Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. PIKAMÄE
представено на 21 ноември 2019 година(1)
Дело C‑836/18
Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real
срещу
RH
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Висш съд на Кастилия-Ла Манча, Испания)
„Преюдициално запитване — Гражданство на Европейския съюз — Член 20 ДФЕС — Право на пребиваване в държава членка на гражданин на трета страна, съпруг на лице, което е гражданин на Съюза, но никога не е упражнявало в него свободата си на движение — Национална правна уредба, обвързваща предоставянето на разрешение за пребиваване с условието гражданинът на Съюза да притежава достатъчно финансови средства за издръжката на съпруга си — Отказ поради липса на достатъчно средства — Ред и условия за преценка на отношението на зависимост между гражданина на трета страна и гражданина на Съюза“
I. Въведение
1. Настоящото дело се отнася до реда за упражняване на производното право на пребиваване, което трябва да се признае в държава членка на основание член 20 ДФЕС на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Европейския съюз, който никога не се е възползвал от свободата си на движение.
2. Това дело e повод Съдът да припомни принципите, които е извел в това отношение в решения от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др.(2), и от 8 май 2018 г., K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия)(3), в контекст, в който молбата за издаване на разрешение за пребиваване е подадена от гражданин на трета страна, съпруг на гражданин на Съюза, а впоследствие е отхвърлена, без да е направена преценка дали между тези две лица съществува отношение на зависимост.
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
3. Член 1 от Директива 2004/38/ЕО(4) предвижда:
„Настоящата директива определя:
а) условията, уреждащи упражняването на правото на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки;
б) правото на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства на постоянно пребиваване на територията на държавите членки;
[…]“.
4. Член 3 от тази директива, озаглавен „Бенефициенти“, предвижда в параграф 1:
„Настоящата директива се прилага за всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани, и за членовете на техните семейства […]така, както са определени в член 2, точка 2, които ги придружават или се присъединяват към тях“.
5. Член 7, параграфи 1 и 2 от посочената директива гласи:
„1. Всички граждани на Съюза имат право да пребивават на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако те:
[…]
б) притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване и притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка; или
[…]
г) са членове на семейството, придружаващи или присъединяващи се към гражданин на Съюза, който отговаря на условията, посочени в букви а), б) или в).
2. Правото на пребиваване, предвидено в параграф 1, обхваща и членове на семейството, които не са граждани на държава членка и които придружават или се присъединяват към гражданина на Съюза в приемащата държава членка, при условие че този гражданин на Съюза отговаря на условията, посочени в параграф 1, букви а), б) или в)“.
2. Испанското право
6. Съгласно член 68 от Código Civil (Граждански кодекс):
„Съпрузите живеят съвместно и си дължат вярност и взаимопомощ. Освен това те трябва да си поделят домашните отговорности, както и грижите за възходящите или низходящите роднини и за останалите лица на тяхна издръжка“.
7. Член 1 от Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (Кралски декрет 240/2007 за влизането, свободното движение и пребиваването в Испания на гражданите на държави — членки на Европейския съюз, и на други държави — страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство)(5) от 16 февруари 2007 г. в редакцията, приложима към спора в главното производство, гласи:
„1. Настоящият кралски декрет урежда условията за упражняване на правото на влизане и напускане, свободно движение, престой, постоянно пребиваване и работа в Испания за гражданите на другите държави — членки на Европейския съюз, и на другите държави — страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство, както и ограниченията на посочените права от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве.
2. Съдържанието на настоящия кралски декрет не засяга разпоредбите на специалните закони и международните договори, по които Испания е страна“.
8. Член 2 от този кралски декрет предвижда:
„При спазване на предвидените в него условия настоящият кралски декрет се прилага и за изброените по-долу членове на семейството на гражданин на друга държава — членка на Европейския съюз, или на друга държава — страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, без оглед на тяхното гражданство, когато същите го придружават или се присъединяват към него:
a) съпруга/съпругата, при условие че няма споразумение или декларация за недействителност на брака, развод или законна раздяла.
[…]“.
9. Съгласно член 7 от посочения кралски декрет:
„1. Всички граждани на Съюза или на друга държава — страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, имат право да пребивават на територията на испанската държава за срок, по-дълъг от три месеца, ако:
[…]
b) притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на Испания през времето си на пребиваване и притежават пълно здравно застрахователно покритие в Испания; или
[…]
d) са членове на семейството, придружаващи или присъединяващи се към гражданин на Съюза или на друга държава — страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, който отговаря на условията, посочени в букви a), b) или c).
2. Правото на пребиваване, предвидено в параграф 1, обхваща и членове на семейството, които не са граждани на държава членка и които придружават или се присъединяват към гражданина на Съюза или на друга държава — страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, в Испания, при условие че този гражданин на Съюза отговаря на условията, посочени в параграф 1, букви a), b) или c).
