1.

С жалбата ( 2 ), подадена на основание член 263 ДФЕС, Република Полша иска от Съда да отмени Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 ( 3 ).

2.

В жалбата, чието конституционно значение е безспорно, се поставя въпросът дали Регламент 2020/2092, който въвежда механизъм за защита на бюджета на Съюза при нарушения на принципите на правовата държава от страна на държавите членки, свързани с изпълнението на бюджета, е приет на подходящо правно основание и дали е съвместим с няколко разпоредби на първичното право, по-специално с член 7 ДЕС.

3.

Съдът решава да преразпредели делото по жалбата на пленума, който е подходящият състав да се произнася по дела от „изключителна важност“ (член 16 от Устава на Съда).

4.

Препращам към разпоредбите на Договорите и на вторичното право на Съюза, които излагам в заключението по дело C‑156/21.

5.

Република Полша иска от Съда:

6.

Парламентът и Съветът искат от Съда да отхвърли жалбата и да осъди Република Полша да заплати съдебните разноски.

7.

На 12 май 2021 г. Европейският парламент подава искане за разглеждане на делото по реда на член 133 от Процедурния правилник (бързо производство), което на 9 юни 2021 г. е уважено от председателя на Съда.

8.

На 12 май 2021 г. Съветът иска от Съда, в съответствие с член 151, параграф 1 от Процедурния правилник, да не взема предвид определени части от жалбата на Република Полша, тъй като те възпроизвеждат или препращат към непубликувано становище на правната служба на Съвета. На 29 юни 2021 г. Съдът решава на основание член 151, параграф 5 да се произнесе по искането в хода на производството в съдебното решение по съществото на спора.

9.

В съдебното заседание, проведено пред пленума на Съда на 11 и 12 октомври 2021 г., се явяват Република Полша, Европейският парламент и Съветът, както и Европейската комисия и правителствата на Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Унгария, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Финландия и Кралство Швеция.

10.

В настоящото заключение ще следвам реда, който използвам в заключението по дело C‑156/21. Първо ще разгледам подаденото от Съвета искане в хода на производството. След това ще посоча правния контекст, в който е изготвен и приет Регламент 2020/2092. Накрая ще се спра на единадесетте основания, на които се позовава Република Полша, за да поиска отмяната на Регламент 2020/2092.

11.

За да избегна повторения, ще препращам към заключението по дело C‑156/21 (чието регистриране предхожда това на настоящото) навсякъде, където мога да го направя. Ето защо тук ще се спра само на въпросите, които не са разгледани в посоченото заключение.

12.

Съветът иска от Съда „да не взема предвид частите от жалбата и от приложенията към нея, които препращат към, възпроизвеждат съдържанието на или отразяват анализа, направен в становището на правната служба на Съвета (документ 13593/18 на Съвета) от 25 октомври 2018 г., и по-специално части [от точки 53, 75, 126, 133 и 139]“.

13.

Полското правителство иска от Съда да отхвърли искането на Съвета с мотива, че неговите доводи са неоснователни и не могат да бъдат приети.

14.

В представеното от мен заключение по дело C‑156/2021 излагам причините, поради които предлагам да бъде отхвърлено подаденото от Съвета искане в хода на производството, което е идентично на искането по настоящото дело, след като анализирам: а) правната уредба относно достъпа и позоваването на документи на институциите пред съд, б) съдебната практика относно достъпа до становищата на правните служби на институциите и позоваването на тези становища пред съд и в) тяхното прилагане към този спор.

15.

По същите причини предлагам на Съда да отхвърли и по настоящото дело подаденото от Съвета искане в хода на производството.

16.

Препращам към изложените доводи в заключението по дело C‑156/21 относно законодателната процедура, следвана за приемането на Регламент 2020/2092 и относно предвидените в правото на Съюза механизми на финансова обвързаност с условия.

17.

Полското правителство твърди, че с регламент, приет на основание член 322, параграф 1, буква а) ДФЕС, не може да се определят принципите, изграждащи понятието „правова държава“, нито условията, при които те са нарушени. Той не можел освен това да разрешава на Комисията и на Съвета в изпълнение на регламента да посочват изрично изискванията, свързани с принципите на правовата държава. Накрая, законодателят не можел да разрешава на Съвета да се основава на констатациите на Комисията относно нарушение на посочените принципи, за да приема срещу държава членка мерки за защита на бюджета на Съюза.

