I.

II.

III.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

XI.

XII.

XIII.

Европейска сметна палата

12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

1.1.

В съответствие с член 248 от Договора за ЕО Сметната палата предоставя на Европейския парламент и на Съвета декларация за достоверност относно надеждността и точността на отчетите, както и законосъобразността и редовността на свързаните с тях операции (DAS). Също така съгласно Договора Палатата може да допълни тази декларация със специфични оценки за всяка основна сфера на действие на ЕС.

1.2.

Проверката във връзка с надеждността на отчетите на Европейските общности цели получаването на достатъчни и подходящи доказателства, за да се определи в каква степен приходите, разходите, активите и пасивите са били правилно документирани и доколко годишните отчети дават вярна и точна представа за финансовото състояние към 31 декември 2008 г., както и какви са резултатите от операциите и паричните потоци за приключилата на тази дата финансова година (вж. точки 1.4—1.18).

1.3.

Целта на извършената от Палатата одитна дейност по отношение на редовността (7)на операциите, свързани с отчетите за 2008 г., е да бъдат събрани достатъчно подходящи доказателства, въз основа на които да бъде произнесено становище дали операциите отговарят на приложимите нормативни или договорни разпоредби, както и дали са изчислени правилно. За по-общи въпроси и обобщение на резултатите виж точки 1.20—1.49 от настоящата глава, и глави 2 и 4—11 за повече подробности под формата на специфични оценки.

1.4.

Констатациите и оценките на Палатата се отнасят до годишните отчети за финансовата 2008 година, изготвени от счетоводителя на Комисията и одобрени от Комисията в съответствие с разпоредбите на член 129 от Финансовия регламент от 25 юни 2002 г. (8), получени от Палатата на 29 юли 2009 г. Отчетите включват „Консолидирани финансови отчети“, обхващащи по-специално счетоводния баланс, в който се посочват активите и пасивите в края на финансовата година и резултатът от стопанската дейност, и „консолидирани отчети за изпълнението на бюджета“, отнасящи се до приходите и разходите за годината.

1.5.

Счетоводителят на Комисията предостави на Сметната палата изявление на ръководството, в което потвърждава, че консолидираните отчети са пълни и надеждни (вж. обаче точка 1.9) и че повечето локални системи на Комисията са заверени (вж. обаче точка 1.10).

1.6.

Палатата съсредоточи своя одит на отчетите за 2008 г. върху следните елементи:

1.7.

Мерките, въведени от счетоводителя на Комисията през 2007 г. (12)с цел подобряване на счетоводния контрол на ниво генерални дирекции, са оказали въздействие също така през 2008 г. и са допринесли за укрепването на рамката за финансова отчетност и счетоводните системи. Въпреки това все още се наблюдават някои слабости, които следва да бъдат преодолени, за да се осигури качеството на счетоводните данни (вж. точки 1.10 и 1.11).

1.7.

1.8.

В таблица 1.1 се обобщават и коментират отговорите на Комисията на изразените от Палатата констатации и оценки по отношение на надеждността на отчетите за 2007 г., както и други повдигнати от Палатата въпроси.

1.9.

В изявлението на ръководството счетоводителят на Комисията подчертава, че по-малко от половината институции и агенции са предоставили информация относно заверяването на счетоводните си системи в своите изявления на ръководството.

1.10.

Много генерални дирекции използват локалните си информационни системи за целите на финансовото управление и за извършването на операции, които се изпращат чрез интерфейс на централната счетоводна система (ABAC). По-голямата част от тези системи са заверени (13)от счетоводителя на Комисията. В своите препоръки обаче той идентифицира редица отворени междусекторни въпроси (14), чието естество и значение показват, че те все още биха могли да представляват риск за надеждността на отчетите (15).

1.10.

1.11.

„Разделянето на финансовите периоди“ се отнася до съответните процедури за вземане на решение към коя финансова година да бъде вписана дадена операция. Подобни процедури трябва да бъдат прилагани от службите на Комисията за всички натрупани задължения (над 100 милиарда евро). В десетте проверени от Палатата генерални дирекции (16), представляващи над 90 % от натрупаните задължения, тя констатира непрекъснати подобрения през последните три години. Следва обаче да се отбележи, че някои служби използват разделянето на финансовите периоди при приключването на отчетите, за да коригират погрешни сметки, вместо да коригират съответните отделни счетоводни вписвания, при които често се допускат грешки (напр. осчетоводяване на погрешни суми, дублиране или пропуски във вписаните суми). Това може да доведе до неточности в счетоводните данни през годината (вж. точки 1.13—1.15).

1.11.

1.12.

Извършеният от Палатата одит на консолидираните финансови отчети показа, че те не съдържат съществени неточности. Все пак бяха идентифицирани редица въпроси, представени по-долу, засягащи някои елементи, които заслужават допълнително внимание.

1.13.

При извършения от Палатата одит на представителна извадка от 80 операции за предварително финансиране, регистрирани в счетоводната система, беше идентифициран нисък процент грешки като финансово отражение по отношение на този елемент от счетоводния баланс. Въпреки това фактът, че тези грешки се срещат често, подчертава необходимостта от по-голяма точност на основните счетоводни данни на ниво оперативни генерални дирекции. Най-често срещаните видове грешки са:

1.13.

1.14.

Освен това в резултат на допълнителната одитна дейност по идентифицирането и потвърждаването на предварителните финансирания бяха установени проблеми с пълнотата/точността на счетоводния баланс:

1.15.

При одита на представителна извадка от 80 фактури/декларации за разходи в рамките на регистрираните в счетоводната система краткосрочни задължения беше идентифициран нисък процент на грешки като финансово отражение по отношение на този елемент от счетоводния баланс. Въпреки това фактът, че тези грешки се срещат често, подчертава необходимостта от по-голяма надеждност на основните счетоводни данни на ниво оперативни генерални дирекции. Повечето грешки са свързани с осчетоводяването на фактури при тяхното получаване (преди проверка за допустимост на разходите) с неправилни суми и коригиране на погрешни вписвания чрез промени в разделянето на финансовите периоди.

1.15.

1.16.

По препоръка на Палатата бележките към финансовите отчети съдържат по-подробна информация относно възстановяването на неправомерно извършени разходи. Извършеният от Палатата одит показва, че Комисията представя надеждни данни по отношение на финансовите корекции, когато те са резултат от нейната одитна дейност. Държавите членки обаче често не осигуряват на Комисията пълна и надеждна информация за финансовите корекции, които те самите извършват (вж. точка 6.30). В резултат на високия процент недопустими разходи, многократно отбелязван в нейните годишни доклади, Палатата счита, че в областта на структурните дейности бележките към консолидираните отчети трябва да съдържат пълни и надеждни счетоводни данни относно корективните механизми на ниво държави членки.

1.16.

1.17.

След проверка на работата на сертифициращите органи и на извършения от Комисията анализ на тяхната дейност Палатата отново изказва съмнения относно надеждността на вземанията от държавите членки в областта на земеделието (дебиторски сметки за ЕФГЗ) (18). Комисията подчертава недостатъци по отношение на дебиторските сметки за една четвърт от разплащателните агенции (19)и предлага финансови корекции (20)на приблизителна стойност 25,3 милиона евро. Тези корекции представляват около 1,95 % от сумата в размер на1 295 милиона евро, която следва да бъде възстановена в края на финансовата 2008 година. Макар и да са малко под прага на същественост от 2 %, корекциите показват наличие на риск от съществени грешки в дебиторските сметки за ЕФГЗ като цяло (вж. точка 5.56).

1.17.

Корекциите от 25,3 млн. евро бяха предложени от Комисията въз основа на нейната оценка на информацията, предоставена от сертифициращите органи в техните доклади, и нейното изчисление на най-вероятните проценти (и суми) на грешки, свързани с дългове в конкретни разплащателни агенции. Същата логика е използвана за дълговете за обработката (и евентуалното коригиране) на грешки, възникнали от подробното тестване на разходите на фонда.

Установените финансови грешки са възстановени чрез обикновена процедура по уравняване на сметките.

1.18.

Във връзка с осигуряването на макроикономическо финансово подпомагане, подкрепа за платежния баланс и заеми за Евратом Общностите привличат средства на капиталовите пазари и ги предоставят в помощ на предвидените бенефициенти. Международните счетоводни стандарти, както и счетоводно правило № 11 на ЕО, изискват разликите между предложените и пазарните лихви да бъдат отразявани в отчетите, което обаче не е направено. Причините и последиците от това отклоняване от стандартите не са оповестени в достатъчна степен в бележките към финансовите отчети на Общностите.

1.18.

Както предлага Палатата, Комисията ще предостави по-подробна информация в бележките към годишните отчети на ЕО и ще се заеме с изясняването на счетоводно правило 11, така че да отразява по-добре особеностите на тези транзакции.

1.19.

Палатата заключава, че отбелязаните констатации и оценки нямат съществено отражение върху надеждността на отчетите.

1.20.

В глави 5—11 Палатата предоставя специфични оценки за групите от области на политика, чийто бюджет е основан на дейности (вж. таблица 1.2 Глава 4 разглежда приходите. При всяка специфична оценка се представят накратко групата политики, констатациите и заключенията относно редовността на операциите и ефективността на системите, както и проследяването на предишни констатации и оценки.

1.21.

Предприетият от Палатата подход за одит на редовността на свързаните с отчетите операции се основава на два основни стълба: директни проверки на операции, за да се установи доколко те са редовни; и оценка на ефективността на системите за управление и контрол по отношение на гарантирането на редовността на операциите. Към тях се добавят доказателствата, получени от съответната дейност на други одитори (ако има такава), както и от анализа на изявленията на ръководството (21).

1.22.

Проверката на операциите се основава на представителна статистическа извадка от получени или изплатени суми, взети от цялата популация, обикновено групата от области на политика. Тази проверка предоставя статистическа оценка на редовността на операциите в съответната популация.

1.23.

За определянето на размера на извадките Палатата използва одитен модел за постигане на увереност. При него се оценяват присъщият риск от наличие на грешки в операциите и рискът системите за управление и контрол да не предотвратяват или откриват и коригират грешките (контролен риск). В повечето случаи Палатата трябва да разчита основно на извършваните от нея директни проверки, тъй като системите не дават достатъчна увереност по отношение на редовността на операциите.

1.24.

Проверката се състои в подробно разглеждане на избраните операции с цел да се провери дали дадено заявление или плащане е изчислено правилно и дали е в съответствие с правилата и разпоредбите по отношение на разходването на средства. Когато операцията е изчислена неправилно или не отговаря на нормативните изисквания или договорните разпоредби, се счита, че тя съдържа грешка. Въз основа на извадка от счетоводни операции, вписани в бюджетните сметки, Палатата проследява плащането до нивото на крайния получател (напр. земеделски стопанин, организатор на обучение, ръководител на проект за подпомагане на развитието) и проверява дали то отговаря на съответните условия на всички нива, където е уместно.

