално ниво.

21.

С оглед опростяване и по-добро обвързване на средствата на ЕС с резултатите, Комисията предлага въвеждането на съвместни планове за действие (член 93 от проекта за общ регламент) за ЕФРР, ЕСФ и КФ. Те се състоят от група проекти, представляващи част от оперативна програма, при които отпускането на средства от ЕС е пряко обвързано с реализирането на конкретни цели и крайни продукти и услуги, съгласувани етапни цели и показатели за резултатите. Подобен инструмент може да представлява алтернативен механизъм за интервенция, насочен към изпълнението, но само в случай че заменя, а не просто допълва, настоящата структура на управление, основаваща се на вложените ресурси.

22.

За да се гарантира, че средствата на ЕС се разходват правилно и в подкрепа на устойчивото икономическо развитие, е необходим съответен институционален капацитет. Поради това от самото начало следва да се гарантира ефективността на националните системи за управление и контрол. Нормативните разпоредби обаче не са достатъчни за това (32). Основно значение в това отношение имат ежедневните действия на служителите с ръководни функции в Комисията и в държавите членки, на чиито системи до голяма степен се разчита за постигане на увереност на ниво ЕС. В анализа на Комисията на грешките в политиката в областта на сближаването за периода 2006—2009 г. например като основен фактор, обясняващ тези грешки (33) се посочват слабостите в административния капацитет и националните системи за управление и контрол.

23.

Палатата отбелязва, че една от тематичните цели, поставена от проекта за общ регламент, е „повишаване на институционалния капацитет и ефективна публична администрация“. Това по-скоро представлява важно предварително условие за постигане на другите 10 тематични цели, отколкото цел сама по себе си. Следва да се отбележи също така, че за ЕСФ подпомагането на административния капацитет е ограничено до държавите членки, чиито региони са по-слабо развити, или които са допустими за подпомагане по Кохезионния фонд. Това не е така при ЕФРР, въпреки че националните системи за двата фонда следва да отговарят на сходни изисквания.

24.

С въвеждането на процедурата по акредитация проектът за регламент засилва отговорностите на държавите членки по отношение на административния капацитет на националните органи за управление и контрол (съображения 42—44 и член 64 от проекта за общ регламент). Целта е всички органи, отговарящи за управлението и контрола на фондовете по ОСР (член 64, параграф 1 от проекта за общ регламент), да преминат през процедура на акредитация. По този начин националните органи ще могат да акредитират управляващи органи, а когато е необходимо — сертифициращи органи, за работа с ЕФРР, ЕСФ и КФ.

25.

Палатата счита, че Комисията, като носител на цялостната отговорност за изпълнението на бюджета, следва да има надзорна роля в този процес, за да се ограничи рискът от това грешките да бъдат откривани едва от последващите проверки, което може да доведе до по-чести проверки, повече изисквания към плановете за действие и финансови корекции (34). Подобна роля предполага Комисията да потвърждава (например в годишните отчети за дейността на генералните директори), че управляващите и контролните органи отговарят на условията за национална акредитация, както е предвидено в съответния делегиран акт. За това ще е необходимо в началото на програмите да се прави оценка по документи, предоставени от държавите членки, и впоследствие да се извършва преглед на функционирането на системите, например в зависимост от рисковете, в съответствие с предложението, отправено в обяснителния меморандум (35).

26.

Освен това проектът за регламент предвижда одитните органи, които изготвят становища относно годишните отчети на фондовете по общата стратегическа рамка, представяни на Комисията, да се определят от държавите членки. Палатата счита, че след като Комисията използва работата на тези органи като източник за получаване на увереност, тя следва да извършва преглед (чрез систематични посещения на място) на техните системи и на резултатите им, за да се увери, че работата им е надеждна (36). Палатата посочва също, че ролята на годишните отчети и на техния одит не е изяснена в предложението на Комисията. В средата на финансовата година се предвижда да се предоставят подробни счетоводни данни (понастоящем това не се изисква за отчетите на Комисията), но липсват ясни изисквания за предоставяне на надеждна информация в края на годината (информация, която е необходима за отчетите на Комисията). Следователно има нужда от значително изясняване на предложението на Комисията.

27.