[…]
7. По отношение на достатъчните за издръжка средства конкретен размер не може да се определи, а следва да се вземе предвид личното положение на гражданите на държавата — членка на Европейския съюз, или на другата държава — страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство. При всички случаи този размер не може да бъде по-висок от прага на финансовите средства, под който испанските граждани получават социални помощи, или от размера на минималната социалноосигурителна пенсия“.
III. Фактите по спора в главното производство и преюдициалните въпроси
10. Г‑н RH, който е марокански гражданин, сключва брак с испанска гражданка в Сиудад Реал (Испания) на 13 ноември 2015 г. Последната като испанска гражданка е и гражданка на Съюза. Тя обаче никога не е упражнявала правото си на свободно движение в рамките на Съюза. От акта за преюдициално запитване е видно, че националната администрация не поставя под съмнение действителността и законността на този брак и че спрямо RH няма постановена забрана за влизане в страната.
11. Съпрузите живеят съвместно в Сиудад Реал заедно с бащата на испанската гражданка.
12. На 23 ноември 2015 г. RH подава до компетентния национален орган молба за издаване на разрешение за пребиваване като член на семейството на гражданин на Съюза.
13. На 20 януари 2016 г. този орган отхвърля молбата на основание член 7, параграф 1, буква b) от Кралски декрет 240/2007, тъй като счита, че съпругата на RH не е доказала, че притежава лично достатъчно финансови средства за издръжката на съпруга си, както се изисква от посочената разпоредба.
14. На 10 март 2016 г. Subdelegado del Gobierno de Ciudad Real (Представителство на централната власт в Сиудад Реал, Испания) потвърждава това решение.
15. Тогава RH подава жалба пред Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 2 de Ciudad Real (Административен съд № 2, Сиудад Реал, Испания), като твърди, че член 7 от Кралски декрет 240/2007 не е приложим в положение като разглежданото, при което испанската гражданка никога не е упражнявала свободата си на движение. Този съд уважава жалбата, като приема изложените от RH съображения.
16. Държавната администрация обжалва това решение пред Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Висш съд на Кастилия-Ла Манча, Испания), който решава да спре производството и да постави на Съда следните два преюдициални въпроса:
„1) Изискването испански гражданин, който не е упражнил правото си на свободно движение, да отговаря на условията по член 7[, параграф 1] от Кралски декрет 240/2007, за да получи неговият съпруг/неговата съпруга от трета страна право на пребиваване съгласно член 7[, параграф 2] от [този] декрет, може ли в случай на неизпълнение на тези условия, да се смята за противоречащо на член 20 [ДФЕС], ако в резултат от отказа да се признае такова право испанският гражданин се окаже принуден да напусне територията на Съюза като цяло? За целите на въпроса следва да се има предвид, че член 68 от Código Civil (Граждански кодекс) предвижда задължение за съпрузите да живеят съвместно.
2) Във всички случаи, независимо от горното, противоречи ли на член 20 [ДФЕС] при посочените по-горе условия практиката на испанската държава автоматично да прилага правилото по член 7 от Кралски декрет 240/2007 и съответно да отказва издаването на карта за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза, който гражданин никога не е упражнявал правото си на свободно движение, само и единствено поради това че този гражданин не отговаря на предвидените в тази разпоредба условия, без да преценява за всеки конкретен и отделен случай дали между него и гражданина на трета страна съществува отношение на зависимост, което е от такова естество, че по каквато и да било причина и предвид конкретните обстоятелства при отказ да се признае право на пребиваване на гражданина на трета страна гражданинът на Съюза не би могъл да се раздели с члена на семейството си, от когото зависи, и би бил длъжен да напусне територията на Съюза? За целите на въпроса следва да се има предвид практиката на [Съда], и по-специално решение [K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия)]?“.
17. Писмени становища представят RH, испанското, датското, германското и нидерландското правителство, както и Европейската комисия.
IV. Анализ
18. Преди да пристъпя към разглеждането на въпросите, които запитващата юрисдикция отправя до Съда, искам да изложа предварителна бележка, отнасяща се до обхвата на тези въпроси и компетентността на Съда.
1. Предварителна бележка относно обхвата на преюдициалните въпроси и компетентността на Съда
19. От акта за преюдициално запитване е видно, че Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Висш съд на Кастилия-Ла Манча) има сериозни съмнения относно критериите, които компетентният национален орган е използвал, за да прецени, в изпълнение на член 7, параграф 1, буква b) от Кралски декрет 240/2007, дали средствата на гражданката на Съюза са достатъчни. Всъщност запитващата юрисдикция подчертава, че компетентният национален орган е ограничил преценката си до икономическото положение на испанската гражданка, като е счел, че задължението за притежаване на достатъчно средства е само и единствено нейно. Поради това този орган не взел предвид средствата, предоставени от баща ѝ, при това въпреки че имало данни за предложени финансови средства и доказателства за тези средства.
