1.

Европейските фондове за развитие (ЕФР) са резултат от международни конвенции или споразумения (1) между държавите-членки на Европейския съюз и някои държави от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн (АКТБ) и на решения на Съвета относно асоциирането на отвъдморските страни и територии (ОСТ).

2.

Комисията носи отговорността и поема управлението на по-голямата част от разходите на ЕФР съвместно с държавите от АКТБ. Инвестиционният механизъм на ЕФР се управляваше изцяло от Европейската инвестиционна банка (2) (ЕИБ) от 1 април 2003 г. Този механизъм не е обхванат от становището, гарантиращо точността на отчетите, както и законността и правомерността на свързаните с тях операции на Сметната палата или от процедурата на Европейския парламент за освобождаване от отговорност (3)  (4).

3.

Финансовите средства за всеки един от четирите ЕФР, работещи през 2006 г., с изключение на инструментите, които в момента се управляват самостоятелно от ЕИБ, бяха предназначени главно за:

(a)

програмирана помощ (5), предназначена за изпълнението на проекти за развитие (приблизително половината от всички отпуснати средства);

(b)

програмирана помощ, предназначена да осигури бюджетно подпомагане за държавите-получателки (почти една четвърт от всички отпуснати средства) (5);

(c)

непрограмирана помощ, предназначена за специфични области на сътрудничество като хуманитарна помощ и помощ при кризи, за стабилизиране на приходите от износ (системите Stabex и Sysmin или понастоящем FLEX) или финансово участие, като рисков капитал (6) и помощ за облекчаване на дългове (малко повече от една четвърт от всички отпуснати средства).

4.

След завършване на планирането ресурсите на ЕФР се предоставят на два етапа. Комисията в качеството си на главен разпоредител с бюджетни кредити взема финансово решение (отразено в отчетите като поети финансови задължения) след получаване на искане от държава от АКТБ и след положително становище на Комитета за ЕФР (7) (съставен от представители на държавите-членки). След това Комисията и държавата от АКТБ определят правилата за изпълнение на решенията, които следва да бъдат спазвани от националния разпоредител с бюджетни кредити (8) на съответната държава в рамките на споразумението за финансиране или пряко от Комисията. Националният разпоредител сключва договори (отразени в отчетите като индивидуални правни задължения) и разрешава плащания, които подлежат на проверка и изпълнение от Комисията в съответствие с процедурите за изпълнение на ЕФР.

5.

Бюджетното подпомагане не е подчинено на посочената система на управление. Комисията остава единствен разпоредител с бюджетни кредити. Споразуменията за финансиране представляват правни задължения и са основание за плащания, без да се поемат каквито и да било индивидуални правни задължения. След като Комисията провери, че условията по споразумението от Котону и споразумението за финансиране са изпълнени, тя извършва първоначален превод на средства към бюджета на държавата-получателка. След тяхното прехвърляне тези средства влизат в бюджета на държавата от АКТБ, от където се усвояват и одитират в съответствие със законите и процедурите на държавата получателка. Комисията и другите основни международни донори оценяват както подобренията в управлението на публичните финанси на тези държави, така и резултатите във връзка с намаляването на бедността. Преди да извърши следващи плащания, Комисията проверява дали условията, определени в споразумението за финансиране, са изпълнени.

6.

През 2006 г. шести, седми, осми и девети ЕФР се изпълняваха едновременно. Въпреки че ЕФР поемат ангажимент за срок от пет години, не съществува краен срок за извършване на плащанията. Двадесет и една години след влизане в сила на шестия ЕФР, разпоредителят с бюджетни кредити на ЕФР реши да закрие фонда на 31 юли 2006 г. Към момента на закриването, изплатените средства възлизат на 7 339 милиона EUR, т.е. 99,3 % от 7 391 милиона EUR, разпределени по проекти. Остатъчното салдо от 52 милиона EUR беше прехвърлено към деветия ЕФР.

7.

Таблици 1 и 2 показват цялостното усвояване на средствата по ЕФР и финансовото изпълнение. Графики I и II показват акумулираните ресурси и решения по сектори на намеса. През 2006 г. индивидуалните задължения след приспадане на анулираните суми са възлизали на 3 073 милиона EUR в сравнение с 2 652 милиона EUR през 2005 г. Нетните плащания (9) са възлизали на 2 762 милиона EUR в сравнение с 2 489 милиона EUR през предходната година. Размерът на разходите, изчислени като нетни плащания по отношение на новите финансови задължения, е бил 102 % в сравнение с 82 % през предходната година, което показва по-голямото разходване на средства през 2006 г. Непогасените поети задължения остават стабилни на равнище 10 300 милиона EUR или 25 % от общия размер на средствата за поети задължения.

6.—7.

В съответствие с програмите от Монтерей и Париж Комисията положи значителни усилия за увеличаване на помощта и повишаване на ефективността. 2006 година бе много успешна по отношение на прилагането на ЕФР с рекордни нива на договори и извършени плащания, значително намаление на старите и латентни поети задължения, закриване на шестия ЕФР и напредък към евентуално закриване на седмия ЕФР. Целта е да се поеме задължение за отпускане на всички средства по деветия ЕФР до края на 2007 г., което ще доведе до реализиране на 10,5 милиарда EUR за периода 2005—2007 г. — най-голямата сума в историята на ЕФР.

8.

Плащанията в секторите на образованието, здравеопазването, водоснабдяването и основната канализация са възлезли на 836 милиона EUR през 2006 г., което представлява 29 % от общия размер на разходите. Транспортният, комуникационният и енергийният сектор също са значителни получатели на средства от ЕФР с 663 милиона EUR (23 %) за 2006 г. Пряката нецелева бюджетна помощ и програмите за подпомагане на секторната политика са два финансови инструмента с нарастващо значение, като общият размер на разходите по тях през 2006 г. възлиза на 638 милиона EUR (23 %). Комисията определи крайни срокове за постепенното прекратяване на финансовия инструмент Stabex, които предвиждат, че сключването на договори и последващите плащания следва да се прекратят съответно до края на 2008 г. и на 2010 г.