С оглед подобряване на механизмите за предоставяне на увереност и за финансово управление, Комисията предлага въвеждане на управленска декларация за достоверност, която следва да се изготвя от управляващите органи на оперативните програми (член 114, параграф 4, буква д) от проекта за общ регламент). Тази декларация обхваща функционирането на системите за управление и контрол, законосъобразността и редовността на съответните операции и спазването на принципа на доброто финансово управление (37).

28.

Както Палатата вече отбеляза, доколко тези декларации осигуряват полезна информация на Комисията за целите на получаване на увереност, зависи от обхвата и качеството на вложената в тях работа (38). Това следва да се прецизира в акта за изпълнение, който уточнява модела на управленската декларация. В този контекст Палатата обръща внимание на слабостите, открити в областта на земеделието (39) (недостатъчна база за изготвяне на декларациите за достоверност на разплащателните агенции, ограничени допълнителни ползи от становището на сертифициращите органи). Ако не бъдат преодолени, тези слабости ще намалят увереността, която Комисията може да получи от декларациите.

29.

Палатата отбелязва също така, че доколко тази декларация може реално да отрази доброто финансово управление на разходите в областта на сближаването, зависи от преминаването от настоящия акцент върху процедурите и финансовото изпълнение към една базирана на изпълнението система, с критерии, спрямо които да се измерват резултатите. В това отношение, както беше отбелязано по-горе (вж. точка 6), схемата в областта на сближаването продължава да се базира основно на вложените ресурси. Въпреки че управляващият орган принципно носи текуща отговорност за гарантиране на доброто финансово управление, описанието на неговите функции съдържа предимно изисквания за спазване на нормативната уредба (40).

30.

Комисията предлага да се въведе процедура на годишно уравняване на сметки и годишно „поетапно“ приключване на изпълнени операции или разходи (членове 130 и 131 от проекта за общ регламент).

31.

Палатата отбелязва, че „решението за уравняване“ (член 76 от предложението) обхваща „пълнотата, точността и достоверността на предадените годишни счетоводни отчети и не засяга евентуалните последващи финансови корекции“. Тъй като годишното решение за уравняване не обхваща законосъобразността и редовността на свързаните с отчетите операции, за всички фондове по ОСР могат да се очакват същите проблеми като тези, отбелязани от Палатата за разходите в областта на земеделието (41). Палатата препоръчва член 76 да се приведе в съответствие с разпоредбите на Финансовия регламент. Също така, както вече беше посочено в Специален доклад № 7/2010, Палатата препоръчва да се установят срокове за всички етапи на процедурата и по-специално срок, в който Комисията да приема окончателно решение относно конкретната финансова година.

32.

Съгласно Финансовия регламент (член 53б, параграф 4) и правилата за неговото прилагане (член 42) целта на уравняването на сметки е да се установи размерът на признатите разходи, които следва да бъдат поети от бюджета, след като Комисията е извършила съответните проверки. Съгласно предложението за общ регламент Комисията ще извършва проверки едва след уравняването и следователно тази процедура няма да може да отчете последващите финансови корекции.

33.

С поетапното приключване Комисията се стреми да предостави на отделните бенефициенти правна сигурност относно допустимите разходи за дадена година и да намали тежестта, свързана с дългите периоди на задържане на документите. Както уравняването на сметки, поетапното приключване също подлежи на последващи проверки и следователно не може да представлява окончателно приключване на операциите. То обаче може да донесе потенциални ползи за областта на сближаването, тъй като националните проверки и одити ще трябва да се извършват на по-ранен етап и ще позволят установяване на по-добри превантивни механизми за контрол. Фактът, че всяка нередност, открита след представянето на годишните отчети, води автоматично до нетна финансова корекция (член 137, параграф 6 от проекта за общ регламент), е следствие от увеличените отговорности на държавите членки и по-голямото доверие в техните заявления за възстановяване на средства.

34.

Както беше отбелязано по-горе, схемата в областта на сближаването е замислена като многогодишен процес. Целта на Комисията е да се постигне пълно съответствие на разходите с нормативната уредба не по време на конкретната година, а няколко години след това и най-вече на етапа на приключване на оперативните програми. Механизмите за финансови корекции са основните инструменти за тази цел. Те следва да се прилагат преди всичко от самите държави членки. Ако последните не коригират нередностите, Комисията на свой ред може да им наложи финансови корекции.