18.

Полското правителство твърди, че Регламент 2020/2092 предоставя правомощие да се налагат санкции на държавите членки за неизпълнение на задълженията им по Договорите. Следователно Регламент 2020/2092 не отговарял на условията, с които трябва да бъде съобразен всеки механизъм на финансова обвързаност с условия. Поради това правното основание за неговото приемане не може да бъде член 322, параграф 1, буква а) ДФЕС, който възлага строго бюджетни функции на институциите на Съюза.

19.

Въз основа на анализа на посочените доводи в съответните точки от заключението по дело C‑156/21 предлагам първото основание на жалбата да бъде отхвърлено.

20.

Полското правителство твърди, че в случай че Съдът признае наличието на правомощие на законодателя на Съюза за приемането на Регламент 2020/2092, то правното основание би трябвало да бъде член 311, трета алинея ДФЕС или член 312, параграф 2 ДФЕС, а не член 322, параграф 1, буква а) ДФЕС.

21.

Според полското правителство Регламент 2020/2092 се отнася до и е свързан с новия бюджетен цикъл и съвкупността от постигнати финансови задължения за многогодишната финансова рамка (наричана по-нататък „МФР“) ( 4 ) и Инструмента на Европейския съюз за Next Generation EU ( 5 ), както се потвърждавало от процеса по неговото изготвяне.

22.

Член 322, параграф 1, буква а) ДФЕС не предоставял подходящо правно основание за приемането на Регламент 2020/2092, тъй като позволява само приемането на актове за изпълнение на годишния бюджет на Съюза.

23.

Използването на такова погрешно правно основание щяло да доведе до неподходяща (обикновена) законодателна процедура и до погрешна система на гласуване (с квалифицирано мнозинство). По този начин се нарушават съществени процедурни изисквания, тъй като член 311, трета алинея ДФЕС и член 312, параграф 2 ДФЕС предвиждат прилагането на специална законодателна процедура и приемането на решения с единодушие.

24.

Парламентът и Съветът оспорват тези доводи ( 6 ).

25.

Регламент 2020/2092 въвежда постоянен механизъм на финансова обвързаност с условия, който не е свързан с годишен бюджет или с определена МФР.

26.

Правилата за изпълнение на бюджета, чието приемане се допуска от член 322, параграф 1, буква а) ДФЕС, се прилагат както за многогодишните финансови рамки (и за Инструмент Next Generation EU), така и за годишните бюджети. Член 310 ДФЕС закрепва принципа на ежегодност, което означава, че предвидените в многогодишните финансови рамки приходи и разходи се разпределят и се изпълняват ежегодно чрез всеки бюджет.

27.

В първия от двата члена, на които се позовава полското правителство (член 311, трета алинея ДФЕС), се посочва, че „Съветът, като действа в съответствие със специална законодателна процедура, с единодушие и след консултация с Европейския парламент, приема решение за определяне на разпоредбите, приложими за системата на собствените ресурси на Съюза. В този контекст е възможно да се установят нови категории собствени ресурси или да се отмени вече съществуваща категория. Това решение влиза в сила едва след като бъде одобрено от държавите членки в съответствие с конституционните им изисквания“.

28.

Регламент 2020/2092 обаче не създава нов вид собствен ресурс, не отменя нито един от вече съществуващите и не урежда реда и условията за събиране на собствените ресурси, нито връзката между тях. Предназначен е да се прилага основно за разходите на Съюза, а не толкова за неговите приходи. Поради това член 311, трета алинея ДФЕС не може да бъде подходящото правно основание за приемането на Регламента.

29.

Същото се отнася и за втория член, за който се твърди, че е нарушен (член 312, параграф 2 ДФЕС), съгласно който „Съветът, като действа в съответствие със специална законодателна процедура, приема регламент за определяне на многогодишната финансова рамка. Той действа с единодушие след одобрение от Европейския парламент, който се произнася с мнозинството от съставляващите го членове […]“.

30.

Многогодишната финансова рамка се установява за срок от поне пет години, тя цели да осигури в рамките на този период систематичност в развитието на разходите и за целта определя размера на годишните тавани на кредити за поети задължения по категории разходи, както и на годишния таван на бюджетните кредити за плащания.

31.

