ПРИЛОЖЕНИЕ 1

КАЛЕНДАР НА ЗАСЕДАНИЯТА НА НАДЗОРНИЯ КОМИТЕТ

2008 г.

Месец	Дата на заседанието
ЮНИ	вторник, 24 — сряда, 25
ЮЛИ	вторник, 8 — сряда, 9
СЕПТЕМВРИ	четвъртък, 18
ОКТОМВРИ	понеделник, 6 — вторник, 7
НОЕМВРИ	вторник, 11 — сряда, 12
ДЕКЕМВРИ	вторник, 16 — сряда, 17

2009 г.

Месец	Дата на заседанието
ЯНУАРИ	вторник, 20 — сряда, 21
ФЕВРУАРИ	вторник, 17 — сряда, 18
МАРТ	вторник, 24 — сряда, 25
АПРИЛ	вторник, 21 — сряда, 22

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

СПИСЪК СЪС СТАНОВИЩАТА, ПРИЕТИ ОТ НС МЕЖДУ 1 ЮНИ 2008 Г. И 31 МАЙ 2009 Г.

2008

Становище № 5/2008 Политиката на „de minimis“ на OLAF

2009

Становище № 1/2009 Годишен план за управление на OLAF за 2009 г.

Становище № 2/2009 Доклади на OLAF по разследвания, продължаващи повече от девет месеца

Становище № 3/2009 Предварителен проектобюджет на Европейската служба за борба с измамите за 2010 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 3

СТАНОВИЩЕ № 5/2008

Политиката на „de minimis“ на OLAF

2 декември 2008 г.

ВЪВЕДЕНИЕ

OLAF разполага с ограничени средства за разследване в сравнение с броя на разследвания, който службата трябва да предприема. Ефективното използване от страна на OLAF на наличните средства е от изключително значение за провеждането с необходимата бързина и ефикасност на разследвания в случаи на сериозни измами и нередности в ущърб на финансовите интереси на ЕС. В миналото Надзорният съвет (НС) изрази своето опасение (1), че OLAF все още не е разработила ясна и последователна политика и стратегия за провеждане на разследвания.

Регламентите на ЕО и Решението на Комисията за създаване на OLAF (2) не посочва конкретно определянето на приоритетна входяща информация или жалби, свързани с малки суми пари (случаи „de minimis“). От това следва, че по принцип OLAF обработва по еднакъв начин всяка получена информация и всички провеждани от службата разследвания, включително случаите „de minimis“. Приоритетите на OLAF за разследване са заложени в Наръчника (3) и в настоящия годишен план за управление. През юни 2007 г. OLAF адресира до НС бележка (4), в която се очертава практиката на OLAF по отношение на политиката на „нулева търпимост“ и правилото за „de minimis“ при вътрешни разследвания.

Ето защо НС реши да разгледа начина, по който OLAF се занимава със случаи „de minimis“ с цел да се оцени практиката и ефективността на настоящата политика на OLAF за „de minimis“.

1.   ИЗБОР НА СЛУЧАИ

В базата данни на ССФ за периода от декември 2005 г. до ноември 2008 г. (36 месеца) OLAF има около 2000 приключени случая. От този списък НС избра 45 случая (за повече информация вж. Приложение 1 (5)) с финансово отражение под 50 000 EUR. Прагът от 50 000 EUR бе избран въз основа на изчислението на разходната ефективност на минималните разходи за средно по размер разследване, като се отчита продължителността на едно средно разследване на OLAF (28 месеца) и необходимите ресурси (двама разследващи служители със средно по 15 случая на човек). Финансовото отражение на избраните случаи бе разпределено както следва:

Финансово отражение в EUR	Брой на случаите в извадката.
0 – 500	6
501 – 25 000	20
25 001 – 50 000	19
Общо	45

В извадката са представени всички видове случаи на OLAF, от вътрешни и външни разследвания до случаи на подпомагане, наблюдение и координация. Проследяването от страна на НС на тези случаи включва разглеждане на докладите за оценка, междинните, окончателните и последващите доклади, като целта е да се определи следното:

—	дали откриването на всеки един случай е било в съответствие с правилата, определени в Наръчника на OLAF

—	дали OLAF е бил единственият или най-подходящият орган да разследва случая (особено по отношение на вътрешни случаи)

—	продължителност на разследването (в месеци) и вид на случая

—	Въздействие на разследването и последващи действия, предприети от национални органи/институции и органи на ЕС след приключване на разследването

—	предварителна оценка на използваните ресурси (брой служители, участвали в разследването)

—	предаване на входяща информация или приключени случаи на съответните служби на Комисията

2.   АНАЛИЗ И ИЗВОДИ

2.1.   Общи забележки

Средният период за оценка на входяща информация от страна на OLAF е бил пет месеца, а за разследване на избраните случаи - 15 месеца. В преобладаваща част от случаите са участвали двама разследващи служители, а първият оценител ги е определил като случаи с нисък приоритет. В шест от случаите в края на разследването не са били препоръчани последващи действия.

НС разгледа основанията за откриване на разследване с оглед на критериите, посочени в Наръчника и стигна до заключението, че в по-голямата част от тези случаи обосновката за откриване на разследване е била зле определена, а във формулярите за първоначална оценка не са посочени ясни мотиви. В този формуляр за първоначална оценка е включено описание на твърденията, правното основание за OLAF и достоверността на източника, но не се обясняват причините за откриване на разследване въз основа на критериите от Наръчника. Понятието „достатъчно сериозни подозрения“ (6) е използвано като начален критерий в някои случаи, но за него няма определение в Наръчника. Следователно този критерий изглежда изцяло зависи от оценителя, който взима решение относно неговото тълкуване и прилагане. В много случаи оценителят е препоръчал откриване на разследване и впоследствие това е било одобрено от началника на отдел, директора и Комитета, въпреки че във формуляра за първоначална оценка не са били посочени ясни критерии или причина за такова откриване, както и в документацията по случая не е била налице друга писмена обосновка за откриване на разследване.

Настоящият наръчник на OLAF, който се използва от разследващите служители и оценителите, не предоставя ясни насоки, които да позволят на оценителите, извършващи първоначална оценка на входяща информация, да препоръчат дали следва да се открие разследване или не. Едни по-добре определени критерии за откриване на разследване биха допринесли за по-голяма прозрачност и биха дали възможност за последователно, подходящо и съгласувано обработване на входящата информация.

Според настоящата практика лицето, което прави първоначалната оценка на входящата информация, провежда и самото разследване. Тази практика, въпреки че не се ограничава единствено до OLAF, би могла да възпрепятства безпристрастното оценяване на информацията, ако не бъде допълнена от ясни и прозрачни критерии за откриване на разследвания, както и от управленски контрол.

Въпреки че случаите се класифицират като имащи висок, среден или нисък приоритет, НС не бе в състояние да открие специален начин на обработка на случаите с нисък или среден приоритет. Необходимо е поясняване по отношение на обработката на случаи с нисък приоритет, ако и когато се отклоняват ресурси от други случаи. Изглежда случаите от извадката са били обработени по същия начин като всяко друго разследване, въпреки че първоначално са били определени като имащи нисък или среден приоритет.

Като цяло съвсем малко информация е налице по отношение на мерки, които се предприемат за планиране на дадено разследване, след като веднъж е взето решение за неговото откриване. За всяко разследване е от ключово значение да разполага с ясен и сбит план за разследване (напр. специфични цели, очаквани резултати, анализ на риска, срокове, показатели за сравнение и разпределение на ресурсите), който да направлява и да структурира работата и който да бъде актуализиран при необходимост.

Препоръки1.   Разделът „Оперативни приоритети“ на Наръчника да включи ясни насоки и политика по отношение на случаите „de minimis“. Да бъдат определени индикативни прагове за „de minimis“ случаи при различните видове разследване, както и критерии за това дали да бъде открито разследване при „de minimis“ случай или не.2.   Необходимо е поясняване на практическото значение на определенията за разследвания с нисък, среден и висок приоритет.3.   Преди началото на дадено разследване да бъде изработен план за разследване, който посочва целта на разследването.4.   Когато това е възможно (когато езиковите умения позволяват това), OLAF да гарантира разделяне на ролите на оценител и разследващ служител.

2.2.   Вътрешни разследвания

OLAF следва политиката на Комисията за „нулева търпимост“ (7) в тази област и в качеството си на органът на Общността, натоварен с защитата и опазването на финансовите интереси на Общността, разглежда всички вътрешни случаи като еднакво важни. Освен възможното финансово отражение върху бюджета на Общността, OLAF също така има задължението да отчита други фактори, включително политическата значимост на информацията, репутацията на Общността и/или сериозността на случая, особено по отношение на професионалното поведение на служителите на Общността (8). Вследствие на това OLAF твърди (9), че разполага с ограничена възможност да решава дали да открие разследване или не; вместо това от Службата се изисква да разглежда всички случаи, които попадат в нейната компетентност, с изключение на така наречените дребни нарушения, които могат да бъдат прехвърлени към други служби на Комисията, като например Службата за сигурност на Комисията или IDOC (Службата на Комисията за разследвания и дисциплинарни въпроси).

Основната мисия на OLAF е да защитава финансовите интереси на Общността. В случаи, в които твърденията засягат загуба или риск от загуба на сравнително малки суми от средствата на Общността в резултат от неоснователни или подправени искания за възстановяване на суми, конфликт на интереси, разходи, които не отговарят на изискванията или необявена външна дейност, НС счита, че входящата информация би могла незабавно да бъде прехвърлена на IDOC. Изключение правят случаите, в които са замесени висши служители, или в които има твърдения за сериозни и продължителни нередности или измами, както и случаи, свързани с друго разследване на OLAF или свързани с агенция на Общността, където IDOC няма правомощия за действие. НС счита, че са необходими допълнителни насоки за вида информация, която би могла да се класифицира като „дребно нарушение“, както и за това кога информацията може да бъде препратена на други служби.

Що се отнася до сътрудничеството с IDOC, НС подчертава важността на това OLAF да предава на IDOC информация относно дребни нарушения или случаи с много малко финансово отражение на ранен етап, като по този начин позволява своевременно откриване на дисциплинарни процедури. Това би осигурило ефективно и бързо санкциониране на всяко нарушение. В 99 % от случаите в извадката, разследването на OLAF е било последвано от административно разследване на IDOC и след това от дисциплинарни действия.

Като цяло НС е на мнение, че е необходимо дисциплинарните действия да бъдат предприемани незабавно, както е посочено от Съда на ЕО (10). Това изисква OLAF своевременно да предава информация на IDOC или на други съответни служби на Комисията и да се избягва дублиране на разследването. Това е особено важно, когато въпросните лица не са постоянни служители или когато има опасност те скоро да напуснат своята служба, какъвто бе случаят в някои от разследванията в извадката. Мнението на НС е, че в тези случаи не е имало причини информацията да не бъде незабавно препратена на IDOC, без да се открива разследване на OLAF.

НС приветства неотдавнашните усилия на OLAF да засили своето сътрудничество както с IDOC, така и с други служби на Комисията и призовава за повече действия в тази област. По-тясното сътрудничество ще подобри насочването на входящата информация направо към съответната служба, без да е необходима намеса на OLAF. По-конкретно OLAF следва да се стреми към усъвършенстване на процеса на обмен на информация и на сътрудничество с тези служби. Организацията на това сътрудничество обаче не трябва да ограничава нито основните правомощия на OLAF, нито независимостта на службата да действа. НС вярва, че посредством заздравяване на сътрудничеството OLAF ще бъде в състояние да освободи повече ресурси за случаи на по-сериозни измами или нередности, когато OLAF несъмнено е единственият орган на Общността, който може да разследва тези случаи. Тъй като целта на OLAF е да бъде ефективна, НС смята, че OLAF, както и другите служби, биха извлекли полза от споделянето на експертен опит и знания по вътрешни случаи чрез редовен обмен на информация и обсъждане на текущи случаи, без да се установяват прекалено стриктни и подробни правила.