35.

Последните одити на Палатата потвърждават отбелязаните по-рано факти (42). Въпреки продължителния административен процес няма гаранция, че механизмите за финансови корекции компенсират в достатъчна степен откритите грешки и че при приключване на оперативните програми всички съществени въпроси са разрешени. Също така липсват доказателства, че механизмите за финансови корекции допринасят за дълготрайни подобрения в системите с цел избягване повтарянето на вече установени грешки в бъдеще. Една от причините за това е тяхното ограничено финансово въздействие (което ги превръща в слаб стимул за държавите членки да подобрят своите системи), тъй като повечето от „нередовните“ разходи се заместват с национални разходи, предвидени като буфер. Това обаче не прави свързаните с отчетите операции по-малко незаконосъобразни/нередовни и ефектът от тези механизми е прехвърляне тежестта на (непозволените) незаконосъобразни/нередовни операции от бюджета на ЕС към националните бюджети. На практика крайните бенефициенти може да не почувстват никакъв ефект.

36.

Ефективността на тези механизми зависи от това доколко те стимулират възстановяването на неправомерните плащания от крайните бенефициенти и въвеждането на подобрения в системите за наблюдение и контрол. За грешки, открити в отделни операции, при които вината е на крайния бенефициент, се предполага стартиране на процедура по възстановяване на средства (43). Поради това Комисията следва да приключва нередностите едва след като държавите членки най-малкото са стартирали подобна процедура.

37.

На последно място, необходимо е да се оцени доколко е реалистично намерението за налагане на финансови корекции в случаите когато изоставането в постигането на етапните цели или на количествените целеви стойности е значително (съображение 18, член 20, параграф 4). Комисията може да не е в състояние да оцени надеждността на данните, предоставени от държавите членки, и може да не разполага с независими източници на информация (вж. точка 39). Също така остава да се определи какво представлява „значително“ изоставане в постигането на етапните цели или на количествените целевите стойности.

38.

Съгласно проекта за общ регламент (член 24), всяка финансирана програма определя своите приоритети, като си поставя набор от специфични цели. По всеки приоритет следва да се определят показатели за оценка на напредъка на програмата към постигане на целите като основа за извършване на мониторинг, оценка и преглед на изпълнението (финансови показатели за разходите, показатели за крайните продукти и услуги, свързани с финансираните операции, показатели за резултатите, свързани с дадения приоритет). Тези показатели включват основно крайни продукти и услуги, но също и някои междинни резултати. За всяка приоритетна ос управляващите органи извършват най-малко една оценка на въздействието и ефективността на интервенциите през програмния период.

39.

В резултат на това проектът за общ регламент изисква от държавите членки да събират значителен обем данни за мониторинг и оценка на програмите (членове 41—50 от проекта за общ регламент). Извършените от Палатата одити (44) показаха сериозни недостатъци, свързани с полезността и надеждността на информацията, предоставена от държавите членки на Комисията. Следователно целта за обвързване на средствата от ЕС с резултатите ще изисква сериозни подобрения, тъй като въз основа на тези данни могат да се извършват плащанията от ЕС и поради това тези данни следва да преминат през процедури на проверка и контрол. Освен това съгласно Договора (член 318 от ДФЕС) Комисията е длъжна да представя всяка година доклад за оценка на финансите на Съюза, въз основа на постигнатите резултати. Комисията следва да обмисли до каква степен е възможно да се гарантира, че представените от държавите членки данни за мониторинга, оценките и резултатите на програмите са с приемливо качество от гледна точка на полезността, сравнимостта и надеждността.

40.

Проектът за общ регламент предвижда хармонизиране на правилата за допустимост с други инструменти за финансова подкрепа от ЕС. В същото време общият принцип, въведен за текущия период от 2007 до 2013 г., съгласно който правилата за допустимост се определят на национално ниво (и евентуално за всяка оперативна програма), се запазва (вж. съображение 39). Опитът показва, че тези два принципа понякога могат да влязат в конфликт.

41.

Палатата отбелязва също така, че следва да продължи използването на опростени варианти за разходите. Това е уместно, тъй като в някои случаи то може да помогне за намаляване на административната тежест за бенефициентите, както и на възможностите за допускане на грешки.

42.