1.25.

Грешки в операциите се появяват по различни причини и под различна форма в зависимост от естеството на нарушението и неспазеното специфично правило или договорно изискване. Те могат да бъдат свързани с някакво условие за плащане или с друг критерий за съответствие.

1.26.

Палатата класифицира грешките по следните два начина:

1.27.

Палатата изразява честотата на възникване на грешки, като посочва каква част от извадката е засегната от грешки (количествено измерими и неизмерими). Това показва вероятното разпространение на грешките в рамките на съответната група политики като цяло (вж. точка 1.3 от част 1 от първото приложение към различните глави).

1.28.

Палатата оценява финансовото отражение на грешките въз основа на процент грешки. Той се изчислява единствено на базата на количествено измеримите грешки. Палатата оценява вероятния процент грешки спрямо праг на същественост от 2 %, за да установи, вземайки предвид и други доказателства, че плащанията в дадена област на разходи не съдържат съществени грешки (становище „без резерви“) или че са засегнати от съществен процент грешки („неблагоприятно“ становище (22)). При представянето на резултатите процентът грешки се класифицира в един от следните три диапазона:

Тази информация е представена в част 1 от първото приложение към глави 4—11 и е обобщена в таблица 1.3 .

1.29.

Системите за управление и контрол се въвеждат от Комисията (както и от държавите-членки и държавите бенефициенти при споделено или децентрализирано управление) с цел да бъдат контролирани рисковете, засягащи бюджета, в това число и редовността на операциите. Следователно оценката на ефективността на системите по отношение на гарантирането на редовността е ключова одитна процедура и е особено полезна за формулирането на препоръки за подобрения.

1.30.

Всяка група политики се управлява от множество отделни системи, като проверката и оценката на всяка от тях отнемат значително време. Затова всяка година Палатата обикновено съставя извадка от системи за проверка. Резултатите от оценките на системите са представени в таблица, озаглавена „Оценка на избраните системи за управление и контрол“, която фигурира в част 2 от първото приложение към глави 4—11. Системите се класифицират като „ефективни“ по отношение на намаляването на риска от грешки в операциите, „частично ефективни“ (когато съществуват известни слабости, засягащи оперативната ефективност) или „неефективни“ (когато слабостите са повсеместни и дестабилизират изцяло оперативната ефективност).

1.31.

В допълнение към това Палатата прави обща оценка на системите за управление и контрол (също представена в част 2 от първото приложение към глави 4—11), която взема предвид както оценката на избраните системи, така и резултатите от проверките на операции.

1.32.

По отношение на приходите и групата политики „Административни и други разходи“ системите за управление и контрол като цяло са ефективни (вж. точки 4.29—4.30 и 11.20—11.21) и Палатата счита, че финансовото отражение на грешките представлява по-малко от 2 % от общата сума (вж. таблица 1.3 Освен това, извършената от Палатата оценка на декларациите на генералните директори и оторизиращите служители, действащи като оправомощени лица, потвърди, че не се налага да бъдат изразени никакви резерви (вж. точки 2.3, 2.4 и 2.9 и таблица 2.1 ).

1.33.

По отношение на групите политики „Земеделие и природни ресурси“ и „Образование и гражданство“ Палатата оценява общото финансово отражение на грешките на по-малко от 2 % от общия размер на разходите за съответната група политики. Палатата установи обаче, че разходите за развитие на селските райони в рамките на групата политики „Земеделие и природни ресурси“ са засегнати от процент грешки, надвишаващ 2 % (вж. точка 5.62). Също така от проверките на Палатата може да се заключи, че междинните и окончателните плащания в групата политики „Образование и гражданство“ са засегнати от съществен процент грешки (вж. точка 9.31). По отношение на групата политики „Икономически и финансови въпроси“ Палатата счита, че процентът грешки е малко над 2 % от общия размер на разходите за тази група. Палатата отбелязва обаче, че несъразмерно голяма част от общия установен процент грешки за областта се дължи на плащания по Шестата рамкова програма за изследвания и технологично развитие (вж. точки 10.12—10.13).

1.33.

Комисията отбелязва, че за образование и гражданство Палатата е открила количествено измерими грешки в 4 от общо 21 междинни и окончателни плащания, които са били проучени. Вж. също отговора по точка 9.31.

За групата от политики „Икономически и финансови въпроси“, тъй като РП6 представлява само 8 % от плащанията, Комисията смята, че общият процент на грешка при транзакциите в тази област на политиката като цяло не съдържа съществени грешки. Що се отнася до плащанията по РП6, констатациите и заключенията на Палатата в тази глава са подобни на тези в глава 7. Вж. също отговорите по точки 10.12 и 10.13.

1.34.

Палатата заключава, че системите за управление и контрол на групата политики „Земеделие и природни ресурси“ са частично ефективни при гарантирането на редовността на плащанията (вж. точка 5.63). Макар Палатата отново да отбелязва, че ИСАК като цяло продължава да бъде ефективна при ограничаването на риска от грешки или неправомерни разходи (вж. точка 5.64), тя идентифицира някои въпроси, които следва да бъдат разрешени, свързани със схемите СЕП и СЕПП (вж. точка 5.65) и развитието на селските райони (вж. точка 5.66). Палатата заключава, че системите за управление и контрол на групата политики „Образование и гражданство“ са частично ефективни (вж. точка 9.32) (23). В групата политики „Икономически и финансови въпроси“ Палатата провери три системи за управление и контрол. Две от тях са оценени като ефективни, а третата — като частично ефективна (24)при гарантиране на законосъобразността и редовността на плащанията (вж. точка 10.28).

1.34.

През 2008 г. за ГД „Образование и култура“ системата за управление и контрол, въведена за периода 2007—2013 г., осигурява добра рамка. В нейното прилагане бе постигнат съществен напредък чрез анализа на последващите декларации за уверение и засилените надзорни посещения и одити.

Що се отнася до групата от политики „Икономически и финансови въпроси“, констатациите и заключенията на Палатата относно РП6 са подобни на тези в глава 7, докато останалите разходи не съдържат съществени грешки. Комисията смята, че действащите системи за управление и контрол като цяло са рентабилни, пропорционални и адекватни (вж. отговора по точки 10.19 и 10.28).

1.35.

По отношение на групите политики „Политика на сближаване“ (25), „Изследвания, енергетика и транспорт“, „Външна помощ, развитие и разширяване“ и „Икономически и финансови въпроси“ Палатата заключава, че системите за управление и контрол са частично ефективни (вж. точки 6.21, 6.23, 6.36, 7.41, 8.34 и 10.28, както и таблица 1.3 Докато за групите политики „Изследвания, енергетика и транспорт“, „Външна помощ, развитие и разширяване“ и „Икономически и финансови въпроси“ установеният от Палатата процент на грешки попада между 2 % и 5 % от общия размер на разходите, за групата политики „Сближаване“ той надвишава 5 % (вж. точки 6.17, 6.35, 7.40 и 8.33, както и таблица 1.3 ). По отношение на групите политики „Сближаване“ и „Външна помощ, развитие и разширяване“ Палатата счита, че обхватът на резервите, изразени в декларациите на генералните директори и действащите като оправомощени лица оторизиращи служители, е трябвало да бъде по-широк, за да отрази съществените недостатъци, които все още се наблюдават в тези области на разходи, както се вижда от одитните констатации на Палатата (вж. точки 2.6—2.7 и 2.10—2.11 и таблица 2.1 ). Политиката на сближаване остава най-проблематичната област, в която установеният процент грешки значително надвишава стойностите за другите области на политика.

1.35.

Значителни усилия бяха положени за подобряване на управлението на политиката в областта на научните изследвания в рамките на приложимата правна и финансова рамка. Комисията ще продължи да осъществява стриктен контрол. Комисията ще продължи да работи за намаляване на нивото на остатъчна грешка в тази група от политики.

Приемливото уверение относно редовността и законността на въпросните транзакции се дава от генералните директори в годишните отчети за дейността. Когато някой генерален директор може да обоснове приемливото уверение с факта, че изчисленият процент на грешка е под нивото на същественост, какъвто е случаят с ГД „Разширяване“, който Палатата разглежда в групата политики външна помощ, развитие и разширяване, не трябва да се правят резерви.

За областта „Външна помощ, развитие и разширяване“ проверките на Комисията за тази група от политики са предназначени да обхващат пълния цикъл на многогодишните проекти, така че Комисията да предотвратява, установява и коригира повечето финансови грешки в обичайния ход на своите проверки. Задължителните финансови одити, предвидени съгласно контролната система на Комисията, трябва да позволят на Комисията да открива и коригира тези грешки в предварителното финансиране — през следваща счетоводна година — преди извършване на окончателните плащания. Последващите проверки на Комисията потвърждават това ниско ниво на остатъчна грешка.

Вж. също отговора по точка 8.34.

1.36.

В сравнение с предходните години бяха отбелязани следните промени: по-малък процент грешки при групите политики „Земеделие и природни ресурси“ (26)и „Изследвания, енергетика и транспорт“ (27). По отношение на групата политики „Земеделие и природни ресурси“ Палатата оценява, че общият процент грешки е малко под 2 % (вж. точка 5.13), докато за групата „Изследвания, енергетика и транспорт“ този процент все още надвишава 2 % (вж. точка 7.40). За групата политики „Образование и гражданство“ Палатата счита, че финансовото отражение на грешките е по-малко от 2 %. Палатата смята, че в голяма степен това се дължи на големия дял авансови плащания, които са относително по-малко засегнати от грешки в сравнение с междинните и окончателните плащания (вж. точки 9.6—9.7 и 9.31). В групата политики „Икономически и финансови въпроси“ установеният общ процент грешки за финансовата 2008 г. е малко над 2 % (през 2007 г. той е бил малко под 2 %) поради грешките, открити при разходите по 6РП, които обаче представляват едва 8 % от разходите за тази група политики (вж. точка 10.27).

1.36.

1.37.

Палатата подчертава, че извършените от нея одити показват, че сложните или неясни критерии за допустимост или други комплексни правни изисквания, особено в групите политики „Земеделие и природни ресурси“, „Политика на сближаване“, „Изследвания, енергетика и транспорт“, „Външна помощ, развитие и разширяване“ и „Икономически и финансови въпроси“, допринасят съществено за наличието на риск от грешки (вж. точки 5.17—5.26, 5.34—5.52, 6.18—6.20, 7.12—7.15 и 10.11—10.14).

1.37.

Въпреки това Комисията се е ангажирала да прави предложения пред законодателния орган за по-нататъшно опростяване, където е възможно. Тя ще разгледа възможността за въвеждане на допълнително опростяване на правилата за допустимост в предложението си за тригодишното преразглеждане на Финансовия регламент през 2010 г. Комисията ще проучи също принципите за по-нататъшно опростяване на секторното законодателство за следващия кръг на основните актове, които ще влязат в сила от 2014 г. нататък.