В заключение едно наблюдение, което се отнася до съдебните последващи действия на вътрешни разследвания: в мнозинството от случаите от извадката не са били препоръчани или предприети съдебни последващи действия поради редица причини, като например изтичане на сроковете или липса на достатъчни доказателства за откриване на наказателно производство. Заключението на НС е, че в много от случаите от извадката националните съдебни органи не са били в състояние да разгледат случаите „de minimis“ поради своето натоварване или различаващи се приоритети. Според НС е необходимо по-внимателно обмисляне на изпълнимостта на успешни съдебни последващи действия в случаи „de minimis“, преди тези случаи да бъдат открити или препратени до националните съдебни органи; от изключително значение е също така и конструктивната комуникация с тези органи, за да се гарантират ефективни последващи действия след приключване на случаите.

Препоръки1.   OLAF следва да определи по-добре своята политика на „нулева търпимост“ при вътрешни разследвания и преди всичко да реши как да борави с информация, свързана с разследвания с ниско финансово отражение. Това следва да бъде ясно посочено в Наръчника.2.   OLAF следва да прехвърля информацията относно дребни нарушения и/или случаи с ниско финансово отражение на други служби на Комисията, когато съществуват други начини за разследване, вместо да взема решение за откриване на разследване на OLAF. Необходимо е да се изясни кога информацията се прехвърля на IDOC и на други служби на Комисията и да се предостави определение на понятието „дребно нарушение“.3.   OLAF следва да усъвършенства процеса на обмен на информация между съответните служби на Комисията по отношение на вътрешни случаи „de minimis“.4.   Общите оперативни приоритети на OLAF следва да позволят на Службата да се съсредоточи върху сложни и сериозни случаи, използвайки по-ползотворно ограничените си ресурси, като по този е икономически най-изгодна за Общността.

2.3.   Външни разследвания

При външни разследвания OLAF споделя отговорността за защита на финансовите интереси на Общността с компетентните органи на държавите-членки (11). В тези случаи OLAF обикновено разполага с повече свобода и гъвкавост да решава дали да открие разследване или не. Съгласно Наръчника (12) при откриването на разследване следва да се отчитат някои критерии, като например принципите за субсидиарност и пропорционалност. Същевременно, ако в дадена държава-членка не съществува орган, отговорен за откриване на разследване, OLAF е единствената организация, на която са възложени правомощия за разследване.

Случаите от извадката бяха свързани с дребни нередности в изпълнението на програми на Общността и най-често представляваха случаи, в които са били налице подозрения за конфликт на интереси, необосновани плащания или нередности в управлението на средства по проекти. При разглеждането на тези случаи НС обърна особено внимание на тяхната сериозност, на критериите за откриване на разследване по тях, както и на действията, предприети от националните органи и последващите действия.

Както и при разгледаните вътрешни случаи „de minimis“, НС откри, че не са използвани ясни критерии за решаване на това кога да бъде открито разследване по тези случаи. Ето защо НС счита, че настоящата стратегия и подреждане по приоритети на външните разследвания не са ясни. Необходимо е да се разработят критерии за откриване (включително индикативни минимални прагове) на външни случаи и по този начин да се избегне откриването на разследвания по случаи „de minimis“. Според НС е необходима стратегия и ясни приоритети, които ще гарантират по-доброто използване на ограничените ресурси на Общността и ще позволят при възможност по-доброто разпределяне на ресурсите за разследване на по-сериозни случаи. НС не е убеден, че OLAF използва оптимално своите ресурси, ако редовно се разглеждат случаи с много малко финансово отражение, което надвишава разходите за разследване.

Съдейки по случаите от извадката, НС отбеляза, че често финансовите последващи действия или възстановяването на неправомерно изплатени суми и/или при необходимост дисциплинарните мерки (напр. вкарване на името на дружеството в системата за ранно предупреждение) са се извършвали или са били вече успешно завършени от съответната служба на Общността или агенция по време или преди разследването на OLAF. За НС от докладите не става ясно каква е добавената стойност, която едно разследване на OLAF внася в процеса при дребни нарушения, особено по отношение на последващите финансови действия, тъй като службата, отговорна за изпълнението на програмата, вече е издала нареждане за възстановяване на сумите, и тази служба е била в състояние да извърши това веднага след като е получила информацията за възможна измама или нередност. НС също обърна внимание на практиката, при която след като Комитетът е открил процедура на разследване на OLAF, тя продължава до своя край и не се вземат мерки за приключването ѝ, дори ако очаквани последващи действия са били извършени по време на разследването.

Що се отнася до съдебните последващи действия, НС отбеляза, че често за OLAF е трудно, по причини извън нейния контрол, да събира информация от трети държави по отношение на направеното в последващите действия. Поради тази причина този тип информация се обработва най-често от делегациите на Комисията във въпросните държави и съответно приносът на OLAF е ограничен.

Препоръка1.   Има нужда от разработването/определянето на стратегия по отношение на „de minimis“ за външни разследвания и да бъдат определени минималните прагове за подобни разследвания.

2.4.   Случаи, свързани с подпомагане, наблюдение и координация

При прегледа на случаите „de minimis“ в извадката бяха включени определен брой случаи, свързани с подпомагане, наблюдение и координация. Като цяло правното основание за тези дейности може да бъде намерено в Договора за ЕО и съответните регламенти (13), които задължават OLAF да подпомага държавите-членки при организирането на сътрудничеството и при координирането на действията им за целите на опазването на финансовите интереси на Общностите от измами.

Както при вътрешните и външните „de minimis“ случаи, НС заключи, че ще бъде изключително полезно в Наръчника да бъдат включени насоки за това как OLAF да разглежда входяща информация по тези видове случаи, особено що се отнася до даването на приоритет и селекционирането на случаите (критерии за това дали да бъде открито разследване или не). От представената извадка със случаи НС заключи, че отговорността за досиетата (провеждане на разследване и последващи действия) винаги е била поемана от националните органи и съответно ролята на OLAF е била доста ограничена, в сравнение с външните и вътрешните случаи, където Службата е извършвала реални разследващи дейности, като инспекции, проверки и контрол на информация. Поради тази причина за НС бе трудно да види къде е потенциалната добавена стойност на OLAF в тази област, и изглежда разумно да се помисли за това до каква степен ресурсите на OLAF трябва да бъдат използвани за тези дейности, ако съществува недостиг на ресурси за външните и вътрешните разследвания.

Препоръка1.   Наръчникът на OLAF да включи критерии за определяне на приоритетите и селекция на случаите за подпомагане, наблюдение и координация.

---

(1)  Вж. например заключенията и препоръките на годишните доклади за дейността на НС за периода от декември 2005 г. до май 2007 г. и периода от юни 2007 г. до май 2008 г.

(2)  Регламенти (ЕО) № 1073/1999 и (ЕО) № 1074/1999; Решение на Комисията от 28 април 1999 г. (ОВ L 136/20, 31.5.1999 г.).

(3)  Наръчник на OLAF от 25 февруари 2005 г., точка 3.2 Оперативни приоритети: следните критерии се отчитат при вътрешни разследвания: тежест на наказателното или дисциплинарното престъпление, наличие на конспирация или участие на едно лице, или на висши служители, наличие на злоупотреба с власт, отрицателно въздействие върху репутацията/ доверието в ЕС или дали дадено разследване е било поискано от служба/институция. При външни разследвания съществуват петнадесет критерия, като важност на финансовото въздействие, обществен интерес и т.н.

(4)  Вътрешна бележка от 18 юни 2007 г. относно практиката на OLAF по отношение на политиката за нулева търпимост и правилото за „de minimis“ при вътрешни разследвания. Бележката очертава общите принципи на политиката на Комисията на нулева търпимост и правилото за „de minimis“ за вътрешни разследвания при откриване на разследване и изпращане на окончателните доклади до националните органи. В бележката се стига до заключението, че OLAF следва да продължи да работи в границите на собствената си компетентност, а дребните нарушения, които нямат връзка с финансовите интереси на Общностите следва да бъдат разглеждани от други служби.

(5)  Приложение 1: документ от 12 страници, който анализира информация, свързана със случаите; документът няма да бъде публикуван.

(6)  EJC-11/00 EО / EЦБ – 10 юли 2003 г., точка 141 и C-15/00 EО / EИБ - 10 юли 2003 г., точка 164.

(7)  Вътрешна бележка от 18 юни 2007 г. относно практиката на OLAF по отношение на политиката за нулева търпимост и правилото за „de minimis“ при вътрешни разследвания.

(8)  Член 2, параграф 1 от Решение на Комисията от 28 април 1999 г. (ОВ L 136/20, 31.5.1999 г.).

(9)  Наръчник на OLAF, точка 3.2.1.1., отнасяща се до оперативните приоритети на вътрешни разследвания.

(10)  ECJ C-270/99 от 27 ноември 2001 г.; CFI T-307/01 от 10 юни 2004 г.; Становище на генералния адвокат C-270/99 от 22 март 2001 г.

(11)  Договор за ЕО, член 280, параграф 2

(12)  Точка 3.2.1.2. Външни разследвания – принцип за свобода на преценката, стр. 63

(13)  Член 280 от Договора за ЕО, чл. 1, параграф 2 от Регламент 1073/99 и чл. 9, параграф 1 от Регламент 2988/95.

ПРИЛОЖЕНИЕ 4

СТАНОВИЩЕ № 1/2009

Годишен план за управление на OLAF за 2009 г.

Брюксел, 19 март 2008 г.

Надзорният комитет разгледа публичната част и приложенията за вътрешно ползване към годишния план за управление (ГПУ) на ОЛАФ за 2009 г., като обърна особено внимание на целите, индикативните показатели и очакваните резултати от разследванията, както и на връзката между тях и останалите дейности на службата. Като цяло Надзорният комитет поздравява ОЛАФ за ясния, добре структуриран и прецизен ГПУ и за включването в него на позоваване на препоръките на комитета. Надзорният комитет би желал да изложи някои свои мисли и наблюдения във връзка с ГПУ за 2009 г.

1.   Публична част

Надзорният комитет отбелязва, че в сравнение с 2008 г. индикативният показател и желаният резултат за общата цел, а именно „намаляване на измамите“, са променени така, че да бъде подчертано значението на обратната връзка със заинтересованите страни. Надзорният комитет изразява съгласие с този подход и отбелязва, че той съответства на направената от него в Становище № 3 от 2006 г. препоръка, в която комитетът подчертава необходимостта от включването на заинтересованите от дейността на ОЛАФ страни в дефинирането на качествени и количествени стандарти и индикативни показатели за дейностите на ОЛАФ. С оглед на това Надзорният комитет набляга отново на нуждата ОЛАФ да създаде система за редовна обратна връзка с основните заинтересовани страни.

Що се отнася до индикативния показател за общата цел „ефективно използване на резултатите от проучванията сред заинтересованите страни“ Надзорният комитет разгледа резултатите и анализа (предоставен от Вашата служба) на проучванията на Евробарометър и на Комисията от 2007 г. и 2008 г. Той заключи, че проучванията не засягат и не предоставят никаква информация относно оперативната ефективност или ефикасност на извършваните от ОЛАФ дейности. Поради тази причина Надзорният комитет изразява съмнения относно това дали ОЛАФ е в състояние да използва тези резултати за оценка на постигането на целите на ГПУ от гледна точка на операциите. Освен това Надзорният комитет има някои резерви по отношение на тези проучвания, тъй като по принцип те не са насочени към отделните лица, които си сътрудничат пряко с ОЛАФ. Затова Надзорният комитет предлага ОЛАФ да предприеме по-целенасочено и специално проучване, за да установи вижданията на тези представители, на органите на държавите-членки и институциите и агенциите на ЕС, които си взаимодействат с ОЛАФ ежедневно. Тази информация би била по-полезна за целите на ГПУ за 2009 г.