20. Макар запитващата юрисдикция да не иска от Съда директен отговор на този въпрос, Комисията счита за уместно да припомни практиката на Съда относно тълкуването на условието за достатъчно средства по член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38. Това припомняне не е съвсем излишно. Въпреки това по причините, които ще изложа по-долу, не съм убеден, че Съдът е компетентен да тълкува посочената разпоредба в положение като разглежданото в главното производство.
21. Съгласно член 7, параграф 1, буква b) от Кралски декрет 240/2007 гражданинът на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, получава право да пребивава в Испания само при условие че гражданинът на Съюза притежава достатъчно средства, по-специално за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърне в тежест за системата за социално подпомагане на Испания.
22. Целта на тази разпоредба е да транспонира в националния правен ред изискванията по член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38.
23. Както обаче Съдът отново припомни наскоро, Директива 2004/38 има за цел само да уреди условията за влизане и пребиваване на гражданин на Съюза в държави членки, различни от държавата членка, на която е гражданин(6). Следователно тази директива не се отнася до положение като разглежданото, при което гражданинът на Съюза не се е възползвал от свободата си на движение и пребивава в държавата членка, на която е гражданин(7).
24. В рамките на настоящото дело няма спор по този въпрос. Всъщност всички страни, които са представили становища, считат, че разпоредбите на вторичното право на Съюза, и по-специално разпоредбите, предвидени в рамките на Директива 2004/38, не се отнасят до правото на влизане и пребиваване на RH.
25. Подадената от RH молба за издаване на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството обаче е отхвърлена именно на основание член 7, параграф 1, буква b) от Кралски декрет 240/2007, тъй като компетентният национален орган приема, че съпругата на RH не е доказала, че притежава лично достатъчно финансови средства за издръжката на съпруга си.
26. Всъщност от предоставените от запитващата юрисдикция сведения е видно, че като последица от практиката на Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) тази разпоредба трябва да се прилага и към всяка молба за събиране на семейството, подадена от гражданин на трета страна, който е член на семейството на невъзползвал се от свободата си на движение испански гражданин.
27. Следователно съгласно същите тези сведения компетентните национални органи са длъжни да прилагат изискванията по член 7, параграф 1, буква b) от Кралски декрет 240/2007 по един и същи начин, както когато молбата за събиране на семейството, подадена от гражданина на трета страна, се отнася до положението на гражданин на Съюза, който попада в приложното поле на Директива 2004/38, тъй като се е възползвал от свободата си на движение, така и когато се отнася до положението на испански гражданин, който е изключен от нейното приложно поле, тъй като никога не се е възползвал от свободата си на движение.
28. При това положение би могло да изглежда уместно и полезно да се припомнят принципите, които Съдът извежда, за да прецени условието за средствата по член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38.
29. Не мисля обаче, че този подход е съвместим с практиката на Съда. Всъщност от акта за преюдициално запитване не личи испанското право да прави „пряко и безусловно препращане“ към член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 и така да превръща даденото от Съда тълкуване на тази директива в задължително за разрешаването на спора по главното производство от запитващата юрисдикция.
30. Припомням, че съгласно постоянната практика на Съда тълкуването на разпоредбите на акт на Съюза, когато са налице положения, които не попадат в неговото приложно поле, е обосновано в случаите, „когато националното право е направило тези разпоредби пряко и безусловно приложими към такива положения“, за да се осигури еднакво третиране на вътрешните положения и на положенията, уредени от правото на Съюза(8).
31. В случая обаче считам, че предоставените от запитващата юрисдикция сведения не са достатъчни, за да се установи, че испанското право е направило цитираните разпоредби на правото на Съюза пряко и безусловно приложими, за да се гарантира, че вътрешните положения и положенията, уредени от правото на Съюза, са подчинени на една и съща норма.
32. Отбелязвам, че всъщност нито запитващата юрисдикция, нито испанското правителство в своето становище посочват на Съда конкретни разпоредби на испанското право, които правят разпоредбите на Директива 2004/38 пряко и безусловно приложими към положение като разглежданото, което е изключено от приложното поле на посочената директива от законодателя на Съюза, тъй като се отнася до член на семейството на испански гражданин, който никога не се е възползвал от свободата си на движение.
33. Вярно е наистина, че запитващата юрисдикция се позовава на тълкуването на Tribunal Supremo (Върховен съд), което било „испанската национална практика, от която следва да се изхожда“, и което впрочем било възприето в Orden PRE/1490/2012, por la que se dictan normas para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (Министерска заповед PRE/1490/2012 относно правилата за прилагане на член 7 от Кралски декрет 240/2007 от 16 февруари 2007 г. за влизането, свободното движение и пребиваването в Испания на гражданите на държави — членки на Европейския съюз, и на други държави — страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство)(9) от 9 юли 2012 г. Испанското правителство също се позовава на релевантната съдебна практика на Tribunal Supremo (Върховен съд), съгласно която прибягването до Директива 2004/38 чрез прилагане по аналогия е легитимно, доколкото същата е европейският нормативен инструмент, който с оглед на целта и съдържанието си се доближава най-много до положението, с което е бил сезиран.