Обратно, Регламент 2020/2092 не планира задълженията и плащанията на Съюза за определен период от време (той ще продължава да действа, докато не бъде отменен) и не може да бъде квалифициран като подходящ механизъм за нормалното протичане на годишната бюджетна процедура по смисъла на член 312, параграф 3 ДФЕС.

32.

Що се отнася до обстоятелството, че Регламент 2020/2092 е приет успоредно с преговорите по МФР за периода 2021—2027 г. и по Инструмента Next Generation EU (или че е политически свързан с тях), този времеви фактор не влияе върху избора на правното основание и върху контрола за неговата законосъобразност.

33.

При посочените обстоятелства второто основание на жалбата трябва да бъде отхвърлено.

34.

Полското правителство твърди при условията на евентуалност (в случай че Съдът признае, че законодателят на Съюза има компетентност да приеме Регламент 2020/2092), че Регламентът е изработен и приет в нарушение на Протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност.

35.

Според полското правителство изпълнението на бюджета на Съюза не попада в обхвата на изключителната компетентност по член 3, параграф 1 ДФЕС, а на споделената компетентност по член 4, параграф 1 ДФЕС, макар да не се съдържа сред посочените в него области.

36.

Това твърдение се подкрепяло от член 325, параграф 1 ДФЕС, съгласно който „Съюзът и държавите членки се борят с измамата и с всяка друга незаконна дейност, която засяга финансовите интереси на Съюза, като приемат мерки в съответствие с разпоредбите на настоящия член […]“.

37.

Като се позовава на предложението на Комисията за (бъдещия) Регламент 2020/2092 ( 7 ), полското правителство твърди, че тъй като то не е било изпратено на националните парламенти, за да се провери съответствието му с принципа на субсидиарност, са нарушени член 4, първа алинея, член 6, първа алинея и член 7, параграф 1 от Протокол № 2.

38.

Подобен пропуск представлявал съществено процедурно нарушение, което водело до отмяната на Регламент 2020/2092. Съдът се е произнесъл в този смисъл във връзка с неизпълнение на задължението за консултиране с Европейския парламент в рамките на законодателната процедура.

39.

Съветът и Европейският парламент оспорват тези доводи.

40.

Бюджетът позволява на Съюза да осъществява своите политики и да осигурява функционирането на своите институции, органи, служби и агенции. За него не се прилага вертикалното разпределение на правомощията между Съюза и неговите държави членки (членове 3—6 ДФЕС), тъй като е вътрешна компетентност, свързана с функционирането на Съюза и на неговите институции, която се доближава до компетентността на тези институции да приемат вътрешните правилници, езиковия режим или статута на своите служители и представители. Следователно изпълнението на бюджета на Съюза не е област, подчинена на принципа на предоставената компетентност, а е изключително правомощие на Съюза.

41.

Тези твърдения не са в противоречие с член 317 ДФЕС, който възлага на Комисията задачата да изпълнява на своя собствена отговорност бюджета „в сътрудничество с държавите членки в съответствие с разпоредбите на регламентите, приети по силата на член 322 [ДФЕС]“.

42.

Следователно е възможно участие на държавите членки в управлението на бюджета на Съюза въз основа на делегиране и под контрола на Комисията. Именно това предвижда режимът на „споделено управление“, установен във Финансовия регламент ( 8 ), в член 63 от него ( 9 ). Споделеното управление между Съюза и неговите държави членки обаче не означава, че последните могат да приемат правилата, на които се подчинява бюджетът на Съюза ( 10 ). Изпълнението на бюджета е изключително правомощие на Съюза, а той може да го делегира на държавите членки, когато счита, че споделеното управление е най-добрият начин за неговото реализиране. Естествено, при споделеното управление Комисията запазва контрола върху действията на държавните органи.

43.

Не може да се прави позоваване и на член 325 ДФЕС от главата за „борба с измамите“, за да се предоставя компетентност на държавите членки по отношение на механизма на финансова обвързаност с условия, свързан с изпълнението на бюджета на Съюза.

44.

Като въвежда такъв механизъм, Регламент 2020/2092 няма за непосредствена цел борбата с измамите. Освен това механизмът на финансова обвързаност с условия действа само във връзка с държавите членки, но не и по отношение на частните оператори, а именно към тях са насочени член 325 ДФЕС и разпоредбите на вторичното право за неговото прилагане.

45.