Друго наблюдение, свързано с резултатите от проучванията, бе, че общата запознатост на ОЛАФ не е много добра и ОЛАФ би следвало да обърне внимание на този аспект при планирането на своите бъдещи дейности. Така например главните резултати от проучването на Евробарометър от 2008 г. (сред 25 000 случайно подбрани граждани на ЕС) сочат, че 59 % от отговорилите никога не са чували за ОЛАФ, а други 20 %, които са чували за службата, не могат или не желаят да посочат дали имат доверие в организацията. Резултатите от проучването на Комисията бяха подобни и сочат, че персоналът няма опит от работа с ОЛАФ и поради тази причина не е бил в състояние да си създаде мнение относно дейностите на службата. С оглед на това Надзорният комитет приканва ОЛАФ да отчете тези резултати в ГПУ за 2010 г.

Надзорният съвет приветства „специална цел № 1“, която подчертава значението от измерването на ефективността и ефикасността на операциите на ОЛАФ. Целта за 2009 г. ще бъде фокусиране върху по-сериозни случаи на измама, което съответства на забележките, направени от Надзорния комитет във връзка с ГПУ за 2008 г. и в Становище № 3 относно случаите „de minimis“. Надзорният комитет приветства подобрената стратегия по отношение на правилото „de minimis“ по отношение на вътрешните разследвания, което бе обяснено в неотдавнашното писмо относно политиката „de minimis“.

Надзорният комитет би желал да получи допълнителна информация, и особено относно критериите за подбор на „сериозните“ външни разследвания, и приканва ОЛАФ да представи по-ясна и по-последователна стратегия и насоки относно типовете случаи, които ОЛАФ възнамерява да разследва през 2009 г. Освен това Надзорният комитет би искал да подчертае, че проектът на ръководство за оперативните процедури (точка 2.3) следва да включва обяснение за това как се формулират оперативните приоритети.

Надзорният комитет споделя вижданията на ОЛАФ, че ефективността на операциите на службата е важен фактор за постигането на основната цел, и желае да получи разяснения за това как целта за „Спазване на насоките относно праговете и критериите за започването на последващи действия (индикативен показател 1.1)“ ще допринесе за постигането на тази цел през 2009 г.

В допълнение към критериите за нивото на приключване на случаи и за продължителността Надзорният комитет счита, че ефикасността на разследванията би могла да се измерва посредством създаването на система или механизъм за редовен контрол (в това число контрол на качеството) на разследванията, чрез който да се намалят забавянията и решение на проблемите да се търси скоро след тяхното възникване. Надзорният съвет би желал повече информация относно „системата за предупреждение на всеки 18 месеца“, посочена в ГПУ в рамките на специфична цел № 1. Както бе посочено в ГПУ около 25 % от разследванията все още не се обработват в рамките на целевия период за управление от 24 месеца. Тъй като това е тенденция от предишни години, Надзорният комитет има съмнения дали индикативните показатели за ефикасност са достатъчни за справяне с и намаляване на тези забавяния.

Както и в ГПУ за 2008 г., Надзорният комитет разглежда като проблематичен факта, че нивото на приключване на случаи (индикативен показател за резултати 2.2) следва да е близък до единица, ако се изчислява въз основа на новите случаи, открити през дадена календарна година. Необходими са допълнителни мерки от страна на управлението на ОЛАФ за намаляване на съществуващата работна натовареност (около 440 случая през декември 2008 г.), тъй като постигането на въпросната цел няма да допринесе за намаляването на броя на случаите. Това се потвърждава също в протокола от заседанието на директорите през октомври 2008 г., в който се твърди, че през първата половина на 2008 г. нивото на приключване на случаи се е влошило и се е стигнало до ново изоставане.

Освен това Надзорният комитет отбелязва, че ефективността и ефикасността на операциите се измерват изключително от гледна точка на разследванията и не включват други оперативни дейности или спомагателни услуги. Надзорният комитет счита обаче, че спомагателните дейности на ОЛАФ (други оперативни дейности и административни услуги) също следва да бъдат включени в тази стратегия, за да може ОЛАФ да се превърне в „административен орган за разследване от световна класа“. В бъдеще би било от полза да се анализира как други дейности освен разследванията биха могли да допринесат за ползата от разследванията на ОЛАФ и как това би могло да бъде измерено в ГПУ.

Надзорният съвет отбелязва, че ефективната комуникационна стратегия по специфична цел № 2 „насърчаване на култура на сътрудничество за борба с измамите и корупцията“ не включва ясна вътрешна комуникационна политика. От извършения от Надзорния комитет мониторинг на случаи на ОЛАФ става ясно, че общата координация на дейностите между отделите и департаментите би могла да бъде подобрена. Затова Надзорният комитет препоръчва в ГПУ да бъде включена вътрешна комуникационна стратегия, за да бъдат подобрени обменът на информация и общата запознатост с дейностите на ОЛАФ сред собствения персонал на службата.

2.   Приложения за вътрешно ползване

Надзорният комитет приветства специфичния индикативен показател за финансово въздействие при разследванията в областта на търговията и митниците и засиленото внимание към случаи с финансово въздействие, оценено на над 1 млн. EUR.

По отношение на ефикасността на разследванията и операциите на дирекции А и Б Надзорният комитет се интересува най-вече от това по какъв начин в момента се наблюдават продължителността на разследванията и потенциалните им забавяния и приветства систематичния преглед на случаи на всеки 18 месеца, като в същото време приканва ОЛАФ да анализира дали тази система е достатъчна с оглед на контрола на забавянията. Надзорният комитет желае да получи някои разяснения относно „новия етап на изчакване“. Като цяло Надзорният комитет подчертава необходимостта от стриктна система за контрол за намаляване на забавянията и поддържане качеството на работата по случаите.

Както и в ГПУ за 2008 г., Надзорният комитет поставя под въпрос стойността и полезността на показателя „% на случаите, приключени с финансови/юридически/административни последващи действия“ по отношение на общия брой случаи, тъй като е трудно резултатите от разследването да бъдат предвидени предварително.

Надзорният съвет отново отбелязва, че през 2008 г., както и през последните четири години, не е бил постигнат индикативният показател за резултати относно продължителността на случаите от 24 месеца. Протоколът от заседанието на директорите от октомври 2008 г. показва, че само 49 % от случаите са били приключени за по-малко от 24 месеца през първата половина на 2008 г. Средната продължителност на „активен случай“ през първата половина на 2008 г. е била 27 месеца. Надзорният комитет изразява съмнения дали тази цел е постижима през 2009 г., особено при положение че ОЛАФ има намерение да се концентрира върху по-комплексни случаи в отсъствието на допълнителни ресурси.

В ГПУ (точка 1.2. — ефикасност) се твърди, че оценките представляват около 50 % от работната натовареност на следователите (48 % в дирекция А, 54 % в дирекция Б). Надзорният комитет отбелязва, че няма формулирани цели относно „неактивния етап“ от разследванията и в ГПУ няма информация относно средната продължителност на оценките. Надзорният комитет предлага да се обмисли как неактивната фаза от разследването да бъде включена в ГПУ поради това, че за нея се използват ограничени ресурси и тя представлява важен фактор за определянето например на сроковете на давност на доказателствата и последващата дейност, свързана с окончателните доклади на ОЛАФ по случаите.

В заключение Надзорният комитет би искал да отбележи, че някои от индикативните показатели за резултати относно спомагателните дейности (например „брой на организирани срещи“, „добро сътрудничество“ и „обратна връзка“) са твърде общи, трудни за измерване и/или им липсва прецизност относно това как те са наблюдавани и сравнявани с поставените цели, и изразява съмнения дали те действително представляват добър и ефикасен метод за оценка на извършената работа.

ПРИЛОЖЕНИЕ 5

СТАНОВИЩЕ № 2/2009

Доклади на OLAF по разследвания, продължаващи повече от девет месеца

Брюксел, 28 май 2009 година

ЧАСТ I

ВЪВЕДЕНИЕ

Генералният директор на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) представя месечен доклад на Надзорния съвет с резюме на всяко разследване, продължаващо повече от девет месеца (наричани по-нататък „доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца“). Докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, посочват причините разследванията да не бъдат завършени и дават прогнозна времева рамка за приключването на всеки случай.

Продължителността на разследванията е причина за обща загриженост на институциите и на самата OLAF (1), като се имат предвид отрицателните последици, които закъсненията може да имат за страните, участващи в разследването, както и за административните, съдебните и финансовите последващи мерки по тези разследвания, предприемани от OLAF.

Голямото натрупване на неприключени случаи в резултат на голям брой забавени случаи е също в ущърб на ежедневната работа на OLAF, тъй като самото администриране на старите случаи отклонява значителни ресурси от основните задачи на службата.

OLAF разполага с изключителен и богат опит от провежданите в течение на десет години европейски и международни разследвания. Нейното значение и репутацията ѝ непрекъснато нарастват. Ето защо е много важно времето, изразходвано за разследване и приключване на случаите, да бъде колкото се може по-кратко.

Задача на Надзорния съвет

Общата цел на настоящия преглед, осъществен от Надзорния съвет (НС), е да направи оценка на продължителността на разследванията и на причините за потенциалните неоправдани забавяния, за да се гарантира, че разследванията се водят без прекъсване за период от време, който е пропорционален на обстоятелствата и сложността на случая (2).

Посредством тази редовна контролна процедура НС преди всичко засилва независимостта на OLAF, като следи да няма външна намеса в безпристрастното водене на разследванията и закъсненията да не пречат на очаквания резултат от дадено разследване, напр. чрез доближаване до давностния срок.

Настоящото становище е второто, представено от НС относно докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца.

През април 2007 г. НС представи Становище 1/2007 след като проучи всичките 150 доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца, обхващащи периода от януари до декември 2006 г. Целта на това становище беше да се оценят два аспекта: дали тези доклади съдържат адекватна информация, позволяваща на НС да изпълнява контролната си функция, и да се прецени до каква степен докладите могат да се използват от OLAF като инструмент за управление, с цел разследванията да бъдат приключени успешно, в пропорционален срок. Заключенията и препоръките от това становище бяха приети и изпълнени от OLAF (3).

В него НС заяви, че като следваща стъпка ще бъдат проучени причините за неприключване на разследванията в определения от OLAF срок.

Доклади на OLAF по „случаи, продължаващи повече от девет месеца“

Настоящото становище се основава на проучването на 275 доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца (от 424 текущи случая), обхващащи периода от януари 2007 г. до декември 2008 г., и на 115 „оценки на първоначалната информация“ относно всеки един от докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, които OLAF е изпратил на НС от март до декември 2008 г (4). Тези „оценки“ се изготвят от разследващите на OLAF, преди да се вземе решение за започване на разследване, като те съдържат и „първоначални предложения за работен план“. Беше извършена също проверка на системата за управление на случаите (CMS), с цел да се определи състоянието на случаите.

Получените доклади се разпределят по сектори, както следва (5):

—	47 вътрешни разследвания: европейски институции — при тях OLAF изпълнява водеща роля и се ползва с ясни процесуални компетенции (6).

—	11 вътрешни/външни разследвания: органи на ЕС — при тях OLAF изпълнява водеща роля (7).

—	51 преки разходи и външна помощ: при тях OLAF има водеща роля и правилата за водене на разследвания произтичат „от споразумения с трети страни“ (8).

—	46 външна помощ: при тях OLAF има водеща роля и правилата за водене на разследвания произтичат „от споразумения с трети страни“ (9).

—	43 селско стопанство: при тях OLAF има силни и твърдо установени правомощия. Все пак трябва да се има предвид, че този сектор обхваща и случаи от митническата област, свързани със селскостопански продукти, при които OLAF изпълнява предимно координационна и допълваща роля (10).

—	51 митници I и II: при тях OLAF изпълнява координационна и допълваща роля и продължителността на случаите зависи до голяма степен от действие от съответната държава-членка (ДЧ) или от съответните трети страни (11).

—	26 структурни мерки: при тях OLAF има солидно правно основание за водене на разследвания (12).