34. Според мен обаче е очевидно, че правило за прилагане по аналогия на разпоредбите на правото на Съюза, установено от Tribunal Supremo (Върховен съд), макар и в качеството му на върховна юрисдикция, не е равнозначно на законодателен акт, с който националният законодател посочва конкретно намерението си да препрати към съдържанието на посочените разпоредби, както изисква практиката на Съда.
35. При тези обстоятелства и без да се засягат проверките, които запитващата юрисдикция трябва да извърши, считам, че Съдът по принцип не е компетентен да тълкува член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 в положение като разглежданото, което е изключено от приложното поле на тази директива.
36. Следователно само при условията на евентуалност и в случай че след извършените проверки запитващата юрисдикция констатира, че националното право действително прави пряко и безусловно препращане към член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 за целите на разглеждането на молба за събиране на семейството като тази в настоящото производство, ще припомня принципите, изведени от Съда във връзка с тълкуването на посочената разпоредба.
2. При условията на евентуалност, принципи, определящи преценката на условието за наличие на достатъчно средства по смисъла на член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38
37. Припомням, че член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 допуска приемащата държава членка, сезирана с молба за събиране на семейството от гражданина на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, да поиска доказателство, че гражданинът на Съюза притежава достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърне в тежест за системата за социално подпомагане на тази държава през времето си на пребиваване.
38. В главното производство запитващата юрисдикция иска да се установи дали отказът да се издаде разрешение за пребиваване на RH, е законосъобразен, като се има предвид обстоятелството, че за целите на прилагането на член 7, параграф 1, буква b) от Кралски декрет 240/2007 компетентният национален орган е взел под внимание само личните средства на гражданката на Съюза, без да отчита предоставяните от баща ѝ финансови ресурси(10).
39. Богатата практика на Съда(11) лесно може да разсее съмненията на запитващата юрисдикция.
40. Най-напред, Съдът счита, че доколкото общото правило е, че се разрешава събиране на семейството, разпоредбите, които допускат внасянето на ограничения в него, трябва да се тълкуват стриктно. Макар да разполага със свобода на действие, приемащата държава членка не трябва да я използва по начин, който би засегнал целта на Директива 2004/38, а именно да се подпомага събирането на семейството, и нейното полезно действие(12).
41. По-нататък, що се отнася до условието за достатъчно средства, в решение от 2 октомври 2019 г., Bajratari(13), Съдът напомня, че „правото на Съюза не съдържа каквито е да било изисквания относно произхода на средствата“(14). Поради това той счита, че условието за наличие на достатъчно средства е изпълнено не само когато финансовите средства се осигуряват от член на семейството на гражданина на Съюза, но и когато идват от друг източник, включително от лице без правна връзка с получателя, която да го задължава да поеме издръжката му(15).
42. Накрая, както припомни и наскоро в решение от 3 октомври 2019 г., X (Дългосрочно пребиваващи граждани — Стабилни, регулярни и достатъчни финансови ресурси)(16), Съдът счита, че „тълкуване на условието за достатъчни финансови ресурси, предвидено в член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38, в смисъл, че самото заинтересовано лице трябва да притежава такива ресурси и не може в това отношение да се ползва от финансовите ресурси на придружаващ го член на семейството, би добавило към това условие, както е формулирано в Директива 2004/38, изискване за произхода на финансовите ресурси, а това би било непропорционална намеса в упражняването на основното право на свободно движение и пребиваване, гарантирано с член 21 ДФЕС, тъй като не е необходимо за постигане на преследваната с член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 цел, а именно защита на публичните финанси на държавите членки“(17). Това съображение е приложимо по аналогия в контекста на член 20 ДФЕС.
43. След излагането на тези уточнения, направени при условията на евентуалност, следва да се пристъпи към разглеждането на преюдициалните въпроси.
3. Разглеждане на преюдициалните въпроси
44. Двата въпроса, които запитващата юрисдикция отправя до Съда, се отнасят до реда и условията, позволяващи да се прецени дали в положение като разглежданото съществува производно право на пребиваване на основание разпоредбите на член 20 ДФЕС, на което гражданин на трета страна — член на семейството на лице, което е гражданин на Съюза и никога не се е възползвало в него от свободата си на движение — може да се позове.
45. Предлагам на Съда да разгледа най-напред втория въпрос. Всъщност, поставен в контекста на класическия случай на разглеждане на молба за издаване на разрешение за пребиваване, подадена от гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, този въпрос засяга процедурен аспект, който предшества материалноправните условия по член 20 ДФЕС (съществуването на отношение на зависимост), разгледани по-подробно от запитващата юрисдикция в първия ѝ въпрос.
1. По втория преюдициален въпрос
46. С втория си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да установи дали член 20 ДФЕС допуска национална практика, съгласно която правото на пребиваване на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, се отказва автоматично само защото последният не отговаря на предвиденото в националната правна уредба условие за достатъчно средства.