При това уточнение, тъй като принципът на субсидиарност се прилага в областите на споделена компетентност между държавите членки и Съюза (член 5, параграф 3 ДЕС), той не се прилага за изпълнението на бюджета на Съюза. Но дори случаят да беше такъв и посоченият принцип да се приемаше за приложим, считам, че не е налице същественото процедурно нарушение, твърдяно от полското правителство.

46.

Що се отнася до твърдяното нарушение на член 4, първа алинея, член 6, първа алинея и член 7, параграф 1 от Протокол № 2, ще припомня, че регламентите, както и останалите нормативни актове, се приемат от институциите на Съюза в съответствие с член 288, първа алинея ДФЕС. Ако институция на Съюза не участва в тяхното приемане, когато участието ѝ е задължително съгласно разпоредба на Договорите, логично е процедурното нарушение да бъде квалифицирано като съществено и да не доведе до пораждане на правни последици ( 11 ).

47.

Функциите на националните парламенти обаче се ограничават до предвидените в член 12 ДЕС, които, доколкото е релевантно в случая, се състоят в това да бъдат информирани и нотифицирани за проектите на законодателни актове на Съюза [буква а)] и да следят за спазването на принципа на субсидиарност в съответствие с предвиденото в Протокол № 2 [буква б)]. Съгласно член 7 от Протокол № 2 участието им не блокира приемането на нормативния акт, а задължава Комисията да преразгледа предложението, за да го оттегли, да го измени или да продължи да го поддържа.

48.

Твърдяното от полското правителство процедурно нарушение било допуснато от Комисията, тъй като не е изпълнила задължението си да изпрати на националните парламенти проекта на законодателния акт, както е предвидено в член 4, първа алинея от Протокол № 2.

49.

От това първоначално нарушение произтичало нарушение на член 6, първа алинея от Протокол № 2 (възможност национален парламент да изпрати мотивирано становище, „в което излага причините, поради които счита, че въпросният проект не е съобразен с принципа на субсидиарност“) и на член 7, параграф 1 от същия протокол (институциите на Съюза, „ако проектът на законодателен акт е иницииран от тях, вземат предвид изпратените от националните парламенти […] мотивирани становища“).

50.

Не трябва обаче да се забравя, че:

51.

Изричното признаване от страна на полското правителство, че проектът на Комисията е изпратен на националните парламенти ( 14 ), не е пречка същото правителство да твърди, че Комисията е трябвало да изпрати втора нотификация, тъй като проектът е претърпял значителни изменения в хода на законодателната процедура.

52.

В подкрепа на тезата си полското правителство се позовава на практиката на Съда ( 15 ), съгласно която „задължението за консултиране с [Европейския парламент] в хода на процедура за вземане на решения в предвидените в Договора случаи въвежда изискването той да бъде консултиран отново всеки път, когато окончателно приетият текст като цяло се различава по самата си същност от този, по който вече е извършена консултация с Парламента“.

53.

Посочената съдебна практика обаче не е приложима в случая, тъй като Протокол № 2 не предвижда повторни (или последващи) изпращания на проекти на законодателни актове на националните парламенти, когато вследствие на разглеждането им в рамките на водената пред Съвета и Парламента процедура е настъпила промяна в тяхното съдържание. В случая с Регламент 2020/2092 Комисията не е изменила първоначалното си предложение, а промените са внесени от Съвета и Парламента до приемането на окончателния текст.

54.

С оглед на изложените по-горе съображения третото основание на жалбата трябва да бъде отхвърлено.

55.

Полското правителство посочва накратко, че мотивите за приемането на Регламента, изложени в предложението на Комисията, не отговарят на изискването по член 296, втора алинея ДФЕС, така както е тълкувано от Съда.

56.

В допълнение то посочва по-специално, че предложението не обосновава необходимостта от приемането на Регламент 2020/2092, нито избора на член 322, параграф 1, буква а) ДФЕС като правно основание.

57.

Парламентът и Съветът оспорват тези доводи.

58.

Първо, това основание на жалбата е ирелевантно, тъй като се отнася само до първоначалното предложение на Комисията, а не до окончателното съдържание на Регламент 2020/2092. Именно този законодателен акт се оспорва, а не предложението за него.

59.