OLAF създаде типов образец за докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца. Причините за неприключване на случаи, определени предварително в типовия образец на OLAF за докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, и отбелязани от разследващите, бяха, както следва (13):

—	„Отделени бяха съществени ресурси, но въпреки това обемът на оперативната работа/работата по разследването изисква повече време“ в 133 доклада (50 %);

—	„Тактическо изчакване при разследването“ в 16 доклада (6 %);

—	„Липса на ресурси“ в 30 доклада (11 %);

—	„Неприоритетност, съчетана с липса на ресурси“ в 12 доклада (5 %);

—	„Липса на сътрудничество: от ДЧ; от службите на Комисията; от други институции; от физическо лице/фирма“ в 43 доклада (15 %); и

—	„Други: вж. случая“ в 77 доклада (25 %).

Съдържанието на тези доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца, изготвени от разследващите на OLAF, се утвърждава официално с подпис (т.нар. „виза“) от началник-отдела на въпросния сектор и съответно от директора на всяка от дирекциите „Разследвания и операции“.

От януари 2008 г. и след изменението на типовия образец за докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца (14), причините „Тактическо изчакване при разследване“ и „Неприоритетност, съчетана с липса на ресурси“ бяха извадени от списъка.

Цел и методология на настоящия преглед

От основно значение за всяка разследваща служба е да може да посочи ясни причини за забавянията и пречките в разследването. Това дава възможност за точно планиране и стратегия на разследванията, адекватно разпределяне на персонала, прецизна оценка на външното сътрудничество, подреждане на случаите по приоритет и изготвяне на политика на разследване.

Освен това НС може да контролира продължителността на разследванията на OLAF, за да се изключат външни намеси или предубедени решения само ако за забавянията са посочени обективни и поддаващи се на проверка причини.

През декември 2008 г. 78 % от разследванията на OLAF са продължили повече от девет месеца, а 40 % са продължили повече от две години. В допълнение към извършването на общ анализ на информацията, представена в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, НС реши да провери съответствието между причините, отбелязани от разследващите на OLAF в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, за неприключване на случаите, с причините, посочени подробно в основната част на доклада.

НС прегледа освен това заявените причини за забавянията, за да направи анализ до каква степен те допринасят за разбиране на истинската причина или на най-важните фактори, водещи до закъснения при текущите разследвания. За тази цел НС анализира също оценките на първоначалната информация и по-специално първоначалните препоръки за работен план.

Чрез извършването на този анализ НС имаше също за цел да изясни дали високият процент на разследванията, продължаващи повече от девет месеца, се дължи на обективни и неизбежни причини.

Специално внимание беше отделено освен това на прогнозното време за приключване на разследванията, което OLAF е длъжен да съобщи на НС в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца (15).

Методология

Вземайки предвид специфичния характер на всеки сектор и различните правомощия и процесуални правила, приложими към всеки от тях, анализът беше извършен по сектори (16). Заради основната цел на настоящото становище обаче ние групирахме докладите на OLAF и на базата на предварително определените причини, отбелязани в типовия доклад по случаи, продължаващи повече от девет месеца, за неприключване на случаи в указания срок.

Специфичните заключения и препоръки ще се правят по сектори, но ще бъдат дадени и общи заключения и препоръки.

ЧАСТ 2

АНАЛИЗ НА ПРИЧИНИТЕ НА OLAF ЗА НЕПРИКЛЮЧВАНЕ НА РАЗСЛЕДВАНИЯ В ПЕРИОДА ОТ ДЕВЕТ МЕСЕЦА

1.   „ОТДЕЛЕНИ БЯХА СЪЩЕСТВЕНИ РЕСУРСИ, НО ВЪПРЕКИ ТОВА ОБЕМЪТ НА ОПЕРАТИВНАТА РАБОТА ИЗИСКВА ПОВЕЧЕ ВРЕМЕ“

Около 50 % от разследванията, предадени на НС, бяха обявени от OLAF за забавени по тази причина (17).

Вътрешни разследвания: европейски институции

Бяха проучени 15 случая, посочващи тази причина (31 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Някои от случаите бяха добре обяснени и в контекста на доклада беше лесно да се разбере „обемът на работата по разследването“ (18). Въпреки това причините за забавянето бяха различни в голяма част от разследванията: продължителни периоди на бездействие (до 7 месеца) преди започване на разследването; напредъкът по случая зависи от евентуална информация от външни източници, където не са предприети всъщност никакви стъпки по разследването от OLAF, както и необяснени причини за забавяния (19). Отбелязани бяха също липса на сътрудничество от страна на физически лица, отлагане за по-късна дата на насрочени разговори и очакване на отговори от отделни лица или институции (20).

Един съществен фактор, който идентифицирахме, се състоеше в това, че разследващите работят по други случаи и по случаи с по-високи приоритети (21).

Накрая, в някои случаи, въпреки значителния брой разследващи, отделени за даден случай, причините, дадени за закъснението, включваха както „значителни ресурси“, така и „липса на ресурси“ (22). Макар да е възможно да има основания за това противоречие, свързани с отделянето на различен брой служители на различните етапи от разследването, при четене на доклада това създава само впечатление за объркване.

Вътрешни/външни разследвания: органи на ЕС

Бяха проучени осем случая, посочващи тази причина (72 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В редица случаи „обемът на работата по разследването“ като причина за забавянето е добре представен и лесноразбираем в контекста на доклада (23).

В други случаи НС отбелязва, че дълги периоди на бездействие са изминавали от датата на започване на работата по случая до отделянето на разследващи или до датата, на която разследващите започват работа (до 6 месеца) и че необяснимата и очевидна смяна на натоварения със случая разследващ е основната причина за забавянето в някои случаи (24). Забавено сътрудничество на физически лица също е установено в един случай с много слабо икономическо въздействие (25). Едни и същи описания на случая и резултатите от него са отчетени в два различни доклада по случаи, продължаващи повече от девет месеца, при които са били предприети различни оперативни действия (26).

Преки разходи и външна помощ

Бяха проучени 21 случая, посочващи тази причина (41 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Макар при повечето разследвания посочената причина да е добре обяснена и да отговаря на обема на работата по случая (27), отбелязва се също така, че една трета от случаите са с характер на съдействие при наказателни производства и че не са били предприети оперативни действия от страна на OLAF (28) или че реакцията на други органи все още се очаква (29).

Външна помощ

Бяха проучени 20 случая, посочващи тази причина (43 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В някои случаи е налице добро планиране, целта на разследването е ясна и подробно изложения, разследванията са добре извършени и има ясно и обосновано обяснение за закъсненията (30).

В други случаи обаче „обемът на работата по разследване“ не отговаря на работата, извършена от OLAF, който по-скоро е очаквал приключването на одити, които са извършвани от външни фирми или експерти и в които OLAF не е участвал активно и не е проследявал отблизо (31). Както е отбелязано в първото становище на НС по този въпрос, не става ясно каква е добавената стойност на OLAF в тази област. НС отбелязва известна липса на яснота в планирането на разследванията след мисии в трети страни и няколко месеца след направени стъпки по разследванията (32).

НС отбелязва липса на адекватно планиране при някои мисии в трети страни (33). Събирането на адекватна документация не става по общ подход; понякога мисиите се организират с цел да се получат документални доказателства, а друг път трансферът на документи се урежда пряко чрез делегацията на ЕК (34) без предварителни контакти със съответните генерални дирекции, което води до забавяния на изпълнението на разследванията (35). Освен това този факт показва липса на оценка на икономическата ефективност.

Закъсненията понякога се обясняват с липсата на искане от националните съдебни власти (36). Отбелязва се също, че се цитират противоречиви причини за обяснение на дадено закъснение, напр. в типовия доклад като причина се отмята както „Значителни ресурси“, така и „Неприоритетност, съчетана с липса на ресурси“ (37).

Заключения и препоръки Причината „Отделени бяха значителни ресурси, но въпреки това обемът на оперативната работа/работата по разследването изисква повече време“ не отговаря на истинската причина за забавянето в повече от половината от проучените разследвания. Фактът, че тази причина се посочва в типовия доклад от разследващите, когато истинската причина е друга, тревожи НС. НС отбелязва, че тази причина е използвана повсеместно (безразборно) и е тълкувана различно от разследващи, работещи в един и същи отдел. Фактът, че доклади с противоречиво избрани причини за неприключване на случаите са утвърждавани официално/получили „визи“ от ръководителите (началник-отдел и директор), говори за недостатъчна степен на внимание към вътрешния контрол на разследванията. Това, че тази причина за закъснение не се използва надеждно, може да наведе OLAF на подвеждащи заключения относно необходимия персонал, исканията към бюджета и приемането на мерки за намаляване на закъсненията при разследванията. Тези доклади трябва да служат като инструмент за управление на разследванията. НС препоръчва OLAF да направи преглед на разследванията, при които тази причина е отбелязана в типовия доклад, с цел да направи преоценка на стратегията на разследване, като вземе предвид истинската причина за неприключване на случаите.

Селско стопанство

Бяха проучени 28 случая, посочващи тази причина (65 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС отбелязва, че случаите са добре изяснени и разследващите на OLAF са работили непрекъснато (38). В повечето случаи на координация в този сектор обаче основната причина за закъснения не е обемът на оперативната работа на разследващите на OLAF, а по-скоро липсата на бърза (или на каквато и да е) реакция от страна на националните органи в ДЧ. В тези случаи OLAF очаква отговори от тези органи (39).

В някои случаи на външно разследване е установен същият проблем (40) и понякога се забелязва, че част от информацията, предоставена на различните етапи на разследванията, не е нито ясна, нито хронологична, което прави трудно да се прецени точната причина за закъснението (41).

Отбелязва се освен това, че понякога дългите периоди на бездействие при „оценката на първоначалната информация“ водят до малък обем оперативна работа през деветмесечния период (42).

Отбелязва се също, че в някои от тези случаи има криминални елементи, които са били обект на съдебни разследвания в съответната ДЧ. В тези случаи разследванията на OLAF са спирали поради липсата на пряк обемен на информация със съдебните органи на ДЧ (43).

Митници I и II

Бяха проучени 28 случая, посочващи тази причина (55 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Повечето такива случаи са зависими от сътрудничеството с органите на ДЧ и в по-голямата част от тях OLAF действа в помощ на органите на ДЧ при воденето на техните разследвания. В други случаи OLAF чака информация от ДЧ или от трета страна (44).

НС се отнася с разбиране към дадените от OLAF обяснения относно външните разследвания, а именно на случаи на антидъмпинг, че поради техния характер, обем, участието на няколко ДЧ чрез взаимопомощ и поради мисии в трети страни, не е било възможно разследването да приключи за девет месеца (45). Споменати бяха и дейности от по-висок приоритет и бе отбелязано, че някои стари случаи, очакващи реакция от ДЧ, са още текущи (46).

Отбелязано беше също, че в случаите по координацията причините за надхвърляне на периода от девет месеца са добре обяснени и обосновани. Освен това още в началото са разработени подробни работни планове за разследванията (47).

Установени бяха няколко случая на съдействие при наказателни производства, при които напредъкът по случая е в зависимост от работата на националните съдилища или изпълнението на исканията за правна помощ (48).

НС със задоволство отбелязва, че докладът по случаи, продължаващи повече от девет месеца, е бил изрично използван като инструмент за управление при преоценката на случаите след подробен анализ на непреодолимите причини за закъсненията (49).

Структурни мерки

Бяха проучени 13 случая, посочващи тази причина (50 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В някои случаи „обемът на работата по разследването“ отговаря на смяната на натоварения със случая разследващ (50). В други случаи работното натоварване на разследващия е основната причина за забавянето (51). Обемът на оперативната работа не изглежда добре обоснован от списъка с оперативните действия (52).

НС отбелязва, че както периодите на „оценка на първоначалната информация“, така и тези, използвани за оперативна работа, са изключително продължителни, като първите са траели повече от една година, а вторите — до девет месеца на случай без в доклада да е посочена ясна обосновка (53).