47. Според мен отговорът на този въпрос се извежда ясно от решение K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия), което запитващата юрисдикция впрочем изрично посочва във въпроса си.
48. В настоящото дело е безспорно установено, че положението на RH и неговата съпруга се урежда от нормативен акт, чието приемане по принцип е от компетентността на Кралство Испания, а именно от нормативния акт относно правото на влизане и пребиваване на гражданите на трета страна извън приложното поле на разпоредбите на вторичното право на Съюза.
49. Като гражданка на държава членка обаче съпругата на RH има статут на гражданин на Съюза съгласно член 20, параграф 1 ДФЕС и следователно може да предяви, включително пред държавата членка, на която е гражданин, произтичащите от този статут права, сред които е основното и лично право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите членки(18).
50. На основание тази разпоредба Съдът не допуска национални мерки, включително решения, с които се отказва пребиваване на членове на семейството на гражданин на Съюза и които водят до накърняване на свободата на движение и пребиваване на този гражданин(19) и до лишаване на последния, съгласно използваната от Съда формулировка, „от ефективно упражняване на най-съществената част от правата, предоставени [му] от [неговия] статут“(20).
51. Така, ако използвам мотивите на Съда, „съществуват някои съвсем особени случаи, при които, въпреки че не се прилагат разпоредбите на вторичното право относно правото на пребиваване на граждани на трети страни и въпреки че съответният гражданин на Съюза не се е възползвал от свободата си на движение, на гражданина на трета страна, член на семейството на този гражданин на Съюза, все пак трябва да се признае право на пребиваване, тъй като в противен случай полезното действие на гражданството на Съюза би било накърнено, ако в резултат от отказа да се признае такова право посоченият гражданин на Съюза се окаже фактически принуден да напусне територията на Съюза като цяло и по този начин бъде лишен от възможността действително да се ползва от най-съществената част от правата, които му предоставя този статут“(21).
52. Именно тази неразривна връзка със свободата на движение и пребиваване, от която се ползва гражданинът на Съюза, е мотив молбата за издаване на разрешение за пребиваване, подадена от гражданин на трета страна, член на неговото семейство, да не се отказва автоматично единствено на основание национални разпоредби като разглежданите, които установяват условие за достатъчно средства. Този отказ може евентуално да произтича само от конкретна преценка на всички относими към случая обстоятелства, които са налице към този момент(22).
53. Тази конкретна преценка трябва да позволява да се определи отношението на зависимост между гражданина на трета страна и гражданина на Съюза.
54. Всъщност припомням, че аргументите, свързани с напускането на територията на Съюза от негов гражданин поради отхвърлянето на молбата за издаване на разрешение за пребиваване, подадена от гражданина на трета страна, са подробно отграничени в практиката на Съда.
55. В това отношение той счита, че „отказът да се признае право на пребиваване на гражданин на трета страна може да застраши полезното действие на гражданството на Съюза само ако между този гражданин на трета страна и гражданина на Съюза, член на неговото семейство, съществува такова отношение на зависимост, че би се стигнало дотам гражданинът на Съюза да бъде принуден да замине заедно със съответния гражданин на трета страна и да напусне територията на Съюза като цяло“(23).
56. Съвсем особените случаи, на които се позовава Съдът, се отнасят до положения, при които гражданинът на Съюза няма друг избор освен да последва заинтересуваното лице, на което е отказано предоставяне на право на пребиваване, тъй като гражданинът на Съюза е на издръжката на последното, поради което зависи изцяло от това лице с оглед на осигуряването на прехраната и задоволяване на собствените си нужди.
57. Тези случаи засягат най-вече родители, граждани на трети страни, които упражняват родителските права по отношение на ненавършило пълнолетие дете, гражданин на Съюза, или са поели полагането на грижите за детето в правно, финансово или емоционално отношение. Така е в делото, по което е постановено решение от 8 март 2011 г., Ruiz Zambrano(24).
58. По-рядко те се отнасят до пълнолетни граждани на трети страни в семейни отношения с друго пълнолетно лице, гражданин на Съюза.
59. В решение K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) Съдът установява ясно разграничение в зависимост от това дали гражданинът на Съюза е ненавършило(25) или навършило пълнолетие лице.
60. Така той отбелязва, че „за разлика от ненавършилите пълнолетие, още повече ако същите са малки деца […], възрастният по принцип може да живее разделен от членовете на семейството си“(26). Той добавя, че за наличие на отношение на зависимост между двама възрастни, членове на едно и също семейство, може да се мисли само „в изключителни случаи, в които предвид всички релевантни обстоятелства съответното лице по никакъв начин не би могло да бъде разделено от члена на семейството си, от когото зависи“(27).