Въпреки че текстовете, обсъждани в рамките на законодателната процедура за приемането на акт на Съюза, могат да бъдат преценявани с оглед на мотивите за тях, от значение са само мотивите, които се съдържат в приетия и публикуван нормативен акт. Естествено, мотивите за този акт са изложени в съображенията от неговия преамбюл.

60.

Второ, според Съда изискваните от член 296, втора алинея ДФЕС ( 16 ) мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която го издава, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол ( 17 ).

61.

В случая обаче законодателят на Съюза е обосновал в достатъчна степен приемането на Регламент 2020/2092 в двадесет и деветте съображения от неговия преамбюл. В първото посочване „като взеха предвид“ в преамбюла се прави позоваване по-специално на член 322, параграф 1, буква а) ДФЕС.

62.

В тези съображения се съдържат причините, довели до въвеждането на механизма на финансова обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза срещу евентуално нарушение на принципите на правовата държава от страна на държавите членки.

63.

Връзката „между зачитането на принципите на правовата държава и ефективното изпълнение на бюджета на Съюза в съответствие с принципите на доброто финансово управление“ като ключов елемент на Регламент 2020/2092 е посочена по-специално в съображение 13 от него.

64.

Следователно четвъртото основание на жалбата трябва да бъде отхвърлено.

65.

Според полското правителство Регламент 2020/2092 въвежда нов, непредвиден в Договорите механизъм за контрол за спазването на принципите на правовата държава от държавите членки. Поради това последиците му са равнозначни на изменение на Договорите, каквото не може да бъде направено с акт на вторичното право.

66.

Освен това, тъй като целта му съвпада с тази на процедурата по член 7 ДЕС, Регламент 2020/2092 заобикалял прилагането на посочения член, в който условията са по-строги и предоставят повече гаранции на държавите членки.

67.

Въз основа на анализа на посочените доводи в съответните точки от заключението по дело C‑156/21 предлагам петото основание на жалбата да бъде отхвърлено.

68.

Според полското правителство приемането на Регламент 2020/2092 представлява de facto нарушение на член 269, първа алинея ДФЕС, тъй като разширява компетентността на Съда (ограничена съгласно посочения член до контрола за спазването на процедурните правила), включвайки всяко нарушение на принципите на правовата държава, чийто обхват Регламент 2020/2092 определя също без никакво основание.

69.

Въз основа на анализа на посочените доводи в съответните точки от заключението по дело C‑156/21 предлагам шестото основание на жалбата да бъде отхвърлено.

70.

Според полското правителство с въвеждането в Регламент 2020/2092 на механизма на обвързаност с условия, свързан със зачитането на принципите на правовата държава, законодателят на Съюза:

71.

Парламентът и Съветът оспорват тези доводи.

72.

Що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на предоставената компетентност (член 4, параграф 1 ДЕС и член 5, параграф 2 ДЕС), нека повторя, че такова нарушение не е налице, тъй като член 322, параграф 1, буква а) ДФЕС дава правно основание на Съюза за приемането на Регламент 2020/2092. Препращам към анализа, направен в заключението по дело C‑156/21.

73.

Що се отнася до член 4, параграф 2 ДЕС, полското правителство не сочи в това основание ( 18 ) нарушение на първото изречение от посочената разпоредба (т.е. относно националната идентичност) ( 19 ), а само на второто, което се отнася до зачитането на съществените функции на държавата ( 20 ).

74.

Противно на твърдението на полското правителство, Регламент 2020/2092 не подлага на контрола на Комисията ключови области на суверенитета на държавите членки като териториалната им цялост, поддържането на обществения ред и опазването на националната сигурност.

75.

Вярно е, че установеният с Регламент 2020/2092 механизъм може да се прилага във връзка с дейността на някои национални органи (като органите, отговарящи за финансовия контрол и за възлагането на обществени поръчки; службите, натоварени с разследването; прокуратурата и съдилищата), но само доколкото влияе върху изпълнението на бюджета на Съюза или засяга неговите финансови интереси.

76.

Член 4, параграф 2, второ изречение ДЕС не разрешава на държавите членки да заобикалят задълженията, които произтичат за тях от правото на Съюза в области от тяхната компетентност, свързани с упражняването на съществените функции на държавата.

77.

Съдът е потвърдил това за толкова чувствителни области като вътрешната и външната сигурност ( 21 ), организацията на правораздаването ( 22 ), включително организацията на въоръжените сили ( 23 ), когато става въпрос за области, уредени от правото на Съюза. Поради „необходимостта да спазват“ това право действията на държавните органи в посочените области не остават извън обхвата на актовете на институциите на Съюза, когато последните упражняват законно своите правомощия.