Заключения и препоръки Има обща липса на точност при определянето и използването на причината „Обем на оперативната работа/работата по разследването“, като не се прави разлика между обема на работата, извършвана от OLAF, и обема на работата, за която отговарят националните органи в повечето случаи на съдействие и координация. Тази липса на точност не позволява да се види или да се измери ясно степента на съдействие и сътрудничество с външните национални органи, което прави трудно за OLAF да подобри своята работа. Що се отнася до външните разследвания, с изключение на митническия сектор истинските причини за закъснение са били други и разнообразни. Препоръчително е да се преразгледа определението „Обем на работата“, използвано във всеки отделен случай, за да може по-добре да се установи чия е отговорността за мерките, които следва да бъдат предприети.

2.   „ТАКТИЧЕСКО ИЗЧАКВАНЕ ПРИ РАЗСЛЕДВАНЕ“

НС вече е заявил в предшестващото си становище по този въпрос, че понятието „Тактическо изчакване при разследване“, използвано в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, трябва да бъде или ограничено, или премахнато. Освен това позоваването на тази причина за неприключване на случаи следва да бъде предпазливо и точно.

Със задоволство отбелязваме, че през 2008 г. на НС не е бил предаден нито един случай, в който да е използвана официално тази причина за забавянията, макар да беше констатирано, че той е използван в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, в които е посочена причината „Други“ (54). Освен това има все още някои текущи случаи, където е упомената тази причина (55):

Вътрешни разследвания: европейски институции

Бяха проучени четири случая, посочващи тази причина (8 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Отбелязано беше, че тази причина не е нито ясно обяснена, нито обоснована. В някои случаи тя е използвана за поставяне на два свързани случая на изчакване (56), без да се обръща внимание на процесуалните права на съответните лица. Установени бяха също разследвания без икономическо въздействие, които, изглежда, се основават на неясни обвинения.

Отбелязани бяха и доклади за случаи, при които е имало мисии в трети страни без ясна стратегия на разследване. В някои случаи понятието „тактическо изчакване“ е в съчетание с други причини: обем на работа на натоварените със случая разследващи и „липса на сътрудничество от страна на друго физическо лице“ (57), докато истинската причина случаят да не е приключен е липсата на правомощия на OLAF да разпитва трети страни в държава, която не е членка на ЕС.

Преки разходи и външна помощ

Бяха проучени седем случая, посочващи тази причина (13 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В някои случаи използването на „тактическо изчакване“ е добре обяснено (58). Забелязано беше обаче, че понякога не са били извършвани по-нататъшни разследвания от OLAF, информацията е била предавана на съдебните органи на държава-членка и OLAF е задържала случаите в очакване, в случай че тези органи поискат съдействие от нея (59).

В отделни случаи основната причина за забавянето е свързана със сътрудничеството на други служби на Комисията (60).

Външна помощ

Бяха проучени пет случая, посочващи тази причина (11 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Отбелязано беше, че във всички тези случаи „тактическото изчакване при разследване“ отговаря на изчакване от страна на OLAF да бъдат приключени одити от външни фирми, или на ситуация, в която OLAF не е извършила допълнителни разследващи действия (61).

Заключения и препоръки: Причината „тактическо изчакване“ трябва да се използва внимателно, за да продължи разследването; тя трябва да се обясни подробно, за да стане ясна стратегията на разследването. Разследванията, които остават текущи при посочване на тази причина, трябва да се разглеждат отново, като специално внимание трябва да се отдели на онези, които са включени в получените през 2007 г. доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца.

3.   „ЛИПСА НА РЕСУРСИ“

Вътрешно разследване

Бяха проучени девет случая, посочващи тази причина (19 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС отбелязва, чу причините за закъсненията са разнообразни и се повтарят при няколко случая: приоритет е даден на други случаи, които са били започнати известно време преди това; дълги периоди на бездействие (от четири-пет до 11 месеца) след събирането на документите при мисии в трети страни или копирането на данни без по-нататъшно разследване в случаите с много малко или неоценено икономическо въздействие (62).

Във всички тези случаи броят на натоварените със случая разследващи е съответствал на или е превишавал предложението за отделяне на персонал, посочено от оценителя в „оценката на първоначалната информация“.

В някои случаи причината „липса на ресурси“ се обяснява като липса на персонал поради временно отсъствие на отговарящия за случая разследващ (63).

Преки разходи и външна помощ

Бяха проучени четири случая, посочващи тази причина (7 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В тези случаи причината „липса на ресурси“ е обяснена подробно и се отнася до обема на работата на отговарящите за случая разследващи, наред с неприоритетността на въпросния случай (64) или с липсата на разследващи в OLAF с необходимите езикови умения (65).

Понякога се отбелязва, че не е дадено обяснение за обосновка на липсата на ресурси в даден високоприоритетен случай, въпреки адекватното по принцип отделяне на персонал (66).

Външна помощ

Бяха проучени девет случая, посочващи тази причина (19 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС със загриженост отбелязва, че не са били предприети разследващи действия в течение на дълги периоди от датата на започване на действия по случая (от девет до 13 месеца) и работният план не е бил стартиран въпреки факта, че броят на разследващите отговаря на броя, предложен в първоначалната оценка на информацията (67).

В някои случаи в „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“, са отбелязани противоречиви причини: „значителни ресурси“, „сложност на случая“ и „липса на ресурси“ (68). Освен това НС отбелязва, че в някои случаи, след решението за започване на действия по случая, OLAF или изчаква приключването на външни одити в течение на няколко месеца, без да предприема никакви разследващи действия, или в други случаи се позовава на приоритетността на други случаи (69).

В други случаи истинската причина, посочена в други раздели на типовия образец, е сложността на случая и обема на работата по разследването (70) или „липсата на време“, без да се дават повече обяснения (71).

Заключения и препоръки: Посочването на причината „липса на ресурси“ за неприключване на разследването за период от девет месеца не е обосновано в повечето от проучените случаи. Този въпрос създава особена загриженост у НС, като се има предвид, че исканията на OLAF за увеличаване на броя на персонала в годишния бюджет също се основават по принцип на анализа на „липсата на ресурси“ в разследванията и оперативните действия. Ето защо на този въпрос трябва да се обърне особено голямо внимание. Този въпрос касае и НС поради факта, че се иска становището му по годишния проект за бюджет на OLAF. Всяка неточност при посочването на тази причина може да доведе до подвеждащи заключения по отношение на бюджета на OLAF. Посочването на тази причина трябва да бъде подробно обяснено в доклада по случаи, продължаващи повече от девет месеца. Освен това за справяне с това положение трябва да бъдат предвидени практически решения и те да бъдат обяснени във всеки един доклад, в който е посочена тази причина.

Митници I и II

Бяха проучени два случая, посочващи тази причина (3 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

По-високи оперативни приоритети са посочени в един от случаите (72) и причините за това, че не е работено през цялото време по един случай, са ясно обяснени, като включително са дадени решения за справяне с положението на липса на ресурси (73).

Структурни мерки

Бяха проучени шест случая, посочващи тази причина (23 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Във всички случаи е посочена една и съща причина като обяснение за неприключване: „липса на ресурси и голям обем на работата по разследването“ (74); с изключение на един от тях (75) обаче не са дадени обяснения, които да дадат възможност да се разбере всяка от тези причини.

Заключения и препоръки: С изключение на митническия сектор, където докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, са използвани правилно като инструмент за управление при преоценката на потребностите на разследването, са необходими обяснения, за да се разберат причините, посочени като основание за неприключване на случаите.

4.   „НЕПРИОРИТЕТНОСТ, СЪЧЕТАНА С НЕДОСТАТЪЧНО ОТДЕЛЕНИ РЕСУРСИ“

НС вече заяви в своето предходно становище по този въпрос, че по отношение на политиката на разследване, когато един случай е „неприоритетен“ и това се съчетава с „недостатъчно отделени ресурси“, се очаква обяснение не защо случаят не е приключен, а по-скоро защо продължава работата по него девет месеца по-късно.

Със задоволство отбелязваме, че през 2008 г. тази причина за неприключване на случаи е отпаднала от типовия доклад по случаи, продължаващи повече от девет месеца. Има обаче все още известен брой продължаващи случаи, при които е използвана тази причина и които трябва да бъдат спешно преразгледани.

Вътрешни разследвания: институции на ЕС

Бяха проучени пет случая (10 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС отбелязва, че някои случаи са продължили в течение на продължителни периоди (дори 10 месеца след оценката на първоначалната информация), без да са били предприети действия за разследване, а като причина се посочва това, че разследващият очаква резултатите от вътрешно разследване (76).

В някои случаи тези причини са съчетани с „обем на работата по разследването“ или „липса на сътрудничество от страна на физическо лице“ (77). Понякога не се говори за икономическо въздействие и няма постигнати осезаеми резултати, а само потенциални нередности (78).

Във всички тези случаи броят на отделените разследващи е адекватен (като варира от двама до четирима) и някои разследвания все още продължават, докато за други са били необходими повече от две години за приключването им.

Външна помощ

Бяха проучени четири случая, посочващи тази причина (8 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС отбелязва със загриженост, че разследвания „без ущърб за средствата на Европейската комисия“, както е описано в доклада, са започнали и са се състояли мисии в трети страни в случаи със слабо икономическо въздействие (79).

Констатирано беше също така, че в типовия доклад са отбелязани противоречиви причини за неприключването на някои разследвания: напр. „бяха отделени значителни ресурси“ и „неприоритетност, съчетана с недостатъчно отделени ресурси“, но въпреки това във втория случай са били изпратени мисии в трети страни (80).

Във всички горепосочени случаи броят на отделените разследващи е, изглежда, достатъчен и не се поставя под въпрос.

Заключения и препоръки: Причината „недостатъчно отделени ресурси“ не е обоснована в нито един от проучените доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца. Що се отнася до ресурсите от персонал, броят на разследващите изглежда достатъчен в сравнение с обема на работата по разследване и на предложенията на работния план и не е поставен под въпрос в нито един от случаите. Някои от тези случаи имат много малко или дори никакво финансово въздействие върху средствата на Общността. Фактът, че тези доклади са утвърдени официално, т.е. получили са „виза“ от ръководителите (началник-отдел и директор), говори за недостатъчна степен на внимание към вътрешния контрол на разследванията. Когато става дума за „недостатъчно отделени ресурси“, това трябва да се обясни недвусмислено, за да се избегнат подвеждащи заключения относно отделянето на персонал и на финансови средства на OLAF. Оценката, която се представя на НС, трябва да включва оценка на икономическата ефективност и преглед на човешките ресурси на отдела. Трябва да се посочи също отделянето на тези разследващи за други случаи, броят на случаите, които са все още актуални и категоризирани като „високоприоритетни“, което може да наложи определянето на въпросните разследващи за други случаи.

Митници I и II

Бяха проучени три случая, посочващи тази причина (5 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Тези случаи са добре описани и добре обяснени, като времевата рамка за приключването на случаите е спазена. Намесата на OLAF е коректна. Неприроритетността и недостатъчно отделените ресурси са добре обосновани в текста на докладите (81).

Структурни мерки

Беше проучен един случай, посочващ тази причина (3 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Разследвания не са започвани, тъй като е било преценено, че те не са икономически ефективни. Приложени са само основни действия за контрол, които изглежда са показали риск от нередности при предоставяне на финансирането на проекта. Ако случаят е „неприоритетен“, може би не е необходимо да се започва външно разследване (82).

Заключения: Причината за неприключване на случая е добре обоснована и обяснена и е направена оценка на икономическата ефективност.

5.   „ЛИПСА НА СЪТРУДНИЧЕСТВО“

Липса на сътрудничество от държавата-членка (ДЧ)

Доклади за седем случая са получени от НС през 2007 г. и шест — през 2008 г.

Вътрешни разследвания: европейски институции

Беше проучен един случай, посочващ тази причина (2 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Констатирано беше, че това е външно разследване, в което участват два отдела, и се заявява, че липсва сътрудничество от страна на Комисията. Не са планирани, както изглежда, действия по отношение на тази липса на сътрудничество (83).