9.

Размерът на помощта от Общността за държавите от АКТБ в рамките на Споразумението за партньорство между АКТБ и ЕО за периода 2008—2013 г. е определен на 21 966 милиона EUR. Десетият ЕФР предвижда увеличение с 62 % в сравнение с финансовите средства по деветия ЕФР. Както посочва годишният доклад на Комисията за финансовото управление на шестия, седмия, осмия и деветия ЕФР за 2006 г (12), евентуално забавяне на ратификацията на десетия ЕФР и на приемането на приложимия финансов регламент след срока 1 януари 2008 г. крие сериозна опасност от забавяне на одобрението за новите операции в държавите от АКТБ, което може да се отрази на непрекъснатостта на дейностите, финансирани от ЕФР (13).

9.

Рискът, посочен от Палатата, е предвиден от Комисията. Като пример: програмите за бюджетна подкрепа за страните, които изтичат през 2008 г., бяха продължени от наличните за деветия ЕФР средства.

10.

Финансовият регламент, приложим към деветия ЕФР (14), изисква от Комисията да изготвя ежегодно доклад относно финансовото управление на средствата по ЕФР. Сметната палата извърши проверка на доклада с цел да прецени дали той отразява точно постигането на целите, финансовата ситуация и събитията, които са оказали съществено влияние върху дейностите през годината. По време на проверката бяха разгледани точността на представените финансови данни, проследяването на предходните констатации и оценки на Сметната палата и препоръките на органа за освобождаване от отговорност.

11.

Докладът относно финансовото управление представлява точно описание на постигнатите цели за финансовата година, финансовата ситуация и събитията, оказали съществено влияние върху извършваните през 2006 г. дейности. Въпреки това представената информация относно механизма Stabex не е точна и достоверна, главно заради сложната система на прилагането му. Европейската служба за сътрудничество EuropeAid (наричана по-долу EuropeAid) е уведомена за това и планира да извърши одит на фондовете по Stabex през 2007 г.

12.

Целта на работата по установяване на точността и достоверността на отчетите по ЕФР е да се получат достатъчно доказателства, за да се направи извод относно това дали всички приходи, разходи, активи и пасиви са били правилно осчетоводени и дали годишните отчети отразяват вярно финансовите резултати в края на годината. Констатациите относно точността и достоверността на отчетите, посочени в точка II от DAS, се основават на одита на консолидираните финансови отчети (17) и върху консолидирания доклад за финансовото изпълнение на шестия, седмия, осмия и деветия ЕФР (18). Одитът включи подходящ набор от одитни процедури, предназначени да проверят на тестов принцип доказателствата относно сумите и разкритията. Той включи оценка на използваните счетоводни принципи, значимите разчети, направени от ръководството, и цялостното представяне на консолидираните отчети.

13.

Констатациите и оценките относно законността и правомерността на основните операции, посочени в точки III—V от DAS, се основават на:

а)

оценка на системите за управление и контрол в централните служби на EuropeAid и в пет делегации (Камерун, Габон, Ямайка, Мозамбик и Сиера Леоне), които обхващат осем държави;

б)

проверка на всяка посетена делегация се извършва въз основа на статистически подбрана извадка от операции, която обхваща всички области, с изключение на бюджетното подпомагане. Извършен беше одит на общо 78 плащания и 18 индивидуални правни задължения. Този процес включваше проверки на място на 21 проекта, които се отнасят до 57 операции;

в)

проверка на бюджетното подпомагане, изплатено на две от посетените държави (Мозамбик и Сиера Леоне);

г)

проверка на 12 плащания и две индивидуални правни задължения, разрешени от централните служби на EuropeAid;

д)

проверка на 40 операции, на които вече е направена последваща (ex-post) проверка от централните служби на EuropeAid;

е)

проверка на годишния отчет за дейността и на декларацията на генералния директор на EuropeAid и на процедурата за тяхното изготвяне.

14.

За втора година Комисията трябваше да подготви финансови отчети относно ЕФР, като приложи счетоводните принципи на текущо начисляване.

15.

Прилагането по отношение на ЕФР на вече използваната от Комисията счетоводна система за отчитане на бюджетните разходи беше отложено от началото на 2007 г. за началото на 2008 г., за да се даде възможност на EuropeAid да постигне съвместимост между своята счетоводна система и ABAC, основната счетоводна система за Комисията. Отлагането отчита и техническите и организационните трудности, свързани с въвеждането на нова система във всички делегации в държавите от АКТБ. Използваната в момента счетоводна система не притежава всички характеристики, необходими за бързото и ефикасно отчитане на икономическа информация на базата на текущото начисляване. Следователно годишните корекции на текущите начисления в счетоводните данни трябва да бъдат ръчно обработвани, като по този начин се намалява ефективността на счетоводния контрол. Освен това финансовото отражение на промените във валутните курсове не може да бъде установено отделно от счетоводната система, нито може да бъде извлечено ръчно (19).

15.

Ограниченията на счетоводната система (OLAS) би трябвало да бъдат преодолени с въвеждането на ABAC „ЕФР“ от 2008 г.

16.

В отчета за дейността за 2005 г. генералният директор за бюджета е изразил възражение относно все още неработещата нова счетоводна система, доколкото това обстоятелство затруднява осъществяването на контрола и по този начин би могло да доведе до неточно представяне на отчетите на ЕФР. Въпреки че новата счетоводна система все още не се прилага и отчетите трябва да бъдат съставени чрез ръчно нанасяне на корекции, генералният директор за бюджета е оттеглил възраженията си в отчета за дейността за 2006 г.