За „Земеделие и природни ресурси“ резултатите са се подобрили благодарение на постоянните усилия за опростяване на правните изисквания/критериите за допустимост в рамките на двата стълба на ОСП. Вж. също конкретните отговори по точки 5.17—5.26, 5.34—5.52.

В областта на сближаването бяха направени изменения в регламентите за 2007—2013 г., като бяха включени опростявания, които са резултат от съвместна експертна група на Комисията и държавите-членки. В началото на 2009 г. Комисията публикува и кратко изложение на правилата за допустимост. Вж. също отговорите на Комисията по точки 1.41—1.42 и точка 6.37, буква a).

Седмата рамкова програма бе стъпка напред към опростяването. В резултат на натрупания опит по време на изпълнението на програмата и ако е подходящо, Комисията може да предложи изменения в нейното правно основание.

1.38.

В групите политики „Външна помощ, развитие и разширяване“ и „Икономически и финансови въпроси“ Комисията управлява средствата на ЕС съвместно с международни организации (28)въз основа на споразумения, които осигуряват също така одитните права на Палатата. Въпреки това на Палатата беше частично или напълно отказан достъп до одитни доклади на ООН и съпътстваща документация, както и до проверки на място във връзка с декларацията за достоверност за 2008 г. (вж. точки 8.13 и 10.10).

1.38.

Вж. също отговора по точка 8.13.

1.39.

Миналата година Палатата отбеляза, че въпреки положителните развития в рамката на Комисията за вътрешен контрол при значителна част от операциите, свързани с отчетите на ЕС, продължава да се наблюдава съществен процент грешки (точка 1.42 от годишния доклад за финансовата 2007 г.). В допълнение към това, вследствие на своя одит в рамките на декларацията за достоверност Палатата подчертава разликите, понякога значителни, във вида, честотата и нивото на неправомерност на операциите между и в рамките на групите политики. Целта на изложените по-долу точки е да се създаде по-задълбочена представа за оценката на начините за постигане на напредък към ефективна рамка за вътрешен контрол на Общността (29).

1.40.

Въпреки че Европейският съюз има един общ бюджет, съществуват много разлики в начина, по който се изразходват средствата. Те включват принципа на управление, видовете бенефициенти, периодичността на помощта, начините за нейното заявяване и видовете системи за контрол и възстановяване на неправомерно извършени разходи. Тези разлики възникват с оглед адаптирането към спецификите на съответната бюджетна област и индивидуалните цели на помощта, както и поради съобразяване с разходите и сложността на администрирането и контролирането на схемите.

1.41.

Правилата за изразходване на средствата са въведени с цел да се гарантира, че чрез предоставената помощ се осъществяват целите на съответната политика — „изразходване на средства за правилните неща в правилния момент“. Някои правила са общи за всички видове плащания, докато други зависят от вида разходи. Следователно видът и сложността на правилата могат също така да бъдат функция на сложността на целите на политиката.

1.42.

Колкото по-тромави и сложни са правилата, толкова по-голям е рискът те да не бъдат спазвани, което води до увеличаване на риска от грешки в операциите и неизпълнение на поставените цели. Едновременно с това прекалено детайлното дефиниране на много специфични програмни цели непременно би увеличило разходите за проверка на изпълнението на тези цели. Казано с други думи: добре обмислените правила и норми с еднозначно тълкуване и просто изпълнение намаляват риска от грешки (точка 1.45 от годишния доклад за финансовата 2007 г.).

1.41—1.42.

Комисията се е ангажирала да включи описание на свързаните условия за проверка във всички съответни законодателни предложения.

Опростяването е основен елемент в програмата на Комисията за по-добро регулиране. От държавите-членки се изисква също да опростят критериите за допустимост в своите национални програми. При все това е невъзможно да се избегне известна степен на сложност и тя трябва да се отчита в бъдещите дискусии относно допустимия риск.

Вж. още отговора по точка 2.35, буква б).

В областта „Сближаване“ регламентът за ЕСФ за 2007—2013 г. вече предвижда възможност за деклариране на непреките разходи с фиксирана ставка. Възможността за използване на фиксирана ставка, единна сума и стандартни таблици за разходите за единица продукт за програмите за 2007—2013 г. бе въведена както за ЕФРР, така и за ЕСФ с изменението на регламентите за финансиране през май 2009 г. Други опростявания бяха приети през декември 2008 г. и през май 2009 г. През юли 2009 г. Комисията представи също предложения за допълнително опростяване на Регламента за прилагане (ЕО) № 1828/2006 и за общия Регламент (ЕО) № 1083/2006.

В резултат на натрупания опит по време на изпълнението на програмата и ако е подходящо, Комисията може да предложи изменения в нейното правно основание.

1.43.

Все пак е необходима известна предпазливост. Опростяването на правилата единствено с цел намаляване риска от нередности може да има своите недостатъци, ако по-общите правила водят до по-неясна насоченост на разходите. Още повече в някои области (вж. например точки 9.6—9.7) „опростяването“ би могло да означава намаляване на изискванията за получаване на авансови плащания и увеличаване на сумите, които могат да бъдат изплащани като такива. Подобно опростяване обаче следва да бъде подкрепено с ефективни системи, тъй като в противен случай неправомерните разходи биха били открити едва при частичното или пълното приключване на програмите, което се случва на по-късен етап от процеса. Въпреки тези резерви опростяването трябва да остане приоритетна цел.

1.43.

Що се отнася до област на политиката „Образование и култура“, при изготвянето на новите програми за периода 2007—2013 г. бяха опростени правилата и бе широко използвано финансиране с единни суми. Това, заедно със стриктното одобряване на националните системи за управление и контрол, трябва да намали риска, свързан с окончателните плащания.

Вж. също отговора по точка 9.7.

1.44.

Следва да се отбележи, че управлението на бюджета на ЕС се променя „на порции“ с течение на времето в зависимост от вида разходни програми, въведени впоследствие. Правилата за изразходване на средства и начините на управление следва да вземат предвид спецификите на различните цели на изразходването на бюджета. Тези цели обаче не бива да са твърде подробни, тъй като това би довело до прекомерна административна тежест и трудни за спазване норми. От страна на Комисията това изисква критично преразглеждане на основната правна рамка и управленска структура на специфичните разходни програми.

1.44.

В тази връзка трябва да се вземе предвид работата на Комисията по допустимия риск от грешка, тъй като тя насърчава наличието на ясна картина за риска, който може да бъде контролиран чрез условията за допустимост и контролната среда, а по този начин и за риска, чието контролиране е нерентабилно. През 2010 г. Комисията ще направи конкретни предложения до бюджетния орган относно допустимия риск в областта на научните изследвания, енергията и транспорта, развитието на селските райони, външната помощ и административните разходи.

Вж. също отговора по точки 1.41—1.42.

1.45.

В този контекст първата важна задача трябва да бъде осигуряването на надеждна и пълна информация, което би позволило реалистична оценка на разходите за контрол (30).

1.45.

1.46.

Също толкова важно е да се прецени внимателно дали се извлича максимална полза от настоящия размер на разходите за контрол. Ако се окаже, че това не е така, тогава непосредствената цел следва да бъде оптималното използване на средствата, които понастоящем се изразходват, както и на предназначените за тази цел ресурси (31).

1.46.

В резултат на плана за действие за подобряване на надзора на структурните фондове Комисията вече е предприела предварителни действия за подобряване на системите за контрол. Тя подчертава също, че съкращаването на процента на грешка с 2—3 % чрез по-ефективен предварителен контрол (посочен за ЕФРР в примерния казус, представен в съобщението за допустимия риск (COM(2008) 866), е резултат от оценка на грешките, установени от Палатата в декларацията DAS за 2005 г., и по-скоро представлява мярка за „риск от контрола“ (риска, че някои проверки не функционират ефективно в някои случаи).

1.47.

Наред с осъществяването на необходимите стъпки за осигуряване на ефективността на системите, целта трябва да бъде да се постигне добър баланс между разходите за контрол и ползите от тях (вж. препоръката на Палатата в годишния доклад за финансовата 2007 г., точка 1.52).

1.47.

В съответствие с предложението на Палатата през 2010 г. Комисията ще анализира отново баланса между разходите и ползите от контрола, когато изготвя своите предложения относно допустимия риск, започвайки от областта на научните изследвания, енергията и транспорта, развитието на селските райони, външната помощ и административните разходи.

1.48.

Когато нови разходни програми се разглеждат за одобрение, би било желателно да се определят свързаните с тях рискове и разходите за администриране и контрол с оглед ограничаването на тези рискове до разходно ефективно ниво. По този начин Съветът и Парламентът биха вземали решения на базата на по-подробна информация, като открито обсъждат съответните рискове и разходи.

1.48.

1.49.

Палатата подчертава колко е важно допълнително да се помисли върху опростяването, разходите и ползите от контролите. Тези въпроси следва да се разгледат на достатъчно ранен етап, преди да започне разработването на предложения за новата многогодишна финансова рамка (32).

1.49.

Вж. също отговора по точка 1.37.

2.1.

В настоящата глава е описан напредъкът през 2008 г. в дейността на Комисията за справяне със слабостите на системите за управление и контрол с оглед да се гарантира законосъобразността и редовността на операциите, финансирани от бюджета на ЕС. По-специално в главата се анализира до каква степен:

2.1.

Комисията предприема действия за подобрение на системата за вътрешен контрол с оглед на своя опит и по отношение на въпроси, поставени от одитори. През 2008 г. предприетите действия включват влизане в сила от 1 януари 2008 г. на преразгледаните стандарти за вътрешен мениджмънт, завършването на етапа на пускане в действие на Плана за действие за Интегрирана рамка за вътрешен контрол и подобрение на яснотата и съгласуваността на годишните отчети за дейността.

2.2.

Палатата провери също така годишните обобщения (1)за структурните дейности и Европейския фонд за рибарство, както и за областта на земеделието, за да оцени каква е ползата от тях, както и начина, по който те са били използвани от службите на Комисията (точки 2.18—2.22).

2.3.

Всички генерални директори изразяват достатъчна увереност, че отпуснатите им средства са били използвани за предвидените цели и че въведените от тях вътрешни контроли са осигурили редовността на свързаните с отчетите операции, по 12 от които са отбелязани резерви.

2.4.

От 41 генерални дирекции или служби, които са изготвили декларации през 2008 г., 12 съдържат една или повече резерви, по-голямата част от които се отнасят до слабости във връзка с редовността на свързаните с отчетите операции. Общият брой на резервите е намалял от 17 (2007 г.) на 15 (2008 г.). Най-съществените резерви в контекста на редовността на операциите са представени в лявата част на таблица 2.1 .

2.4.

Освен това през 2008 г. са отстранени 3 дългосрочни резерви (Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ за прилагането на интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) в Гърция, Генерална дирекция „Комуникация“ за отсъствието на система за последващ контрол и Генерална дирекция „Предприятия и промишленост“ за финансирането на органи за европейска стандартизация).