Вътрешни/външни разследвания: органи на ЕС

Беше проучен един случай, посочващ тази причина (9 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС констатира, че причината този случай да не бъде приключен не е липсата на сътрудничество от държава-членка, а от трета страна, където е започнало криминално разследване. OLAF не е водила разследващи действия през периода от девет месеца и чака доклад от външен орган, за да предприеме „подходящи действия“ (84).

Външна помощ

Бяха проучени два случая, посочващи тази причина (9 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС отбелязва известно объркване по отношение на датите на периода на оценката (до една година и един месец от четирима оценители) и датата на изготвяне на оценката на първоначалната информация (изготвена само три дена преди датата на започване на разследването). Никакви действия по разследването не са извършени през периода от девет месеца поради липса на искане за помощ от страна на OLAF към националните съдебни органи на държавата-членка (85).

НС отбелязва също, че OLAF не е изпълнила действията, посочени в плана за разследването, по случай, когато е цитирана липса на сътрудничество от държавата-членка с позоваване на Регламент № 2185/96 (35).

Заключения и препоръки: Липсата на сътрудничество от държавата-членка е използвана неточно в проучените случаи. Понякога става въпрос за липса на сътрудничество от службите на Комисията или от националните органи на трети страни. В други случаи може да става въпрос за липса на искане за помощ от OLAF от страна на националните органи на държавата-членка. Освен това не са предвидени решения за справяне с проблема „липса на сътрудничество“. НС препоръчва разследващите да обмислят сериозно положението, преди да посочват тази причина за закъснение и призовава ръководството да следи отблизо процеса.

Селско стопанство

Бяха проучени седем случая, посочващи тази причина (16 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Проучените случаи са външни разследвания и случаи на координация по селскостопански въпроси, по които OLAF очаква отговори от органите на ДЧ, някои от които са показали данни за слабо сътрудничество с OLAF (86). Според информацията, предоставена в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, OLAF не изпълнява, както изглежда, достатъчно проактивна роля за получаване на вече поисканата информация (87).

Митници I и II

Бяха проучени два случая, посочващи тази причина (4 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Проучените случаи са случаи на „координация“ и „на съдействие при наказателни производства“, при които помощта на OLAF е поискана от националните органи (88).

Структурни мерки

Бяха проучени два случая, посочващи тази причина (7 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС установи, че изминават дълги периоди (осем месеца и четири месеца) без отговор от националните органи в случаите на външно разследване (89).

Заключения и препоръки: Липсата на сътрудничество от държавата-членка е посочена правилно във всички проучени случаи; необходимо е по-ефективно сътрудничество със и от държавите-членки. OLAF трябва да възприеме по-проактивен подход.

Липса на сътрудничество от службите на Комисията

Доклади за два случая са получени от НС през 2007 г. и три — през 2008 г.

Вътрешни разследвания: европейски институции

Бяха проучени три случая, посочващи тази причина (16 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Липсата на сътрудничество от службите на Комисията не е единствената причина, посочена за закъсненията в тези три случая. Тази причина е в съчетание с други обяснения, като тактическо изчакване, по-големи приоритети на разследващите в други случаи, стъпки на сътрудничество с национални съдебни органи (90).

Констатирано беше, че липсата на сътрудничество от службите на Комисията, посочена в докладите, не е последвана от проактивни действия на OLAF за справяне с положението.

Преки разходи и външна помощ

Проучени бяха два случая, посочващи тази причина.

Отбелязва се, че понятието „липса на сътрудничество от службите на Комисията“ е елемент, който не оказва никакво въздействие върху разследването на OLAF като такова и не е особено ясно (91).

Външна помощ

Бяха проучени два случая, посочващи тази причина (4 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В тези случаи „липсата на сътрудничество от службите на Комисията“ не е ясна. В единия от тях този вид „липса на сътрудничество“ не е обяснен, а в другия службите на Комисията са обосновали, както изглежда, забавянето с външни причини (92).

Заключения и препоръки: В проучените случаи, при които е посочена причината „Липса на сътрудничество от службите на Комисията“, OLAF изглежда не е предприела конкретни действия за справяне с положението. OLAF трябва да потърси начин за ускоряване на комуникацията в тази област.

Липса на сътрудничество от други институции

Доклади за три случая са получени от НС през 2007 г. и шест — през 2008 г.

Преки разходи и външна помощ

Беше проучен един случай, посочващ тази причина (2 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Причината е добре обяснена и е в съчетание с няколко други причини за неприключване на разследванията (93).

Външна помощ

Бяха проучени два случая, посочващи тази причина (4 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Основната причина и в двата случая е свързана с националните съдебни органи, а не с други институции: липса на искане за помощ на OLAF от националните съдебни органи (85) и липса на отговор от тези национални съдебни органи (94).

Заключения и препоръки: Неточно използване на тази причина в някои от посочените случаи. НС препоръчва да се преразгледа използването на тази причина, за да се избегне объркване.

Селско стопанство

Беше проучен един случай, посочващ тази причина (2 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Случаят е добре обяснен и OLAF е изиграла активна роля за придвижването му напред и за получаване на положителен отговор от националните органи на трета държава при външно разследване (95).

Митници I и II

Бяха проучени пет случая, посочващи тази причина (10 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Всички случаи са много добре представени и обстойно обяснени. Отделените разследващи обаче отбелязват системно полето „Липса на сътрудничество от друга институция“, но посочват в скоби, че липсата на сътрудничество идва от националните органи на трети страни; причината за неприключване на всички тези случаи на липса на сътрудничество е всъщност последната (96).

Заключения и препоръки: Всички тези случаи са ясно обяснени. Причината за неприключване обаче е „Липса на сътрудничество от националните органи на трети страни“, която е различна от „Липса на сътрудничество от други институции“. На НС не са предадени в тази област доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца. За повече яснота причината „Липса на сътрудничество от трети страни“ трябва да се посочва в отделно поле.

Липса на сътрудничество от физическо лице/фирма

Доклади за 13 случая са получени от НС през 2007 г. и три — през 2008 г.

Вътрешни разследвания: европейски институции

Бяха проучени три случая, посочващи тази причина (6 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В два от тези случаи причината е ясно обяснена и обоснована (97). В третия случай обаче OLAF не е имала правомощия да разпита съответното физическо лице (57).

Преки разходи и външна помощ

Беше проучен един случай, посочващ тази причина (2 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Във въпросния случай причината е добре обоснована (98).

Външна помощ

Бяха проучени пет случая, посочващи тази причина (10 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

При всички тези случаи тази причина е винаги в съчетание с други причини, които са всъщност основните причини за неприключване на случаите. Тези причини са разнородни и се повтарят при няколко случая: изчакване на доклади на външни одитори, сложност на случаите и връзка с други разследвания на OLAF, неприоритетност и незначителни финансови щети (99).

Заключения и препоръки: Основните причини за забавянията в проучените случаи са различни от „Липса на сътрудничество от физическо лице/фирма“. Трябва старателно да се обърне внимание на правилното използване на тази причина.

Селско стопанство

Бяха проучени три случая, посочващи тази причина (7 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Всички тези случаи са добре обяснени и причината за забавянето е посочена правилно: липса на сътрудничество от трета страна.

Митници I и II

Бяха проучени четири случая, посочващи тази причина (7 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Случаите са добре и обстойно обяснени; въпреки това истинската причина за забавянията е всъщност липса на сътрудничество от трета страна (100).

Другите три случая са всъщност случаи на съдействие при наказателни производства без участието на магистрат от отдела за правни и съдебни консултации (101).

Заключения и препоръки: Причината за случаите, при които е надхвърлен периодът от девет месеца, е липса на сътрудничество от трета страна, а не от физическо лице/фирма. Трябва да се създаде нова категория, която да отразява тази различна и истинска причина за закъснение, а именно „Липса на сътрудничество от трета страна“.

6.   „ДРУГИ: ВЖ. СЛУЧАЯ“

Проучени са 73 случая, при които като причина за закъсненията се посочва „други“ (27 %) (102).

Тази причина се цитира в голям брой доклади за случаи: 16 през 2007 г. и 57 — през 2008 г., което я прави втората най-често посочвана причина за закъснение през проучвания период.

Броят на случаите, при които се цитира тази причина, е нараснал значително и през втората половина на 2008 г. Общият анализ показва, че в много (почти половината) от тези случаи причината „други“ изглежда уместна, когато се чете докладът (103).

Така например при много от случаите причината за закъснение е: сложност на разследването, смяна на разследващия, други приоритетни случаи, случай на съдействие при наказателни производства (липса на искане от националните съдебни органи), тактическо изчакване при разследване и т.н (104).

Освен това са установени случаи, при които OLAF „очаква проверка в ДЧ“, „сътрудничество от трета страна“ и има „дългосрочни разследвания“ (105).

В много случаи обаче истинската причина за закъснение изглежда друга, макар и отнасяща се към предварително определения списък от причини в типовия образец на доклад (106).

В други случаи установихме, че заявената причина за неприключване на случая е трудно разбираема, а в някои случаи — лишена от значение или дори неприемлива. Като примери за това може да се отбележат два случая, при които причината за закъснение е заявена като: „Разследването все още продължава“ (107).

Според НС особено безпокойство предизвиква и фактът, че причината за закъснение „други“ се определя като обсъждане на окончателния доклад за случая, когато разследването е приключило (дълги периоди от пет месеца до повече от една година) (108).

Заключения и препоръки: Изборът на причината „други“ в толкова голям процент от разследванията говори за необходимостта от допълнително разширяване и уточняване на списъка от причини за неприключване на случаите. Неуместното посочване на причината „други“, когато трябва да се използва една от предварително определените причина, заедно с неоправданото ѝ използване, говори за необходимостта от задълбочена проверка на избора на тази причина и за преразглеждане на въпросните случаи.

НЕПОСОЧВАНЕТО НА ОЧАКВАН СРОК ЗА ПРИКЛЮЧВАНЕ: ПРОБЛЕМ НА КАЧЕСТВОТО

Форматът за докладване на НС на случаи, продължаващи повече от девет месеца, съдържа раздел, в който OLAF следва да посочи приблизителния срок за приключване на случая.

В 64 от проучените 275 доклада установихме, че изобщо липсва такава прогноза, т.е. не е посочен срок за приключване. 20 случая са приключени в очаквания срок за приключване; 105 случая са приключени повече от един месец по-късно от очаквания срок за приключване. В голямото мнозинство от тези случаи закъснението е значително по-голямо от един месец, като в някои случаи то надхвърля 18 месеца, а 72 случая ще бъдат приключени един или няколко месеца по-късно от очакваното.

Заключения и препоръки: От този чисто статистически и обобщен анализ е трудно да не се стигне до заключението, че върху тази част от докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, тегне сериозен проблем на качеството. За да се направи процедурата за докладване на случаи, продължаващи повече от девет месеца, полезна за OLAF и като инструмент за управление на случаите, прогнозите за очаквания срок за приключване на случаите трябва да станат много по-прецизни и по-точни.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

НС цени високо информацията, предоставена от разследващите на OLAF в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца. Със задоволство потвърждаваме също така, че новият типов образец на доклада, който беше приет след Становище № 1/2007 на НС, предоставя на НС по-ясна информация за изпълнение на неговите функции.

Настоящият преглед установява обаче три равнища на проблеми, които оказват отрицателно въздействие върху задоволителното изпълнение на проследяващата функция на НС за засилване на независимостта на OLAF:

I.	Липса на последователен и смислен подход в много случаи, което повдига съмнения относно обосновката на избраните причини за закъснение.

С оглед на факта, че причините, отбелязани в типовия образец на доклад по случаи, продължаващи повече от девет месеца, за неприключването на случаите в този период, не отговарят на реалните причини при повечето от тях, НС не може да заяви, че високият процент разследвания на OLAF с по-голяма продължителност от посочения период е оправдан.

От проучването на „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“, става ясно, че има сериозни пропуски в правилата, установени към настоящия момент от администрацията на OLAF относно управлението и контрола на процеса на разследване.