16.

Възражението, направено най-напред в годишния отчет за дейността за 2004 г., остана и за 2005 г. поради съмнения в способността на местната информационна система (OLAS) да произведе един първи набор от финансови отчети, напълно съответстващи на принципа на текущото начисляване. Освен това бяха въведени допълнителни механизми за контрол на качеството на данните през периода на приключване в края на годината и Сметната палата даде на финансовите отчети за 2005 г. положително DAS.

17.

Финансовите отчети съдържат провизия за разходите, направени през отчетния период, за които обаче не е получена фактура към приключването на годината. Тази провизия се изчислява статистически въз основа на няколко допускания и възлиза на 1 924 милиона EUR, съответстващи на 92 % от общия сбор на пасивите. Правилността на допусканията, използвани в предвиждането, не е доказана от Комисията.

17.

Статистическият подход, използван за съставянето на тази провизия, се основава на допускането, че разходите, генерирани от всички текущи договори, са линейни през последователните финансови години. Правилността на използваните от Комисията допускания се доказва от постоянния характер на общия процент на изпълнение на договорите (83 %) през различните финансови години. Освен това тя ще бъде проверена в средносрочен план. Накрая, тя бе прецизирана и подобрена въз основа на препоръки, направени от международна одиторска фирма.

18.

Грешките в кодирането (20) засягат точността на някои данни, използвани при изготвянето на годишните отчети, особено по отношение на гаранциите. Размерът на гаранциите, обявен в пояснителна бележка 1.12 към финансовите отчети, възлиза общо на 723 милиона EUR, както и в края на 2006 г. Въпреки това одитът на Палатата разкри, че някои съществуващи банкови гаранции не са били отчетени, както и че някои отчетени гаранции вече са били изтекли или освободени. Очакваният нетен ефект от тези грешки е надценяване с 5,8 %. Сметната палата отбелязва, че Комисията полага значителни усилия, за да подобри отчитането на гаранциите.

18.

През 2006 г. Комисията положи значителни усилия, за да повиши качеството на вписаните данни в счетоводната система. При работата по годишното приключване на отчетите бяха извършени допълнителни проверки с оглед на съставянето на годишните отчети. Вследствие на това отражението върху годишните отчети остава много ограничено и не се смята за съществено.

19.

Споразумението от Котону (21) предвижда споразуменията за финансиране между Комисията и държавите от АКТБ или други заинтересувани държави да се съставят до 60 дни от решението на Комисията. Сметната палата установи, че значителен брой споразумения за финансиране не са били подписани от държавата бенефициер в рамките на този срок.

19.

Комисията и страните получателки не са нарушили правилото за 60-те дни в Споразумението от Котону, тъй като това правило се отнася до изготвянето, а не до подписването на споразуменията за финансиране. Крайният срок за подписване на споразуменията за финансиране е 31 декември през годината N+1 (член 54, параграф 2 от Финансовия регламент, приложим за деветия ЕФР). Комисията има прилежната практика в практически всички случаи не само да съставя, но и да подписва споразуменията за финансиране в рамките на 60 дни от решението на Комисията.

20.

Открити бяха някои грешки във връзка с индивидуалните правни задължения, свързани със спазването на правилата на тръжните процедури относно публичността и документацията (при една от организациите към ООН), и с предвидените от закона банкови гаранции като обезпечение на договорите (4 грешки, засягащи 4 от проверените 78 операции).

20.

3 случая се отнасят за продължаване на гаранциите като обезпечение на договори в края на изпълнението им и чийто оставащ риск е незначителен.

21.

Не бяха установени грешки при одита на плащанията, разрешени от централните служби на EuropeAid.

22.

Извършеният от Сметната палата одит на плащанията, разрешени от делегациите, разкри съществено въздействие на грешките (12 грешки, отнасящи се до 10 от 78 проверени операции), които засягат размера на одитираните операции. Тези грешки се отнасят предимно до:

—

допустимостта на разходите, като например плащания, извършени извън разрешения период, плащане на ДДС и използване на неподходящи процедури за възлагане на обществени поръчки (3 грешки, които се отнасят до 3 от 78 проверени операции);

—

плащания на неточни суми, главно в резултат на грешки при изчислението, но в някои случаи за обявени суми, които не отговарят на действителността (6 грешки, които се отнасят до 6 от 78 проверени операции);

—

разходи, които не са подкрепени от всички необходими документи (3 грешки, които се отнасят до 3 от 78 проверени операции).

22.

Мнозинството от грешките, открити от Палатата, се отнасят за плащания, извършени от Комисията в съответствие с договорните и регулаторните разпоредби въз основа на одитен доклад или на разбивка, изготвена от ръководителя на проекта, като са спазени разпоредбите на общата законодателна уредба. Освен това одитните доклади удостоверяват законността и правомерността на разходите за съответните анализирани проекти/договори.

23.

Повечето от грешките се дължат на неподходящ контрол, осъществен от контрольорите или одиторите (виж точки 32 и 36). Останалата част показва слабости в някои от проверките, извършени от делегациите, преди да бъдат разрешени плащанията (виж точка 34). Някои грешки, допуснати при авансовите плащания, биха могли да бъдат поправени при последващо или окончателно плащане. Независимо от вече отбелязаните пропуски, при планираните одити може да са били открити и поправени и други грешки. Оставащите грешки продължават да са съществени, независимо от тези евентуални бъдещи корекции.

23.

Мнозинството от посочените случаи се отнасят за плащания, извършени въз основа на одитните доклади и разбивки, изготвени от ръководителя на проекта, които могат да бъдат предмет на по-късни корекции при извършване на окончателните плащания.

24.