В други области на политиката като кохезионната политика обхватът на резервите беше смален, взимайки предвид мерките за корекции, вече приложени от държавите-членки.

2.5.

Относно групата политики „Земеделие и природни ресурси“ генералният директор на генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ е оттеглил своите отдавнашни резерви (от шест години), свързани с недостатъчното използване на системата за контрол ИСАК в Гърция, тъй като съответните власти са изградили нова система за идентификация на земеделските парцели, а резервите по отношение на развитието на селските райони са били определени по-подробно вследствие на проверка и валидиране на статистическите данни за контрола, предоставени от сертифициращите органи на държавите членки. Генералният директор обаче не изразява никаква увереност, че изготвеният и изпълняван от Гърция план за действие е бил прилаган за процедурата за подаване на заявления за 2007 г. Освен това по мнение на Палатата извършената от Комисията и от сертифициращите органи в съответната държава членка работа по валидирането на статистиката за контрола не осигурява изискваната висока степен на увереност.

2.5.

2.6.

Относно групата политики на сближаване генералните дирекции „Регионална политика“ и „Трудова заетост, социални въпроси и равни възможности“ поддържат резервите си относно слабостите в системите за управление и контрол за периода 2000—2006 г., въпреки че общият брой на засегнатите държави членки и оперативни програми, както и финансовият им размер са намалели значително. През 2008 г. общо 99 оперативни програми са били засегнати в сравнение с 185 през 2007 г. Генералните дирекции оценяват количествения израз на тези резерви на 201 милиона евро (2007 г. — 726 милиона евро) (2).

2.6.

Намаляването на финансовото въздействие на резервите ясно се обяснява в съответните годишни отчети за дейността и потвърждава, че Комисията е поела своята отговорност, в съответствие с ангажиментите си за укрепване на своята надзорна роля. Количественото въздействие възниква от активните усилия на Комисията по всички програми за 2008 г., включително и последващите действия по всички резерви по годишните отчети за дейността за 2007 г., завършването на 14 национални плана за действие за възстановяване и прилагането на корекции от повече от 1,5 млрд. евро, което доведе до отстраняване на резерви в много случаи.

Вж. също отговора по точка 2.17.

2.7.

Резервите на генералните дирекции относно групата политики „Изследвания, енергетика и транспорт“ и „Икономически и финансови въпроси“ са в съответствие с констатациите на Палатата, които установяват, че процентът на остатъчните грешки (след компенсациите и корекциите) в декларациите за разходи за Шеста рамкова програма (6РП) остават над нивото на същественост.

2.7.

Вж. също отговора по точка 7.17.

2.8.

За групата политики „Образование и гражданство“ генералният директор на ГД „Комуникации“ отчете напредък в засилването на системите за контрол, като същевременно подчертава, че 9,4 % от проверените операции са засегнати от грешки, макар и в ниска степен.

2.8.

2.9.

Анализът на Палатата, представен в дясната част на таблица 2.1 , показва, че годишните отчети за дейността са в съгласие със заключенията от декларацията за достоверност на Палатата единствено относно административните разходи и икономическите и финансовите въпроси. С други думи, относно тези области на политика одитите на Палатата и на Комисията не са открили съществени слабости, които не са били включени в декларациите на генералните директори. Относно областта на политика „Земеделие и природни ресурси“ годишният отчет за дейността на генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ се доближава до заключенията в съответната специфична оценка в рамките на декларацията за достоверност в по-голяма степен, отколкото в предходни години.

2.9.

2.10.

В случая на групата политики за сближаване, Палатата отбелязва, че както и за 2007 г., обхватът и размерът на резервите подценява сериозността на проблемите и нередностите в тази бюджетна област (вж. точка 6.35).

2.10.

Комисията ще осигури взеимането на подходящи последващи и корекционни действия за всички случаи, открити от Сметната палата, както това бе направено в предходните години.

2.11.

Относно групата политики „Външна помощ, развитие и разширяване“ Палатата установи съществен процент на грешки (вж. точка 8.39), както и че системите за управление и контрол са частично ефективни по отношение на гарантирането на редовността на плащанията (вж. точка 8.44). Тези констатации не са адекватно отразени в декларациите на генералните директори. Палатата констатира този факт за четвърта поредна година (3).

2.11.

Въпреки това като част от постоянните усилия за подобряване на цялостната система за вътрешен контрол и във връзка с работата на Комисията по приемлив риск на грешки през 2010 г. службата за сътрудничество EuropeAid ще започне преглед на системата си за контрол.

2.12.

С приемането на обобщаващия доклад Комисията поема политическата отговорност за оперативното изпълнение на бюджета, извършено от генералните ѝ директори (4). Докладът прави ретроспективна оценка на финансовото управление по време на целия период на дейност на Комисията, чийто мандат скоро изтича.

2.13.

Комисията счита, че за 2008 г. „въведените процедури за контрол дават необходимите гаранции относно законосъобразността и редовността на операциите, за които Комисията поема цялата отговорност съгласно член 274 от Договора за ЕО.“

2.14.

Комисията отбелязва резултата от годишната партньорска проверка, проведена в началото на 2009 г., при която се посочва, че има възможности за подобряване на качеството на годишните отчети за дейността, един от най-важните инструменти за управление. Комисията очаква тези подобрения да бъдат отразявани в годишния отчет за дейността от 2009 г. нататък.

2.14.

2.15.

Обобщаващият доклад дава някои обяснения за подхода на Комисията към резервите. Комисията твърди, че резерва относно съществени недостатъци се изразява систематично, освен в случай че съществуват надеждни одитни доказателства, че даден план за действие е въведен и е в процес на изпълнение. Палатата обаче смята, че Комисията следва да обърне по-голямо внимание на необходимостта от по-надеждни показатели, демонстриращи, че заложените в плановете за действие корективни мерки са били или има вероятност да станат ефективни, както и че в няколко случая обхватът на резервите следва да бъде по-голям (вж. разгледаните примери в точки 2.5, 2.10, 2.11 и таблица 2.1 ).

2.15.

Когато генералните директори изразят резерва, от тях се изисква да изготвят план за действие, насочен към откритите слабости. Предприетите действия след това се отчитат и оценяват в следващия годишен отчет за дейността. Ако има достатъчно доказателства, че действията имат измеримо въздействие върху слабостите, тогава резервата се отстранява. Решенията за създаване или отстраняване на резерви са една от най-важните точки, обсъждани на партньорските проверки, но крайното решение се взима от отговарящия оправомощен разпоредител с бюджетни кредити.

По случая с интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) в Гърция вж. отговор към точка 2.5.

За областта на кохезионната политика вж. отговор към точка 2.6.

Комисията се позовава също на отговора си по точки 2.10 и 2.11.

2.16.

Палатата отбелязва, че Комисията признава нуждата от по-нататъшни действия за разрешаване на откритите в други области проблеми. Тези действия трябва да се концентрират inter alia върху проблеми като:

а)

оценката на ефективността на вътрешните контроли;

б)

концентрирането на ресурсите върху подобряването на въведената структура за контрол на управлението на разходите за финансовата рамка 2007—2013 г., както и върху справянето със слабостите на предишната; и

б)

в)

да докладва изчерпателно и надеждно относно коригирането на грешките на ниво държави членки.

в)

2.17.

Относно политиката на сближаване Комисията докладва, че е взела повече официални решения за преустановяване на междинни плащания (10 през 2008 г. в сравнение с 1 през 2007 г.) и е приложила много по-големи финансови корекции (1 587 милиона евро през 2008 г. в сравнение с 396 милиона евро през 2007 г.). Въпреки това, по отношение на нейния план за действие за засилване на надзорната ѝ роля в съвместното управление на политиката на сближаване, Комисията признава, че „е необходимо повече време, за да бъде измерено отражението на действията посредством намаляване на процента на грешка“.

2.17.

По-общо Комисията създаде многогодишна система за контрол, основана на предотвратяване или разкриване и корекция. Най-добрата оценка на Комисията за финансови корекции и връщания, определени през 2008 г., възлиза на 2,967 млрд. EUR за всички области на политиката, като по този начин се посочва особено ударение върху разкриването и корекциите на системата за контрол (вж. раздел 6 „възстановяване на недължими плащания“ от бележките към годишните отчети за 2008 г.).

2.18.

В годишния доклад за 2007 г. Палатата установи, че през първата година откакто са въведени, годишните обобщения не предоставят надеждна оценка на функционирането и ефективността на системите за управление и контрол и препоръча на Комисията да предприеме стъпки за подобряване на информацията (5).

2.18.

В селското стопанство всички държави-членки със само една разплащателна агенция следва да представят декларация за надеждност от директора на тази агенция и удостоверение от удостоверяващия орган, които по определение представляват годишното обобщение, посочено във Финансовия регламент и Междуинституционалното споразумение. Освен това годишни обобщения, наречени също обобщителни доклади, се изготвят от държавите-членки с повече от една разплащателна агенция.

2.19.

Палатата извърши анализ на годишните обобщения за 2008 г. с цел да определи дали са били спазени изискванията на Финансовия регламент и дали държавите членки са осигурили допълнителна информация.

2.20.

Не всички държави членки са спазили изискванията, така както те са изложени във Финансовия регламент, нито са следвали указанията на Комисията (6). В сравнение с миналата година обаче качеството на анализа, включен във всички годишни обобщения, се е подобрило.

2.20.

ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ отбелязва в годишния си отчет за дейността за 2008 г., че държавите-членки са се съобразили с правните си ангажименти и като цяло са следвали насоките, установени от службите на Комисията. В сравнение с миналата година качеството на анализа, включен във всички годишни обобщения се е подобрило, но в някои случаи оценката на някои основни елементи трябва още да се подобри. Затова Комисията повдигна този въпрос пред държавите-членки и впоследствие преразгледа една от своите насоки.

2.21.

Годишните обобщения са елемент от вътрешния контрол и в тази връзка Палатата насърчи Комисията да направи процеса още по-ползотворен, като идентифицира общи проблеми, възможни решения и добри практики и като използва тази информация в качеството си на контролен орган (7). Комисията насърчи държавите членки да направят същото.

2.21.

Комисията се позовава също на отговора си по точка 2.18.

2.22.

Анализът на Палатата показа, че за 2008 г. няколко държави членки (8)са представили елементи или анализи, които са подобрили качеството на годишните обобщения, като са се опитали да определят и да коментират систематични недостатъци или междусекторни въпроси. Генералните директори в областта на сближаването са използвали данните от годишните обобщения в собствената си оценка на националните системи.

2.22.

В областта на сближаване държавите-членки са включили в годишните обобщения декларация за надеждност, предложена в насоките на Комисията. Комисията ще анализира онези декларации и удостоверения, които са били предоставени досега, с цел да определи ключовите елементи, които могат да придадат стойност на годишните обобщения. Резултатите от този анализ ще се вземат предвид при осъвременяването на указанията.