Ръководството и разследващите на OLAF трябва да използват докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, като инструмент на управлението за преразглеждане на стратегията и планирането на текущите разследвания.

II.   Липса на методология и стриктност на разследванията и необходимост от подобрение на вътрешните равнища на управление и контрол на разследванията.

Ключът към успешните и целенасочени разследвания е доброто планиране на разследванията.

Подробен план на разследването трябва да се изготвя от разследващия екип в началото на всяко едно разследване и той трябва да е достатъчно пълен, за да даде прогнозна дата за окончателното решение. Посочването на „очаквания срок за приключване“ е не само правно задължение на OLAF към НС, но и основен инструмент за управление на разследванията и за избягване на отрицателните последици от тяхното прекомерно продължаване.

Този план трябва да обхване всяка предвидена стъпка на разследването и да бъде свързан с предварителен график за всяка стъпка. Планът трябва да се изготвя писмено и да бъде систематично прилаган към досието на случая, което ще улесни неговия преглед и консултациите, ако към разследващите се отправят искания за отлагания или друг вид забавяне.

Ръководството, на равнище отдел, трябва да проучва редовно плановете за разследване, за да ги следи и, когато е нужно, да насочва развитието на случаите.

НС предлага да представи допълнително и по-пълно становище относно планирането на разследванията по-късно през годината.

III.   Липса на конкретна цел и на поддаващи се на проверка причини за забавянията.

За да има НС оптимална възможност за изпълнение на своите функции, OLAF трябва да бъде в състояние да посочи по-прецизни и по-точни причини за неприключване на разследванията с неоправдани забавяния.

След подробно проучване на процедурата за оценка на причините, посочени за неприключване на случаите за период, по-дълъг от девет месеца, НС препоръчва цялата процедура да бъде преразгледана.

Това преразглеждане трябва да помогне също на OLAF да установи истинските причини за забавянията и да ѝ даде възможност да предприеме необходимите действия за намаляване на продължителността на разследванията.

НС отправя следните препоръки към OLAF за уточняване на причините за неприключване на разследванията за период от девет месеца.

1.    Обем на оперативната работа/работата по разследването, извършена от OLAF/от други субекти или партньори.

Трябва да има отчетлива разлика между обема на работата, извършена от OLAF, и обема на работата, която се изпълнява от външни агенти или партньори. НС препоръчва „обемът на оперативната работа/работата по разследването“ да се раздели на тези две категории. Въз основа на плана за разследването трябва да се представи подробно обяснение относно причините за забавяне или, когато е уместно, обяснение защо са били необходими допълнителни стъпки, които не са били предвидени първоначално.

Всеки обемист случай следва да се обсъди от екипа след приключването му, за да се извлекат поуки от процедурата в този конкретен случай.

2.    Работно натоварване на разследващите.

Общото работно натоварване трябва да се обясни, като се дадат данни за това какви други разследвания се водят и за степента, в която те ще окажат отрицателно въздействие върху текущото разследване.

3.    Смяна на натоварения със задачата разследващ.

НС разбира, че смените на извършващите разследването може понякога да доведат до закъснение от няколко месеца. Ето защо причините за такава смяна трябва да се посочат ясно, и по-специално при случаи с конфликт на интереси.

4.    Други по-приоритетни случаи.

НС разбира, че приоритетността на един случай може да се променя през неговия жизнен цикъл и е необходимо да се дадат обяснения защо на други разследвания е даден приоритет пред настоящото разследване и какви мерки по разследването са били взети. Политиката на разследване подлежи на непрестанно преразглеждане: съвместните и редовни обсъждания между двете дирекции за операциите/разследванията относно текущите разследвания са от решаващо значение.

5.    Бездействие за повече от три месеца: тримесечен списък.

Всеки разследващ трябва да прави преглед на своите случаи ежемесечно на първо число от всеки месец; ако нищо не е направено по даден случай в течение на три месеца, разследващият трябва да докладва случая на началник-отдела. В този доклад трябва да са посочени причините за подобен дълъг период на бездействие и да се предлага план за действие за подновяване на работата по случая. Точни дати са необходими за всяка планирана мярка, която ще се предприеме, и плановете за действие от тези „тримесечни списъци“ трябва да се следят много отблизо.

6.    Липса на ресурси.

Трябва да се прокара ясно разграничение между липсата на ресурси в отдела или в конкретен разследващ екип. Ако липса на ресурси се установи в конкретен екип, трябва да се даде обяснение какви мерки ще се търсят, за да се осигури допълнителен персонал за въпросното разследване. НС разбира, че случаите може да станат по-сложни, отколкото първоначално се е очаквало, и че може да липсват ресурси или да има претоварване със случаи.

7.    Мисии в трети страни и събиране на документи: възникване на проблеми.

Международният характер на много от разследванията на OLAF означава, че подробен план за действие на всяка мисия трябва да се представи в писмен вид преди започването на мисията.

8.    Липса на сътрудничество: от службите на Комисията; от институции на ЕС; от органи на ДЧ; от национални органи на трети страни; от физическо лице/фирма.

Трябва да бъде посочен ясно характерът на липсата на сътрудничество (напр. недостатъчно бърза реакция от ДЧ и т.н.), като във всеки един случай трябва да се обоснове практическо решение за справяне с конкретната пречка.

НС е отбелязвал неколкократно известна липса на проактивност в случаи, при които OLAF е изправена пред липса на сътрудничество от органи и институции на ДЧ, от службите на Комисията или от физически лица. Ето защо НС препоръчва на OLAF да прегледа случаите, при които са цитирани такива причини, за да разработи стратегии за по-проактивно поведение към тези, които са доказали, че не са готови да сътрудничат.

9.    Липса на искане на националните органи на ДЧ за помощ от OLAF.

Трябва да се направи ясно разграничение със случаите на помощ по искане на националните органи на ДЧ, тъй като това е друга област от компетенциите на OLAF.

10.    Външни одити: възникване на проблеми.

В докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, трябва да се споменат последващите мерки и приносът от страна на OLAF за одитите, извършвани от външни фирми.

СЛЕДВАЩИ СТЪПКИ

НС ще продължи проучването на докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, получавани от генералния директор на OLAF за периода 2009 г., заедно с оценките на първоначалната информация, придружаващи докладите.

Предвид сериозния проблем с качеството, установен в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, и дължащ се на честата липса на посочване на очаквания срок за приключване на разследванията, правното задължение на OLAF в тази област ще бъде подложено в бъдеще на стриктен контрол.

---

(1)  Вж. Годишен доклад за дейността на OLAF, 2007 г.

(2)  Член 6, параграф 5 от Регламент (ЕО) № 1073/1999.

(3)  Вж. Годишен доклад за дейността на НС, стр. 28 (ОВ C 123, 20.5.2008 г., стр. 22 — 23 и/или приложение 1.

(4)  Вж. приложение 2: типов образец 40.

(5)  Вж. приложение 3: типов образец 20.

(6)  Отдел A1 (88 текущи случая); член 4 от Регламент (EО) № 1073/1999.

(7)  Отдел А2 (27 текущи случая); член 3 от Регламент (ЕО) № 1073/1999.

(8)  Отдел А3 (79 текущи случая); член 3 от Регламент (ЕО) № 1073/1999 и „споразумения с трети страни“.

(9)  Отдел А4 (54 текущи случая); член 3 от Регламент (ЕО) № 1073/1999 и „споразумения с трети страни“.

(10)  Отдел Б1 (68 текущи случая); наред с други член 3 от Регламент (ЕО) № 1073/1999, Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95, Регламент (ЕО, Евратом) № 2185/96 и Регламент (ЕО) № 515/97.

(11)  Отдел Б2 Митници I (38 текущи случая); Отдел Б3 Митници II (27 текущи случая).

(12)  Отдел Б4 (43 текущи случая); член 3 от Регламент (ЕО) № 1073/1999, Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95, Регламент (ЕО, Евратом) № 2185/96.

(13)  Някои случаи посочват няколко причини за забавяне, като липса на ресурси и липса на сътрудничество.

(14)  Вж. приложение 2Б: предишен вариант на типов образец 40.

(15)  Член 11, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 1073/99.

(16)  Дирекция А „Разследвания и операции“ обхваща четири сектора: отдел А1 „Вътрешни разследвания: европейски институции“; отдел А2 „Вътрешни/външни разследвания: органи на ЕС“; отдел А3 „Преки разходи и външна помощ“; отдел А4 „Външна помощ“. Дирекция Б „Разследвания и операции“ обхваща също четири сектора: отдел Б1 „Селско стопанство“; отдел Б2 „Митници I“; отдел Б3 „Митници II“; отдел Б4 „Структурни мерки“.

(17)  48,36 %.

(18)  Вж. приложение 4: случаи номер 31 и 44.

(19)  Вж. приложение 4: случаи номер 17, 14, 19 и 5.

(20)  Вж. приложение 4: случаи номер 3 и 19.

(21)  Вж. приложение 4: случаи номер 22, 14 и 1.

(22)  Вж. приложение 4: случай номер 26.

(23)  Вж. приложение 4: случай номер 50.

(24)  Вж. приложение 4: случаи номер 47, 40 и 48.

(25)  Вж. приложение 4: случай номер 49.

(26)  Вж. приложение 4: случаи номер 53 и 54.

(27)  Вж. приложение 4: наред с други, случаи номер 77 и 68.

(28)  Вж. приложение 4: случаи номер 59, 61, 60, 62, 75 и 70.

(29)  Вж. приложение 4: случай номер 64.

(30)  Вж. приложение 4: случаи номер 117, 15 и 135.

(31)  Вж. приложение 4: случаи номер 112 и 115.

(32)  Вж. приложение 4: случаи номер 120 и 123.

(33)  Вж. приложение 4: случай номер 128.

(34)  Вж. приложение 4: случай номер 130.

(35)  Вж. приложение 4: случай номер 147.

(36)  Вж. приложение 4: случай номер 145.

(37)  Вж. приложение 4: случаи номер 126, 122, 121 и 150.

(38)  Вж. приложение 4: случаи номер 181, 169, 178, 179, 176 и 194.

(39)  Вж. приложение 4: случаи номер 159, 161, 162, 167, 165, 166, 175, 191 и 193.

(40)  Вж. приложение 4: случаи номер 171 и 177.

(41)  Вж. приложение 4: случай номер 179.

(42)  Вж. приложение 4: случай номер 189.

(43)  Вж. приложение 4: случаи номер 186 и 183.

(44)  Вж. приложение 4, наред с други, случаи номер 201, 207 и 215.

(45)  Вж. приложение 4: случаи номер 202, 208, 211, 212, 234, 214, 229 и 237.

(46)  Вж. приложение 4: случаи номер 198 и 205.

(47)  Вж. приложение 4: случаи номер 240, 241, 242, 245 и 246.

(48)  Вж. приложение 4: случаи номер 244, 231 и 238.

(49)  Вж. приложение 4: случай номер 241.

(50)  Вж. приложение 4: напр. случай номер 254.

(51)  Вж. приложение 4: напр. случай номер 168.

(52)  Вж. приложение 4: напр. случай номер 260.

(53)  Вж. приложение 4: напр. случай номер 264.

(54)  Вж. приложение 4: случаи номер 79, 38 и 76.

(55)  Вж. приложение 4: случаи номер 18, 79, 76, 38 и 36.

(56)  Вж. приложение 4: случаи номер 6 и 21.

(57)  Вж. приложение 4: случай номер 21.

(58)  Вж. приложение 4: случаи номер 69 и 78.

(59)  Вж. приложение 4: случай номер 63.

(60)  Вж. приложение 4: случай номер 66.

(61)  Вж. приложение 4: случаи номер 110, 111, 114, 115 и 125.

(62)  Вж. приложение 4: случаи номер 7, 36, 9 и 8.

(63)  Вж. приложение 4: случаи номер 45 и 41.

(64)  Вж. приложение 4: случай номер 72.

(65)  Вж. приложение 4: случай номер 94.

(66)  Вж. приложение 4: случай номер 104.