Одитът на Палатата разкри и други често срещани грешки, които могат да имат отражение върху размера на основните операции, като те се отнасят основно до спазването на разпоредбите, уреждащи външните одити, и оправдателните документи (6 грешки, които се отнасят се до 6 от 78 проверени операции). Бяха открити и грешки, които не се отразяват на размера на извършените операции, като преждевременното прилагане на промени в договора и липсата на публичност на финансовата помощ, предоставена по ЕФР (12 грешки, които се отнасят до 12 от 78 проверени операции).

24.

Комисията се стреми да прилага ефективно помощта за развитие, спазвайки същевременно формалните въпроси и отчитайки местната действителност.

25.

Споразумението от Котону предвижда, че бюджетното подпомагане се предоставя единствено при условие че управлението на разходите гарантира достатъчна прозрачност, отчетност и ефективност (22). Комисията тълкува това условие динамично (23). Според нея слабостите, които се проявяват в управлението на публичните финанси към момента на вземане на решението за финансиране, не изключват възможността да се стартира програма за бюджетно подпомагане, при условие че съществува воля за реформи и реформите се считат за задоволителни.

26.

Одитът на Сметната палата в Сиера Леоне показа, че Комисията не е в състояние да докаже, че се е съобразила с горепосочените разпоредби на Споразумението от Котону, особено с оглед на прилаганото „динамично тълкуване“. Съществува тенденция от страна на Комисията да се опира на показатели, които предвиждат бъдещ напредък, при вземане на решенията за извършване на плащания. Точността на подобни предвиждания се поставя под въпрос. Освен това показателите, предназначени за измерване на напредъка в управлението на публичните финанси, не винаги позволяват да се посочи ясно доказателство за напредък; част от информацията, използвана за проследяване на напредъка според общ план за действие, е неоснователно оптимистична. Данните, върху които се опира преценката, не са били проверени с достатъчна строгост, особено като се има предвид неуспехът при съставянето на публични отчети. По време на одита (24) на Палатата най-скорошните публикувани правителствени отчети се отнасяха до финансовата 2001 година. Прозрачността и отчетността не могат да бъдат доказани без своевременното съставяне на годишни отчети, тъй като имат основен принос за управлението на публичните разходи. Следователно изпълнението на Споразумението от Котону не е гарантирано.

26.

Изготвянето на правителствени отчети е една от няколкото характеристики на една солидна система за управление на публичните финанси. Решение за изплащане на фиксирания транш се взима в рамките на обширно наблюдение, състоящо се в оценка на изпълнението (т.е. проверка за съответствие с общите условия на споразумението за финансиране, извършена въз основа на доклади на правителството и други обществени органи), както и в различни дейности по диагностициране на цялата система за управление на публичните финанси (25). Всяка година правителството представя на донорите доклад за напредъка, за да ги информира за напредъка в провеждането на реформите на управлението на публичните финанси. Комисията използва всяка друга информация, която ѝ позволява да прецени последните промени в реформите на управлението на публичните финанси, преди да вземе решение за плащане.

27.

Одитът на Сметната палата в Мозамбик представи доказателство, че осъщественото от делегацията наблюдение на прилагането на реформите за управление на публичните финанси е на добро равнище. Споразумението за финансиране показва достатъчно ясно връзката между представените слабости в управлението на публичните финанси, планираните или предприетите действия и условията, според които се изплаща финансовата помощ по ЕФР. Въпреки това то не показва по достатъчно структуриран и официален начин дали държавата бенефициер разполага с подходяща дългосрочна програма за реформи, която да обърне внимание на всички основни слабости в управлението на публичните финанси. Използваните показатели за изпълнение не позволяват ефективността на реформите в системата за управление на публичните финанси да бъде оценена изчерпателно. Освен това не беше отделено достатъчно внимание на мерките за борба с корупцията. Наскоро бяха подобрени отношенията и диалогът между донорите, включително Комисията и върховната одитна институция. Въпреки че бяха желателни, контактите с Парламента не се развиха в същата степен.

27.

Показателите за управлението на публичните финанси, използвани от партньорите за развитие, включително ЕК, в контекста на PRBS (Poverty Reduction Budget Support — бюджетна подкрепа за намаляване на бедността) имат предимно за цел да позволят наблюдението на насоката и степента на промяната в реформата на управлението на публичните финанси и представляват следователно преди всичко показатели за процеса.

28.

Отчетът на генералния директор за дейността на EuropeAid представя постиженията на политиката, изпълнението на управлението на услугите и основните резултати от извършените проверки. Отчетът отразява също доколко Комисията е следвала препоръките, направени от Сметната палата, Службата за вътрешен одит (IAS) и Структурите за вътрешен одит (IAC) на EuropeAid.

29.

Генералният директор на EuropeAid декларира, че е получил разумно уверение, че приложените процедури за контрол дават достатъчни гаранции относно законността и правомерността на основните операции. Въпреки това одитът на Сметната палата разкри, че отражението на тези грешки би трябвало да бъде ограничено чрез подобряване на системата за управление и контрол.

29.

Въведената система за наблюдение и контрол позволи на генералния директор да даде разумно уверение относно законността и правомерността на операциите, проведени от EuropeAid през 2006 г.

30.

Множество субекти осъществяват голям брой контролни дейности с цел да се гарантира законността и правомерността на операциите. Бенефициери, контрольори, държави от АКТБ, делегации и централните служби на EuropeAid извършват контрол върху операциите, преди те да бъдат одобрени. Делегациите, централните служби на EuropeAid и структурите за вътрешен одит (IAC) извършват впоследствие наблюдение и проверки. Въпреки това EuropeAid все още трябва да разработи стратегия за цялостен контрол, както бе подчертано от Палатата по редица поводи (26), да гарантира ефикасно и ефективно прилагане на различните контролни дейности. Намерението на EuropeAid е през 2007 г. да състави такава стратегия за контрол.

30.