61. В конкретния случай от предоставените от запитващата юрисдикция сведения е видно, че компетентният национален орган е отхвърлил подадената от RH молба за издаване на разрешение за пребиваване само защото съпругата му не притежава средствата, които се изискват от член 7, параграф 1, буква b) от Кралски декрет 240/2007, като така е пропуснал да провери с оглед на всички конкретни обстоятелства по случая дали между последните съществува отношение на зависимост от такова естество, че да обоснове признаване на производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС.
62. От изложените по-горе съображения и от изведените от Съда принципи следва, че член 20 ДФЕС явно не допуска подобна практика.
63. В акта си за преюдициално запитване Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Висш съд на Кастилия-Ла Манча) подчертава освен това, че гражданката на Съюза не е имала възможността да представи тези конкретни обстоятелства и така да докаже съществуването на отношение на зависимост, нещо, което испанската администрация изглежда отрича.
64. Съдът няма задачата да проверява дали и в каква степен испанската нормативна уредба позволява на засегнатите лица да предоставят на компетентния национален орган всички доказателства, необходими за целите на преценката на евентуално отношение на зависимост. Струва ми се полезно обаче да припомня на запитващата юрисдикция принципите, изведени от Съда във връзка с процесуалния ред за доказване на отношение на зависимост, годно да обоснове признаването на производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС.
65. Всъщност, макар да признава, че доказателствената тежест по принцип се носи от искащия да му се признае такова право на пребиваване гражданин на третата страна, Съдът все пак налага на държавите членки две задължения. Първо, те трябва да приемат процесуални правила за доказателствената тежест, които не накърняват полезното действие на член 20 ДФЕС(28). Второ, въз основа на доказателствата, представени от гражданина на трета държава, държавите членки трябва да направят необходимите проверки, за да установят дали между този гражданин и съответния гражданин на Съюза съществува отношение на зависимост от такова естество, че последният би бил принуден да напусне територията на Съюза(29).
66. Ето защо с оглед на всички тези съображения считам, че член 20 ДФЕС не допуска национална практика като разглежданата в главното производство, съгласно която правото на пребиваване на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, се отказва автоматично само защото последният не отговаря на предвиденото в националната правна уредба условие за достатъчно средства. Компетентните национални органи са длъжни да извършат конкретна преценка на всички относими към случая обстоятелства, които са налице към този момент, за да установят дали между съответните лица съществува отношение на зависимост от такова естество, че да обоснове признаването на производно право на пребиваване на основание посочената разпоредба.
2. По първия преюдициален въпрос
67. С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да установи дали в положение като разглежданото, при което на гражданина на трета страна, съпруг на гражданин на Съюза, е отказано право на пребиваване, следва да се вземе предвид национална правна уредба, изискваща от съпрузите да живеят съвместно, за да се прецени дали между тях съществува отношение на зависимост и евентуално да се признае производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС.
68. Както отбелязах(30), Съдът счита, че за наличие на отношение на зависимост между двама възрастни, членове на едно и също семейство, може да се мисли само „в изключителни случаи, в които предвид всички релевантни обстоятелства съответното лице по никакъв начин не би могло да бъде разделено от члена на семейството си, от когото зависи“(31). Всъщност той постановява, че „за разлика от ненавършилите пълнолетие, още повече ако същите са малки деца […], възрастният по принцип може да живее разделен от членовете на семейството си“(32). Следователно за получаването на производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС е необходимо да се докаже, че гражданинът на Съюза няма друг избор освен да последва гражданина на трета страна, на когото е отказано предоставяне на право на пребиваване, тъй като гражданинът на Съюза е на издръжката на последния, например поради тежко заболяване или инвалидност, и/или защото зависи изцяло от това лице с оглед на осигуряването на прехраната и задоволяване на собствените си нужди.
69. Случаят в главното производство обаче не се вписва в такъв контекст.
70. Както отбелязват всички представили становище страни, нищо в подадената пред Съда преписка не позволява да се приеме, че между RH и съпругата му съществува отношение на зависимост от такова естество, че да обоснове признаване на производно право на пребиваване на гражданина на трета страна на основание член 20 ДФЕС.
71. На първо място, видно от сведенията, предоставени от запитващата юрисдикция, RH няма никаква финансова отговорност по отношение на съпругата си, гражданка на Съюза. Всъщност от акта за преюдициално запитване следва, че финансовата издръжка на двойката е поета от бащата на гражданката на Съюза.
72. На второ място, от практиката на Съда следва, че наличието на семейна връзка, независимо дали биологична или правна, само по себе си не позволява да се обоснове отношение на зависимост по смисъла на член 20 ДФЕС(33). Следователно само брачната връзка, която свързва в случая гражданина на третата държава и гражданката на Съюза, не е достатъчно доказателство, че последната изобщо не може да бъде разделена от съпруга си и че в крайна сметка, ако предоставянето на право на пребиваване бъде отказано, не би имала друг избор освен да напусне Съюза, за да го последва. Що се отнася до предвиденото в член 68 от Гражданския кодекс задължение за съвместен живот, считам, че и то не представлява обстоятелство, годно да създаде отношение на зависимост, тъй като от сведенията, предоставени от запитващата юрисдикция, е видно, че тази разпоредба не е пречка съпрузите да живеят разделено, което означава, че последните биха могли да живеят в различни държави.