За земеделие и развитие на селските райони надеждността на счетоводните сметки и законността и правомерността на извършените транзакции се доказва с удостоверение относно надеждността от директора на разплащателната агенция. Това удостоверение е предмет на одит и мнение от страна на удостоверяващ орган, като по този начин се укрепва надеждността. Обобщителният доклад (изготвен от тези държави-членки с повече от една разплащателна агенция) придава добавена стойност като обобщава надеждността на национално ниво.

2.23.

През октомври 2007 г. Комисията прие съобщение за изменение на стандартите за вътрешен контрол (ICS) и съответната рамка (9). Тя въведе 16 преработени стандарта за вътрешен контрол за ефективно управление, за да замени предишните 24 стандарта от 1 януари 2008 г.

2.24.

По отношение на 16 генерални дирекции Палатата провери стандартите за вътрешен контрол, свързани с гарантирането на редовността на операциите, и констатира, както и през предишни години, висока степен на прилагане (10).

2.24.

2.25.

Изменението на стандартите за вътрешен контрол беше придружено от изискването генералните директори да демонстрират ефективното прилагане на определени приоритетни стандарти (11). Повечето генерални директори решиха през 2008 г. това да бъдат ICS 7—11, които до голяма степен обхващат областта, свързана с „Операции и контролни дейности“ (12). Обратно на това стандартите, свързани с областите „Процеси на планиране и управление на риска“ (ICS 5 и 6), въпреки тяхната значимост, са били избрани само от малък брой генерални дирекции (13). Комисията обаче не е в състояние да докаже, че системите за управление и контрол са достатъчно ефективни в намаляването на риска от грешки в някои области/групи на политика: развитие на селските райони в „Земеделие и природни ресурси“ (точка 5.63), „Политика на сближаване“ (точка 6.36), „Изследвания, енергетика и транспорт“ (точка 7.41) и „Външна помощ, развитие и разширяване“ (точка 8.34).

2.25.

Тринадесет генерални дирекции (една трета), включително някои от генералните дирекции с най-много разходи, избират като приоритет един или два от управленските стандарти за планиране и риск. Комисията счита, че това е подходящо отражение на важността на тези стандарти за съответните генерални дирекции.

За земеделие и природни ресурси като цяло приблизителният размер на общия процент на грешка е малко под прага на същественост от 2 %. Тенденцията показва, че през годините като цяло системите за надзор и контрол са се подобрили в тази област на политиката и сега са ефективни, въпреки че все още са необходими подобрения в областта на развитието на селските райони.

Чрез реализирането на плана за действие за засилване на надзорната функция на Комисията в управлението на структурните дейности Комисията отбеляза значителен напредък при подобрението на надзорните системи и намаляването на риска от грешки. Тя също предприе допълнителни действия като опростяване на правилата за деклариране на разходи в областта на политиката за сближаване чрез въвеждане на фиксирани суми, еднократни суми и стандартни скали на единица разходи и чрез засилване на рамката за контрол за периода 2007—2013 г. Комисията счита, че влиянието на тези действия върху нивото на грешки може да се оцени само за по-дълъг период от време и ще докладва в началото на 2010 г. за първоначалното влияние върху плащанията за 2007—2013 г.

Комисията се позовава също на отговора си по точка 2.17.

Значителни усилия бяха вече положени за подобряване на управлението на политиката в областта на научните изследвания, енергетиката и транспорта в рамките на приложимата правна и финансова рамка. Комисията ще продължи да прилага стриктно надзор (вж. също отговор на точка 7.42).

В областта на външната помощ, развитието и разширяването Комисията създаде контролни механизми за тази сфера на политиката, които да обхванат пълния цикъл на многогодишните проекти, така че повечето финансови грешки да бъдат предотвратени, открити и коригирани при нормалния ход на тези механизми. Задължителните финансови одити, предвидени в рамките на системата за контрол на Комисията, следва да позволят на Комисията да открива и коригира тези грешки на предфинансирането и в следваща счетоводна година, преди крайните плащания да бъдат направени. Последващите проверки на Комисията потвърждават ниското равнище на остатъчна грешка.

2.26.

Планът за действие за 2006 г. има за цел да се справи с определени слабости в интегрираната рамка за вътрешен контрол на Комисията (14). Съобщението от Комисията от февруари 2009 г. (15)дава актуализирана оценка на резултатите от плана за действие въз основа на показатели.

2.27.

Анализът на Палатата на това съобщение (вж. таблица 2.2 ) показва, че Комисията е изпълнила всичките 14 поддейности, които са били в процес на изпълнение според предишния годишен доклад на Палатата (16), и по този начин е завършила изпълнението на плана за действие.

2.28.

Комисията осигурява поредица от показатели и описания за измерване и оценка на отражението на плана за действие (17). Анализът на Палатата (вж. таблица 2.2 ) показва, че повечето от тях измерват единствено крайните продукти и дейността на Комисията по (под)действие, а не ефективността. Въпреки че са фактологически точни, не е възможно да се определи въз основа на тях дали планът за действие е имал измеримо отражение върху системите за управление и контрол и в крайна сметка върху редовността на операциите.

2.28.

Освен това Комисията счита, че плановете за действие от последните няколко години са създали общо разбиране сред властите или външните органи на държавите-членки за мерките, необходими за предотвратяване на грешки в програмите на ЕС. Това влияние е от голяма важност и то ще съставлява основата за бъдещи действия и сътрудничество.

2.29.

Палатата отбеляза допълнителния напредък, постигнат от Комисията през 2008 г. по отношение на системите за управление и контрол, по-специално отражението на съответните резерви върху степента на увереност, изразена в декларациите на генералните директори (точки 2.5—2.8).

2.29.

2.30.

Все пак при одитите на Палатата за някои годишни отчети за дейността и декларации бяха идентифицирани трайни слабости по отношение на обхвата и размера на резервите, както и в оценяването и функционирането на системите за управление и контрол (точки 2.9—2.11).

2.30.

Комисията приветства подобренията, отбелязани в таблица 2.1 и изтъква отново своя ангажимент за постигане на напредък в тази област. Понастоящем Комисията оценява факторите, оказващи влияние на качеството на годишните отчети за дейността и ще насърчи мерки за подобряване на тяхното качество.

Вж. отговорите по точки 2.9, 2.10 и 2.11.

2.31.

Комисията отбеляза напредък при управлението на годишните обобщения, така че те са повишили степента на увереност и са увеличили ползата от декларациите на генералните директори. Въпреки това не всички държави членки са спазили напълно изискванията, заложени във Финансовия регламент (точки 2.20 и 2.22).

2.31.

Комисията също така взе необходимите стъпки за проследяване на всички случаи на несъобразяване с нормативните изисквания и постигна държавите-членки да добавят повече стойност към своите годишни обобщения в сравнение с миналата година.

2.32.

Комисията показва почти пълна степен на прилагане на изменените стандарти за вътрешен контрол (вж. точка 2.24) и е изпълнила поддейностите в своя план за действие за интегрирана рамка за вътрешен контрол (точка 2.27).

2.33.

Палатата все пак отбелязва, че Комисията не е в състояние напълно да докаже, че нейните действия за подобряване на системите за управление и контрол са били достатъчно ефективни в намаляването на риска от грешки в някои бюджетни области (вж. точка 1.33).

2.33.

Комисията се позовава също на отговора си по параграфи 2.17 и 2.25.

2.34.

Следва да се гледа на подобряването на системите за управление и контрол като на продължителен процес, при който минава време преди съответните мерки да могат да се считат за ефективни. Това означава, че предишните препоръки на Палатата продължават да са в сила (18).

2.34.

2.35.

Специално допълнително внимание следва да се обърне главно на тези разходни области, в които Палатата продължава да констатира висок процент на грешки. Това трябва да включва:

а)

оценка на разходите и стойността на контролите при различни области на политика;

а)

б)

насърчаване на опростяването при създаването на бъдещи предложения в различни области на политика;

б)

Комисията се позовава на заключенията на Сметната палата в точка 1.39, че може да се получи напрежение между опростяването и осигуряването на постигането на целите на политиката от страна на помощта. Тя отбелязва, че тясно насочените цели на политиката понякога изискват сложни правила, за да постигнат своите цели.

За политиката на сближаване регламентите за фондовете бяха изменени през май 2009 г., за да се позволи използването на фиксирани суми, еднократни суми и стандартни скали на единица разходи още в програмите за 2007—2013 г. Комисията силно окуражи държавите-членки да използват тези опростени възможности при разходите. През юли 2009 г. тя представи още предложения за опростяване на регулаторната рамка за периода 2007—2013 г.

в)

допълнително подобряване на механизма за коригиране на грешки посредством финансови корекции, отписване или възстановяване на неправомерно извършени разходи, както и предприемане на необходимите стъпки за демонстриране на реалното въздействие.

в)

Очаква се през 2009 г. корекцията на системни грешки в областта на изследванията да набере скорост.

2.36.

В тези области на политика, в които съществуват правни изисквания за годишни отчети от държавите членки, Комисията следва да гарантира, че се извлича максимална полза от тези отчети, например от годишните обобщения и предварителните декларации. Следва също така да се обърне необходимото внимание на доброволни инициативи от държавите членки (под формата на национални декларации) или от Върховните одитни институции, за да се постигне по-пълно разбиране на всички въпроси, които биха могли да бъдат уместни по отношение на гарантирането на законосъобразността и редовността на разходите в бюджета на ЕС.

2.36.

3.1.

В настоящата глава се анализират въпроси, свързани с изпълнението на общия бюджет на ЕС през 2008 г. Тя разглежда по-специално степента на изпълнение на бюджета, изпълнението на програмите на ЕС (особено разходите в рамките на политиките на сближаване), коригиращите бюджети и нивото на неусвоените бюджетни задължения.

3.2.

Общият размер на приетите за 2008 г. бюджетни кредити (гласуван бюджет и коригиращи бюджети), заедно с пренесените от 2007 г. кредити, възлиза на 132,3 милиарда евро за поети задължения и 117 милиарда евро за плащания, което представлява увеличение от съответно 4,7 % и 1,7 % в сравнение с окончателния бюджет за 2007 г. (1). Общият размер на бюджетните кредити за поети задължения за годината е с 2,2 милиарда евро под тавана на финансовата рамка, докато размерът на бюджетните кредити за плащания остава по-нисък от тавана с 14,0 милиарда евро (вж. диаграми III и IV от приложение I ).

3.3.

Гласуваните през годината 10 коригиращи бюджета имат за резултат общо увеличение на бюджетните кредити за поети задължения с 1,4 милиарда евро и намаляване на бюджетните кредити за плащания с 4,6 милиарда евро. Последното е следствие най-вече от по-слабото от очакваното изразходване на средства в области като сближаване (4,5 милиарда евро) и външни отношения (0,3 милиарда евро). Намаляването на бюджетните кредити за плащания чрез коригиращи бюджети представлява добро финансово управление, тъй като позволява адаптиране към промените и понижаване на бюджетния излишък (2)(което позволява най-вече собствените ресурси на държавите-членки да бъдат върнати по-бързо).