Службите на Комисията напълно съзнават нуждата от стратегия за контрол, която е ефективна от гледна точка на разходите, както и от прилагането ѝ. Наистина прилаганата стратегия за контрол включва одити, оценки, наблюдение и дейности по надзор.

31.

Малките организации, които се занимават с оценките на програми (27) и бенефициерите по споразумения за безвъзмездни помощи имат опростени системи за контрол и невинаги разполагат с подходяща счетоводна система за отчитане на проекторазходите.

31.

Практическият наръчник за оценки на програми изисква от организациите, които ги управляват, да притежават подходяща счетоводна система за отчитане на разходите за проекти и разпределението на задачи между счетоводителя и разпоредителя с бюджетни кредити. За да се подобри капацитетът за управление, се провежда редовно обучение.

32.

Назначава се външен контрольор, който да ръководи и/или да наблюдава изпълнението на договора, когато става дума за важни дейности като договори за доставки или за предоставяне на услуги. Одитът на Сметната палата показа, че качеството на извършените от наблюдателите проверки значително се различава (виж точка 23).

32.

Въведената в договорите за строителни работи система за наблюдение е неразделна част от системата за контрол и е определена в общата нормативна уредба (решение 3/90). Комисията подобри значително системата, а именно като поощри това строителните работи да бъдат проектирани и извършвани от един и същи субект. Разбивките, изготвени от наблюдателите, са контролирани от делегациите. Освен това тези разбивки не са окончателни и могат да бъдат коригирани до окончателното приемане.

33.

Комисията продължава да полага усилия за увеличаване на капацитета на службите на националния разпоредител с бюджетни кредити чрез предоставяне на техническа помощ, оборудване и обучение, с цел да се даде възможност за осъществяване на ефективен контрол на разходите по ЕФР от страна на службите на националния разпоредител. Резултатите се различават, което се дължи предимно на недостатъчното участие на държавите от АКТБ. Това означава, че много делегации могат да имат само ограничено доверие в проверките, извършени от службите на националния разпоредител, което води до увеличаване на обема на работа.

33.

Редовно се организират обучения в държавите от АКТБ, за да се подобри капацитетът на администрацията. През 2006 г. бяха организирани 21 обучения върху финансовите и договорните процедури на ЕФР.

34.

Разрешаването на всяко индивидуално плащане следва процедура, която включва попълване на контролен списък за извършената проверка и одобрение от пет отделни лица. Част от грешките, идентифицирани от Палатата, би трябвало да бъдат открити и коригирани на този етап (виж точка 23), което сочи недостатъци в качеството на някои от извършените проверки. Това положение се усложнява и поради недостатъчния персонал на делегацията, който да контролира работата на наблюдателите.

34.

Както посочва Палатата, Комисията е въвела финансови вериги и използване на стандартни контролни списъци за всяка операция. Това допринася за хармонизирането и качеството на извършените от делегациите проверки при валидирането на операциите по плащанията.

35.

Одитите на разходите, които са поверени предимно на частни одиторски фирми, са ключов елемент на системите за управление и контрол на Комисията. Обикновено те се осъществяват в края на периода на изпълнение на поетото задължение, за да могат разходите да бъдат уравнени и проектите да бъдат приключени. Те не са предназначени за оценка на системите и не допринасят за предотвратяването на систематични грешки. Освен това броят на одитите, възложени на делегациите в първоначалния годишен одитен план за 2006 година, бе 649 (28). Броят на одитите, фактически разрешени от делегациите, бе значително по-нисък от планирания брой (29), което в известна степен се дължи на ограничената възможност на делегациите да организират и проследяват одитите.

35.

Външните одити са един от елементите на системата за вътрешен контрол на EuropeAid като част от набор от проверки за законността и правомерността на операциите.

36.

Одитите, извършвани от делегациите, не се подчиняват на стандартните проектозадания, които ясно определят целите и приложимите прагове на същественост. В резултат от това качеството на външните одити е променливо, изразените становища и предоставената в одитните доклади допълнителната информация също се различава значително. По този начин се ограничава приносът, който този потенциално богат източник на сигурност би могъл да окаже за цялостната контролна рамка.

36.

Посочените от Палатата елементи вече са част от стандартните одитни техники и методологии, използвани от одиторските фирми, които извършват одити на операции за външна помощ.

37.

Осъществяваното от централните служби на EuropeAid наблюдение на изпълнението на ЕФР обхваща широк спектър от дейности, които включват оценки на рисковете, преглед на докладите за управление, проверка на извадка от външни одитни доклади и анализ на достъпната чрез счетоводната система административна информация.

38.

EuropeAid включи управлението на риска в годишния план за управление, с цел рисковете да бъдат разкрити на етап, в който е възможно да бъде предприето превантивно действие. Съставен бе регистър на рисковете, който включва план за действие, насочен към намаляване на установените рискове. Регистърът редовно се проверява и актуализира. Въпреки това управлението на риска, осъществен на равнището на делегацията, често се извършва по формален начин, което ограничава приноса му към анализите на рисковете, съставяни от EuropeAid. Постигнатата самооценка не се основава на предварително установени рискове, като не се извършва по ангажиран начин, нито е следвана от приемането на план за действие.

38.

Делегациите правят годишна самооценка на риска чрез специално предназначена за целта хармонизирана методология, която им позволява да определят основните рискове и съответните действия за намаляването им във връзка с целите, залегнали в годишния план за управление, както и консолидиране на резултатите на централно равнище. Всяка географска дирекция получава резултатите от тази самооценка.

39.

Рискът планираните разходи да бъдат оценени като недопустими се счита за съществен. Мерките, определени за предотвратяване на този риск, се съсредоточават върху дейности като външните одити, имащи за цел да установят наличието на недопустими разходи. Мерките не посочват дейностите, които на първо място могат да намалят или да отстранят недопустимите разходи. Въпреки това Палатата отбелязва, че този план за действие осигурява по-голямата официалност на цялостния контрол на EuropeAid.