73. Разбира се, не е изключено гражданката на Съюза да избере да последва съпруга си в страната му на произход, за да съхрани целостта на семейството. В такъв случай считам, че напускането на територията на Съюза би било свободно решение на последната, взето от съображение, свързано със запазването на семейния живот, което Съдът счита за недостатъчно за установяването на отношение на зависимост(34).
74. След като RH не попада в приложното поле на разпоредбите на вторичното право на Съюза, и по-специално на разпоредбите, предвидени в рамките на Директива 2004/38, и след като изглежда не може да се ползва и от производно право на пребиваване, основано пряко на разпоредбите на член 20 ДФЕС, тъй като между този гражданин на трета страна и гражданката на Съюза, член на неговото семейство, по принцип не съществува отношение на зависимост, което би принудило последната да напусне територията на Съюза като цяло, за да замине с него, положението му се урежда от разпоредби, чието приемане е само от компетентността на съответната държава членка.
V. Заключение
75. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Висш съд на Кастилия-Ла Манча, Испания), по следния начин:
„Член 20 ДФЕС следва да се тълкува в смисъл, че:
– не допуска национална практика като разглежданата в главното производство, съгласно която правото на пребиваване на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, се отказва автоматично само защото последният не отговаря на предвиденото в националната правна уредба условие за достатъчно средства. Компетентните национални органи са длъжни да извършат конкретна преценка на всички относими към случая обстоятелства, които са налице към този момент, за да установят дали между съответните лица съществува отношение на зависимост от такова естество, че да обоснове признаването на производно право на пребиваване на основание посочената разпоредба;
– наличието на национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която, макар да предвижда задължение за съвместен живот на съпрузите, не е пречка последните да живеят разделено, не представлява обстоятелство, годно да създаде отношение на зависимост“.
1 Език на оригиналния текст: френски.
2 C‑133/15, наричано по-нататък „решение Chavez-Vilchez и др.“, EU:C:2017:354.
3 C‑82/16, наричано по-нататък „решение K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия)“, EU:C:2018:308.
4 Директива на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).
5 BOE № 51 от 28 февруари 2007 г., стр. 8558, наричан по-нататък „Кралски декрет 240/2007“.
6 Вж. решение от 10 септември 2019 г., Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, т. 54 и цитираната съдебна практика). Вж. също решения от 6 декември 2012 г., O и др. (C‑356/11 и C‑357/11, EU:C:2012:776, т. 41 и цитираната съдебна практика), и Chavez-Vilchez и др. (т. 53 и цитираната съдебна практика).
7 В това отношение припомням, че съгласно постоянната практика на Съда евентуалните права, които разпоредбите на правото на Съюза относно гражданството на Съюза предоставят на гражданите на трети страни, не са техни собствени права, а са производни от упражняването от гражданин на Съюза на свободата на движение и пребиваване. Така производното право на пребиваване на гражданина на трета страна по принцип съществува само когато е необходимо, за да се гарантира ефективното упражняване от гражданин на Съюза на правата му на свободно движение и пребиваване в Съюза (вж. решение от 13 септември 2016 г., Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, т. 36 и цитираната съдебна практика).
8 Вж. решения от 7 ноември 2018 г., C и A (C‑257/17, EU:C:2018:876, т. 31—33 и цитираната съдебна практика), и от 14 февруари 2019 г., CCC — Consorzio Cooperative Costruzioni (C‑710/17, непубликувано, EU:C:2019:116, т. 22 и цитираната съдебна практика), курсивът е мой. Вж. също съображенията, които посветих на този въпрос в заключението си по съединени дела Deutsche Post и др. (C‑203/18 и C‑374/18, EU:C:2019:502, т. 43—50).
9 BOE № 164 от 10 юли 2012 г., стр. 49603.
10 От предоставените от запитващата юрисдикция сведения е видно, че според испанското правителство за целите на прилагането на член 7, параграф 1, буква b) от Кралски декрет 240/2007 следва да се вземат под внимание само личните средства на испанската гражданка, без да се отчитат средствата, предоставени от трето лице, дори ако последното е член на семейството.
11 Идентичен по същество въпрос е отправен до Съда в рамките на делото, по което е постановено решение от 23 март 2006 г., Комисия/Белгия (C‑408/03, EU:C:2006:192) (вж. в това отношение първото твърдение за нарушение, с което Комисията упреква Кралство Белгия, че е взело под внимание само личните средства на гражданина на Съюза, който моли да се ползва от правото на пребиваване, или тези на съпруга или на дете на този гражданин, без да отчита средствата, предоставени от трето лице, и по-специално от партньор, с когото той няма никаква правна връзка). Вж. също решения от 19 октомври 2004 г., Zhu и Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, т. 30—33), от 4 март 2010 г., Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, т. 43), от 16 юли 2015 г., Singh и др. (C‑218/14, EU:C:2015:476, т. 75), от 13 септември 2016 г., Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, т. 48 и цитираната съдебна практика), от 2 октомври 2019 г., Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, т. 30), и от 3 октомври 2019 г., X (Дългосрочно пребиваващи граждани — Стабилни, регулярни и достатъчни финансови ресурси) (C‑302/18, EU:C:2019:830, т. 33).