78.

Несъмнено, както твърди Република Полша, правното регламентиране на организацията и дейността на посочените в Регламент 2020/2092 държавни институции (наред с други службите, натоварени с разследването, прокуратурата или съдилищата) е от компетентността на държавите членки съгласно член 4, параграф 2, второ изречение ДЕС.

79.

Регламент 2020/2092 обаче не налага на държавите членки ново задължение по отношение на организацията и функционирането на посочените държавни органи, което може да засегне упражняването на техните съществени функции. Задължението на тези органи и на всякакви други органи в действията си да спазват принципите на правовата държава като обща за всички държави членки ценност очевидно предхожда приемането на Регламент 2020/2092 и произтича пряко от Договорите.

80.

Доколкото управлението на бюджета на Съюза и защитата на финансовите интереси на Съюза могат да бъдат засегнати от действия на посочените органи, които нарушават принципите на правовата държава, разрешените от Регламент 2020/2092 коригиращи мерки съответстват на упражняването на компетентност на самия Съюз.

81.

В действителност в това основание полското правителство повтаря доводи, аналогични на изложените от него по други спорове (преки производства или преюдициални запитвания) в подкрепа на тезата, че не може да се прави позоваване на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и на член 47 от Хартата, за да се оспорят разпоредби на Република Полша относно статута на националните съдии или относно нейните съдилища. Съдът е отхвърлил тези доводи, в които се прави позоваване по-специално на член 4 ДЕС, член 5, параграфи 1 и 2 ДЕС, и член 13, параграф 2 ДЕС ( 24 ).

82.

С оглед на изложените по-горе съображения седмото основание на жалбата трябва да бъде отхвърлено.

83.

Полското правителство твърди, че Регламент 2020/2092 не само нарушава принципа на равенство между държавите членки, но и допринася за затвърждаване на проявите на такова нарушение.

84.

Според него Регламент 2020/2092 не гарантира, че установяването на нарушение на принципите на правовата държава ще се предхожда от „обстойна качествена оценка“ от страна на Комисията, която да може да се квалифицира като обективна, безпристрастна и справедлива.

85.

Наред с това то изтъква, че процедурата за приемане на мерки за защита на бюджета на Съюза дискриминира пряко и еднозначно малките и средните държави членки спрямо големите, тъй като Съветът приема решенията си с квалифицирано мнозинство, определяно по система, при която последните придобиват „непропорционална тежест“.

86.

Парламентът и Съветът оспорват тези доводи.

87.

В изложението на това основание се смесват разнородни въпроси, някои от които не са свързани с това, което на теория трябва да бъде техен единствен предмет (а именно нарушението на принципа на равно третиране).

88.

Ако добре разбирам доводите му, полското правителство твърди първо, че Комисията не може да извърши обективна, безпристрастна и справедлива оценка, тъй като едно от обстоятелствата, които трябва да прецени, са докладите на Венецианската комисия ( 25 ) — консултативен орган, който вече е направил ( 26 ) разграничение между старите и новите демокрации при преценка на съвместимостта на назначаването на съдии с изискванията на принципите на правовата държава.

89.

Съгласно съображение 16 от Регламент 2020/2092 Комисията трябва да извърши оценка на „имащата отношение информация от налични източници и признати институции“. Сред тези източници и институции са посочени по-специално органите на Съвета на Европа като Групата държави срещу корупцията (GRECO) и Венецианската комисия.

90.

В същото съображение обаче се посочва, че Комисията трябва да извърши обстойна „обективна, безпристрастна и справедлива […]“. оценка. При извършването на оценката Комисията не е обвързана от документи на Венецианската комисия и не би трябвало да ги взема предвид, ако от тях произтича неравно третиране на държавите членки при прилагането на Регламент 2020/2092 ( 27 ).

91.

В допълнение, в съображение 26 от Регламент 2020/2092 се посочва, че „[п]роцедурата […] следва да спазва принципите на обективност, недискриминация и равно третиране на държавите членки и да се провежда въз основа на безпристрастен и основан на доказателства подход“.

92.