(67)  Вж. приложение 4: случаи номер 140, 144 и 131.

(68)  Вж. приложение 4: случай номер 150.

(69)  Вж. приложение 4: случаи номер 154 и 119.

(70)  Вж. приложение 4: случай номер 126.

(71)  Вж. приложение 4: случай номер 129.

(72)  Вж. приложение 4: случай номер 204.

(73)  Вж. приложение 4: случай номер 230.

(74)  Вж. приложение 4: случаи номер 252, 253, 256, 257, 258 и 259.

(75)  Вж. приложение 4: случай номер 253.

(76)  Вж. приложение 4: случай номер 12.

(77)  Вж. приложение 4: случаи номер 13 и 15.

(78)  Вж. приложение 4: случаи номер 16 и 18.

(79)  Вж. приложение 4: случаи номер 116 и 118.

(80)  Вж. приложение 4: случаи номер 121 и 122.

(81)  Вж. приложение 4: случаи номер 206, 209 и 210

(82)  Вж. приложение 4: случай номер 250.

(83)  Вж. приложение 4: случай номер 24.

(84)  Вж. приложение 4: случай номер 55.

(85)  Вж. приложение 4: случай номер 133.

(86)  Вж. приложение 4: случай номер 188.

(87)  Вж. приложение 4: случаи номер 157, 163 и 180.

(88)  Вж. приложение 4: случаи номер 224 и 225.

(89)  Вж. приложение 4: случаи номер 262 и 255.

(90)  Вж. приложение 4: случаи номер 2, 24 и 43.

(91)  Вж. приложение 4: случаи номер 96 и 100.

(92)  Вж. приложение 4: случаи номер 53 и 148.

(93)  Вж. приложение 4: случай номер 100.

(94)  Вж. приложение 4: случай номер 134.

(95)  Вж. приложение 4: случай номер 195.

(96)  Вж. приложение 4: случаи номер 233, 235, 201, 203 и 207.

(97)  Вж. приложение 4: случаи номер 1 и 15.

(98)  Вж. приложение 4: случай номер 98.

(99)  Вж. приложение 4: случаи номер 116, 124 и 150.

(100)  Вж. приложение 4: случай номер 218.

(101)  Вж. приложение 4: случаи номер 200, 199 и 217.

(102)  В 17 от тези доклади въпросната „друга“ причина беше съчетана с още една.

(103)  Вж. приложение 4: случаи номер 153, 106, 89, 86, 94, 139, 151, 42 и 39.

(104)  Вж. приложение 4: наред с други, случаи номер 147, 152, 102, 100, 109, 80 и 93.

(105)  Вж. приложение 4: наред с други, случаи номер 173, 174, 232, 243.

(106)  Вж. приложение 4: наред с други, случаи номер 95, 100, 94, 137, 138, 140, 144, 148 и 43.

(107)  Вж. приложение 4: наред с други, случаи номер 97, 82, 105, 25, 29 и 30.

(108)  Вж. приложение 4: случаи номер 142, 146, 34 и 28.

ПРИЛОЖЕНИЕ 6

СТАНОВИЩЕ № 3/2009

Предварителен проектобюджет на Европейската служба за борба с измамите за 2010 г.

Брюксел, 28 май 2009 г.

В съответствие с член 11 от регламент 1073/99 мисията на Надзорния съвет (НС) на Европейската служба за борба с измамите (OLAF, по-нататък Службата) е да укрепи нейната независимост при упражняване на нейните разследващите функции. С тази цел и за да се гарантира, че Службата може да работи ефективно и ефикасно, в бюджета на Комисията беше създадена бюджетна статия за нея. В този контекст и предвид пълномощията (1) дадени му от Комисията, Надзорният съвет разгледа предварителния проектобюджет (ППБ) на Службата и предоставя следното становище.

I.   Разпределение на средствата за приоритетни дейности

НС отбелязва, че броят на свободните работни места (общ процент на заетост 94,5 % към 31 декември 2008 г.) продължава да бъде нисък от миналата година. НС приветства тази тенденция, която ще увеличи възможността на Службата да извършва ефективно своите дейности. Освен това НС е доволен, че някои от местата, заети досега от „изпълняващ длъжността“ управленски персонал, са публикувани. НС вярва, че в най-скоро време Службата ще приключи назначаването на персонал на тези места и ще завърши подбора на персонал от резервните списъци на външните конкурси за запълване на свободни постоянни работни места.

ППБ за 2010 г. не предвижда увеличение на броя на работните места и в резултат на това целият бюджет ще бъде намален (–1,22 %) за 2010 г. От статистиката представена на НС от Службата се вижда, че в края на 2008 г. персоналът е бил разпределен по следния начин:

Дирекция А (разследвания и операции):	84	(17 %)
Дирекция Б (разследвания и операции):	84	(17 %)
Дирекция В (оперативна поддръжка):	125	(25 %)
Дирекция Г (администрация и общи дела):	181	(36 %)
Генерален директор и НС:	25	(5 %)
Общо персонал	499	(100 %)

Тази информация показва, че малка част от общите средства (34 %) в момента е заделена за разследвания, като към всеки следовател са прикрипени двама членове на поддържащия и/или административния състав. Службата обясни, че малка част от служителите работят по разследвания, същевременно почти всички следва да се считат заети в сектор „операции“, т.е. не непременно пряко свързани с отделите за разследвания.

Различието, което Службата прави между разследвания и операции, повдига въпроси, които следва да се разгледат в контекста на разпределението на средствата. НС не е сигурен защо някои дейности са включени в област „операции“ от работата на Службата — дали поради характера на извършваната работа или поради добавената стойност, която Службата е вложила в тези области. Поради увеличаващото се разнообразие и сложност на дейностите на Службата (извършвани или по нейна инициатива или наложени от Комисията) сега е необходимо да се определи и претегли важността на тези извършвани понастоящем дейности. НС счита, че Службата би могла да проведе обща оценка на своите дейности с цел по-добро разпределение и приоритизиране на средствата си, като това бъде последвано от постепенно затихване или засилване на определени дейности.

Както и при предишните бюджети бележката, получена в НС от Службата относно ППБ не включва обяснение на приоритетите за 2010 г., планиране на средствата или политиката относно служителите на Службата. Затова не съществуват доказателствени елементи за определяне на бъдещото развитие на Службата, нито показатели за това дали извършените дейности са използвали по най-ефективен начин бюджета на Службата.

НС препоръчва бъдещите дейности на Службата да се основават на сегашните силни страни, на ключовите компетенции и областите на познание, което ще гарантира бъдещия успех на Службата. НС поставя под въпрос необходимостта Службата да засили административната си работа в областите, които изискват неспециализирани познания или умения в борбата срещу измамите, когато дългосрочното съществуване на Службата зависи от познанията и ефективността на нейните екипи по разследвания.

НС отново набляга на важността на стратегията за човешки ресурси, построена въз основа на идентифицирани и действителни нужди на организацията и нейните приоритети, с цел да се даде посока и да се използват в най-голяма степен съществуващите средства. НС се тревожи за възможностите на дирекции А и Б да се справят с нарастващото количество работа, очаквано през идващите години (и потвърдено в отчетите за дейността на Службата), когато е ясно, че средствата няма да бъдат увеличени. НС посочи тези точки в своите Становища от 3/2008 и 2/2007 и в редица дискусии с ръководството на Службата.

НС също набляга на важността да се намери практическо решение за подобряване на сътрудничеството между Службата и ГД „Администрация“ и да се предостави постоянно обучение за разследващите. На второ място, би било ценно да се помисли как Службата би могла да се възползва от вътрешна мобилност и ротация с цел подобрено развитие на служителите. Инвестициите в развитието на служителите е важно, тъй като някои от разследващите, в частност временните служители, ще останат в Службата дългосрочно.

Друга тема, която тревожи НС, е трудността на създаване на система за повишаване (или прекласифициране) на временните служители. НС е разочарован от факта, че въпреки многобройните дискусии между НС и Службата този проблем все още не е намерил своето решение.

Препоръки:

—	Службата следва да обясни настоящото разделение на служителите в област на разследване и друга оперативна работа и да определи какво практически означават „оперативните“ дейности.

—	Следва да се развие стратегия за човешки ресурси, основана на определяне на нуждите или на оценка на сегашните дейности на Службата, и да се даде предимство на сътрудничеството с ГД „Администрация“ и на обучението, както и на мобилността на разследващите.

—	Да се приведе в действие възможно най-скоро повишението на служителите на временен договор.

II.   Отделни разходни пера

Като цяло НС отбелязва намаление с 1,22 % на бюджета на Службата за 2010 г. поради по-ниски административни разходи, свързани с различни видове разходи за персонал. НС също посочва, че въпреки цялостното намаление на ППБ, някои разходни пера на управлението се очаква да нараснат през 2010 г., особено в областта на „информационни системи за изследвания и развитие“ (увеличение с 35 % за две години). Освен това въз основа на горните наблюдения по отношение на необходимостта да се засили обучението за разследващите НС изразява загрижеността си, че изглежда се очаква намаление (12 %) за „по-нататъшно обучение, преквалифициране и информиране на персонала“.

На трето място НС счита, че общите разходи за мисии и пътувания и непредвидени разходи (2,5 млн. EUR), въпреки че са намалени с 2 % за 2010 г., все още представляват значителна част от общия бюджет, особено предвид че разследващият персонал представлява само малка част от целия персонал. Това наблюдение е извлечено от доказателства, получени при мониторинг, показващ, че управленският контрол на разходите за мисии се нуждае от подобрение.

Препоръки: Европейската служба за борба с измамите да изясни

—	Увеличените разходи в областта на „информационни системи за изследвания и развитие“.

—	Намалените разходи в областта на „обучение, преквалифициране и информиране на персонала“.

—	Разходите за „мисии и пътувания и непредвидени разходи“.

III.   Секретариат на НС

НС поддържа мнението си за минимално изискване за осем длъжности „Секретар“, което е равно на сегашните нужди на НС, и повтаря, че тази бройка следва да се запази за НС в щатното разписание на Службата, като се използва „бележка под линия“ или друг подходящ метод за запазване на тези места специално за секретариата.

НС поиска публикуване на длъжността „Началник секретариат“ и на едно място на ниво AD. Освен това НС изрази желанието си да участва активно в процеса на подбор и за двете длъжности.

В резултат на решението на Първоинстанционния съд (2) мониторинговата роля на НС ще бъде разширена с всички произтичащи от това последствия за назначаването на служители на секретариата през 2010 г. Тъй като новият механизъм все още не функционира, НС не е в състояние да оцени специфичните допълнителни нужди от служители, но ще направи това в началото на 2010 г.

НС признава, че правилникът за служителите на Европейската комисия и неговата система за оценяване и повишаване понастоящем не позволяват на членовете на НС да оценяват работата на служителите на секретариата. Въпреки това НС смята, че е неприемливо равнището на работа на служителите на секретариата да се решава в крайна сметка от Генералния директор на Службата и НС да не участва в оценяването при положение, че секретариатът работи под негово пряко ръководство.

Препоръки/забележки:

—	OLAF да задели осем служители за секретариата.

—	Назначаването на служители на секретариата на НС следва да се прави само с съгласието на Надзорния съвет, което ще гарантира пълната независимост на НС при изпълнението на неговите задължения.

—	Настоящата система за оценяване и повишаване за служителите на секретариата на НС е неподходяща.

IV.   Заключение

НС подкрепя предложението на Европейската служба за борба с измамите за бюджета за 2010 г., при условие че изложените по-горе препоръки бъдат взети предвид.

В съответствие с член 6, параграф 2 от Решение на Комисията от 28 април 1999 г. настоящото становище следва да се предаде на бюджетния орган на Европейската служба за борба с измамите. В допълнение НС би желал редовно да бъде информиран за мерките, предприети от Службата за осъществяване на препоръките на настоящото становище.

---

(1)  Член 6 на Решение на Комисията от 28 април 1999 г.

(2)  T-48/05 Francet and Byk Европейска комисия.