3.4.

Комисията изготвя серия от документи, които съдържат inter alia следната информация относно изпълнението на бюджета на Европейските общности (3):

3.5.

При програмите в рамките на структурните фондове за периода 2000—2006 г. усвояването на бюджетните кредити за плащания за 2008 г. е било значително по-високо от очакваното. Вместо прогнозираните 16,3 милиарда евро, плащанията са били в размер на 24,0 милиарда евро. Първоначалната прогноза е базирана на допускането, че броят на заявките за плащане през 2008 г. ще започне да намалява, тъй като срокът по правилото n + 2 (6)не е приложим, а след 2006 г. не са поети нови задължения. Въпреки това очакваният спад не е настъпил.

3.6.

Като условие за възстановяване на средства по програмите за сближаване за периода 2007—2013 г. държавите-членки следва да представят декларации за съответствие, които Комисията да одобри. Този процес е бил забавен (вж. точка 6.26), което е довело до усвояване на бюджетни кредити за плащания в значително по-малък размер от очакваното (12,6 милиарда). През 2008 г. почти всички плащания за новия програмен период представляват първоначални авансови плащания.

3.6.

В някои случаи държавите-членки не бяха подавали заявления за междинни плащания, въпреки че документите за оценка на съответствието бяха вече одобрени. Това говори за забавено изпълнение на много програми по места.

3.7.

На 26 ноември 2008 г. Комисията очерта структурата на европейски план за икономическо развитие като общ европейски отговор на финансовата и икономическа криза (7).

3.8.

Като част от участието на ЕС в преодоляването на кризата планът предлага ускоряване на плащанията в рамките на структурните фондове. Неговата цел е опростяване на критериите за получаване на помощ по Европейския фонд за регионално развитие и Европейския социален фонд, преразглеждане на разходите и ускоряване на авансовото изплащане на средства от началото на 2009 г. Това дава на държавите-членки възможност за по-ранен достъп до средства в размер до 1,8 милиарда евро като авансови плащания от Европейския социален фонд, което им позволява да окажат подкрепа на активните политики по отношение на пазара на труда, да пренасочат помощта към най-уязвимите групи и да ускорят действията за повишаване на квалификацията. Наред с това планът предвижда да се ускори изплащането на допълнителни 4,5 милиарда евро авансови плащания от ЕФРР в рамките на политиката на сближаване. За да подобри енергийните връзки и широколентовата инфраструктура, Комисията планира мобилизирането на допълнителни 5,00 милиарда евро за периода 2009—2010 г. Този пакет предвижда общо 3,98 милиарда евро за инвестиции в улавяне и съхранение на въглерод, за проекти за разположени в морето вятърни електрогенериращи инсталации и енергийни връзки и 1,02 милиарда евро за разширяване и подобряване на покритието на високоскоростен интернет в селските райони и в отговор на новите предизвикателства в областта на агроекологията. Отражението върху бюджета от прилагането на плана за икономическо възстановяване ще бъде видимо едва след 2009 г.

3.9.

Неусвоените бюджетни задължения (като например неусвоени задължения, пренесени за посрещане на бъдещи разходи), най-вече в рамките на многогодишните програми, са се увеличили с 16,4 милиарда евро (11,8 %) и са достигнали 155,0 милиарда евро. Размерът на неусвоените бюджетни задължения, засягащи изключително области на политика, които се финансират посредством диференцирани бюджетни кредити (8), възлиза общо на 153,8 милиарда евро. Това се равнява на 1,8 години задължения или на 2,3 години плащания при степента на усвояване на средства за 2008 г. за съответните области на политика. Въпреки това почти 80 % от неусвоените бюджетни задължения са от 2007 и 2008 г. и следователно се отнасят до финансовата рамка за периода 2007—2013 г. Структурата на натрупаните RAL показва отражението на усилията за извършване на плащания, преди за съответните RAL да бъде приложено правилото за автоматично освобождаване на бюджетните кредити, което е приложимо за структурните фондове и Кохезионния фонд (правило „n + 2“/правило „n + 3“).

3.9.

3.10.

Неусвоените бюджетни задължения възникват като пряко следствие от диференцираните разходи, когато приключването на разходните програми отнема няколко години, а задълженията понякога са поети няколко години преди извършването на съответните плащания. Тъй като поетите задължения се изпълняват чрез извършване на плащания, в случай че първите значително надвишават размера на плащанията, дългосрочният ефект е натрупване на неусвоени бюджетни задължения. Всяка година този ефект се пренася в следващата година.

3.11.

Найголямият процент от неусвоени бюджетни задължения са свързани с областта на сближаването (вж. графика 3.1 ). В тази област те възлизат на 103 милиарда евро (9)(около 66 % от общия размер на неизпълнените поети задължения), което е равностойно на 2,2 години поети задължения или 2,9 години плащания при степента на усвояване на средства за 2008 г. Преобладаваща част от неусвоените бюджетни задължения в тази област (73,8 милиарда евро) се отнася до текущия период 2007—2013 г. Неусвоените бюджетни задължения, свързани с финансовата рамка за 2000—2006 г., възлизат на 29,3 милиарда евро.

3.11.

3.12.

Около 13,4 % от общия размер на неусвоените бюджетни кредити за поети задължения (20,9 милиарда евро) засягат Кохезионния фонд, въпреки факта, че той представлява само около 6,2 % от общия размер на одобрените бюджетни кредити за поети задължения за 2008 г. Това представлява увеличение от 2,8 милиарда евро, или около 15,5 % в сравнение с 2007 г. Високият размер на неусвоени бюджетни задължения по отношение на Кохезионния фонд се равнява на равностойността на 1,4 години поети задължения или 4,9 години плащания при нивото на разходите за 2008 г.

3.12.

Освен това за проектите по Кохезионния фонд за разлика от другите структурни фондове в периода 2000—2006 г. няма автоматично освобождаване на бюджетните кредити.

За периода 2007—2013 г. Кохезионният фонд е програмиран успоредно с ЕФРР и правилата за автоматично освобождаване на бюджетните кредити се прилагат и към двата фонда. Това ще намали занапред размера на неизпълнените поети задължения за Кохезионния фонд.

3.13.

Степента на усвояване на средствата през 2008 г. остава висока. В областта на политиката на сближаване първоначалните бюджетни кредити за плащания са намалени с 4,5 милиарда евро чрез коригиращи бюджети поради закъснение в изпълнението на програмите от новия период 2007—2013 г.

3.13.

3.14.

Държавите-членки са подобрили своите прогнози за разходите в областта на структурните фондове, като по този начин са намалили процента на надценяване.

3.14.

3.15.

Размерът на неусвоените бюджетни задължения за диференцирани разходи остава много висок, като надхвърля общия размер на бюджетните кредити за поети задължения за 2008 г. Въпреки това повечето неусвоени бюджетни задължения понастоящем са от 2007 и 2008 г. и следователно се отнасят до настоящата финансова рамка. Палатата препоръчва Комисията да насърчи държавите-членки да представят останалите документи за оценка на съответствието на системите за управление и контрол възможно най-скоро и с достатъчно добро качество, за да бъдат избегнати по-нататъшни закъснения по отношение на междинните плащания и допълнително увеличение на размера на неусвоените бюджетни задължения.

3.15.

Комисията е предприела стъпки през 2008 и 2009 г. да постигне напредък в процедурата за оценка на съответствието чрез изпращане на напомнителни писма, влизане във връзка и провеждане на срещи с държавите-членки. Нормативната уредба относно възстановяването на средствата от предварителното финансиране, в случай че в 24-месечен срок заявление за плащане не бъде подадено, както и прилагането на правилото за автоматично освобождаване на бюджетните кредити също ще окажат натиск върху държавите-членки. Вж. също отговора по точка 3.6.

Към 30 юни 2009 г. получените и одобрените отчети представляват съответно 93 % и 58 % от бюджетните кредити за 2007—2013 г.

4.1.

В настоящата глава е представена специфичната оценка на Палатата по отношение на приходите. Приходната част на бюджета на Европейския съюз се състои от собствени ресурси и други приходи. Както е показано в mаблица 4.1 , собствените ресурси представляват най-значимият източник на финансиране на бюджетните разходи (89,4 %).

4.2.

На 26 януари 2009 г. Съветът прие изменените правила (1)за прилагане на новото решение относно системата на собствените ресурси на Европейските общности (2007/436/ЕО, Евратом) (2), което на 1 март 2009 г. влезе в сила със задна дата от 1 януари 2007 г. Тъй като процедурата по ратификация не беше приключила в края на 2008 г., необходимите преизчисления на базираните на ДДС и БНД вноски на държавите-членки за 2007 г. и 2008 г. бяха извършени през 2009 г.

4.3.

Палатата избра представителна статистическа извадка от 60 нареждания за възстановяване на вземания, подбрани от финансовите документи на Комисията за получаване на всички приходи, и провери редовността на операциите на ниво Комисия (вж. приложение 4.1 ). Одитът включи също така проследяване на някои предишни констатации (вж. приложение 4.2 ). Допълнителната одитна дейност на Палатата е описана в точки 4.4—4.8..

4.4.

Извършеният от Палатата одит на свързаните с отчетите операции не може да обхване недекларирания внос или този, който е избегнал митническото наблюдение.

4.5.

Палатата извърши оценка на системите за управление и контрол в три държави-членки (3)и прегледа техните счетоводни системи, свързани с традиционните собствени ресурси. Одиторите провериха произволна извадка от 30 декларации за внос във всяка от трите държави-членки.

4.6.

Палатата оцени системите за управление и контрол в Комисията, включително и извършваните от нея проверки в държавите-членки. Освен това Палатата провери също така отчетите, свързани с традиционните собствени ресурси, и анализира потока на митата с оглед да достигне достатъчна увереност, че вписаните суми са пълни и коректни. Беше оценена и надзорната роля на ККСР (4).

4.7.

Собствените ресурси от ДДС и БНД са вноски в резултат от прилагането на унифицирани ставки към почти изцяло хармонизираните бази за оценка на ДДС в държавите-членки или към БНД на държавите-членки, изчислен съгласно правилата на Общността. Тези два вида собствени ресурси се основават на макрокономически статистики, чиито данни не могат да бъдат пряко одитирани. Поради това одитът прие за своя отправна точка получените от Комисията макроикономически агрегати, изготвени от държавите-членки, след което извърши оценка на системите на Комисията за обработка на данните до включването им в окончателните отчети. Така одитът обхвана както изготвянето на годишния бюджет, така и коректността на вноските на държавите-членки.

4.8.