Проектът за общ регламент предвижда използването на електронно управление на данни и изисква от държавите членки до края на 2014 г. да въведат системи, които да позволяват на бенефициентите и крайните получатели на средствата да подават цялата необходима информация по електронен път. За да може това предложение да заработи, редица технически аспекти и спецификации следва да се съгласуват в самите държави членки и техните региони, но също така и между различните генерални дирекции на Комисията и националните органи. Наред с това следва да се определи какъв вид нефинансови данни, необходими за мониторинга, ще бъдат докладвани.

43.

Палатата счита за полезна и разпоредбата от проекта за общ регламент, съгласно която функциите на управляващите и сертифициращите органи могат да бъдат обединени (член 113, параграф 3). Това може да засили управленската отговорност чрез възлагане на отговорностите за финансово управление и контрол на един орган и да намали административната тежест за съответната държава, както и тежестта на контрола за бенефициентите. Запазването на одитния орган и на основните му функции като независим орган принципно гарантира необходимото разделение на отговорностите.

44.

Документът предлага да се разшири подходът на воденото от общностите местно развитие (LEADER) и да обхване всички фондове, като метод да се постигнат целите на ЕС посредством подход „отдолу нагоре“ вместо традиционния подход „отгоре надолу“. Този подход може да донесе допълнителни ползи заради стратегическия подход на сътрудничество, вземането на решения на местно ниво и иновативните мерки. Палатата отбелязва, че подобен подход е свързан с допълнителни разходи и допълнителни рискове (за спазването на нормативните разпоредби, както и за доброто финансово управление), които са резултат от прехвърлянето на контрола върху бюджета на ЕС към местни групи за действие.

45.

В своя специален доклад относно подхода LEADER (45) Палатата констатира, че за да гарантират ефикасност и ефективност, мерките или решенията, разработени от местните групи за действие, следва да бъдат специфични за този подход. Палатата установи, че като цяло допълнителните разходи и рискове не се контролират в достатъчна степен, а потенциалните допълнителни ползи на практика не се постигат.

46.

Финансовите инструменти са форма на интервенция, която по принцип може да привлече частно финансиране и да гарантира повторното използване на средствата за бъдещите бенефициенти. Комисията предлага да се насърчи и засили тяхното използване през следващия програмен период като алтернатива на безвъзмездно предоставяните средства.

47.

Проектът за общ регламент предвижда предварителни оценки, специфични за финансовите инструменти, както и възможността да се създават финансови инструменти на ниво ЕС и да се увеличи процентът на съфинансиране от ЕС до 100% на ниво „приоритетна ос“ (членове 32, 33 и 110).

48.

Палатата отбелязва, че финансовите инструменти създават рискове и проблеми (46), например при осчетоводяването на използването на средствата на ЕС, наблюдението върху тях, отговорността за финансовите инструменти и капацитета на службите на Комисията да ги управляват предвид сравнително сложния им характер.

49.

Извършената в последно време от Палатата одитна дейност повдига сериозни съмнения доколко нормативната рамка на ЕФРР за периодите 2000—2006 г. и 2007—2013 г. е подходяща за финансовите инструменти, които са се използвали и продължават да се използват през тези периоди. По-специално Палатата установи следните основни слабости — недостатъчни разпоредби относно начините за привличане на средства и револвиращия характер на фондовете, възможност за заделяне на прекалено много средства за финансовите инструменти, възможност за необосновано преференциално третиране на частния сектор, неясни условия за допустимост за оборотния капитал. Освен това разсейващият ефект, който се създава от използването на множество оперативни програми в една държава членка, може да доведе до създаването на фондове, при които липсва необходимата критична маса, и по този начин да допринесе за натрупването на закъснения. Настоящият проект за общ регламент не решава в задоволителна степен тези слабости.

50.

Палатата също обръща внимание на риска от разширяване на областите, в които могат да се прилагат финансови инструменти, без да се гарантира съществуването на подходящи системи за мониторинг, наблюдение и контрол. Също така желателно е Парламентът и Съветът да се уверят дали проектът за регламент не ограничава подкрепата само до относително разпространените видове финансови инструменти (дялови участия, заеми, гаранции) и дали няма да попречи на отпускането на подкрепа за по-малко прозрачните финансови инструменти като например деривативните или структурираните финансови инструменти.