39.

Годишната самооценка на риска е оценка на риска на високо равнище, която допълва други по-подробни анализи на риска, извършени например в контекста на изготвянето на годишния одитен план. Тя е насочена към остатъчния риск, вземайки предвид вече въведените механизми за контрол и други механизми за намаляване на риска.

40.

Основният инструмент за наблюдение на делегациите са докладите за управлението на външната помощ, които се подготвят на всеки шест месеца от делегациите. Те представляват периодичен източник на информация, която позволява на деконцентрирани органи като делегациите да изпращат на централните служби на EuropeAid най-важната информация относно вътрешната организация, прилагането на проектите и външния одит. Въпреки подобряването на образеца на доклад за управление на външната помощ през 2006 г., одитът на Палатата разкри, че установените в делегациите практики за докладване са непоследователни и предоставят ограничена информация относно резултатите от външния одит и последствията от него.

40.

Наблюдението на прилагането на деконцентрираното управление на делегациите съдържа широк кръг от дейности и инструменти, включително докладите за управлението на външната помощ, чрез които делегациите докладват на централата за изпълнението на годишния одитен план. От делегациите се изисква и да подчертават важните елементи, отнасящи се до законността и правомерността на операциите, особено когато става дума за въпроси, надхвърлящи отделния проект и представляващи общ интерес за централата. Докладите за управлението на външната помощ обаче не са инструментът за извършване на пълен анализ на всички констатации във всички одитни доклади, получени през отчетния период.

41.

Както вече бе посочено от Палатата в предходните ѝ два годишни доклада, липсва централизирана информация за управлението на обхвата и резултатите от одитите, осъществени от делегациите. Следователно равнището на сигурност, което може да произлезе от извършените одити, е значително по-малко от равнището, което би могло да бъде достигнато, ако бе приложена стабилна система за информация относно управлението. Въпреки че одитът CRIS представлява компютризиран инструмент, чиято цел е да наблюдава одитите и да анализира данните от тях, той все още не предоставя очакваните резултати, тъй като не е изцяло разработен и необходимите данни не са въведени в системата. Предвижда се одитът CRIS да бъде променен, но за момента това не е приоритет.

41.

EuropeAid разработи подходящи инструменти за провеждане на одити, а няколко механизма допринасят за контрола на тяхното качество, както и за консолидирането и използването на системни одитни констатации.

42.

През 2006 г. започна първата проверка на извадки от одитни доклади, но извадката не бе представителна и проверката бе извършена много време след изготвянето на докладите. Контролът на качеството на одитите, предприет от делегациите, все още не е задоволителен. Следователно заключенията, формулирани във възможна обратна връзка, не биха били достатъчно целесъобразни и е малко вероятно да позволят идентифицирането на области от по-съществено значение.

42.

След един пилотен проект през 2006 г. системата за контрол на качеството на одитите ще бъде засилена през 2007 г. чрез по-системен подход.

43.

Проверките на централните служби на EuropeAid включват посещения, чиято цел е да се провери функционирането на системата за вътрешен контрол на делегациите, системата за последваща проверка и външните одити, предприети от централните служби на EuropeAid.

44.

През 2006 г. централните служби на EuropeAid осъществиха две посещения на делегациите, които се състояха в оценка на установяването и функционирането на системите за управление и контрол. Посещенията бяха добре подготвени, като бяха отправени практически препоръки за подобряване на системите за контрол. Понастоящем EuropeAid развива стандартизирана методология за тези посещения. Въпреки че в своя годишен доклад за финансовата 2005 г (30). Сметната палата препоръча да бъде увеличен броят на посещенията, бяха извършени по-малко посещения в сравнение с 2005 г (31). и значително по-малко от първоначално планираните (32).

44.

Комисията се увери в доброто функциониране на делегациите и в тяхната способност да управляват проектите по деконцентриран начин. 2006/2007 трябва да се смята за период на преход, в който бяха проведени целеви посещения, чието качество се подчертава от Палатата. Сега, след като деконцентрацията достигна нормален ход, ще бъде определена нова обща рамка.

45.

Службата за сътрудничество EuropeAid преразгледа някои аспекти от своята система за последваща проверка на операциите. Интензивността на проверките бе намалена, докато обхватът им бе леко разширен. Все пак аспектите, отнасящи се до поетите правни задължения, както и пълният набор от документи относно разходите по работната програма, остават извън финансовата година. Проверките, отнасящи се до 2006 г., бяха извършени навреме и бяха отчетени чрез нововъведената система, което представлява значително подобрение в сравнение с финансовата 2005 г. Както бе посочено в годишния доклад за финансовата 2005 г (30)., последващата проверка на операциите може да допринесе само в ограничена степен за общата сигурност в системите и процедурите, както и за законността и правомерността на основните операции. При проверката на Сметната палата на извадка от операции, на които е извършена последваща проверка, също бе отбелязано, че в някои случаи проверките не са били надлежно документирани и някои грешки не са били установени.

45.

Установяването на система за последваща проверка на операциите и определянето на характеристиките ѝ се основават на оценката на остатъчния риск и на взаимодействието с другите елементи на системата за контрол. Последващите проверки на операциите предоставят допълнителна сигурност за оценката на елементите, които подлежат на такъв контрол.

46.

Одитите, започнати от централните служби на EuropeAid, подлежат на строга процедура за контрол на качеството и резултатите от докладите се проверяват и сверяват, за да се постигне методологично подобрение и да се установят проблеми, чието значение може да надхвърли конкретния одитиран проект. Тези одити показват последиците от грешките, които съвпадат с данните на Палатата. Поради липсата на документация за анализ на рисковете, подготвена за целите на подбора на проектите, EuropeAid не е в състояние да докаже, че е подбрала всички операции, отговарящи на изискванията за одит.