При одита беше извършена оценка и на системите за управление и контрол на Комисията, които имат за цел да предоставят увереност, че тези ресурси са правилно изчислени и събрани. Оценката обхвана и ролята на Консултативния комитет по собствени ресурси и на Комитета по БНД (5). Освен това Палатата провери системите за управление и контрол на Националните статистически институти (НСИ) по отношение на съставянето на националните сметки в четири държави-членки (6).

4.9.

Ресурсите от БНД се използват за балансиране на бюджета. Всяко занижаване на стойността на БНД за дадена държава-членка — макар и да не засяга общия размер на базираните на БНД собствени ресурси — има за резултат увеличаване на вноските от другите държави-членки, докато проблемът не бъде установен и коригиран.

4.10.

Традиционните собствени ресурси се установяват и събират от държавите-членки. Три четвърти от събраните суми се изплащат на Общността, а последната четвърт държавите-членки задържат с оглед покриване на разходите по събирането. Всяка държава-членка изпраща на Комисията месечен отчет за установените мита (отчет по „сметка А“ и тримесечен отчет за установените мита, които не са включени в сметка А („сметка Б“) (7).

4.11.

Палатата установи, че като цяло изпратените от държавите-членки до Комисията отчети не са засегнати от съществени грешки.

4.12.

Одитът на Палатата установи, че изчислението на вноските на държавите-членки и техните плащания не са засегнати от съществени грешки.

4.13.

Извършените от Палатата одити на място потвърдиха, че като цяло одитираните системи за управление и контрол, свързани с митниците и с отчетността на традиционните собствени ресурси, функционират добре.

4.14.

При все това, както и в предишни години, одитът на Палатата подчерта някои проблеми, засягащи сумите, включени в сметки Б. Въпреки че тези проблеми не са достатъчно съществени, за да повлияят на общото заключение, те следва да бъдат коригирани:

4.14.

—

закъснения при установяването и събирането на митнически задължения, въпреки че митническите органи (8)вече са имали информация относно дължимите суми и самоличността на длъжниците, и

—

—

липса на национални инструкции (9)относно оценяването на размера на задълженията, чието събиране не е вероятно.

—

4.15.

Освен това в предишен годишен доклад (10)Палатата отбеляза, че честотата на физическите проверки на внасяните стоки е много ниска. В своите отговори Комисията посочва, че това е компенсирано от извършваните по-късно „одитни проверки“. Въпреки това Палатата критикува честотата на извършване на подобни одити, основаващи се на последващи проверки, в няколко държави-членки (11).

4.15.

За 2009 г. Комисията избра контролните стратегии на държавите-членки за традиционните собствени ресурси като обща тема за проверките. В хода на тези проверки тя разглежда установените контролни стратегии, използването на анализ на риска при формулирането на програмите за контрол, изпълнението на програмите за контрол и качеството на проверките, извършени след освобождаване.

4.16.

През 2008 г. върховната одитна институция (ВОИ) на една от тези държави-членки публикува доклад (12), който излага констатации, подобни на тези на Палатата, и критикува системата за контрол на облагаемия внос в държавата-членка. По-специално докладът подчертава:

4.16.

Комисията приветства действието на националните одитни служби, по-специално в областта на традиционните собствени ресурси. По време на своята проверка Комисията използва национални одитни доклади, ако има такива, за да допълни своята оценка.

—

че докато митническите органи са постигнали успехи в улесняването на търговията, те все още не са придобили необходимите експертни познания и ресурси при изпълнението на извършваните от тях документни проверки;

—

намаляващия брой и променливото качество на одитите въз основа на последващи проверки, макар броят на откритите по този начин грешки да нараства;

—

нуждата от разработване на цели и стандарти за честотата и качеството на тези одити с оглед осигуряване на фискален контрол и стабилност на режима.

4.17

Резервите са средство, което дава възможност на Комисията да извършва корекции на съмнителните елементи в ДДС декларациите, представени от държавите-членки, след регламентирания четиригодишен срок. През 2008 г. са изразени 41 резерви, а 15 са оттеглени, като по този начин броят на резервите в края на годината възлиза на 163 (вж. таблица 4.2 ). 34 от тези резерви се отнасят до години преди 2000 г. От 15-те резерви, оттеглени през 2008 г., нито една не се отнася до трите най-ранни години, 1989, 1993 и 1995 г. Комисията все още не разполага с ефективни средства за гарантиране, че държавите-членки предоставят адекватна и навременна информация, която би ѝ позволила да оттегли действащите резерви, свързани със собствените ресурси от ДДС.

4.17.

4.18.

Генерална дирекция „Данъчно облагане и митнически съюз“ осигурява правилно прилагане на директивите за ДДС и следва да извършва мониторинг на тяхното транспониране и на съответствието на националните мерки за приложението им, въведени от държавите-членки. През 2008 г. две директиви за ДДС (13)влязоха в сила. Въпреки това ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ не е извършила мониторинг на всички национални мерки за траснпониране, засягащи тези две директиви. Неправилното или непълното транспониране може да засегне размера на получения ДДС, а по този начин и размера на собствените ресурси. Наред с това може да бъде засегнато функционирането на единния пазар.

4.18.

По отношение на двете директиви за ДДС, които влязоха в сила през 2008 г., първата (14)дава възможност, но не налага задължение, на държавите-членки да приемат национални разпоредби за дерогация от нормалните правила, съдържащи се в директивата за ДДС с цел възпрепятстване на данъчните измами и избягването на данъци. Тези мерки трябва да бъдат съобщени на комитета по ДДС и ако бъдат приети, ще имат положително въздействие върху собствените ресурси от ДДС. Другата директива (15)не въвежда съществени промени в съществуващото законодателство, като измененията по същество са посочени в изчерпателен списък в член 412 и в съответната държава-членка бяха предприети мерки.

4.19.

Когато Комисията прецени, че дадена държава-членка не спазва своите задължения по директивата за ДДС, тя може да сезира Съда на Европейските общности (16). През 2008 г. са идентифицирани три такива случая (17), единият от които би могъл да доведе до намаляване на собствените ресурси от ДДС. При този случай са изминали над четири години между вписването на случая в единния регистър на потенциалните нарушения и внасянето на жалбата в Съда на Европейските общности от страна на Комисията през 2008 г. Над 20 месеца са изтекли между регистрацията на жалбата и изпращането на официалното уведомително писмо (18).

4.19.

Правният контекст в държавите-членки е често подробен и сложен и изисква съществен анализ. Комисията обръща особено внимание на подготовката на случаи, свързани с тълкуване на законодателството за косвените данъци.

Освен това миналата година Комисията промени своите процедури, за да даде възможност за по-често вземане на решения с цел намаляване на закъсненията, които настъпват, когато уведомленията от държавите-членки бъдат получени малко преди следващата процедурна стъпка, като това позволява делата да напредват веднага след като анализът на новата информация е приключил. Когато се установи потенциално влияние върху традиционните собствени ресурси, Комисията взема подходящи мерки, като прави резерви.

4.20.

Комисията представи своя шести доклад по член 12 (19)през ноември 2008 г., въпреки че той би следвало да бъде изготвен в края на 2007 г. Основната цел на този доклад е да позволи на Комисията, заедно със засегнатата държава-членка, да прецени дали могат да се направят подобрения, които да повишат ефективността на процедурите, прилагани за регистриране на облагаемите лица и за определянето и събирането на ДДС, както и на контролните системи за ДДС.

4.20.

4.21.

Шестият доклад оценява критично стойността на предишните доклади. Той заключава, че бюджетният орган не е отговорил, нито е провел дебат, по никой от повдигнатите в предишните доклади въпроси. Комисията е открила малко или никакви доказателства, че изказаните препоръки са довели пряко до някакви промени в държавите-членки. Събраният ДДС е отправната точка за изчисляване на сумата, която следва да бъде платена от държавата-членка като собствени ресурси от ДДС.

4.22.

След предоставянето през 2008 г на данните за БНД от държавите-членки на Комисията, Комитетът по БНД прецени, че като се вземат предвид съществуващите резерви (20), данните на държавите-членки на ЕС-15 могат да бъдат използвани за целите на собствените ресурси. Комитетът по БНД не е достигнал до становище относно данните за държавите-членки от ЕС-12, които могат да бъдат изменени или са засегнати от резерви, тъй като анализът на описите на БНД (21)все още продължава (вж. точки 4.25 и 4.26).

4.23.

В четири държави-членки Палатата разгледа ключовите компоненти на системите за управление и контрол, свързани с процеса на съставяне на БНД данните, предоставени през 2008 г. При тази проверка бяха открити слабости в документацията на процедурите, които се използват за получаване на данните. Наред с това беше установено, че проверките на качеството на статистическите данни не са документирани систематично и/или оценката на системите, свързани с формирането на статистическите данни, не винаги се извършва.

4.23.

4.24.

Палатата поддържа своето становище (22)че разликите между системите за управление и контрол в различните НСИ могат да повлияят негативно на сравнимостта, надеждността и изчерпателността на данните в националните сметки.

4.24.

Комисията взе предвид бележките на Палатата относно системите за управление и контрол. По-специално комитетът по БНД обсъжда системите за управление и контрол от 2006 г. В актуализирания въпросник за оценка на инвентара на БНД (документ GNIC/081 от април 2007 г.) бяха включени специфичните въпроси 3 и 4 относно описанието и оценката на системите за управление и контрол. В ревизираните указания за инвентаризация на БНД (GNIC/053 rev. 2) се изисква по-подробно описание на процедурите на държавите-членки. Комисията ще продължи да насърчава обмена на най-добри практики в тази област между държавите, по-специално като организира семинар през декември 2009 г.

4.25.

В очакване на резултатите от анализа на актуализираните описи на БНД в края на 2008 г. са изразени общи резерви (23)по отношение на данните за БНД на държавите-членки на ЕС-15 за периода 2002—2004 г. През юни 2008 г. е формулирана обща резерва по отношение на данните за БНД на държавите-членки на ЕС-10 за периода 2004—2006 г.

4.26.

В началото на 2008 г. са в сила 25 специфични (24)резерви относно БНД, засягащи периода 1995—2001 г. През 2008 г. Комисията оттегли 15 от тях, като по този начин висящите резерви в края на годината остават 10 (25).

4.26.

4.27.

При извършената проверка на място на предоставената от НСИ документация Палатата установи, че при две от оттеглените от Комисията резерви през 2008 г. не е била налична пълната информация в подкрепа на извършените промени в изчислението на собствените ресурси от БНД. В един случай оценката на експертите, използвана при определянето на прогнозната стойност на един от компонентите на националната сметка, не е документирана. В другия случай предоставените на Комисията данни не са били изцяло подкрепени от съответната статистическа информация, като по този начин са възпрепятствали създаването на пълна одитна следа. Както и през 2007 г. (26), Палатата установи, че дейността на Комисията, целяща вдигането на резервите, не включва нито документни проверки, които да потвърдят точността на предоставената от държавите-членки информация чрез сравнението ѝ с други източници, нито проверки на място, които да потвърдят измененията на общите суми в националните сметки.