12 Вж. по-специално решение от 4 март 2010 г., Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, т. 43).
13 C‑93/18, ЕС:C:2019:809.
14 Точка 30 и цитираната в това решение съдебна практика.
15 Вж. в това отношение решение от 23 март 2006 г., Комисия/Белгия (C‑408/03, EU:C:2006:192, т. 39 и сл.).
16 C‑302/18, ЕС:C:2019:830.
17 Точка 33 и цитираната в това решение съдебна практика. Курсивът е мой. Вж. също решение от 2 октомври 2019 г., Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, т. 35 и 36 и цитираната съдебна практика).
18 Вж. решения от 15 ноември 2011 г., Dereci и др. (C‑256/11, EU:C:2011:734, т. 63 и цитираната съдебна практика), и K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) (т. 48 и цитираната съдебна практика).
19 Вж. решения от 13 септември 2016 г., CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, т. 30 и цитираната съдебна практика), и Chavez-Vilchez и др. (т. 64 и цитираната съдебна практика).
20 Решение K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) (т. 49 и цитираната съдебна практика).
21 Решение K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) (т. 51 и цитираната съдебна практика).
22 Вж. в този смисъл решение K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) (т. 93).
23 Решение K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) (т. 52 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой.
24 C‑34/09, ЕС:C:2011:124. В това дело от Съда се иска да уточни дали отказ на държава членка да предостави право на пребиваване и разрешително за работа на гражданин на трета страна, може да има такава последица, когато този гражданин е поел издръжката на малките си деца, които като граждани на посочената държава членка са с гражданство на Съюза. Съдът приема, че вследствие на такъв отказ тези деца ще трябва да напуснат територията на Съюза, за да придружат родителите си, и по този начин ще бъдат лишени от възможността да упражняват най-съществената част от правата, които статутът им на граждани на Съюза им предоставя (вж. в частност т. 43 и 44 от това решение).
25 Отбелязвам, че на 12 юни 2019 г. запитващата юрисдикция отправя ново преюдициално запитване по висящо дело Subdelegación del Gobierno en Toledo (C‑451/19). Това дело се отнася до признаването на производно право на пребиваване на ненавършилото пълнолетие дете на гражданин на трета страна, който е съпруг на гражданин на Съюза и никога не е упражнявал правото си на свободно движение. Съпрузите имат и дете, гражданин на Съюза. Посоченото дело е спряно до произнасянето на решение по разглежданото дело. С оглед на това второ преюдициално запитване следва да се отбележи, че когато гражданинът на Съюза не е навършил пълнолетие, Съдът постановява, че за да се прецени дали съществува отношение на зависимост между родителя, гражданин на трета страна, и детето, се вземат предвид много обстоятелства, извън свързващата ги семейна връзка от биологичен или правен характер. Компетентният национален орган трябва да установи във всяко дело кой родител действително упражнява родителските права по отношение на детето и дали наистина съществува отношение на зависимост между детето и родителя, гражданин на трета страна. Освен това тази преценка налага да се вземат предвид, с оглед на висшия интерес на детето, всички обстоятелства в конкретния случай, и по-специално възрастта, физическото и емоционалното развитие, степента на емоционалната обвързаност както с родителя, гражданин на Съюза, така и с родителя, гражданин на трета страна, а също и дали раздялата би застрашила душевното равновесие на това дете (вж. решение K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) (т. 72 и 75).
26 Решение K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) (т. 65).
27 Решение K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) (т. 76). Курсивът е мой.
28 Вж. решение Chavez-Vilchez и др. (т. 76), както и K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) (т. 54 и цитираната съдебна практика).
29 Вж. решение Chavez-Vilchez и др. (т. 77).
30 Вж. точка 60 от настоящото заключение.
31 Решение K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) (т. 65). Курсивът е мой.
32 Решение K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) (т. 65).
33 Вж. по аналогия K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) (т. 75).
34 В решение K.A. и др. (Събиране на семейството в Белгия) Съдът припомня, що се отнася до гражданин на Съюза, че обстоятелството, че за него изглежда желателно член на семейството му, гражданин на трета страна, да получи разрешение за пребиваване по икономически съображения или с цел запазване на целостта на семейството, само по себе си не е достатъчно, за да се приеме, че ако не бъде предоставено такова разрешение, гражданинът на Съюза ще бъде принуден да напусне територията на Съюза (т. 74 и цитираната съдебна практика).