Струва ми се логично за целта Комисията да може да събира информация от всички налични източници, както се посочва в член 6, параграф 3 от Регламент 2020/2092. Ако допусналата нарушение държава счита, че информацията не е достоверна, може да се възползва от два кръга консултации, за да я оспори пред Комисията, преди тя да предложи мерките на Съвета.

93.

Второ, доводите на полското правителство относно нарушението на принципа на равенство на държавите членки не сочат точно защо Регламент 2020/2092 дискриминирал едни спрямо други. Член 6, параграфи 6 и 9 от този регламент предоставя на всички тях без разлика възможността да представят становище пред Комисията по извършената от нея оценка, както и по мерките, които тя предлага на Съвета.

94.

Изглежда, полското правителство вижда дискриминационен елемент в обстоятелството, че в рамките на Съвета малките и средните държави членки нямат „тежестта да приемат или да отхвърлят решенията“, която имат големите държави по силата на системата за определяне на квалифицираното мнозинство ( 28 ).

95.

Естествено, тази критика не може да се отнася до предвидената в Договорите система на гласуване като такава и тя не би могла да бъде предмет на отмяна от Съда. Ако добре разбирам позицията на полското правителство, неговата критика се отнася до използването на посочената система на гласуване за приемането с квалифицирано мнозинство от Съвета на решенията за прилагане на Регламент 2020/2092 (член 6, параграфи 10 и 11).

96.

Както обаче припомня Съветът, съгласно член 16, параграф 3 ДЕС „Съветът действа с квалифицирано мнозинство, освен когато в Договорите е предвидено друго“. Не откривам разпоредба на първичното право на Съюза, която в случая да води до различен резултат.

97.

Впрочем, доколкото полското правителство повтаря в това основание доводи относно санкционния характер на предвидените в Регламент 2020/20/92 мерки, които нямали за цел да защитават бюджета на Съюза, а да защитават пряко принципите на правовата държава, препращам към заключението по дело C‑156/21, в което обяснявам защо не споделям тези доводи.

98.

С оглед на изложените по-горе съображения осмото основание на жалбата трябва да бъде отхвърлено.

99.

Полското правителство твърди, че Регламент 2020/2092, по-специално член 3 и член 4, параграф 2 от него, не отговарят на изискванията за яснота и точност, присъщи на принципа на правна сигурност.

100.

Отново въз основа на анализа на тази теза в съответните точки от заключението по дело C‑156/21 предлагам тя да бъде отхвърлена.

101.

Според полското правителство Регламент 2020/2092 нарушава принципа на пропорционалност, закрепен в член 5, параграф 4 ДЕС, доколкото не обосновава връзката между защитата на бюджета на Съюза и нарушенията на принципите на правовата държава.

102.

То твърди, че законодателят не бил доказал добавената стойност на установения с Регламент 2020/2092 механизъм спрямо вече съществуващите финансови разпоредби на Съюза.

103.

Според полското правителство „на практика е невъзможно“ да се спази пропорционалността на предвидените в Регламент 2020/2092 мерки с оглед на съдържащите се в него разпоредби относно тяхното приемане.

104.

Парламентът и Съветът оспорват тези доводи.

105.

Съгласно член 5, параграф 4 ДЕС „съдържанието и формата на дейност на Съюза не надхвърлят необходимото за постигане на целите на Договорите“.

106.

В съответствие със следваната от Парламента и Съвета насока считам, че Регламент 2020/2092 не нарушава посочената разпоредба, т.е. не накърнява принципа на пропорционалност ( 29 ). Смятам, че това е така, по няколко причини.

107.

Първо, законодателят разполага с широка свобода на преценка при упражняването на своите правомощия ( 30 ) и не считам, че Регламент 2020/2092 е явно неподходящ правен акт за постигането на преследваната от него цел, а именно да създаде механизъм на финансова обвързаност с условия, с който да се противодейства на нарушенията на принципите на правовата държава, имащи пряка връзка с изпълнението на бюджета на Съюза.

108.

Второ, според мен законодателят на Съюза е обосновал в достатъчна степен необходимостта от Регламент 2020/2092, както и добавената стойност, която той носи спрямо съществуващата вече финансова уредба на Съюза. Изхождам от схващането, че е доказана връзката между защитата на бюджета на Съюза и нарушенията на принципите на правовата държава, както посочвам в други части от настоящото заключение и в заключението по дело C‑156/21.

109.