46.

Изготвянето на годишния одитен план се придружава от бележка за всяка дирекция, в която се описват приложените критерии за подбор на обектите за одит, както и резултатите от анализа.

47.

Настоящите проектозадания за външните одити, въведени от централните служби на EuropeAid, не включват съображения относно съществеността или не предоставят указания относно извадките. По този начин, като се прилагат различни подходи, може да се достигне до подобни грешки и до очаквано разминаване между лицата, които подготвят, и тези, които използват резултатите от одита. Значителен брой от одитите, приключени през 2006 г., бяха с ограничен обхват. Неотдавна бяха приети нови стандартизирани проектозадания за тези одити.

47.

Одиторските фирми, с които EuropeAid е сключил договори, прилагат международните одиторски стандарти. Новите проектозадания ясно определят критериите за същественост.

48.

Основната цел на Структурата за вътрешен одит (IAC) на EuropeAid е да анализира и оцени системата за вътрешен контрол. Структурата функционира по ефикасен начин. През 2006 г. IAC осъществи одити на системата на EuropeAid за управление на рискове, както и на предлагането на стоки и услуги. В допълнение бяха проследени системите за контролиране на одита в три делегации (33). Заключенията от IAC като цяло съвпадат с данните на Сметната палата.

49.

Службата за вътрешен одит на Комисията (IAS) потвърди самооценката на Структурата за вътрешен одит на EuropeAid. Цялостното заключение беше положително, въпреки че бяха отправени редица препоръки относно уменията и обучението на персонала, гарантирането на качеството, документирането на работата по планирането и одита, както и относно ролята на IAC като поддръжник на ефективна етична програма.

50.

Службата за вътрешен одит проследи напредъка, постигнат от EuropeAid при прилагането на препоръките, отправени след задълбочения одит, извършен през 2003 г., и заключи, че повечето препоръки са били изпълнени, а останалата част са в процес на изпълнение.

51.

Службата за вътрешен одит извърши също така одит на прилагането от страна на EuropeAid и ГД „Хуманитарна помощ“ на финансовото и административно рамково споразумение, сключено с ООН. Плащанията, извършени през 2006 г. в полза на организации от ООН представляват 4,8 % от общите разходи. Цялостното заключение от одита е, че механизмите на контрол все още трябва да бъдат прилагани по-ефективно и задълбочено както на ниво проект, така и на организационно ниво в ООН. Наред с това обаче Палатата установи, че е постигнат напредък и на повечето от съответните проблеми е обърнато внимание. Институционалният преглед на структурите на ООН, започнат от EuropeAid и имащ за цел да оцени дали прилаганите политики и процедури са достатъчно средство, което да гарантира, че тези структури ще действат като пазители на ресурсите на ЕФР, заключи, че в три от десет случая е възможно да бъде дадена задоволителна като цяло оценка на системите за вътрешен контрол. При другите организации бе необходимо органичен брой аспекти да бъдат разгледани по-късно, тъй като не цялата съответна информация е била на разположение при предприемането на оценката. Понастоящем Комисията, съвместно с ООН, работи по одобряването на правомощия за извършване на проверки.

51.

Предварителните проектозадания („общите насоки“) бяха изготвени от EuropeAid след 3-ата годишна среща на Работната група ООН-ЕК за финансовото и административно рамково споразумение (виж оперативните заключения от срещата през април 2006 г.). Те бяха изпратени за първи път на ООН през септември 2006 г. В момента текат преговори с ООН върху четири въпроса, произтичащи от предложените насоки.

52.

Одитът на Палатата позволи идентифицирането на съществено ниво на грешки, засягащи сумите по основните операции, одобрени от делегациите, които не са били установени от системите за управление и контрол на държавите от АКТБ, делегациите и централните служби на EuropeAid. Останалите грешки остават значителни, въпреки възможните в бъдеще корекции. Това показва необходимостта да бъдат продължени усилията за подобряване на замисъла и/или прилагането на някои от системите. Таблица 3 съдържа преглед на оценката на Палатата за системите за управление и контрол на EuropeAid.

52.

Комисията смята, че посоченият тип грешки се отнася предимно за плащания, извършени въз основа на одитни доклади или на разбивки, изготвени от наблюдатели в съответствие с договорните и нормативните разпоредби. Комисията отбелязва също така, че броят на оставащите грешки не е съществен.

53.

Службата за сътрудничество EuropeAid започна да коригира недостатъците, посочени от Палатата в годишния ѝ доклад за финансовата 2005 година. Някои страни от системата за последващи проверки на операциите бяха преразгледани и подкрепата за оперативния и финансов персонал на делегациите и централните служби бе подобрена. EuropeAid е разработила нови проектозадания за външните одити, но на централно ниво проследяването на външните одити, започнато от делегациите, следва да бъде подобрено. Освен това броят на наблюдаваните мисии все още е ограничен и анализите на рисковете на EuropeAid все още не включват в достатъчна степен делегациите, нито извършват подходящи и последователни проверки на рисковете, отнасящи се до законността и правомерността на операциите.

54.

Сметната палата приветства усилията, положени от EuropeAid за развитието на стратегия за контрол, която да гарантира ефикасното и ефективно осъществяване на многобройните дейности по управление и контрол на различните участници. В този контекст би трябвало да бъдат разгледани следните препоръки:

54.

Службите на Комисията напълно съзнават нуждата от стратегия за контрол, която е ефективна от гледна точка на разходите, както и от прилагането ѝ. Наистина прилаганата стратегия за контрол включва одити, оценки, наблюдение и дейности по надзор.

а)

стратегията за контрол би трябвало да бъде уточнена и приведена в действие до края на 2007 г. Както вече бе посочено от Сметната палата (34), тя би трябвало да установява ясни и конкретни цели, да гарантира координацията и да определя вида и тежестта на проверката. Стратегията трябва задължително да установява равновесие между разходите за различните проверки и придружаващите ги ползи, като взема под внимание допустимия риск от грешки при основните операции. Стратегията за контрол би трябвало да включва добре структуриран и документиран анализ на рисковете, в които да участват по ефективен начин и делегациите.

а)

Комисията споделя виждането на Сметната палата. Тя създаде „план за действие за интегрирана рамка за вътрешен контрол“, чиято цел е да усъвършенства общ, координиран подход и инструменти за всички служби на Комисията.

б)

управлението на проектите, финансирани от работните програми, би трябвало да се ползва с по-голяма подкрепа. То би трябвало да включва по-голямо представителство на персонала на делегацията в областта на счетоводните системи и обучение. Осъществяването на повече одити на ранен етап от прилагането на проектите би помогнало за наблюдаването и, където е необходимо, за подобряването на качеството на системите за контрол, използвани от бенефициерите;

б)

Комисията ще продължи да подобрява качеството на управляваните проекти под формата на оценки на програми. За тази цел Комисията разработи нов практически наръчник и в държавите от АКТБ редовно се организират специални обучения. Хармонизацията на счетоводните аспекти ще бъде разгледана с делегациите.

в)

проверките, извършвани от делегациите преди одобряването на плащанията, би трябвало по-добре да разглеждат платежните искания и да се концентрират повече върху действителността, допустимостта и точността на разходите. Качеството на работата, извършвана от наблюдателите, би трябвало да бъде по-добре проследявано;

в)

Проверките, извършвани от делегациите, следват разпоредбите на Финансовия регламент относно утвърждаването на разходите от отговорния разпоредител с бюджетни кредити въз основа на подкрепящите документи, доказващи правото на кредитора на базата на разбивка на действително извършените доставки или действително свършената работа или други документи.

Комисията ще продължи усилията си за засилване на проверките на качеството, извършвани от делегациите и националните разпоредители с бюджетни кредити, като отчита разходите и ползите от допълнителните проверки.

г)

качеството на проверките, извършвани от външните одитори, би трябвало да се подобри, като се гарантира, че новите проектозадания включват ясно определяне на целта на одита; какво ниво на същественост ще се прилага; формирането на извадките; характера на процедурите на одит, които ще бъдат извършвани; насоки за това как да се подхожда към грешките; и как да бъдат докладвани заключенията. Такива стандартни проектозадания би трябвало да се използват за всички външни одити, извършвани от делегациите;

г)

Новите проектозадания бяха приети и допълнително подобряват елементите на одиторската работа, посочена от Палатата.

д)

централното наблюдение на организираните от делегациите външни одити би трябвало да бъде подобрено, така че резултатите да могат действително да бъдат оповестени на всички необходими равнища на управление. Тази практика би трябвало да се подобри чрез предвиденото за края на 2007 г. задействане на управленска система, която предоставя информация относно процеса на одит и улеснява достъпа до необходимите резултати от одита;

д)

Централното наблюдение на външните одити ще бъде допълнително подобрено през 2007 г. Оценката на нуждите от информация се извършва в момента от EuropeAid, за да се набележат основните приоритети за разработването на информационната система. При все това миграцията към ABAC-ЕФР трябва да остане непосредствен приоритет.

е)

извършваната от централните служби на EuropeAid проверка на делегациите би трябвало да се подобри чрез увеличаване на броя на посещенията.

е)

Сега, след като деконцентрацията достигна нормален ход, ще бъде определена нова обща рамка за посещенията в делегациите.

55.

По отношение на бюджетната подкрепа Палатата предварително предупреди, че Комисията би трябвало да докаже по по-официален и структуриран начин, като посочи причините, които водят до заключението, че предприетата от държавата бенефициер насока на действие е задоволителна, че е в съответствие с член 61, параграф 2 от споразумението от Котону, като са взети под внимание недостатъците в управлението на публичните финанси, набелязани в първоначалната оценка (35). С оглед на енергичното приложение от страна на Комисията на принципа за „динамично тълкуване“ в Сиера Леоне, не е гарантирано спазването на споразумението от Котону. Следователно Сметната палата поддържа предишните си констатации и оценки и препоръчва следното:

55.

а)

спазването на споразумението от Котону би трябвало да бъде отправна точка за дефиниране на основните изисквания, като предоставянето на своевременно публикувани и одитирани отчети. Ясно и официално представяне на достигнатите заключения предполага обяснение на параметрите на понятието „динамично тълкуване“, като това ще позволи да бъде определена уместността на решенията за плащане;

а)

Като разбира това като потвърждение на предишна препоръка (Специален доклад № 2/2005, параграф 85), Комисията повтаря своето общо съгласие и посочва очакваното положително влияние от преработените насоки за обща бюджетна подкрепа. Като отбелязва, че краткосрочният риск, който може да се съдържа в динамичното ѝ тълкуване на член 61, параграф 2, трябва винаги да бъде разглеждан във връзка с крайните цели, които трябва да бъдат постигнати, Комисията подчертава специфичните обстоятелства на нестабилните държави.

б)

за да изложи заключенията си в добре структурирана форма, Комисията би трябвало да гарантира, че данните, използвани като основание за вземането на решения за плащане, се опират повече на преценката за събития, които вече са се случили, отколкото на прогнози за бъдещи събития;

б)

Комисията е съгласна.

в)

използваните показатели би трябвало ясно да очертават евентуалния напредък в областта на управлението на публичните финанси. Това може да бъде постигнато чрез включването на показатели, които могат да бъдат измервани независимо от времето, и съпоставяне за различни периоди, като се противопоставят на показатели, които разчитат на характеристиките на еднократно събитие.

в)

Комисията е съгласна, но подчертава, че някои реформи могат да бъдат замислени и осъществени относително бързо, но за други ще са необходими няколко години.