4.27.

4.28.

До края на 2008 г. Комисията е получила актуализирани или нови описи на БНД (27)и е извършила контролни посещения в 16 държави-членки. В шест случая е извършена пряка проверка на описите на БНД. Въпреки това при липсата на одобрени вътрешни указания относно прилагането на този подход към контрола, като например критерии за подбор на компоненти на БНД, които следва да бъдат проверени, съществува риск, че в тези държави-членки пряката проверка не е била приложена по последователен начин. Освен това Комисията все още не е извършила оценка на системите за управление и контрол на НСИ за съставяне на националните сметки.

4.28.

4.29.

Въз основа на своята одитна дейност Палатата заключава, че:

за годината, приключила на 31 декември 2008 г., не са засегнати от съществени грешки.

4.30.

Въз основа на своята одитна дейност Палатата достигна до заключението, че системите за управление и контрол ефективно осигуряват редовността на приходните операции (вж. приложение 4.1 ). При все това Палатата обръща внимание на слабостите, които, макар и да не са съществени за ефективността на системите като цяло, изискват предприемане на действията, посочени по-долу.

4.31.

Извършваните от Палатата одити продължават да разкриват проблеми при използването на сметки Б. Поради това Палатата препоръчва Комисията да продължи своите усилия за гарантиране на правилното им използване и своя надзор върху определянето и възстановяването на мита (точка 4.14).

4.31.

4.32.

С оглед на недостатъците на стратегията за контрол, констатирани в предишни годишни доклади, Палатата препоръчва на Комисията да вземе тези констатации предвид при проверките си в държавите-членки. Комисията следва най-вече да установи подходящ баланс между физическите проверки при внос и последващите одити на операторите. Те следва да са с достатъчна честота и качество, за да защитят финансовите интереси на Общността (точки 4.15 и 4.16).

4.32.

4.33.

Комисията все още не разполага с ефективни средства за гарантиране, че държавите-членки предоставят адекватна и навременна информация, която би ѝ позволила да оттегли висящите резерви по отношение на собствените ресурси от ДДС. Палатата препоръчва Комисията да продължи своите усилия (28)за достигане на решение в съгласие със засегнатите държави-членки, така че тези резерви да могат да бъдат оттеглени възможно най-скоро, а необходимите корекции да бъдат нанесени в базите за изчисление на ДДС на държавите-членки (точка 4.17).

4.33.

4.34.

В контекста на доклада по член 12 Палатата препоръчва на Комисията да включи в контролните си посещения проверка на надеждността на информацията, предоставена от държавите-членки. По този начин докладът би помогнал да се гарантира, че пълният размер на дължиия ДДС е събран. Събраният ДДС е отправната точка за оценка на сумите, изплащани от държавите-членки като собствени ресурси от ДДС (точка 4.21). В светлината на съдебната практика на Съда на Европейските общности по дело № C-132/06 (29)това има още по-голямо значение.

4.34.

4.35.

През 2008 г. Комисията оттегли 15 специфични резерви, без да извърши нито документни проверки, които да потвърдят точността на предоставената от държавите-членки информация, нито посещения на място за пряка проверка (точка 4.27). Според Палатата така не винаги може да бъде предоставена достатъчна увереност по отношение на точността на изменените данни.

4.35.

4.36.

Палатата препоръчва на Комисията да изготви и приложи специфични правила за провеждане на проверките на описите на БНД (точка 4.28), които да включват използването на преки проверки и да вземат предвид свързаните със съставянето на националните сметки рискове, оценката на системите за управление и контрол на НСИ, както и принципа на най-добро съотношение между разходи и ползи.

4.36.

5.1.

Настоящата глава обхваща констатациите на Палатата по отношение на групата политики „Земеделие и природни ресурси“, 05 — „Земеделие и развитие на селските райони“, 07 — „Околна среда“, 11 — „Морско дело и рибарство“ и 17 — „Здравеопазване и защита на потребителите“. По-подробна информация за обхванатите дейности, разходите за годината и типа управление е представена в таблица 5.1 .

5.2.

Съгласно Договора Комисията носи обща отговорност за изпълнението на бюджета на ЕС. На практика всички разходи в областта на земеделието и развитието на селските райони се извършват при споделено управление, като задачите по тяхното изпълнение се делегират на държавите-членки. В другите области бюджетните кредити се изразходват под прякото управление на Комисията с изключение на Европейския фонд за рибарство, който се управлява споделено въз основа на многогодишни програми.

5.3.

Разходите по изпълнението на Общата селскостопанска политика се финансират от бюджета на Общността главно чрез два фонда (1): Европейският фонд за гарантиране на земеделието (наричан по-долу „ЕФГЗ“), от който се финансират пазарни мерки и преки помощи, и Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (наричан по-долу „ЕЗФРСР“), от който се финансират програми за развитие на селските райони.

5.4.

Основните финансирани по ЕФГЗ мерки са:

5.5.

Само земеделските производители имат право на пряка помощ от ЕС. Земеделски производител е всяко физическо или юридическо лице, което упражнява селскостопанска дейност. Селскостопанска дейност е производството, развъждането или отглеждането на селскостопански продукти, включително прибирането на реколтата, доенето, развъждането и отглеждането на животни за селскостопански цели или поддържането на земята в добро селскостопанско и екологично състояние (GAEC).

5.6.

Законодателството на ЕС изисква от държавите-членки да определят минимални изисквания за GAEC въз основа на установената в него рамка. По отношение на затревените площи постановените в законодателството на ЕС стандарти изискват определянето на минимални параметри за гъстота на животните и/или подходящи режими с оглед гарантиране на минимално ниво на поддръжка и предотвратяване на влошаването на състоянието на местообитанията.

5.6.

5.7.

Изискването за поддържане на земята в GAEC е поставено в контекста на кръстосаното спазване, което се прилага както за СЕП, така и за СЕПП. Когато не са спазени изискванията за GAEC, пряката помощ се намалява или не се изплаща съгласно кръстосаното спазване (7).

5.8.

Разходите в областта „Развитие на селските райони“ се финансират от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и обхващат голям брой мерки, като например агроекологични схеми, компенсаторни суми за земеделие в по-неблагоприятни райони, инвестиции в стопанства и инфраструктура в селските райони (10 527 милиона евро).

5.9.

„Околна среда“, „Морско дело и рибарство“ и „Здравеопазване и защита на потребителите“ се управляват от Комисията в рамките на специфични системи за контрол. Те обхващат мерките във връзка с общественото здраве, околната среда, хуманното отношение към животните, както и международните споразумения в областта на рибарството и Европейския фонд за рибарство (1 658 милиона евро).

5.10.

За да достигне увереност по отношение на редовността на операциите, свързани с отчетите на ЕС, Палатата провери представителна статистическа извадка от 204 операции, обхващаща всички разходи, разгледани в настоящата глава (вж. точка 5.1), и направи оценка на системите за управление и контрол. Обхватът и методологията на одита по DAS са описани в глава 1.

5.11.

По отношение на системите за управление и контрол Палатата направи проверка на надеждността на въведените системи за заявките за плащане по ЕФГЗ в избрани разплащателни агенции в четири държави-членки, прилагащи Схемата за единно плащане на площ (СЕПП) — България, Естония, Полша, Румъния — и в четири държави-членки, прилагащи схемата за единно плащане (СЕП): Белгия (Валонски регион), Испания (Каталуния), Словения и Обединеното кралство (Шотландия). Следва да се отбележи, че за България и Румъния 2008 г. е първата пълна селскостопанска година, за която се прилага схемата. При разходите в областта „Развитие на селските райони“ Палатата провери системите за управление и контрол в Чешката република, Ирландия, Гърция, Испания, Италия, Унгария и Португалия. Палатата извърши също така одит на системите за управление и контрол на Европейския фонд за рибарство.

5.12.

Освен това Палатата разгледа 62 заверки и доклади на сертифициращи органи, свързани с 57 разплащателни агенции (8). За други осем разплащателни агенции, които са получили заверки с резерви, бяха проверени основанията за резервите.

5.13.

Въз основа на резултатите от своята одитна дейност Палатата заключава, че при плащанията за годината, приключила на 31 декември 2008 г., за тази група политики като цяло стойността на установения процент грешки се оценява малко под прага на същественост от 2 %. Разходите в областта на развитието на селските райони все още са засегнати от по-висок процент грешки, отколкото при ЕФГЗ, въпреки че в сравнение с предишни години процентът грешки е по-нисък.

5.13.

5.14.

От 204 проверени операции 66 (32 %) са засегнати от грешки. 45 (48 %) от грешките са количествено измерими и са свързани с допустимостта и точността на операциите. Резултатите от проверката на операциите, направена въз основа на извадка, са представени в приложение 5.1 . Използваната от Палатата класификация на грешките е обяснена в глава 1. По-долу са дадени примери за различните видове установени грешки.

5.15.

Годишният отчет за дейността на отговорния за земеделието генерален директор съдържа резерви по отношение на разходите по програма САПАРД в България и Румъния, както и по отношение на мерките за развитие на селските райони в рамките на ос 2 (подобряване на околната среда и ландшафта) (9). Годишният отчет за дейността на отговорния за морското дело и рибарството генерален директор също съдържа резерва за разходите в рамките на общата политика в областта на рибарството (10).

5.16.

При ЕФГЗ от 151 избрани операции 42 (28 %) са засегнати от грешки. 30 (54 %) от грешките са количествено измерими. По отношение на ЕЗФРСР от 42 избрани операции 17 (40 %) са засегнати от грешки. 11 (55 %) от грешките са количествено измерими. Тези грешки обаче имат сравнително слабо финансово отражение.

5.17.

При извършения одит на ЕФГЗ Палатата констатира наличието на грешки по отношение на допустимостта  (11)на плащания по СЕПП на бенефициенти, които не отговарят на дефиницията за земеделски производители, тъй като не са извършвали селскостопанска дейност и не са поддържали земята в GAEC (вж. точка 5.46).

5.17.

5.18.

Във връзка с допустимостта на плащанията по ЕЗФРСР Палатата установи случаи на неспазване на специфични условия, свързани с подпомагането на агроекологичните мерки и мерките в областта на горското стопанство, както и недопустими площи, заявени в рамките на агроекологичните мерки.

5.18.

5.19.

По отношение на грешките в точността  (13)на плащанията по ЕФГЗ повечето открити от Палатата грешки са свързани с наддеклариране на заявена земя, довело до прекомерно плащане.

5.20.

По отношение на точността на плащанията в рамките на ЕЗФРСР Палатата откри грешки, състоящи се в неправилно изчисление на допустимите разходи и на сумата за изплащане, наддеклариране на заявена площ и неспазване на минималната сума за хектар, предвидена в общностните правила.

5.20.