Обяснението на посочената добавена стойност се съдържа в съображение 17 от Регламент 2020/2092, в което се посочва, че предвидените в него мерки „са необходими по-специално в случаите, в които другите процедури, предвидени в законодателството на Съюза, не позволяват да се осигури по-ефективна защита на бюджета на Съюза“.

110.

Следователно процедурата съгласно Регламент 2020/2092, която се прилага при нарушение на принципите на правовата държава, влияещи върху изпълнението на бюджета, е допълнение към предходните финансови правила на Съюза, предвиждащи механизми на обвързаност с условия, свързани с установените задължения в програмите за прехвърляне на средства към държавите членки.

111.

Новостта в Регламент 2020/2092 и в хоризонталния му характер спрямо предходните норми се състои в това, че той допуска да се вземат предвид нарушения на принципите на правовата държава, които имат достатъчно пряко влияние върху изпълнението на бюджета на Съюза, когато това влияние произтича от действия на националните органи.

112.

Доколкото такива противоречащи на принципите на правовата държава действия могат да повлияят върху доброто управление на бюджета на Съюза, предходните финансови правила не предвиждат специално механизми за отговор с подобна интензивност като предвидения в Регламент 2020/2092.

113.

Следователно Регламент 2020/2092 зачита принципа на пропорционалност, доколкото за законодателя установеният с него механизъм на обвързаност с условия може да се използва, „освен ако […] други процедури […] биха позволили да се осигури по-ефективна защита на бюджета на Съюза“ (член 6, параграф 1).

114.

Трето, няма пречка бъдещите коригиращи мерки за защита на бюджета на Съюза, така както ги предвижда Регламент 2020/2092, да отговарят на изискванията на принципа на пропорционалност. Нещо повече, те трябва да са такива съгласно член 5, параграф 3 и съображение 18 от Регламента.

115.

С оглед на изложените по-горе съображения десетото основание на жалбата трябва да бъде отхвърлено.

116.

Според полското правителство с приемането на Регламент 2020/2092 законодателят на Съюза е злоупотребил с власт. То формулира този упрек, изхождайки от две гледни точки:

117.

Парламентът и Съветът оспорват тези доводи.

118.

Полското правителство развива това основание в съответствие със следваната от него насока в предходните доводи. По-специално, както то самото признава, въпросите относно целта на Регламент 2020/2092 са изложени в рамките на първото основание на жалбата ( 31 ).

119.

Действително в тези доводи няма нищо ново, което да не се съдържа в разгледаните вече първо, второ, седмо, осмо и девето основание на жалбата. Това се отнася не само за целта на Регламент 2020/2092, но и за установената с него процедура във връзка с процедурата по член 7 ДЕС.

120.

Според Съда „даден акт е опорочен поради злоупотреба с власт само ако са налице обективни, относими и непротиворечиви доказателства, че е бил приет с единствената или поне определяща цел да постигне цели, различни от целите, с оглед на които е предоставено съответното правомощие, или да избегне процедура, специално предвидена от Договора за функционирането на ЕС, за да се противодейства на конкретните обстоятелства“ ( 32 ).

121.

Както вече неколкократно посочих, целта на Регламент 2020/2092 е да създаде механизъм на финансова обвързаност с условия, който да улесни приемането на мерки за защита на бюджета на Съюза, когато са налице нарушения на принципите на правовата държава, пряко свързани с изпълнението на бюджета на Съюза.

122.

Член 322, параграф 1, буква а) ДФЕС предоставя на законодателя на Съюза правомощия да въвежда такъв вид механизми на обвързаност с условия, за да защити бюджета на Съюза, пример за които е Регламент 2020/2092.

123.

Регламент 2020/2092 не въвежда аналогична процедура (макар и с по-малко ограничения) на тази по член 7 ДЕС, за да се санкционират нарушенията на принципите на правовата държава. Това са, нека повторя, различни правни инструменти.

124.

При тези обстоятелства единадесетото основание на жалбата трябва да бъде отхвърлено.

125.

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Парламентът и Съветът са поискали Република Полша да бъде осъдена да заплати съдебните разноски и тя е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

126.

Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник Европейската комисия, Кралство Белгия, Кралство Дания, Федерална република Германия, Унгария, Ирландия, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Финландия и Кралство Швеция следва да понесат направените от тях съдебни разноски.

127.

С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да се произнесе, както следва: