Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. WATHELET
представено на 4 октомври 2018 година(1)
Дело C‑493/17
Heinrich Weiss
Jürgen Heraeus
Patrick Adenauer
Bernd Lucke
Hans-Olaf Henkel
Joachim Starbatty
Bernd Kölmel
Ulrike Trebesius
Peter Gauweiler
Johann Heinrich von Stein
Gunnar Heinsohn
Otto Michels
Reinhold von Eben-Worlée
Michael Göde
Dagmar Metzger
Karl-Heinz Hauptmann
Stefan Städter
Markus C. Kerber
(Преюдициално запитване, отправено от Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд, Германия)
„Преюдициално запитване — Икономическа и парична политика —Решение (ЕС) 2015/774 на Европейската централна банка (ЕЦБ) —Програма за закупуване на активи на публичния сектор на вторичните пазари — Валидност — Членове 119 ДФЕС и 127 ДФЕС —Правомощия на ЕЦБ и на Европейската система на централните банки — Поддържане на ценова стабилност — Пропорционалност —Член 123 ДФЕС — Забрана за парично финансиране на държавите членки от еврозоната“
Съдържание
I. Въведение
II. Правна уредба
А. Договорът за функционирането на ЕС
Б. Протоколът за ЕСЦБ и ЕЦБ
В. Решение 2015/774
1. Консолидираният текст на Решение 2015/774
2. Съображенията на Решение 2015/774 и на решенията, с които то е изменено
а) Съображенията на Решение 2015/774
б) Съображенията на Решение 2015/2101
в) Съображенията на Решение 2015/2464
г) Съображенията на Решение 2016/702
д) Съображенията на Решение 2017/100
III. Фактите по споровете в главното производство
А. Основните характеристики на ПЗАПС
Б. Главните производства и преюдициалното запитване
IV. Преюдициалното запитване и производството пред Съда
V. Анализ
А. Предварителна бележка относно релевантната редакция на Решение 2015/774
Б. По допустимостта на преюдициалното запитване
В. По първия и втория преюдициален въпрос
1. Рамката за анализ, дефинирана в решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C62/14, EU:C:2015:400)
2. По прилагането на принципите към ПЗАПС
а) Относно липсата на сигурност за операторите
1) Относно адекватността на гаранциите, предвидени в Решение 2015/774 (първи преюдициален въпрос, включително букви а) и б)
2) Относно липсата на влияние на държането на облигациите до техния падеж и закупуването на облигации с отрицателна доходност (първи преюдициален въпрос, букви в) и г)
i) Относно държането на облигациите до техния падеж
ii) Относно покупката на облигации с отрицателна доходност
3) Относно липсата на влияние на твърдяната определяемост на ценните книжа, които ще бъдат закупени, върху валидността на Решение 2015/774 (първи преюдициален въпрос, буква а) и втори преюдициален въпрос)
б) Относно стимулите за водене на разумна бюджетна политика
3. Заключение по първия и втория въпрос
Г. По третия и четвъртия въпрос
1. Рамката за анализ, определена в решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C370/12, EU:C:2012:756), и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C62/14, EU:C:2015:400)
а) Относно дефиницията за парична политика
б) Относно принципа на пропорционалност и обхвата на свързания с него съдебен контрол
2. По прилагането на принципите на ПЗАПС
а) По спазването на правомощията на ЕЦБ
1) По целите и използваните от ПАЗПС инструменти
2) Относно косвения ефект от ПЗАПС
i) Теоретични разсъждения за връзките между паричната и икономическата политика и за обхвата на съдебния контрол
ii) Относно гаранциите на ПЗАПС, които ограничават последиците в областта на икономическата политика
б) Относно пропорционалността на ПЗАПС
1) Относно годността на ПЗАПС да постигне целите на ЕСЦБ и необходимостта от нея
2) Относно пропорционалността stricto sensu на ПЗАПС
3. Заключение по трети и четвърти въпрос
VI. Заключение
I. Въведение
1. Настоящото преюдициално запитване се отнася до валидността на Решение (ЕС) 2015/774 на Европейската централна банка от 4 март 2015 година относно програма за закупуване на активи на публичния сектор на вторичните пазари(2), изменено с Решение (ЕС) 2015/2101 на Европейската централна банка от 5 ноември 2015 г.(3) и с Решение (ЕС) 2016/702 на Европейската централна банка от 18 април 2016 г.(4) (наричано по-нататък „Решение 2015/774“), и до тълкуването на член 4, параграф 2 ДЕС, членове 119 ДФЕС, 123 ДФЕС, 125 ДФЕС и 127 ДФЕС, както и на членове 17—24 от Протокол (№ 4) за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка(5) (наричан по-нататък „протоколът за ЕСЦБ и ЕЦБ“).
2. Запитването е отправено от Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд, Германия) във връзка с множество конституционни жалби относно приложимостта на редица решения на ЕЦБ във Федерална република Германия, участието на Deutsche Bundesbank (Германска федерална банка, Германия) при прилагането им или твърдяното ѝ бездействие в това отношение, както и във връзка с твърдяното бездействие на Bundesregierung (федерално правителство, Германия) и на Deutscher Bundestag (долна камара на германския парламент, Германия) по отношение на това участие и на същите решения.
3. Решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), неизбежно дава своя отпечатък върху това ново дело. Всъщност, от една страна, и това преюдициално запитване е отправено до Съда от Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд) в рамките на процедура, която има за цел да се установи дали акт на ЕЦБ е явно ultra vires и противоречи на германската конституционна идентичност. От друга страна, и двата акта, разглеждани в настоящото производство и в производството, по което е постановено решението от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), се отнасят до т.нар. „неконвенционални“ програми на ЕЦБ, които не попадали в обхвата на паричната политика и нарушавали забраната за парично финансиране, предвидена в член 123 ДФЕС.
4. Въпреки това решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), се отнася до прессъобщение за обявяване на решение за одобряване на програма за закупуване на държавни дългови книжа, издадени от държавите членки от еврозоната, която програма е известна под наименованието „Outright Monetary Transactions“ („Окончателни парични транзакции“, наричана по-нататък „OПT“) и до този момент никога не е била прилагана. Обратно, програмата за закупуване на активи на публичния сектор на вторичните пазари („public sector asset purchase programme“, наричана по-нататък „ПЗАПС“), която е предмет на настоящото производство, не само е била официално приета, но и вече се прилага повече от три години. Освен това ОПТ и ПЗАПС обективно се различават не само по отношение на обявената си цел и предвидените технически условия, но и по отношение на разглежданите обеми.
II. Правна уредба
1. Договорът за функционирането на ЕС
5. В основната си част относимите разпоредби се съдържат в част трета, дял VIII от Договора за функционирането на ЕС, който дял е озаглавен „Икономическа и парична политика“. Така съгласно член 119 ДФЕС:
„1. С оглед целите, посочени в член 3 от Договора за Европейския съюз, дейността на държавите членки и на Съюза включва, при условията, предвидени в Договорите, въвеждането на икономическа политика, която се основава на тясно координиране на икономическите политики на държавите членки, на вътрешния пазар и на определянето на общи цели, и се осъществява в съответствие с принципа за отворена пазарна икономика и свободна конкуренция.
2. Едновременно с гореизложеното, при условията и съгласно процедурите, предвидени от Договорите, тази дейност включва единна парична единица, еврото, както и създаването и осъществяването на единна парична политика и политика на обменния курс, като основна цел и на двете е да поддържат ценова стабилност и, без да се накърнява тази цел, да подпомагат общите икономически политики в рамките на Съюза, в съответствие с принципа за отворена пазарна икономика, при свободна конкуренция.
3. Тази дейност на държавите членки и на Съюза включва съблюдаването на следните ръководни принципи: ценова стабилност, стабилни публични финанси и парични условия и устойчивост на платежния баланс“.
6. От своя страна член 123, параграф 1 ДФЕС предвижда забрана за парично финансиране на държавите членки със следния текст:
„1. Забранява се предоставянето на овърдрафти или други видове кредитни улеснения от Европейската централна банка или централните банки на държавите членки, наричани по-нататък „национални централни банки“, в полза на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, централното управление, регионалните, местни или други органи на публична власт, на други органи, регулирани от публичното право, или на публични предприятия на държавите членки, както и закупуването пряко от тях на дългови инструменти от Европейската централна банка или от националните централни банки“.
7. Основната цел и основните задачи на ЕЦБ са определени в член 127 ДФЕС по следния начин:
„1. Основната цел на Европейска система на централните банки, наричана по-нататък „ЕСЦБ“, е да поддържа ценова стабилност. Без да се накърнява тази цел, ЕСЦБ подкрепя основните икономически политики на Съюза с цел да допринесе за постигането на неговите цели, както са посочени в член 3 от Договора за Европейския съюз. ЕСЦБ действа в съответствие с принципа на отворената пазарна икономика при свободна конкуренция, като подкрепя ефективното разпределение на ресурсите и спазва принципите, посочени в член 119.
2. Основните задачи, осъществявани чрез ЕСЦБ, са:
– да определя и осъществява паричната политика на Съюза;
– да осъществява валутни операции в съответствие с разпоредбите на член 219;
– да държи и управлява официалните резерви в чуждестранна валута на държавите членки;
– да насърчава нормалното функциониране на платежните системи.
[…]“.
2. Протоколът за ЕСЦБ и ЕЦБ
8. Протоколът за ЕСЦБ и ЕЦБ изброява инструментите на паричната политика, с които разполага ЕЦБ. Сред тези инструменти са операциите на открития пазар и кредитните операции. В член 18.1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ те са дефинирани по следния начин:
„1. С цел да постигнат целите на ЕСЦБ и да осъществят нейните задачи ЕЦБ и националните централни банки могат:
– да участват на финансовите пазари, като извършват покупки и продажби — окончателни (спот и форуърд) или по споразумения за обратно изкупуване, или като отдават и получават в заем както вземания и търгуеми инструменти, в евро или други валути, така и благородни метали;
– да осъществят кредитни операции с кредитните институции и други участници на пазара, при които предоставянето на заеми се основава на адекватни обезпечения“.
3. Решение 2015/774
1. Консолидираният текст на Решение 2015/774
9. Решението на ЕЦБ, което е във фокуса на поставените от Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд) преюдициални въпроси, е Решение 2015/774. След приемането му на 4 март 2015 г. това решение е изменено с решения 2015/2101, 2015/2464, 2015/702 и 2017/100.
10. Член 1 от Решение 2015/774, озаглавен „Създаване и обхват на ПЗАПС“, гласи:
„Евросистемата създава ПЗАПС, съгласно която централните банки от Евросистемата закупуват на вторичните пазари допустими търгуеми дългови ценни книжа, както са определени по член 3, от допустимите контрагенти съгласно определението по член 7 при специални условия“.
11. Член 3 от Решение 2015/774, озаглавен „Критерии за допустимост на търгуеми дългови ценни книжа“, гласи:
„1. При спазване на установените в член 3 изисквания деноминираните в евро търгуеми дългови ценни книжа, емитирани от централни, регионални или местни правителства на държава членка, чиято парична единица е еврото, от признати агенции, намиращи се в еврозоната, от международни организации, намиращи се в еврозоната, и от многостранни банки за развитие, намиращи се в еврозоната, са допустими за покупки от централните банки от Евросистемата по ПЗАПС. При изключителни обстоятелства, когато предвидената сума за покупки не може да бъде достигната, Управителният съвет може да реши да закупи търгуеми дългови ценни книжа, емитирани от други лица, намиращи се в еврозоната […].
2. За да бъдат допустими за покупка по ПЗАПС, търгуемите дългови ценни книжа трябва да отговарят на критериите за допустимост на търгуеми активи за кредитни операции на Евросистемата съгласно четвърта част от Насоки (ЕС) 2015/510 на Европейската централна банка (ЕЦБ/2014/60) при спазването на следните изисквания:
а) емитентът или гарантът на търгуемите дългови ценни книжа трябва да има оценка за кредитно качество от най-малко степен на кредитно качество 3 по хармонизираната рейтингова скала на Евросистемата […]
[…]
г) ако кредитната оценка, предоставена от приета [агенция за външна кредитна оценка], за емитента, гаранта или емисията не е в съответствие с най-малко степен на кредитно качество 3 по хармонизираната рейтингова скала на Евросистемата, търгуемите ценни книжа са допустими само ако са емитирани или изцяло гарантирани от централните правителства на държави членки от еврозоната съгласно програма за финансова помощ и по отношение на които прилагането на прага за кредитно качество на Евросистемата е спряно от Управителния съвет съгласно член 8 от Насоки ЕЦБ/2014/31;
д) в случай на преглед на текуща програма за финансова помощ допустимостта за покупки по ПЗАПС се спира временно и се възобновява само в случай на положителен резултат от прегледа.
3. За да бъдат допустими за покупки съгласно ПЗАПС, дълговите ценни книжа по смисъла на параграфи 1 и 2 трябва да имат минимален остатъчен матуритет 1 година и максимален остатъчен матуритет 30 години към момента на закупуването им от съответната централна банка от Евросистемата […]
[…]
5. Разрешават се покупките на номинални търгуеми дългови инструменти с отрицателна доходност до падежа (или с най-ниска възможна доходност), която е равна на лихвения процент по депозитното улеснение или го надхвърля. Доколкото са необходими, се разрешават покупките на номинални търгуеми дългови инструменти с отрицателна доходност до падежа (или с най-ниска възможна доходност), която е под лихвения процент по депозитното улеснение“.
12. Член 4, параграф 1 от Решение 2015/774, озаглавен „Ограничения за извършването на покупки“, гласи:
„За да е възможно образуването на пазарна цена за допустимите ценни книжа, през известен период от време, чиято продължителност се определя от Управителния съвет (т.нар. ограничителен период), не се разрешават покупки на нови или продължаващи емисии ценни книжа и покупки на търгуеми дългови инструменти с остатъчен матуритет, чийто падеж настъпва на дата близка до — преди или след — падежа на търгуемите дългови инструменти, които ще бъдат емитирани. При синдикиране въпросният ограничителен период следва да бъде спазван на базата на полагане на максимални усилия преди емитирането“.
13. Член 5, параграфи 1 и 2 от Решение 2015/774, озаглавен „Ограничения при закупуването“, е със следния текст:
„1. При условията на член 3 и след като се консолидират наличностите във всички портфейли на централните банки от Евросистемата, спрямо търгуемите дългови книжа по ПЗАПС, които отговарят на критериите по член 3, се прилага ограничение за всяка емисия с един и същ международен идентификационен номер за ценни книжа (ISIN). Ограничението за всяка емисия е следното:
a) 50 % за всяка емисия с един и същ ISIN за допустими търгуеми дългови ценни книжа, емитирани от отговарящи на изискванията международни организации и многостранни банки за развитие;
б) 33 % за всяка емисия с един и същ ISIN за [останалите] допустими търгуеми дългови книжа; […]
2. Спрямо всички търгуеми дългови ценни книжа, които са допустими за закупуване по ПЗАПС и които имат остатъчните матуритети, посочени в член 3, и след като се консолидират наличностите във всички портфейли на централните банки от Евросистемата, се прилага общо ограничение от:
a) 50 % от остатъчните ценни книжа на емитент, който е отговаряща на изискванията международна организация или многостранна банка за развитие; или
б) 33 % от остатъчните ценни книжа на емитент, който не е отговаряща на изискванията международна организация или многостранна банка за развитие“.
14. Член 6 от Решение 2015/774, озаглавен „Разпределение на портфейли“, уточнява:
„1. От счетоводната стойност на търгуемите дългови ценни книжа, допустими по ПЗАПС, 10 % се закупуват в ценни книжа, емитирани от отговарящи на изискванията международни организации и многостранни банки за развитие, а 90 % от счетоводната стойност се закупуват в ценни книжа, емитирани от отговарящи на изискванията централни, регионални или местни правителства, както и от признати агенции […]. Това разпределение подлежи на преглед от Управителния съвет. Покупките на дългови ценни книжа, емитирани от допустими международни организации, многостранни банки за развитие и регионални и местни правителства, се извършват само от [националните централни банки на държавите членки, чиято парична единица е еврото (НЦБ)].
2. Делът на НЦБ от счетоводната стойност на покупките на търгуеми дългови ценни книжа, допустими по ПЗАПС, е 90 %, а оставащите 10 % се закупуват от ЕЦБ. Разпределението на покупките по юрисдикции е според алгоритъма за записване на капитала на ЕЦБ, както е посочен в член 29 от Устава на ЕСЦБ.
3. Централните банки от Евросистемата са длъжни да прилагат схема за специализация за разпределението на търгуеми дългови ценни книжа, които се закупуват по ПЗАПС. Управителният съвет позволява ad hoc отклонения от схемата за специализация, ако поради обективни съображения изпълнението ѝ бъде възпрепятствано или е препоръчително да се направи отклонение от нея в интерес на постигането на общите цели на паричната политика на ПЗАПС. По-специално всяка НЦБ закупува допустими ценни книжа на емитенти от своята собствена юрисдикция. Ценни книжа, емитирани от допустими международни организации и многостранни банки за развитие, могат да бъдат закупувани от всички НЦБ. ЕЦБ закупува ценни книжа, емитирани от централни правителства и признати агенции от всички юрисдикции“.
15. Съгласно член 8 от Решение 2015/774, озаглавен „Прозрачност“:
„1. Евросистемата публикува всяка седмица общата отчетна стойност на ценните книжа, държани по ПЗАПС, в коментара на консолидирания си седмичен финансов отчет.
2. Евросистемата публикува всеки месец за ценните книжа, държани от нея по ПЗАПС, среднопретегления остатъчен матуритет по резидентност на емитента, разделяйки международните организации и многостранните банки за развитие от другите емитенти.
3. Отчетната стойност на ценните книжа, държани по ПЗАПС, се публикува всяка седмица на уебсайта на ЕЦБ в раздел операции на открития пазар“.
2. Съображенията на Решение 2015/774 и на решенията, с които то е изменено
1) Съображенията на Решение 2015/774
16. Съображения 2, 3 и 4 от Решение 2015/774 са със следния текст:
„(2) На 4 септември 2014 г. Управителният съвет реши да започне трета програма за закупуване на обезпечени облигации (наричана по-долу „ПЗОО3“) и програма за закупуване на обезпечени с активи ценни книжа (ПЗОАЦК). Заедно с целевите дългосрочни операции по рефинансиране (ЦДОР), въведени през септември 2014 г., тези програми за закупуване на активи целят да се подобри допълнително трансмисията на паричната политика, като се улесни предоставянето на кредити за икономиката на еврозоната, облекчат се условията за заемане на средства от домакинствата и фирмите и се допринесе за това инфлацията отново да се доближи до нива, близки до 2 %, в съответствие с основната цел на ЕЦБ да поддържа ценова стабилност.
(3) На 22 януари 2015 г. Управителният съвет реши, че закупуването на активи следва да бъде разширено и да включва и програма за закупуване на активи на публичния сектор на вторичните пазари (наричана по-долу „ПЗАПС“). Съгласно ПЗАПС, НЦБ, пропорционално на техните съответни дялове в капиталовия алгоритъм на ЕЦБ, и ЕЦБ могат да закупуват окончателно допустими търгуеми дългови ценни книжа от допустими контрагенти на вторичните пазари. Това решение беше взето като част от единната парична политика с оглед на редица фактори, които съществено повишиха риска от влошаване на средносрочната перспектива на динамиката на цените, по този начин застрашавайки постигането на основната цел на ЕЦБ да поддържа ценова стабилност. Тези фактори включват по-нисък от очакваното паричен стимул от приетите мерки по паричната политика, низходяща тенденция на повечето индикатори на действителната и очакваната инфлация в еврозоната — както водещи мерки, така и мерки, изключващи влиянието на променливите компоненти като енергия и храна към исторически най-ниски нива, и повишения потенциал на вторични ефекти върху определянето на заплатите и цените, произтичащи от значителния спад в цените на петрола.
(4) ПЗАПС е пропорционална мярка за намаляване на рисковете за перспективата на динамиката на цените, тъй като ще облекчи допълнително паричните и финансовите условия, включително тези, свързани с условията за заемане на средства от домакинствата и нефинансовите предприятия от еврозоната, като по този начин се подпомага съвкупното потребление и инвестиционните разходи в еврозоната и в крайна сметка се допринася за доближаването на инфлацията до нива под, но близки до 2 % в средносрочен план. В среда, при която основните лихвени проценти на ЕЦБ са в тяхната долна граница и програмите за закупуване, насочени към активи от частния сектор, са оценени като предоставящи измерим, но недостатъчен обхват за справяне с преобладаващите рискове за влошаване на ценовата стабилност, е необходимо ПЗАПС да се добави към мерките по паричната политика на Евросистемата като инструмент, който се отличава с висок трансмисионен потенциал към реалната икономика. Благодарение на неговия ефект за ребалансиране на портфейла, значителният обем покупки на ПЗАПС ще допринесе за постигане на базовата цел на паричната политика да предизвика финансовите посредници да повишат предоставянето от тях на ликвидност на междубанковия пазар и кредити за икономиката на еврозоната“.
2) Съображенията на Решение 2015/2101
17. Съображения 2 и 3 от Решение 2015/2101 са със следния текст:
„(2) На 3 септември 2015 г. Управителният съвет взе принципно решение да увеличи от 25 % на 33 % ограничението по ПЗАПС за всяка емисия с един и същ ISIN, при условие че е проверено за всеки отделен случай, че държането на 33 % от всяка емисия с един и същ ISIN не води до това централните банки от Евросистемата да достигнат блокиращо миноритарно участие в случаите на нормално преструктуриране на дълг.
(3) С предвиденото увеличение на ограничението за всяка емисия по ПЗАПС се цели да се насърчи пълното и нормално прилагане на ПЗАПС, като в същото време се създаде възможност за нормалното функциониране на пазарите на допустими търгуеми дългови инструменти и се избегне възпрепятстването на нормално преструктуриране на дългове“.
3) Съображенията на Решение 2015/2464
18. Съображения 2—5 от Решение 2015/2464 гласят:
„(2) Съгласно правомощието си да гарантира ценовата стабилност, на 3 декември 2015 г. Управителният съвет реши да измени някои от съставните характеристики на ПЗАПС, за да осигури устойчива корекция в тренда на инфлацията, която отговаря на целта му за постигане на темп на инфлация под, но близо до 2 % в средносрочен план. Промените са в съответствие с правомощията на Управителния съвет при провеждането на паричната политика и надлежно отразяват съображенията, свързани с управлението на риска.
(3) Поради това, за да постигне целите на ПЗАПС, Управителният съвет реши да удължи предвидения срок за извършване на покупките по ПЗАПС до края на март 2017 г. или за по-дълго, ако е необходимо, и при всяко положение до момента, в който Управителният съвет забележи устойчива корекция в тренда на инфлацията, която отговаря на целта му за постигане на темп на инфлация под, но близо до 2 % в средносрочен план. Управителният съвет съответно реши да удължи предвидения срок за извършване на покупките по ПЗОО3 и ПЗОАЦК.
(4) Освен това Управителният съвет реши, че за да се подобри гъвкавостта на ПЗАПС и по този начин да се подпомогне продължаването на нормалното извършване на покупките поне до предвидената крайна дата на програмата, деноминираните в евро търгуеми дългови инструменти, емитирани от регионални и местни правителства, намиращи се в еврозоната, ще бъдат допустими за стандартни покупки по ПЗАПС от националните централни банки на юрисдикцията, в която се намира емитентът.
(5) Управителният съвет също реши да реинвестира плащанията по главниците на закупените по ПЗА ценни книжа, които са извършени при настъпването на падежа на базовите ценни книжа, докато това е необходимо, като така се допринася за благоприятни ликвидни условия и за подходяща позиция на паричната политика“.
4) Съображенията на Решение 2016/702
19. Съображения 2—5 от Решение 2016/702 уточняват:
„(2) Съгласно правомощието на Управителния съвет да гарантира ценовата стабилност, някои от характеристиките на ПЗАПС следва да бъдат изменени, за да се осигури устойчива корекция в тренда на инфлацията към нива, които са под, но близо до 2 % в средносрочен план. Промените са в съответствие с правомощията на Управителния съвет при провеждането на паричната политика и надлежно отразяват съображенията, свързани с управлението на риска.
(3) По-конкретно, с цел да бъдат постигнати целите на ПЗАПС, ликвидността, предоставяна на пазара чрез комбинираните месечни покупки съгласно ПЗА, следва да бъде увеличена на 80 милиарда евро.
(4) В допълнение следва да бъдат увеличени ограниченията за емитента и за всяка емисия търгуеми ценни книжа, емитирани от отговарящи на изискванията международни организации и многостранни банки за развитие. Новият праг беше определен така, че да се гарантира, че предвидените покупки ще продължат да бъдат пропорционални на целите на ПЗАПС, като се взема предвид и това, че рискът да бъдат затруднени нормалните преструктурирания на дълг, е ограничен.
(5) От април 2016 г. разпределението между покупките на отговарящи на изискванията търгуеми дългови ценни книжа, емитирани от международни организации и многостранни банки за развитие, и покупките на други отговарящи на изискванията търгуеми дългови ценни книжа съгласно ПЗАПС следва да бъде изменено така, че да се постигнат целите на ПЗАПС и да се гарантира гладкото ѝ прилагане за времето на действие на ПЗАПС и при увеличения ѝ обем покупки“.
5) Съображенията на Решение 2017/100
20. Съображения 3—6 от Решение 2017/100 са със следния текст:
„(3) В рамките на правомощието си да гарантира ценовата стабилност на 8 декември 2016 г. Управителният съвет реши, че с оглед на постигането на целите на ПЗА някои от параметрите ѝ следва да се изменят. Измененията са в съответствие с правомощията на Управителния съвет при провеждането на паричната политика, напълно са съобразени със задълженията на централните банки от Евросистемата по силата на Договорите и надлежно отразяват съображенията, свързани с управлението на риска.
(4) По-конкретно, предвиденият срок за извършване на покупките съгласно ПЗА следва да бъде удължен до края на месец декември 2017 г. или за по-дълго, ако е необходимо, и при всяко положение до момента, в който Управителният съвет забележи устойчива корекция в тренда на инфлацията, която отговаря на целта му да постигне темп на инфлация под, но близо до 2 % в средносрочен план.
(5) Ликвидността, предоставяна на пазара чрез комбинираните месечни покупки съгласно ПЗА, следва да продължи да бъде в размер на 80 милиарда евро до края на месец март 2017 г. От месец април 2017 г. стойността на комбинираните месечни покупки съгласно ПЗА следва да бъде 60 милиарда евро до края на месец декември 2017 г. или за по-дълго, ако е необходимо, и при всяко положение до момента, в който Управителният съвет забележи устойчива корекция в тренда на инфлацията, която отговаря на целта му по отношение на инфлацията. Ако междувременно прогнозата се влоши или ако финансовите условия станат несъвместими с по-нататъшно развитие към устойчива корекция в тренда на инфлацията, Управителният съвет възнамерява да увеличи размера и/или срока на програмата.
(6) С цел да се гарантира непрекъснатото нормално извършване на покупките съгласно ПЗА през предвидения срок, матуритетът на активите съгласно ПЗАПС следва да се разшири, като минималният остатъчен матуритет на допустимите ценни книжа се намали от две години на една година. Освен това съгласно ПЗА следва да се разрешат, доколкото са необходими, покупките на ценни книжа, чиято доходност до падежа е под лихвения процент по депозитното улеснение на ЕЦБ“.
III. Фактите по споровете в главното производство
1. Основните характеристики на ПЗАПС
21. Решение 2015/774, за което се отнасят отправените от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси, е правната форма на ПЗАПС. Последната е една от четирите подпрограми на разширената програма за закупуване на активи („Expanded Asset Purchase Programme“, наричана по-нататък „ПЗА“), оповестена от ЕЦБ на 22 януари 2015 г.
22. Тоест освен съществуващите подпрограми за закупуване на облигации от корпоративния сектор(6) ПЗА предвижда закупуване на облигации от публичния сектор на вторичния пазар. Този вид програма обикновено се определя като инструмент за „увеличаване на паричната маса“ („quantitative easing“) поради увеличаването на паричния обем в централната банка, предизвикано от покупките на облигации в големи количества. Решението за нея е взето от ЕЦБ през януари 2015 г. като реакция на силния натиск за понижаване на инфлацията в еврозоната.
23. Основните характеристики на ПЗАПС, така както са предвидени в действащата понастоящем редакция на Решение 2015/774, могат да се предадат обобщено по следния начин:
– Допустимите за закупуване облигации в рамките на ПЗАПС са търгуеми дългови ценни книжа, деноминирани в евро, емитирани от централни правителства, регионални или местни органи на държава членка, чиято парична единица е еврото, от признати агенции, намиращи се в еврозоната, от международни организации или многостранни банки за развитие, намиращи се в еврозоната(7). Допустимите за покупка облигации трябва да имат минимален остатъчен матуритет една година и максимален остатъчен матуритет тридесет години към момента на закупуването им на вторичните пазари(8).
– Въведено е ограничение за всяка емисия облигации, което е по принцип 33 % от всяка емисия, стига по този начин Евросистемата да не стига до блокиращо малцинство от решаващо значение в рамките на процедури за преструктуриране на дълг, предполагащи „клаузи за общо действие“. Освен това Евросистемата в никакъв случай не може да държи повече от 33 % от остатъчните ценни книжа на даден емитент(9).
– За да бъдат търгуемите им дългови ценни книжа допустими по ПЗАПС, емитентите (или гарантите) трябва да имат кредитна оценка, която отговаря най-малко на степен на кредитно качество 3 по хармонизираната рейтингова скала на Евросистемата(10).
– Покупките по ПЗАПС се извършват в съответствие с определени в решението за ПЗАПС алгоритми. Първо, покупките са съставени от 10 % облигации, емитирани от международни организации или многостранни банки за развитие, и 90 % облигации, емитирани от централни правителства, регионални или местни органи на държавите членки, както и от признати агенции. Делът на националните централни банки от счетоводната стойност на покупките на облигации, допустими по ПЗАПС, е 90 % (разпределени между държавите членки от еврозоната според алгоритъма за записване на капитала на ЕЦБ), като ЕЦБ закупува оставащия дял, или 10 %. Извън международните облигации, всяка национална централна банка закупува само облигации на емитенти от своята собствена държава(11).
– Националните централни банки споделят рисковете и загубите, свързани с до 20 % от всички покупки (10 % от покупките на самата ЕЦБ и 10 % от покупките на облигации на международни организации, закупени от националните централни банки), и не се предвижда разпределение на рисковете и загубите, свързани с оставащите 80 % от покупките, като всяка национална централна банка понася собствените си рискове(12).
– Накрая, в Насоките от 4 март 2015 година относно програма за закупуване на активи на публичния сектор на вторичните пазари (BCE/2015/NP3) (наричани по-нататък „Насоките за ПЗАПС“) са предвидени редица гаранции, като минимален ограничителен период (наричан още „период на ембарго“ или „blackout period“).
2. Главните производства и преюдициалното запитване
24. Няколко групи от частноправни субекти подават пред запитващата юрисдикция отделни конституционни жалби срещу различни решения на ЕЦБ относно ПЗА, като оспорват участието на Deutsche Bundesbank (Федерална банка на Германия) в прилагането на тези решения или твърдяното ѝ бездействие спрямо тях, както и твърдяното бездействие на федералното правителство и долната камара на федералния парламент спрямо споменатото участие и същите решения.
25. Според жалбоподателите в главните производства ПЗАПС нарушавала забраната за парично финансиране на държавите членки, прогласена в член 123 ДФЕС, и принципа за предоставената компетентност, вписан в член 5, параграф 1 ДЕС във връзка с членове 119 ДФЕС и 127 ДФЕС. Освен това решенията относно ПЗАПС били в разрез с принципа на демократичното начало, прогласен в Grundgesetz(германския Основен закон), и поради това накърнявали германската конституционна идентичност.
26. Запитващата юрисдикция изтъква, че ако Решение 2015/774 нарушава член 123 ДФЕС или надхвърля правомощията на ЕЦБ, ще трябва да установи, че е налице явно и структурно значимо превишаване на правомощията на ЕЦБ и следователно ще трябва да уважи жалбите в главните производства. По същия начин трябвало да постъпи и ако схемата за разпределение на загубите, произтичаща от Решение 2015/774, засяга бюджетните правомощия на долната камара на федералния парламент.
27. При тези обстоятелства Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд) решава да спре производството и да отправи преюдициално запитване до Съда.
IV. Преюдициалното запитване и производството пред Съда
28. С акт от 18 юли 2017 г., постъпил в Съда на 15 август 2017 г., Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд) поставя на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли да се приеме, че Решение […] 2015/774, изменено […] с Решение […] 2016/1041 […], съответно начинът на прилагането му, е в противоречие с член 123, параграф 1 ДФЕС?
По-конкретно, следва ли да се приеме, че то е в противоречие с член 123, параграф 1 ДФЕС, ако в рамките на [ПЗАПС]:
а) Се съобщават конкретни данни за покупките по начин, който създава на пазарите фактическата сигурност, че Евросистемата отчасти ще закупи издаваните от държавите членки облигации?
б) Дори и впоследствие не се оповестяват конкретни данни за спазването на минимални срокове между емитирането на дълговия инструмент на първичния пазар и закупуването му на вторичния пазар, така че в това отношение не е възможен съдебен контрол?
в) Всички закупени облигации се държат до падежа и по този начин се изтеглят от пазара, а не се препродават?
г) Евросистемата закупува търгуеми дългови инструменти с отрицателна доходност до падежа?
2) Следва ли да се приеме, че посоченото в първия въпрос решение е в противоречие с член 123 ДФЕС най-малкото ако с оглед на изменените условия на финансовите пазари, и в частност в резултат от недостига на допустими за закупуване дългови инструменти, по-нататъшното му прилагане изисква постоянно облекчаване на първоначално действащите правила за закупуване и установените в практиката на Съда ограничения за програмите за закупуване на облигации като ПЗАПС изгубват действието си?
3) Следва ли да се приеме, че посоченото в първия въпрос Решение […] 2015/774 […] в сега действащата си редакция е в противоречие с член 119 ДФЕС и член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС, както и с членове 17—24 от Протокола за [ЕСЦБ и ЕЦБ], тъй като е издадено при превишаване на предоставените с тези разпоредби правомощия на [ЕЦБ] в областта на паричната политика и съответно при изземване на правомощия на държавите членки?
Налице ли е превишаване на правомощията на ЕЦБ конкретно поради това че:
a) Посоченото в първия въпрос решение значително влияе на условията за рефинансиране на държавите членки поради обема на ПЗАПС, който към 12 май 2017 г. възлиза на 1 534,8 милиарда евро?
б) Като се има предвид упоменатото в буква а) подобряване на условията за рефинансиране на държавите членки и ефектите от това за търговските банки, посоченото в първия въпрос решение няма само косвени последици в областта на икономическата политика, а обективно установимите му последици сочат, че целите на програмата в областта на икономическата политика са поне равни по значение на целите ѝ в областта на паричната политика?
в) Поради значителните си последици в областта на икономическата политика посоченото в първия въпрос решение е в противоречие с принципа на пропорционалност?
г) Поради липсата на конкретни мотиви не е възможно по време на продължаващото над две години изпълнение на посоченото в първия въпрос решение да се упражнява контрол за това дали то все още е необходимо и пропорционално?
4) Следва ли да се приеме, че посоченото в първия въпрос решение е в противоречие с член 119 ДФЕС и член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС, както и с членове 17—24 от Протокола за [ЕСЦБ и ЕЦБ] най-малкото защото обемът на програмата и продължаващото над две години изпълнение на решението, както и произтичащите от това последици в областта на икономическата политика дават повод за промяна на оценката за необходимостта от ПЗАПС и за нейната пропорционалност и така от определен момент нататък решението вече остава извън правомощията на Европейската централна банка в областта на паричната политика?
5) Следва ли да се приеме, че евентуално следващото от посоченото в първия въпрос решение неограничено разпределение на риска между националните централни банки от Евросистемата в случай на неизпълнение по облигациите на централните правителства и приравнените към тях емитенти е в противоречие с членове 123 ДФЕС и 125 ДФЕС и с член 4, параграф 2 ДЕС, ако това може да наложи рекапитализиране на национални централни банки с бюджетни средства?“.
29. Писмени становища представят Н. Weiss и др., В. Lucke и др., J. H. von Stein и др., ЕЦБ, Deutsche Bundesbank (Федерална банка на Германия), германското, гръцкото, френското, италианското, португалското и финландското правителство, както и Европейската комисия. С изключение на финландското правителство, всички останали са изложили устно становища в съдебното заседание, проведено на 10 юли 2018 г. Р. Gauweiler също е изложил доводите си в това съдебно заседание.
V. Анализ
1. Предварителна бележка относно релевантната редакция на Решение 2015/774
30. С поставените въпроси Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд) иска от Съда да се произнесе по валидността на Решение 2015/774. В първия въпрос запитващата юрисдикция уточнява, че се касае до Решение 2015/774, изменено с Решение 2015/2101, с Решение 2016/702 и с Решение (ЕС) 2016/1041 на ЕЦБ от 22 юни 2016 година относно допустимостта на търгуемите дългови инструменти, емитирани или изцяло гарантирани от Република Гърция, и за отмяна на Решение (ЕС) 2015/300 (ЕЦБ/2016/18)(13).
31. Решение 2016/1041 се основава на Решение 2015/774, но не го изменя. Решение 2015/774 обаче е изменено с Решение 2015/2464 и с Решение 2017/100. Макар запитващата юрисдикция да не се позовава изрично на последните две решения, аз считам, че те следва да бъдат взети предвид при отговора на поставените въпроси.
32. Всъщност в първия въпрос Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд) има предвид Решение 2015/774, „съответно начин[а] на прилагането му“. Към датата на преюдициалното запитване обаче решения 2015/2464 и 2017/100 вече са били приети. Следователно споменатото прилагане по необходимост се основава на четирите решения, с които е изменен първоначалният текст. Освен това в третия въпрос запитващата юрисдикция пита Съда относно Решение 2015/774, „посочено[…] в първия въпрос […] в сега действащата си редакция“, тоест към 18 юли 2017 г. Накрая, самото тълкуване на правото на Съюза, предложено от запитващата юрисдикция в преюдициалното запитване, изглежда се основава в някои отношения на последната редакция на Решение 2015/774.
33. Ето защо се присъединявам към становището на Комисията, че валидността на Решение 2015/774 изглежда е по-правилно да се прецени въз основа на редакцията, която е в сила към датата на преюдициалното запитване, и на всичките му характеристики към този момент.
2. По допустимостта на преюдициалното запитване
34. Италианското правителство твърди, най-напред, че всички поставени от запитващата юрисдикция въпроси са недопустими. Аз обаче считам, че преюдициалното запитване е допустимо с изключение на петия въпрос.
35. Всъщност следва да се отбележи, че настоящото преюдициално запитване безспорно се отнася до тълкуването и прилагането на правото на Съюза. Както Съдът припомня в решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), това означава, че отговорът на Съда има конкретни последици за решаването на спора в главното производство и че предстоящото решение, както всяко решение по преюдициално запитване, обвързва запитващата юрисдикция по отношение на тълкуването или валидността на разглежданите актове на ЕЦБ при решаването на спора в главното производство(14).
36. От преюдициалното запитване се установява също, че националната юрисдикция е сезирана с реален спор, в рамките на който инцидентно е възникнал въпросът за валидността на акт на Съюза. Следователно преюдициалното запитване е принципно допустимо(15).
37. Вярно е обаче, че макар първият, вторият и четвъртият въпрос да се отнасят до валидността на Решение 2015/774, по-специално с оглед на членове 119 ДФЕС, 123 ДФЕС и 127 ДФЕС, в тях юрисдикцията изразява съмнения, които по-скоро произтичат от прилагането на решението, отколкото от самото него. Законосъобразността на акт трябва да се преценява въз основа на фактическите и правните обстоятелства към момента на приемането му и не може да зависи по-специално от ретроспективна преценка на степента на неговата ефективност(16). Както Съдът вече е имал повод да уточни, това означава, че „[п]о аналогия, преценката за валидността на даден акт, която Съдът следва да направи в рамките на преюдициалното запитване, по правило трябва да се основава на положението, което съществува към момента на приемането на акта“(17).
38. Въпреки това, видно от решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), когато пристъпва към закупуване на държавни облигации на вторичните пазари, ЕЦБ трябва да действа при наличието на достатъчно гаранции за съвместимостта на намесата ѝ със забраната за парично финансиране по член 123, параграф 1 ДФЕС(18). Освен това програми, които разрешават такова закупуване, е допустимо да се приемат само ако предвидените в тях мерки са пропорционални на целите на паричната политика в съответствие с член 119, параграф 2 ДФЕС и член 127, параграф 1 ДФЕС(19).
39. Обстоятелствата, изложени от запитващата юрисдикция в първия преюдициален въпрос, са свързани с гаранциите, от които би могла да зависи валидността на Решение 2015/774. При това положение ми се струва, че те могат да бъдат взети предвид. Впрочем това изглежда се отнася и до втория преюдициален въпрос, който има предвид „установените в практиката на Съда ограничения за програмите за закупуване на облигации като ПЗАПС“.
40. Вярно е наистина, че вторият въпрос съдържа известни неясноти, доколкото предвижда евентуалното облекчаване на действащите правила при изменение на положението на финансовите пазари. Въпреки това той отговаря на обективна необходимост за разрешаване на споровете, с които запитващата юрисдикция е сезирана(20), доколкото по същество се отнася до гаранциите, които би трябвало да съпътстват ПЗАПС, за да не накърнява член 123 ДФЕС. Следователно той изглежда допустим и може да бъде разгледан заедно с първия преюдициален въпрос.
41. Що се отнася до четвъртия преюдициален въпрос, той по същество засяга връзката на ПЗАПС с паричната политика и налагащата се преценка за пропорционалност на Решение 2015/774. Ето защо ми се струва възможно този въпрос да се приеме за допустим и да му бъде даден полезен отговор, като бъде разгледан заедно с отнасящия се до същите проблеми трети въпрос.
42. Не съм така сигурен обаче за допустимостта на петия преюдициален въпрос. Всъщност, макар въпросите относно правото на Съюза да се ползват с презумпция за релевантност, тази презумпция отпада, „ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси“(21).
43. Както ЕЦБ, гръцкото, френското, италианското, португалското и финландското правителство и Комисията, така и аз констатирам, че петият преюдициален въпрос се отнася до несигурни бъдещи събития по две причини. От една страна, отправната хипотеза на петия въпрос е неограниченото разпределение на риска между държавите членки от еврозоната в случай на неизпълнение по облигациите на централните правителства и приравнените към тях емитенти, което „евентуално следва[…] от [Решение 2015/774]“(22). При сега действащата редакция на приложимите норми такова неограничено разпределение в рамките на ПЗАПС не съществува. Обратно, от обявяването на програмата на 22 март 2015 г. волята да бъде ограничено стриктно разпределението на загубите между централните банки, е неотменна(23).
44. От друга страна, дори да се приеме, че е взето решение за такова неограничено разпределение, възможността за противоречие с членове 123 ДФЕС и 125 ДФЕС и с член 4, параграф 2 ДЕС съществува, както самата запитваща юрисдикция уточнява в текста на въпроса, само „ако [това неограничено разпределение на рисковете] може да наложи рекапитализиране на национални централни банки с бюджетни средства“(24). Ето защо става въпрос само за теоретична възможност, за която до момента по никакъв начин не е доказано, че би могла да се осъществи. Наистина преюдициалното запитване се позовава на съществено увеличение на провизиите за рисковете на Deutsche Bundesbank (Федерална банка на Германия) през финансовата 2016 година Въпреки това запитващата юрисдикция уточнява, че това решение е било обосновано с обстоятелството, че решенията на Управителния съвет на ЕЦБ за разширяване на ПЗА с ПЗАПС, взети по време на финансовата 2016 година, са довели до допълнителни рискове. Следва обаче да се констатира, че нито едно от решенията относно ПЗАПС не предвижда неограничено разпределяне на рисковете. Следователно липсата на допълнителни данни относно причините, довели до увеличаването на провизиите за рисковете на Deutsche Bundesbank (Федерална банка на Германия), не позволява да се приеме за осъществена чисто хипотетичната теория за рекапитализация на националните централни банки в случай на съществено неизпълнение на задълженията, дължащо се на ПЗАПС.
45. Ето защо — след като нито правният, нито фактическият контекст, налагащ да се даде отговор на този въпрос, съответства на действителното положение и има доказана с достатъчна степен на сигурност вероятност да настъпи — поставеният с петия преюдициален въпрос проблем ми изглежда чисто хипотетичен. Във всеки случай, дори да се приеме, че неограниченото разпределение на риска е положение, чиято вероятност е била доказана с достатъчна степен на сигурност, quod non, няма спор, че това разпределение на риска все още не е предвидено в норма от правото на Съюза и дори не е оповестено. Как при тези обстоятелства Съдът да се произнесе за валидността на норма, която още не съществува?
46. С оглед на изложените съображения считам, че в настоящия контекст и към настоящия момент петият въпрос е недопустим.
3. По първия и втория преюдициален въпрос
1. Рамката за анализ, дефинирана в решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400)
47. Първите два преюдициални въпроса се отнасят по същество до спазването на забраната за парично финансиране на държавен дълг, наложена от член 123, параграф 1 ДФЕС.
48. В това отношение решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), определя релевантната рамка за анализ. Всъщност, въпреки различията между ПЗАПС и ОПТ, става въпрос за две програми за закупуване на държавни облигации на вторичните пазари. В посоченото по-горе решение Съдът уточнява ограниченията, които ЕЦБ следва да спазва при въвеждането на програма за закупуване на държавни облигации. Впрочем по-голямата част от страните, представили становища в настоящото производство, са се съобразили с тази схема за анализ.
49. В самото начало Съдът потвърждава, че член 123, параграф 1 ДФЕС забранява всяка финансова помощ от ЕСЦБ в полза на държава членка, без да изключва възможността на ЕСЦБ да купува държавни облигации на вторичните пазари(25).
50. Въпреки това Съдът поставя две ограничения пред тази възможност:
– На първо място, „не би било допустимо ЕСЦБ да закупува държавни облигации на вторичните пазари, ако го прави при условия, които практически биха дали на намесата ѝ ефект, равностоен на ефекта от прякото закупуване от нейна страна на държавни облигации от органите и публичноправните субекти на държавите членки“(26). Това би било така, ако операторите, които могат да купуват държавни облигации на първичния пазар, са сигурни, че ЕСЦБ ще пристъпи към изкупуване на тези облигации в такъв срок и при такива условия, че тези оператори де факто да могат да действат като посредници на ЕСЦБ за прякото закупуване на тези облигации от органите и публичноправните субекти на съответната държава членка.
– На второ място, програмата на ЕЦБ, която разрешава покупката на държавни облигации на вторичните пазари, не трябва да е годна да отнеме стимула на държавите членки да водят разумна бюджетна политика. „Всъщност, след като от член 119, параграф 2 ДФЕС, член 127, параграф 1 ДФЕС и член 282, параграф 2 ДФЕС следва, че без да се накърнява целта за ценова стабилност, ЕСЦБ подкрепя основните икономически политики на Съюза, действията на ЕСЦБ на основание член 123 ДФЕС не бива да са годни да намалят ефикасността на тези политики, като отнемат стимула на съответните държави членки да водят разумна бюджетна политика“(27).
51. От тези две ограничения следва, че когато пристъпва към закупуване на държавни облигации на вторичните пазари, ЕЦБ трябва да действа при наличието на гаранции, които, от една страна, са достатъчни за съвместимостта на намесата ѝ със забраната за парично финансиране по член 123, параграф 1 ДФЕС, и от друга страна, са предназначени да ограничат ефекта от програмата на ЕЦБ върху стимулите за водене на разумна бюджетна политика(28).
2. По прилагането на принципите към ПЗАПС
52. Няма спор, че закупуването на държавни облигации на вторичните пазари от страна на ЕСЦБ по принцип е законосъобразно(29). То намира подкрепа в член 18, параграф 1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, който „позволява на ЕСЦБ, за да постигне своите цели и да осъществи своите задачи, да участва на финансовите пазари, като в частност извършва окончателни покупки и продажби на търгуеми инструменти, сред които и държавни облигации, без да обвързва това решение с особени условия, стига да не се накърнява самата същност на операциите на открития пазар“(30), както и в Регламент (ЕО) № 3603/93 на Съвета от 13 декември 1993 година за уточняване на дефинициите за прилагането на забраните, посочени в член 104 и член 104б, параграф 1 от Договора [понастоящем член 123 ДФЕС и член 125 ДФЕС](31). Всъщност съгласно седмо съображение от този регламент възможността за покупки на държавни облигации е предвидена изрично, доколкото в него се посочва, че „закупуванията, извършени на вторичния пазар, не трябва да бъдат използвани за заобикаляне на целта на [член 123 ДФЕС]“.
53. Следователно валидността на програма като ПЗАПС зависи от съпътстващите я гаранции. По-конкретно, следва да се провери годността им, от една страна, да попречат на операторите, действащи на пазарите на държавни облигации, да действат де факто като посредници на ЕСЦБ за прякото закупуване на облигации от органите и публичноправните субекти на съответната държава членка, и от друга страна, да не се отнема на държавите членки стимула да водят разумна бюджетна политика.
1) Относно липсата на сигурност за операторите
54. С изключение на жалбоподателите в главните производства, всички държави членки и институции на Съюза, които са изразили становища, са на мнение, че ПЗАПС дава достатъчно гаранции да не се допусне покупката на държавни облигации на вторичните пазари да има ефект, равностоен на ефекта от прякото закупуване на такива облигации на първичните пазари. Аз споделям този анализ.
1) Относно адекватността на гаранциите, предвидени в Решение 2015/774 (първи преюдициален въпрос, включително букви а) и б)
55. Първо, обстоятелството, че Управителният съвет е компетентен да вземе решение относно обхвата, започването, продължаването и спирането на предвидените в ПЗАПС намеси на вторичните пазари, не е без значение. Става въпрос за обстоятелство, което изрично е взето предвид от Съда при преценката за валидността на програмата ОПТ(32). От протоколите от заседанията на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика обаче се установява по-конкретно, че ПЗАПС непрекъснато е обект на независима оценка и адаптиране в рамките на необходимото за постигане на обявената цел(33).
56. Второ, ПЗАПС е само една от четирите подпрограми на ПЗА. Разрешеното с нея закупуване на държавни облигации от вторичните пазари е субсидиарно спрямо останалите три програми, които се отнасят до закупуването на частни облигации(34). Обстоятелството, че разрешеният обем на покупките на държавни облигации се определя всеки месец въз основа на предвижданията за покупките по останалите три подпрограми, е факт, който способства за предотвратяване на сигурността за изкупуване на държавните облигации, придобити от първичния пазар.
57. Трето, липсата на селективност на ПЗАПС също способства да се гарантира непредвидимостта на условията за конкретното изпълнение на тази програма. Всъщност, за разлика от ОПТ, ПЗАПС не предвижда придобиването на облигации да бъде селективно, а да бъде представително за всички държави членки от еврозоната. Съгласно член 6, параграф 2 от Решение 2015/774 покупките се разпределят между държавите членки според алгоритъма за записване на капитала на ЕЦБ, предвиден в член 29 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ(35).
58. Четвърто, не би могло да става въпрос за сигурност при изкупуването от действащите на първичните пазари оператори, доколкото член 5 от Решение 2015/774 предвижда две ограничения при закупуването на държавни облигации на вторичните пазари — след консолидиране на наличностите във всички портфейли на централните банки от ЕСЦБ — които се отнасят, от една страна, до емисията ценни книжа, и от друга страна, до емитента. По принцип първото ограничение позволява държане на облигации до 33 % от една и съща емисия(36); второто забранява държането от ЕСЦБ на повече от 33 % от остатъчните облигации на един и същ емитент за цялата продължителност на ПЗАПС(37). Освен обстоятелството, че става въпрос за максимални ограничения, а не за задължение за закупуване на държавни облигации в тези съотношения, предвидените в член 5 от Решение 2015/774 ограничения водят до това държателят на държавни облигации да няма сигурност, че ЕСЦБ ще може да изкупи неговите облигации, или обратно, че това изкупуване няма да е възможно поради достигането на един от двата посочени тавана. Ежедневният контрол на тези ограничения от Комитета за управление на риска на ЕСЦБ може да осигури ефикасността на тази гаранция(38).
59. Пето, наличието на минимален срок между емитирането на даден инструмент на първичния пазар и изкупуването му на вторичните пазари също способства за това условията за емитиране на държавни облигации да не се влияят от сигурността, че тези облигации ще бъдат изкупени от ЕСЦБ след емитирането им(39). Този срок е необходим, за да позволи формирането на пазарна цена. Такъв ограничителен период е предвиден изрично в член 4, параграф 1 от Решение 2015/774 и уточнен в член 15 от Насоките за ПЗАПС.
60. Липсата на точна информация за този период е условие sine qua non за неговата ефикасност. Обявяването на продължителността на ограничителния период би могло да повлияе върху предвидимостта на закупуването и формирането на цената. Тъй като съответствието на транзакциите с пазарната цена се контролира от Комитета за управление на риска на ЕСЦБ(40), информацията, че минималният период между емитирането на една държавна облигация на първичния пазар и закупуването ѝ на вторичните пазари се измерва по-скоро в дни, отколкото в седмици, ми се струва достатъчна да осигури възможност за упражняване на съдебен контрол относно съответствието на Решение 2015/774 с член 123 ДФЕС(41). От една страна, ако се сравни с юрисдикциия, Комитетът за управление на риска на ЕСЦБ е по-компетентен и има в по-голяма степен необходимия експертен опит, за да извърши преценка за формирането на цената съгласно условията на пазара, а следователно и за адекватния ограничителен период, който трябва да гарантира тази цена. От друга страна, не може да се изключи, че разпространяването на точна информация за ограничителния период, дори a posteriori, би създало у действащите на пазара оператори очаквания, които са в състояние да възпрепятстват формирането на пазарна цена.
61. Шесто, балансът между вида съобщавана информация и степента на точност на разкритите данни позволява да се гарантира ефикасността на ПЗАПС, като в същото време не дава възможност операторите, действащи на първичните пазари, да получат сигурност за изкупуването на държавни облигации на вторичните пазари.
62. Основните параметри на ПЗАПС, като например обемът на месечните покупки, предвидената продължителност на ПЗА, критерият за разпределение на покупките на държавни облигации между държавите членки на еврозоната или разпределението на евентуалните рискове, са съобщени още на 22 януари 2015 г. от председателя на ЕЦБ(42). Това обявяване допринася за ефикасността на ПЗА; то има за цел да подсили търсения с предвидените в посочената програма покупки от частния и публичния сектор ефект. Със съобщението си ЕЦБ потвърждава своята ангажираност да противостои на дефлационните тенденции, разяснявайки убедително предприетите за тази цел действия. Става въпрос за средство, чрез което ЕЦБ прехвърля към реалната икономика облекчаването на паричните и финансовите условия, създадено с ПЗАПС. В икономиката това се нарича „канал на сигналния ефект“. Той позволява да се подсили ефикасно търсеният с дадена програма за увеличаване на паричната маса(43).
63. Въпреки това, както ЕЦБ отбелязва в писменото си становище, това съобщение действа само на макроикономическо равнище. Дадената информация не позволява на операторите, които са в състояние да придобият държавни облигации на първичния пазар, да бъдат сигурни, че ЕСЦБ ще изкупи тези облигации в срок и при условия, които де факто им позволяват да действат като посредници на ЕСЦБ за прякото закупуване на тези облигации от органите и публичноправните субекти на съответната държава членка. В съдебното заседание на 10 юли 2018 г. директорът на правната служба на Deutsche Bundesbank (Федерална банка на Германия) потвърждава, че дори да е имало известна предвидимост вследствие на обявленията на ЕЦБ — по-специално относно обстоятелството, че в рамките на ПЗАПС могат да бъдат придобити една трета от държавните облигации — тя не действа на микроикономическо ниво.
64. Всъщност параметрите на ПЗАПС, съобщени от ЕЦБ, си остават общи. Размерът на месечните покупки по програмата ПЗА има индикативен характер и не съдържа повече подробности, дори за датата на покупките или за матуритета. Освен това степента на използване на лимитите за закупуване по емисии и по емитент също не се съобщава. Накрая, портфейлът с облигации по ПЗАПС се публикува седмично, но на консолидирана база(44), а остатъчният матуритет се публикува месечно и по резидентност на емитента на среднопретеглена база(45). Както ЕЦБ пояснява в съдебното заседание на 10 юли 2018 г., информацията, която се публикува на уебсайта на ЕЦБ, трябва да бъде достатъчна, за да могат операторите, които действат на пазара, да са наясно с ценните книжа, с които ЕСЦБ разполага, но не и с конкретната практика на закупуване.
65. Тези разнообразни гаранции явно могат да предотвратят повлияването на условията за емитиране на държавни облигации от сигурността, че тези облигации ще бъдат изкупени от ЕСЦБ след емитирането им. Следователно те позволяват да не се допусне прилагането на програма като ПЗАПС на практика да има същия ефект като от пряко закупуване на държавни облигации от органите и публичноправните субекти на държавите членки.
2) Относно липсата на влияние на държането на облигациите до техния падеж и закупуването на облигации с отрицателна доходност (първи преюдициален въпрос, букви в) и г)
66. В изложението по първия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция се пита относно влиянието, което могат да имат за законосъобразността на ПЗАПС с оглед на член 123, параграф 1 ДФЕС, от една страна, държането на всички закупени облигации до техния падеж, и от друга страна, закупуването по номинал на търгуеми дългови инструменти с отрицателна актюерска доходност. Аз не считам, че тези обстоятелства могат да доведат до невалидност на Решение 2015/774.
i) Относно държането на облигациите до техния падеж
67. Относно държането на облигациите до техния падеж в решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), Съдът приема, че възможността да бъдат запазени закупените облигации до падежа им, е без определящо значение за преценката за валидност на ОПТ, „тъй като тази възможност е обвързана с условието подобен подход да е необходим за постигането на зададените цели и тъй като при всички положения това не дава на заинтересованите оператори сигурност, че ЕСЦБ ще използва тази възможност“(46). От друга страна, Съдът припомня, че член 18, параграф 1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ изобщо не забранява тази практика, която по никакъв начин не означава отказ от плащанията на държавата емитент по дълга ѝ при настъпването на падежа на облигациите(47).
68. Следва да се констатира, че член 18, параграф 1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ изрично предвижда възможността за форуърд покупки и продажби на търгуеми инструменти на финансовите пазари, без да поставя каквито и да е условия пред тази възможност. При това положение, за разлика от твърденията на запитващата юрисдикция, на мен ми се струва, че липсата на влияние на държането на облигациите до падежа им върху законосъобразността на програма като ПЗАПС не зависи от изключителния характер на операцията. Обратно, изисква се то да отговаря на целта на разглежданата програма.
69. Според мен настоящият случай е такъв. Най-напред, следва да се констатира, че Насоките за ПЗАПС потвърждават, че ЕСЦБ може да продава закупените в рамките на тази програма ценни книжа във всеки момент за целите на паричната политика(48). Освен това член 3, параграф 3 от Решение 2015/774 разрешава покупката на ценни книжа с остатъчен матуритет от 1 година до 30 години и 364 дни. Благодарение на толкова широките критерии за разпределението на ценните книжа икономическите оператори не могат да бъдат сигурни, че ЕСЦБ ще държи всички облигации до техния падеж.
70. Струва ми се най-вече, че държането на закупените ценни книжа до падежа им може да отговори на целта на ПЗАПС. Всъщност ПЗАПС има за цел да поддържа ценовата стабилност. Съображение 4 от Решение 2015/774 добавя по-точно, че „[б]лагодарение на неговия ефект за ребалансиране на портфейла, значителният обем покупки на ПЗАПС ще допринесе за постигане на базовата цел на паричната политика да предизвика финансовите посредници да повишат предоставянето от тях на ликвидност на междубанковия пазар и кредити за икономиката на еврозоната“.
71. Предвид тази специална цел споделям мнението на германското правителство, че изглежда оправдано закупените активи да бъдат продавани едва когато ефектът на покупката върху паричната политика вече няма да бъде застрашен от продажбата(49). Този ефект изисква достатъчно увеличение на ликвидността на пазара, за да доведе до ребалансиране на портфейла, а оттам и до предотвратяване на преждевременна препродажба на придобитите ценни книжа. Ето защо държането на държавните облигации, или на по-голямата част от тях, до падежа им, ми се струва в съответствие с преследваната с ПЗАПС цел.
ii) Относно покупката на облигации с отрицателна доходност
72. Член 3, параграф 5 от Решение 2015/774 разрешава покупките на номинални търгуеми дългови инструменти с отрицателна доходност, надхвърляща или равняваща се на лихвения процент по депозитното улеснение. Струва ми се, че тази възможност не води до заобикаляне на забраната за парично финансиране по член 123, параграф 1 ДФЕС.
73. Най-напред, важно да е се припомни, че извършваните от ЕЦБ операции на открития пазар неизбежно създават за нея риск от загуби независимо от обявената доходност(50). Освен това, що се касае до ПЗАПС, ЕЦБ изрично посочва, че приоритет следва да се дава на покупките на ценни книжа, които са с положителна доходност(51).
74. По-нататък, доколкото облигациите на някои държави членки от еврозоната се емитират с отрицателна доходност поради условията на пазара, забраната за придобиване на техни дългови книжа би била в противоречие с принципа на открития пазар, от който трябва да се ръководят операциите на ЕСЦБ на финансовите пазари по силата на член 18, параграф 1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ(52). Както подчертават ЕЦБ и Комисията, изключването на покупките на облигации с отрицателна доходност по ПЗАПС би противоречало на принципа на пазарен неутралитет, който спада към принципа на отворена пазарна икономика със свободна конкуренция, на който се подчиняват операциите на ЕСЦБ по силата на член 127, параграф 1 ДФЕС(53).
75. Накрая, както релевантно отбелязва германското правителство, отказ от закупуване на държавни облигации, емитирани с отрицателна доходност, би противоречал на съществена част от ПЗАПС, в която се предвижда закупуване на държавни облигации на всички държави членки от еврозоната, което осигурява следването на целта на паричната политика.
76. При тези обстоятелства ми се струва, че покупката на държавни облигации с отрицателна доходност не противоречи на член 123, параграф 1 ДФЕС.
3) Относно липсата на влияние на твърдяната определяемост на ценните книжа, които ще бъдат закупени, върху валидността на Решение 2015/774 (първи преюдициален въпрос, буква а) и втори преюдициален въпрос)
77. Според запитващата юрисдикция съчетанието между общия обявен обем на ПЗА, разпределението му в съответствие с алгоритъма за записване на капитала на ЕЦБ и постоянната квота за покупки на държавни облигации по ПЗА позволявало да се определи предварително месечният обем на покупки на емитирани от публичния сектор на определена държава членка облигации. При това положение недостигът на допустими за закупуване държавни облигации с оглед на ограничителните условия за допустимост, свързани с остатъчния матуритет и доходността, както и правилото, ограничаващо покупките на ЕСЦБ до 33 % от обема на дадена емисия, на практика позволявали на операторите да придобият фактическа сигурност относно конкретните ценни книжа, които ще бъдат закупени в рамките на ПЗАПС.
78. Струва ми се, че тази евентуална сигурност, която не е правна, а фактическа, и се основава върху обявените от ЕЦБ параметри, съчетани с наблюдаваната след влизането в сила на ПЗАПС практика на закупуване на ценни книжа, не може да бъде основание за установяване на невалидността на Решение 2015/774.
79. Най-напред, дори закупуването на държавни облигации да е сигурно, тази сигурност е макроикономическа, а не микроикономическа(54). Освен това анализите, с които се обосновава запитващата юрисдикция, изглежда не вземат или не вземат в достатъчна степен предвид обстоятелството, че част от покупките, извършени в рамките на ПЗАПС, се отнася до облигации, които не са емитирани от централните управления на държавите членки(55).
80. Накрая, твърдяната сигурност би била възможна само поради недостиг на разполагаеми ценни книжа. Дори да се предположи, че този недостиг е установен(56) и че е доказана възможността въз основа на него да се направи сигурен извод относно закупуването на точно определени държавни облигации, тези констатации биха довели до оценка за ефикасността на гаранциите, предвидени в Решение 2015/774, въз основа на фактически обстоятелства, настъпили след приемането му. Както обаче припомних при обсъждането на допустимостта на преюдициалното запитване, законосъобразността на акт трябва да се преценява въз основа на фактическите и правните обстоятелства към момента на приемането му и не може да зависи по-специално от ретроспективна преценка на степента на ефикасността му(57).
81. Когато последиците от една мярка не могат да бъдат точно предвидени към момента на нейното приемане, преценката на компетентния орган може да бъде отменена от съда само ако е явно погрешна с оглед на данните, с които той е разполагал към момента на приемане на разглежданата правна уредба(58). В случая не изглежда Решение 2015/774 да е резултат от „явно погрешна“ преценка. Напротив, няма спор, както е посочено в преамбюла на Решение 2015/774, че то е прието „[в] среда, при която основните лихвени проценти на ЕЦБ са на тяхната долна граница и програмите за закупуване, насочени към активи от частния сектор, са оценени като предоставящи измерим, но недостатъчен обхват за справяне с преобладаващите рискове за влошаване на ценовата стабилност“(59). При тези обстоятелства с основание може да е изглеждало „необходимо ПЗАПС да се добави към мерките по паричната политика на Евросистемата като инструмент, който се отличава с висок трансмисионен потенциал към реалната икономика“(60). Гаранциите, от които е съпътствана ПЗАПС, последни затвърждават моето убеждение за обмислена и премерена преценка от страна на ЕЦБ в момента на приемане на Решение 2015/774.
82. Впрочем аз съм чувствителен към наскоро изложената от генералния адвокат Bobek в заключението по дело Confédération paysanne и др. (C‑528/16, EU:C:2018:20) теза, според която всяка последваща промяна не е ирелевантна за преценката за валидността на акта от правото на Съюза(61). Следователно било налице задължение за актуализиране на правната уредба, което „в крайни случаи на неотчитане на техническите или социалните промени“ би трябвало да доведе до обявяването ѝ за невалидна(62).
83. Настоящият случай обаче не попада в тази хипотеза, тъй като Решение 2015/774 е претърпяло различни последващи изменения, които може би са смекчили първоначално предвидените правила за покупка, но също така са способствали за поддържане на ефикасността на необходимите за валидността му гаранции. Имам предвид по-специално увеличаването на ограничението относно държането на ценни книжа по емисии(63) или включването на облигациите на местните и регионалните органи в списъка с допустимите активи(64). На теория тези мерки са в състояние да попречат, или най-малкото да облекчат недостига на разполагаемите ценни книжа. Впрочем такава е била и причината, изложена в подкрепа на второто цитирано изменение. Всъщност съгласно протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 2 и 3 декември 2015 г. „[е] счетено, че [включването на облигациите на местните и регионалните органи в списъка на допустимите активи] би допринесло за избягване на всякакъв възможен натиск върху наличността на ценни книжа“(65).
2) Относно стимулите за водене на разумна бюджетна политика
84. На този етап от моя анализ считам, че разрешената с ПЗАПС покупка на държавни облигации на вторичните пазари няма ефект, равностоен на ефекта от прякото закупуване на този вид облигации от органите и публичноправните субекти на държавите членки. Въпреки това, за да не бъде ПЗАПС в противоречие със забраната за парично финансиране по член 123, параграф 1 ДФЕС, съпътстващите я гаранции трябва да ограничават и нейния ефект върху стимулите за водене на разумна бюджетна политика.
85. Освен обстоятелството, че ефектът от програма като ПЗАПС върху стимулите за водене на разумна бюджетна политика вече е ограничен от възможността на ЕСЦБ да препродаде закупените облигации във всеки момент(66) или да реши да прекрати програмата, три характеристики на тази програма ми се струват съществени.
86. Първо, член 3, параграф 2, буква а) от Решение 2015/774 изисква емитентът или гарантът на търгуемите дългови ценни книжа в рамките на ПЗАПС да има оценка за кредитно качество от най-малко степен на кредитно качество 3 по хармонизираната рейтингова скала на Евросистемата. Ако няма такава, член 3, параграф 2, буква г) от Решение 2015/774 уточнява, че търгуемите ценни книжа са допустими само ако са емитирани или изцяло гарантирани от централните правителства на държави членки от еврозоната съгласно програма за финансова помощ и по отношение на които прилагането на прага за кредитно качество е спряно от Управителния съвет на ЕЦБ съгласно член 9 от Насоки ЕЦБ/2014/31 на ЕЦБ от 9 юли 2014 година относно допълнителни временни мерки по отношение на операции по рефинансиране на Евросистемата и допустимост на обезпечения и за изменение на Насоки ЕЦБ/2007/9(67).
87. Това изискване представлява важна гаранция от гледна точка на стимулите за водене на разумна бюджетна политика. Всъщност, ако емитент на държавни облигации вече не води разумна бюджетна политика, има риск емитираните облигации да изгубят тази оценка за кредитно качество. Тази загуба би довела автоматично до преустановяване на покупките на тези облигации(68).
88. Второ, покупките са разпределени между публичните емитенти от всички държави членки от еврозоната съгласно критерий, който е обективен и не зависи от икономическото им положение или от бюджетната им политика, а именно съгласно капиталовия алгоритъм на ЕЦБ. Следователно ПЗАПС не би могла да се тълкува като механизъм за подпомагане на държави във финансови затруднения. Общото ограничение по емитент, въведено с член 5, параграф 2 от Решение 2015/774, допълнително подсилва тази гаранция, като кара държавите членки от еврозоната да бъдат зависими най-вече от търсенето на емитираните от тях облигации от страна на частните инвеститори.
89. Трето, ограничението при разпределение на риска от покупките, извършени от самата ЕЦБ, и от покупките на облигации на международни организации, или 20 % от ПЗАПС, също способства за запазването на стимулите за водене на разумна бюджетна политика. Всъщност, както изтъква в писменото си становище Deutsche Bundesbank (Федерална банка на Германия), за 80 % от покупките по ПЗАПС разглежданите евентуални загуби и рекапитализация от централната банка ще бъдат понесени от местните данъчнозадължени лица или останалите кредитори по публични заеми. Става въпрос за „ключов параметър“ на ПЗАПС(69).
90. Вярно е наистина, че това разпределение на риска не е изрично предвидено в Решение 2015/774. То обаче е изрично посочено във встъпителното изявление на председателя на ЕЦБ от 22 януари 2015 г. и в прессъобщенията на ЕЦБ от 22 януари 2015 г. и от 10 март 2016 г. Освен това според ЕЦБ разпределението на загубите, които могат да произтекат от покупката на облигации на международни организации и многостранни банки за развитие, намиращи се в еврозоната, между централните банки от Евросистемата, е отразено в непубликуваното решение на ЕЦБ от 19 ноември 2015 г. относно разпределението на загубите в резултат от операции по паричната политика (преработена версия) (ЕЦБ/2015/NP29), прието на основание член 32, параграф 4, втора алинея от Устава на ЕСЦБ и ЕЦБ. От своя страна разпределението на загубите на ЕЦБ, които биха могли да произтекат от покупката на облигации на държавите членки от еврозоната, е извършено в съответствие с член 33, параграф 2 от Устава на ЕСЦБ и ЕЦБ. Така евентуалните загуби биха намалили годишния излишък, който ЕЦБ може да разпредели между централните банки от Евросистемата, или биха довели до пренасяне на загуби.
91. Струва ми се, че тези отделни характеристики са достатъчни, за да предотвратят програма като ПЗАПС да доведе до отнемане от държавите членки на стимулите за водене на разумна бюджетна политика. Впрочем следва да се констатира, че след като на 22 юни 2018 г. Съветът взе решение да прекрати процедурата при прекомерен дефицит за Франция(70), остава само една държава членка, срещу която се води процедура при прекомерен дефицит, докато през 2011 г. тези държави бяха двадесет и четири(71). Това обективно положение доказва воденето на разумна бюджетна политика от страна на държавите членки от еврозоната.
3. Заключение по първия и втория въпрос
92. От гореизложеното следва, от една страна, че ПЗАПС не придава на намесата на ЕСЦБ ефект, равностоен на ефекта от прякото закупуване на държавни облигации от органите и публичноправните субекти на държавите членки, и от друга страна, че тя не е в състояние да отнеме на държавите членки стимулите за провеждане на разумна бюджетна политика. При това положение считам, че Решение 2015/774 не противоречи на член 123, параграф 1 ДФЕС.
4. По третия и четвъртия въпрос
93. Третият и четвъртият въпрос се отнасят по същество до включването на ПЗАПС в обхвата на паричната политика — която очертава правомощията на ЕЦБ — и до преценката за пропорционалност, на която следва да бъде подложено Решение 2015/774 с цел проверка за съответствието му с член 119 ДФЕС и с член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС (както и с членове 17—24 от протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ). Запитващата юрисдикция иска да се установи дали може да се счита, че предвид нейния обем, продължителност и последици ПЗАПС все пак попада в обхвата на правомощията на ЕЦБ.
94. В съответствие с принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 5, параграф 2 ДЕС, ЕСЦБ трябва да действа в пределите на правомощията, които са ѝ предоставени с първичното право. Следователно тя не е овластена да приема и прилага програми, които биха могли да надхвърлят очертаната в първичното право сфера на паричната политика. Освен това, за да се осигури спазването на този принцип, при предвидените в Договорите условия действията на ЕСЦБ подлежат на съдебен контрол, осъществяван от Съда(72).
95. Необходимите за отговора на тези въпроси параметри са установени с решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400).
1. Рамката за анализ, определена в решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400)
1) Относно дефиницията за парична политика
96. Макар Договорът за функционирането на ЕС да не съдържа точно определение за парична политика, Съдът приема, че в него са определени целите на тази политика и средствата, с които разполага ЕСЦБ, за да прилага тази политика(73).
97. В това отношение начинът, по който са формулирани решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), разкрива известно развитие, което обаче ми се струва без значение. В първото решение Съдът приема, че в разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно паричната политика „се посочват по-скоро нейните цели, отколкото нейните инструменти“(74). Тази подчиненост изчезва във второто решение, в което Съдът приема, че Договорът за функционирането на ЕС „определя както целите на паричната политика, така и средствата, с които разполага ЕСЦБ, за да прилага тази политика“(75). Все пак въпреки тази разлика в изразните средства, когато трябва да се определи дали дадена мярка попада в обхвата на паричната политика, е безспорно, че следва да се вземат предвид преследваните от нея цели и използваните инструменти(76).
98. Важно е също така да се припомни, че мярка на паричната политика не може да се приравнява на мярка на икономическата политика само поради факта, че може да окаже косвени последици върху стабилността на еврозоната(77). Всъщност подобни косвени последици не биха могли да означават, че такава програма трябва да се приравни на мярка на икономическата политика, доколкото от самия Договор, и по-конкретно от член 119, параграф 2 ДФЕС, член 127, параграф 1 ДФЕС и член 282, параграф 2 ДФЕС следва, че без да се накърнява целта за ценова стабилност, ЕСЦБ подкрепя основните икономически политики на Съюза(78).
2) Относно принципа на пропорционалност и обхвата на свързания с него съдебен контрол
99. Дори да се установи, че дадена програма на ЕЦБ попада в обхвата на паричната политика, от член 119, параграф 2 ДФЕС и член 127, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 5, параграф 4 ДЕС следва, че е допустимо да се приемат и прилагат програми за закупуване на облигации в обхвата на паричната политика само ако предвидените в тях мерки са пропорционални на целите на тази политика(79). Това по-конкретно означава, че както всеки акт на институция на Съюза ПЗАПС трябва да е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане.
100. Що се отнася до съдебния контрол за спазването на тези условия обаче, спрямо ПЗАПС се налага същата резерва, която е изразена от Съда по отношение на ОПТ в точка 68 от решението от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400). Всъщност, когато изготвя и прилага програма за операции на открития пазар, каквато е ПЗАПС, ЕСЦБ трябва да взема и технически решения и да прави прогнози и сложни преценки. Следователно в този контекст следва да ѝ се признае широко право на преценка.
101. Въпреки това Съдът уточнява, че когато дадена институция на Съюза разполага с широко право на преценка, контролът за спазването на определени процесуални гаранции е от основополагащо значение, като сред тези гаранции попада „задължението на ЕСЦБ да провери внимателно и безпристрастно всички релевантни обстоятелства по случая и да мотивира в достатъчна степен своите решения“(80).
2. По прилагането на принципите на ПЗАПС
1) По спазването на правомощията на ЕЦБ
1) По целите и използваните от ПАЗПС инструменти
102. Съгласно член 119, параграф 2 ДФЕС и член 127, параграф 1 ДФЕС основната цел на ЕСЦБ е да поддържа ценовата стабилност. Целта на ПЗАПС — и по-общо на ПЗА, на която ПЗАПС се явява една от четирите подпрограми — е да способства за тази ценова стабилност, като противостои на спада на инфлацията, наблюдаван след 2013 г. и силно ускорен през 2014 г.
103. Тази цел е изрично посочена в съображение 4 от Решение 2015/774. В него ЕЦБ констатира, че „ПЗАПС […] ще облекчи допълнително паричните и финансовите условия, включително тези, свързани с условията за заемане на средства от домакинствата и нефинансовите предприятия от еврозоната, като по този начин се подпомага съвкупното потребление и инвестиционните разходи в еврозоната и в крайна сметка се допринася за доближаването на инфлацията до нива под, но близки до 2 % в средносрочен план“, което се извършва „[в] среда, при която основните лихвени проценти на ЕЦБ са в тяхната долна граница“. От нея се ръководят и всички изменения в ПЗАПС(81).
104. Във встъпителното си изявление от 22 януари 2015 г. председателят на ЕЦБ потвърждава също, че покупките в рамките на ПЗА ще бъдат извършвани, докато Управителният съвет на ЕЦБ не забележи „устойчива корекция в тренда на инфлацията, която отговаря на целта му да постигне темп на инфлация под, но близо до 2 % в средносрочен план“. Впрочем, тъй като тази цел е на път да бъде постигната, на заседанието на Управителния съвет на 14 юни 2018 г. ЕЦБ предвижда, че месечният обем на нетните покупки на активи в рамките на ПЗА ще бъде по принцип намален на 15 милиарда евро, считано от октомври 2018 г. до края на декември 2018 г., когато нетните покупки ще бъдат преустановени(82).
105. Ето защо връзките на ПЗАПС с ценовата стабилност, а съответно и с правомощията на ЕЦБ в областта на паричната политика, изглеждат неоспорими, така както и необходимостта от реакция срещу риска от дефлация, който е установен обективно при приемането на ПЗАПС(83). Освен това, както подчертават по-специално италианското и финландското правителство в писмените си становища, целта на програмата от гледна точка на паричната политика е подкрепена от липсата на избирателност на ПЗАПС(84).
106. Използваните инструменти също са инструменти на паричната политика, тъй като съгласно член 3 от Решение 2015/774 става въпрос да бъде разрешено закупуване на дългови ценни книжа на публичния сектор на вторичните пазари. Както Съдът посочва в точка 54 от решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), „от член 18, параграф 1 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ — разпоредба, която е част от глава IV от Протокола, [ясно следва, че] за да постигнат целите на ЕСЦБ и да осъществят нейните задачи, определени в първичното право, ЕЦБ и националните централни банки по принцип могат да участват на финансовите пазари, като извършват окончателни покупки и продажби на търгуеми инструменти в евро“.
107. Самата запитваща юрисдикция счита, че целта на ПЗАПС и използваните инструменти представляват правомерно по принцип осъществяване на задачата на ЕЦБ да гарантира ценова стабилност. Всъщност, тъй като инфлацията зависи в определяща степен от покупателните навици на домакинствата и реалната икономика, повишаването на ликвидността на търговските банки и техните клиенти — каквато е целта на ПЗАПС — може да се смята за подходяща междинна цел по пътя към постигането на повишение на цените(85).
2) Относно косвения ефект от ПЗАПС
108. Големият обем разрешени с Решение 2015/774 покупки и срокът на действие на ПЗАПС обаче карат Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд) да изрази съмнения и да повдигне въпроса за влиянието, което ефектът на ПЗАПС от гледна точка на икономическата политика може да има върху валидността на Решение 2015/774.
109. На първо място, обемът на ПЗАПС непременно щял да доведе до преориентиране на икономическата политика. Обстоятелството, че в резултат от ПЗАПС банките могат да продават на ЕСЦБ много голям брой рискови ценни книжа, от които не биха могли да се освободят без ПЗАПС (или само с цената на загуби), изразявало цел на икономическата политика, тъй като ПЗАПС подобрявала значително икономическото положение на банките и повишавала тяхната платежоспособност. На второ място, ПЗАПС подобрявала условията за рефинансиране на държавите членки, които можели да получават заеми на финансовите пазари при значително по-благоприятни условия, отколкото ако я нямаше ПЗАПС. Като се има предвид особено съществения обем на ПЗАПС, това можело да доведе до там да се счита, че в качествено отношение тази програма попада основно в обхвата на икономическата политика.
i) Теоретични разсъждения за връзките между паричната и икономическата политика и за обхвата на съдебния контрол
110. Неоспоримо е, че прилагането на ПЗАПС предизвиква последици за водената от държавите членки икономическа политика, още повече че по силата на член 119, параграф 2 ДФЕС, член 127, параграф 1 ДФЕС и член 282, параграф 2 ДФЕС второстепенната цел на ЕЦБ е да подкрепя икономическите политики на Съюза(86). Ето защо, както Съдът постановява в решението си от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 59), косвените последици не биха могли да означават, че програма на ЕЦБ — която преследва цели в областта на паричната политика и използва за постигането им присъщи за тази политика инструменти — трябва да се приравни на мярка на икономическата политика.
111. Следователно затруднението се крие в разграничаването на „косвените последици“ на дадена мярка на паричната политика. Според Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд) с това понятие не би трябвало да се означава сигурна и предвидима последица на обжалваната мярка, а само последиците, свързани с други междинни нейни етапи. Аз не споделям това тълкуване.
112. Най-напред, следва да се отбележи, че макар Съдът да не е дал определение за „косвени последици“ в решението си от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), разглежданата в рамките на това дело последица не е била свързана с „междинен“ етап на ОПТ, а напротив, с условие sine qua non за нейното прилагане — по-конкретно поставянето като изискване за прилагането на програмата да бъдат спазвани всички програми за макроикономически корекции на ЕИФС или ЕМС. Съдът приема, че при това условие не е изключено ОПТ „инцидентно“ да повиши стимулите за спазване на тези програми за корекции и така в известна степен да благоприятства осъществяването на целите на икономическата политика, преследвани с тези програми. Въпреки това тези последици, макар да са вероятни и непосредствено свързани с разглежданата програма, са били счетени за косвени(87).
113. По-нататък, понятието „косвена последица“ не може да бъде приравнено само на „ограничена“, „съпътстваща“ или дори „странична“ последица, тъй като това би променило смисъла на използваното от Съда прилагателно. Такова тълкуване би противоречало освен това на текста на Договора за функционирането на ЕС. Всъщност той добавя към целта за ценова стабилност подкрепата за основните икономически политика на Съюза, без да ограничава обхвата на тази подкрепа. Обратно, член 127, параграф 1 ДФЕС възлага на ЕСЦБ да действа по този начин, тъй като е редактиран в сегашно време, изявително наклонение и гласи: „ЕСЦБ подкрепя основните икономически политики на Съюза с цел да допринесе за постигането на неговите цели, както са посочени в член 3 от Договора за Европейския съюз“. Единственото ограничение за тази подкрепа е да не се накърнява целта на паричната политика.
114. Накрая, аз считам, че Съдът следва да се въздържа от упражняване на контрол за целесъобразност, тъй като ЕСЦБ разполага с широко право на преценка, „когато изготвя и прилага програма за операции на открития пазар“(88), предвид техническите решения, които взема, и прогнозите и сложните преценки, които прави.
115. При това положение, след като е установено, че целите на разглежданата програма и избраните инструменти за нейното изпълнение попадат в обхвата на паричната политика, считам за необходимо, но и за достатъчно, съдебният орган да установи наличието на теоретично достатъчни гаранции, които да попречат тази програма да не преследва в действителност главната цел на икономическата политика или да пречи на постигането на целта за ценова стабилност.
116. Струва ми се, че това съответства на задачата на съда, който, когато приеме, че авторът на правната норма разполага с широко право на преценка при много сложни фактически обстоятелства от икономически, научен или технически характер, трябва да провери единствено дали упражняването на това правомощие не е опорочено от явна грешка или от злоупотреба с власт или също дали въпросният орган не е превишил явно пределите на своето право на преценка(89). „В такъв контекст съдът на Съюза всъщност не може да замени със своя преценка на фактите от [икономически], научен и технически характер преценката на [институцията], на [която] Договорът възлага тази задача“(90).
117. Този контрол може да изглежда ограничен и дори формален. Съдът — или друга юрисдикция — обаче не може да бъде упрекнат, че действа по този начин, тъй като по-задълбочен анализ вече не би бил правен, а в случая икономически, за какъвто той няма специализирани познания(91). Въпросът с експертизата задължително трябва да се вземе предвид при разглеждането на въпроса за разделението на властите и при разрешаването на спорове от конституционен порядък(92). Както органите на ЕЦБ, така и юрисдикциите, които са призвани да извършват контрол за валидност на решенията на тази институция, не са изборни органи. И едните, и другите черпят легитимността си не само от своята независимост — което не значи безнаказаност — но и от своята експертиза, която позволява да бъдат определени рамките на техните правомощия.
ii) Относно гаранциите на ПЗАПС, които ограничават последиците в областта на икономическата политика
118. Първата последица от ПЗАПС, за която запитващата юрисдикция твърди, че си поставя цел от икономическата политика, е подобряването на икономическото състояние на банките и увеличаването на тяхната платежоспособност поради продажбите на ЕСЦБ на значителен обем рискови ценни книжа, от които те нямало да могат да се освободят без ПЗАПС (освен ако не претърпят вреди).
119. В това отношението изискването за кредитно качество, наложено от член 3, параграф 2, буква а) от Решение 2015/774, е не само гаранция, която допринася за запазването на стимулите за провеждане на разумна икономическа политика, но също така доказва, че целта на ПЗАПС не е да позволи на търговските банки да се освободят от рисковите ценни книжа, които притежават.
120. Втората косвена последица, посочена от запитващата юрисдикция, е подобряването на условията за рефинансиране на държавите членки, тъй като така те биха могли да получат заеми от финансовите пазари при чувствително по-благоприятни условия, отколкото ако ПЗАПС я нямаше. С оглед на това и поради особено големият си обем ПЗАПС би могла да се счита в качествено отношение като попадаща основно в обхвата на икономическата политика.
121. Както Съдът вече е постановил в това отношение, осъществяването на паричната политика предполага непрестанно да се въздейства върху лихвените проценти и условията за рефинансиране на банките, което задължително поражда последици за условията за финансиране на публичния дефицит на държавите членки(93). Действията на ЕЦБ обаче не могат да се считат за равносилни на предоставяне на финансова помощ на държава членка, след като такава мярка не попада очевидно в обхвата на паричната политика(94).
122. В това отношение някои от гаранциите, които легитимират ПЗАПС от гледна точка на член 123 ДФЕС, позволяват да се гарантира също, че тя не преследва основно цел на икономическата политика. Освен поставянето на условие за кредитно качество при извършването на покупките на държавни облигации(95) съществени ми се струват три гаранции. Първо, покупките на държавни облигации по ПЗАПС са субсидиарни спрямо действията, разрешени с другите три програми на ПЗА, които без изключение се отнасят до покупката на облигации от частния сектор(96). Второ, разрешените с ПЗАПС покупки се разпределят между всички държави от еврозоната в съответствие с алгоритъм за разпределение, който е фиксиран и обективен и не зависи от конкретното икономическо положение на всяка една от тези държави. Трето, разпределението на рисковете е ограничено до 20 % от покупките, извършени по линия на ПЗАПС. Тези характеристики, които поставят условия и определят рамка за прилагането на ПЗАПС, не допускат тази програма да се счита за равносилна на предоставяне на финансова помощ на държава членка.
123. С оглед на изложените съображения ми се струва, че ЕЦБ не е допуснала явна грешка в преценката нито при определяне на целта на програмата, нито при избора на инструменти за прилагането ѝ. Тя не е допуснала и злоупотреба с власт(97) и не е превишила явно пределите на своето право на преценка. Поради това, след като ПЗАПС преследва цел на паричната политика посредством инструменти, които попадат в обхвата на същата тази политика, е необходимо също така съдържащите се в нея мерки да бъдат пропорционални на обявената цел.
2) Относно пропорционалността на ПЗАПС
124. От член 119, параграф 2 ДФЕС и член 127, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 5, параграф 4 ДЕС следва, че е допустимо да се приемат и прилагат програми за закупуване на облигации в обхвата на паричната политика само ако предвидените в тях мерки са пропорционални на целите на тази политика(98).
125. Както вече нееднократно посочих в настоящото заключение, ЕСЦБ все пак е разполагала с широко право на преценка, тъй като, когато изготвя и прилага програма за операции на открития пазар, каквато е ПЗАПС, тя трябва да взема технически решения и да прави прогнози и сложни преценки(99). При това положение „контролът за спазването на определени процесуални гаранции е от основополагащо значение. Сред тези гаранции попада задължението на ЕСЦБ да провери внимателно и безпристрастно всички релевантни обстоятелства по случая и да мотивира в достатъчна степен своите решения“(100).
1) Относно годността на ПЗАПС да постигне целите на ЕСЦБ и необходимостта от нея
126. Съгласно съображение 4 от Решение 2015/774 ПЗАПС е подходяща мярка за намаляване на рисковете за перспективата на динамиката на цените, тъй като „ще облекчи допълнително паричните и финансовите условия, включително тези, свързани с условията за заемане на средства от домакинствата и нефинансовите предприятия от еврозоната, като по този начин се подпомага съвкупното потребление и инвестиционните разходи в еврозоната и в крайна сметка се допринася за доближаването на инфлацията до нива под, но близки до 2 % в средносрочен план“. Съгласно същото съображение мярката е оправдана, тъй като „[в] среда, при която основните лихвени проценти на ЕЦБ са в тяхната долна граница и програмите за закупуване, насочени към активи от частния сектор, са оценени като предоставящи измерим, но недостатъчен обхват за справяне с преобладаващите рискове за влошаване на ценовата стабилност, е необходимо ПЗАПС да се добави към мерките по паричната политика на Евросистемата като инструмент, който се отличава с висок трансмисионен потенциал към реалната икономика. Благодарение на неговия ефект за ребалансиране на портфейла, значителният обем покупки на ПЗАПС ще допринесе за постигане на базовата цел на паричната политика да предизвика финансовите посредници да повишат предоставянето от тях на ликвидност на междубанковия пазар и кредити за икономиката на еврозоната“.
127. Няма спор, че към момента на приемане на Решение 2015/774 е имало риск от дефлация(101). Дефлационният контекст, в който се вписва ПЗАПС, е описан впрочем в съображение 3 от Решение 2015/774. Всъщност съгласно текста на това съображение ЕЦБ констатира, че решението е взето „с оглед на редица фактори, които съществено повишиха риска от влошаване на средносрочната перспектива за динамиката на цените, по този начин застрашавайки постигането на основната цел на ЕЦБ да поддържа ценова стабилност. Тези фактори включват по-нисък от очакваното паричен стимул от приетите мерки по паричната политика, низходяща тенденция на повечето индикатори на действителната и очакваната инфлация в еврозоната — както водещи мерки, така и мерки, изключващи влиянието на променливите компоненти като енергия и храна към исторически най-ниски нива, и повишения потенциал на вторични ефекти върху определянето на заплатите и цените, произтичащи от значителния спад в цените на петрола“.
128. Както обаче признава запитващата юрисдикция, инфлацията зависи в определяща степен от покупателните навици на домакинствата и реалната икономика. В това отношение повишаването на ликвидността на търговските банки и техните клиенти може да се смята за подходяща междинна цел по пътя към постигането на повишение на цените(102).
129. Икономическата доктрина, на която се позовава ЕЦБ, потвърждава, че програма за увеличаване на паричната маса е годна да постигне целта за ценова стабилност поради значителното си и трайно влияние върху икономиката. Всъщност закупуване на ценни книжа в значителен обем, включително на облигации на публичния сектор, предизвиква облекчаване на паричните и финансовите условия, което позволява на предприятията и на домакинствата да получат финансиране при по-изгодни условия. По принцип това води до стимулиране на инвестициите и потреблението, което допринася за доближаване на процента на инфлация под, но близко до 2 %.
130. Както ЕЦБ обяснява убедително в писменото си становище, Решение 2015/774 е в състояние да постигне своята цел благодарение на мобилизирането на три различни канала за въздействие: канала на сигналния ефект, канала на продължителността и канала на реструктурирането на портфейла. Най-напред, ПЗАПС дава сигнал за готовността на ЕЦБ да противодейства на тенденцията на дефлация и по този начин консолидира доверието към съобщаването на бъдещото развитие на основните лихвени проценти. По-нататък, ПЗАПС води до намаляване на рисковите премии, свързани с падежа, които се изискват от операторите на пазара и които са свързани с поемането на риска от лихвения процент. Накрая, намаляването на доходността на облигациите на публичния сектор, предизвикано от намаляването на предлагането, създава стимул за частните инвеститори да преструктурират портфейлите си в други сегменти на пазара, по-специално чрез покупка на корпоративни облигации или, при банките, чрез увеличаване на отпускането на кредити за домакинствата и за частните предприятия.
131. Впрочем ПЗАПС е била необходима, тъй като ЕЦБ вече е била изчерпала всички други мерки на паричната политика със същия ефект. Единствената категория ценни книжа, която — предвид обемите си на пазара — е можела да предложи необходимия обем от продажби, за да се запълни инфлационната разлика, била категорията на облигациите на публичния сектор.
132. Тези характеристики на мярка за увеличаване на паричната маса и контекстът, в който се вписва Решение 2015/774, са обяснени от председателя на ЕЦБ във встъпителното му изявление от 22 януари 2015 г. и в още по-голяма степен в протокола от посветеното на паричната политика заседание на Управителния съвет на ЕЦБ от 21 и 22 януари 2015 г., на което е взето решението за ПЗАПС. Макар задължението за мотивиране, с което ЕЦБ е обвързана, да е важно, спазването му следва да се преценява с оглед не само на текста на съответния акт, но и на неговия контекст, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя(103). Встъпителните изявления на председателя на ЕЦБ и протоколите от заседанията на Управителния съвет на ЕЦБ по въпросите на паричната политика безспорно са част от документите, които могат да очертаят този „контекст“.
133. Встъпителното изявление на председателя на ЕЦБ е първият годен мотив. Всъщност в това изявление на ясен и достъпен език се посочва, че „[д]нешното решение по паричната политика относно допълнителни покупки на активи беше прието като мярка против две неблагоприятни тенденции. Първо, динамиката на инфлацията продължава да е по-слаба от очакваното. Макар че рязкото поевтиняване на петрола през последните месеци остава главния двигателен фактор на текущата обща инфлация, потенциалът за вторични ефекти при формирането на заплатите и цените се засили и може да повлияе неблагоприятно върху динамиката на цените в средносрочен план. Тази оценка се потвърждава от допълнителния спад при пазарни измерители на инфлационните очаквания във всички времеви хоризонти и от факта, че повечето показатели на действителната и очакваната инфлация са на безпрецедентно ниско равнище или близо до него. Същевременно неизползваният икономически капацитет в еврозоната остава значителен, а динамиката на парите и кредита е все така слаба. Второ, макар че мерките по паричната политика, приети от юни до септември [2014 г.], доведоха до съществено подобрение на цените на финансовите пазари, същото не може да се каже за количествените резултати. Ето защо степента на нерестриктивност на паричната политика не беше достатъчна за адекватно противопоставяне на повишения риск от твърде продължителен период на ниска инфлация. Затова беше оправдано днес да приемем допълнителни мерки по баланса, за да постигнем целта си по отношение на ценовата стабилност, като се има предвид, че основните лихвени проценти на ЕЦБ са достигнали долната си граница“.
134. Протоколът от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по въпросите на паричната политика от 21 и 22 януари 2015 г. е още по-подробен. В него по-специално перспективите за инфлация са квалифицирани като „мрачни“, тъй като годишното покачване на хармонизираните индекси на потребителските цени (ХИПЦ) през декември 2014 г. е ‑ 0,2 %, „основно поради годишния спад на енергийния компонент, но и на компонентата „хранителни продукти“(104). Под заглавието „Анализ и възможни опции по паричната политика“ в точка 1, озаглавена „Анализ на финансовата, икономическата и паричната динамика и възможни опции“, изрично е поставен въпросът дали „вече започналото парично стимулиране все още е подходящо за това темпът на инфлацията да се доближи в средносрочен план до нива под, но близо до 2 %, или е необходима разширена програма за закупуване на активи, за да бъде постигната целта на ЕЦБ за ценова стабилност“, при положение че „макроикономическите рискове, свързани с твърде продължителен период на ниска инфлация, са още по-сериозни, и са се увеличили рисковете от вторични ефекти“(105). Посочено е още, че „количественият“ елемент на приетите преди това от Управителния съвет мерки не е отговорил на първоначалните очаквания.
135. В този контекст P. Praet, член на Изпълнителния съвет на ЕЦБ, посочва, че са възможни две опции за паричната политика —или незабавно засилване на нерестриктивната парична политика, за което предлага два варианта, или изчаквателен подход — като уточнява, че „би било необходимо надлежно да се отчетат рисковете, произтичащи от решението да не се предприема нищо на настоящото заседание, които биха могли да са по-сериозни от рисковете, свързани с приемането на мерки“(106). Въпросът за разпределението на рисковете също е изложен по този повод, както и различни възможни алгоритми(107). Оперативните подробности на евентуална програма за закупуване на ценни книжа на публичния сектор впоследствие са разработени от В. Coeuré, друг от членовете на Изпълнителния съвет на ЕЦБ.
136. Протоколът от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 21 и 22 януари 2015 г. отразява реалната дискусия относно динамиката на цените, която не доказвала положение на дефлация, но пък разкривала риск от вторични ефекти, който риск трябвало сериозно да се прецени. Именно на основата на тези дискусии са били взети решенията в областта на паричната политика. В протокола изрично се посочва, че „[н]а това заседание някои от членовете, които считаха, че съотношението между разходите и ползите от предложените мерки е неблагоприятно, изложиха и редица съображения в полза на запазването на изчаквателна позиция“(108). Тези обстоятелства, както и предложените алтернативни решения, са изложени подробно по-нататък в протокола.
137. Въпреки това „широко беше възприето становището, че предвид настоящото равнище на доходност на облигациите на частния сектор и мащабът на пазара на тези облигации покупките на този вид ценни книжа имат относително малък потенциал за кредитно стимулиране и следователно предлагат ограничена възможност да осигурят необходимото на този етап нерестриктивно ориентиране“(109). Ето защо след открита и аргументирана дискусия „[п]окупките на държавен дълг са счетени за единственият инструмент на разположение, който предлага достатъчен размах, за да даде необходимия стимул за изпълнение на целта на ЕЦБ за ценова стабилност“(110). По-нататък са обсъдени и приети решенията относно разпределението на риска, обема на програмата и техническите характеристики на ПЗАПС.
138. От изложеното следва, че съображенията и решенията на ЕЦБ ясно и недвусмислено се установяват или пряко от съображенията на Решение 2015/774, пояснени във встъпителното изявление на председателя на ЕЦБ от 22 януари 2015 г., или от протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 21 и 22 януари 2015 г. Следователно Решение 2015/774 отговаря на изискванията за мотивиране, установени с член 296, втора алинея ДФЕС, тъй като дава възможност на заинтересованите лица да разберат основанията за приемане на мярката, а на Съда — да упражни контрол.
139. От тези мотиви се установява също, че ЕСЦБ е разгледала грижливо и безпристрастно всички относими обстоятелства по случая и че към датата на обявяване на програмата и на Решение 2015/774 извършеният от нея анализ на икономическото положение не изглежда опорочен от явна грешка в преценката.
2) Относно пропорционалността stricto sensu на ПЗАПС
140. Дори да е годна да постигне целта си за ценова стабилност, ПЗАПС трябва да не надхвърля явно необходимото за това.
141. В това отношение съображения 5 и 7 от Решение 2015/774 уточняват, от една страна, че „ПЗАПС съдържа редица защитни мерки, които да гарантират, че предвидените покупки ще бъдат пропорционални на целите ѝ, и че свързаните финансови рискове са надлежно взети предвид при съставянето ѝ и ще бъдат овладявани чрез управление на риска“, а от друга страна, че „[щ]о се отнася до размера на ПЗАПС, ПЗОАЦК и ПЗОО3, предоставената на пазара чрез комбинираните месечни покупки ликвидност ще възлиза на 60 милиарда евро. Предвижда се покупките да бъдат извършвани до края на септември 2016 г. и със сигурност ще бъдат извършвани, докато Управителният съвет счете, че е налице устойчива корекция в движението на инфлацията, която е в съответствие с целта му за постигане на инфлация под, но близо до 2 % в средносрочен план“.
142. Най-напред, сумата от 60 милиарда евро не изглежда да надхвърля необходимото към онзи момент. Всъщност от протокола на заседанието на Управителния съвет от 21 и 22 януари 2015 г. се установява, че програма с обем „от порядъка на 50 милиарда евро за периода от март 2015 г. до края на 2016 г.“ е била преценена като „необходима за компенсиране на отслабването на перспективите за инфлацията в съчетание с по-умерен от предвиденото паричен стимул“. Въпреки това, „[з]а да бъде ускорено влиянието [на ПЗАПС], е изразена широка подкрепа в полза на известно предвиждане, като месечният обем на покупките бъде увеличен на 60 милиарда евро, считано от март 2015 г. до края на септември 2016 г., без да се изменя значително общият обем на предвидените покупки“(111).
143. По-нататък, наблюдаваните през 2015 г. и 2016 г. неблагоприятни тенденции обосновават измененията в Решение 2015/774, и по-специално тези относно продължителността и обема на ПЗАПС.
144. Така по-конкретно, след аргументирана дискусия въз основа на редица данни, които потвърждават, че корекцията на индекса на инфлацията по-близо до 2 % би отнела повече време от предвижданото през март 2015 г., на 3 декември 2015 г. е взето решението за удължаване на ПЗАПС(112). Няма съмнение, че е извършено сравнително претегляне на наличните интереси. Всъщност в протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 2 и 3 декември 2015 г. се посочва по-конкретно, че „рискът, свързан с бездействието, е отбелязан като явно е по-висок от риска при действие“, но също така, че някои от членовете на Управителния съвет са „[счели] за недостатъчни изтъкнатите в рамките на това заседание обстоятелства в подкрепа на промяна на паричната политика“ или дори са „[обърнали] внимание на факта, че преценката за необходимостта от действия не може да бъде отделена от естеството на оставащите на разположение инструменти“ и че „ефикасността на допълнителните мерки на паричната политика трябва да бъде преценена с оглед на разходите за тях и потенциалните им странични ефекти“. В този смисъл, макар предложението за удължаване на ПЗА от септември 2016 г. до март 2017 г. да е получило значителна подкрепа, широк консенсус е постигнат по обстоятелството, че конюнктурата не обосновава други опции като по-голямо удължаване на програмата или разширяване на месечния обем на покупките(113).
145. Решението от 8 декември 2016 г. за увеличаване на месечния обем на покупките по ПЗА на 80 милиарда евро е прието след подобен дебат, и то след като е констатирано ново влошаване на перспективите за устойчива корекция на инфлацията, най-вече вследствие влошаване на външните условия(114). Както се разкрива подробно в протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 9 и 10 март 2016 г., „изложени бяха различни мнения по отделните компоненти на предложените мерки“(115). Така например някои са подчертали разходите и рисковете от по-сериозно ангажиране в покупките на активи на публичния сектор(116) или дори че не може да се счита за обосновано въвеждането на схема за опрощаване на лихвите по депозитните улеснения, приложим към поддържаните от банките излишъци от резерви(117).
146. Решението за удължаване на ПЗА до декември 2017 г. също е резултат от сериозен анализ на перспективите за динамиката на цените. Така, без да скрива нарастването на инфлацията, в изложението си за международната обстановка и икономическите и паричните тенденции в еврозоната Р. Praet насочва вниманието на Управителния съвет на ЕЦБ към факта, че същинската инфлация още не е проявила убедителна тенденция към увеличение. Предвид всички параметри, с които ЕЦБ е разполагала към този момент, Р. Praet счита, че удължаването на програмата за покупки на активи след март 2017 г. изглежда оправдано, тъй като напредъкът към устойчива корекция в тренда на инфлация все още е недостатъчен(118). На Управителния съвет тогава са били предложени две опции: продължаване на покупките при месечен обем 80 милиарда евро за период от шест месеца или удължаване на програмата с девет месеца при месечен обем от 60 милиарда евро. Както Р. Praet, така и В. Cœuré — след като излагат въпросите, които стоят пред прилагането на двете опции — са се изказали в полза на втората опция(119).
147. Тези опции са били обект на истински дебат в рамките на Управителния съвет на ЕЦБ. Всъщност от протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 7 и 8 декември 2016 г. се установява, че са изложени аргументи както в полза на по-кратък, така и в полза на по-дълъг времеви хоризонт на покупките, а някои членове не са подкрепили нито една от предложените опции(120). Удължаването на покупките с девет месеца при обем от 60 милиарда евро в крайна сметка е прието като опция, която „гарантира баланса между даването на сигнал за доверие и необходимостта от запазване на стабилността в несигурна среда, като в същото време разкрива като предимство гъвкавост при неблагоприятни обстоятелства и възможност за поддържане на оперативна изпълнимост“(121).
148. Следователно поредицата от изменения на ПЗАПС, и по-специално измененията на нейната продължителност и обем, действително са плод на сравнително претегляне на наличните интереси. В това отношение практиката на ЕЦБ за публикуване на протоколите от заседанията на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика, на които се вземат решенията относно ПЗАПС, гарантира предоставянето на достатъчно конкретни мотиви в съответствие с изискванията на член 296, втора алинея ДФЕС. Тъй като са оповестени в прессъобщенията на ЕЦБ и са включени в съображенията на решенията на ЕЦБ, с които е изменено Решение 2015/774, задължителната сила на месечните обеми на покупките и продължителността на прилагане на ПЗА за ЕСЦБ не биха могли да се оспорват, най-малкото поради принципа patere legem quam ipse fecisti. Според ЕЦБ тези изменения са довели освен това и до изменение на член 2, параграф 2 и на член 3 от Насоките за ПЗАПС, за да бъдат приложени измененията в месечния обем на покупките по ПЗА и удължаванията на срока за нейното прилагане.
149. Впрочем, освен че продължаването на ПЗАПС зависи от целта за постигане на инфлация под, но близо до 2 % в средносрочен план — което е условие за определяне както на нейната продължителност, така и на нейния обем — потенциалният обхват на ПЗАПС е ограничен с Решение 2015/774 по редица начини.
150. Тези ограничения съответстват на някои от гаранциите, които възпрепятстват операторите на пазарите на държавни облигации де факто да действат като посредници на ЕСЦБ за прякото закупуване на облигации от органите и публичноправните субекти на съответната държава членка. Ето защо само ще ги припомня:
– първо, ПЗАПС е само една от четирите подпрограми на ПЗА и разрешената от нея покупка на държавни облигации на вторичните пазари е субсидиарна спрямо трите останали програми, които се отнасят до покупката на облигации на частния сектор(122),
– второ, от член 6, параграф 2 от Решение 2015/774 следва, че разрешените покупки се разпределят между държавите членки от еврозоната въз основа на алгоритъма за записване на капитала на ЕЦБ, предвиден в член 29 от Протокола за ЕСЦБ и ЕЦБ, и
– трето, член 5 от Решение 2015/774 поставя две ограничения пред покупките на държавни облигации от вторичните пазари, от една страна, относно емисията ценни книжа, и от друга страна, относно емитента.
151. Ето защо от характеристиките на ПЗАПС, установени с Решение 2015/774, следва, че ЕСЦБ е направила сравнително претегляне на наличните интереси, за да избегне при прилагане на разглежданата програма да възникват проблеми, които са явно непропорционални на преследваните цели.
152. Моето заключение не отрича противоречията, свързани с ефикасността на ПЗАПС. Въпреки това, както Съдът вече е имал повод да подчертае в това отношение, „доколкото въпросите на паричната политика често са противоречиви и доколкото ЕСЦБ има широко право на преценка, от нея би могло да се изисква само да използва икономическата си експертиза и необходимите технически средства, с които разполага, за да направи анализа с цялата си грижа и прецизност“(123). Протоколите от заседанията на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика, свързани с Решение 2015/774, доказват в достатъчна степен тази грижа.
3. Заключение по трети и четвърти въпрос
153. От гореизложеното следва, че при приемането на Решение 2015/774 ЕЦБ не е надхвърлила правомощията си, определени в член 119 ДФЕС и в член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС, и че ПЗАПС е била приета и приложена при спазване на принципите на предоставена компетентност и на пропорционалност, прогласени в член 5, параграфи 2 и 4 ДЕС.
VI. Заключение
154. С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд, Германия) преюдициални въпроси по следния начин:
„При разглеждането на Решение (ЕС) 2015/774 на Европейската централна банка от 4 март 2015 година относно програма за закупуване на активи на публичния сектор на вторичните пазари, изменено с Решение (ЕС) 2015/2101 на Европейската централна банка от 5 ноември 2015 г., с Решение (ЕС) 2016/702 на Европейската централна банка от 18 април 2016 г., с Решение (ЕС) 2015/2464 на Европейската централна банка от 16 декември 2015 г. и с Решение (ЕС) 2017/100 на Европейската централна банка от 11 януари 2017 г., не се установяват обстоятелства, които да засягат неговата валидност“.
1 Език на оригиналния текст: френски.
2 ОВ L 121, 2015 г., стр. 20.
3 ОВ L 303, 2015 г., стр. 106.
4 ОВ L 121, 2016 г., стр. 24. Въпреки че запитващата юрисдикция не посочва това във въпросите си, Решение 2015/774 е изменено и с Решение (ЕС) 2015/2464 на Европейската централна банка от 16 декември 2015 г. (ОВ L 344, 2015 г., стр. 1), както и с Решение (ЕС) 2017/100 на Европейската централна банка от 11 януари 2017 г. (ОВ L 15, 2017 г., стр. 51).
5 ОВ С 326, 2012 г., стр. 230.
6 Тоест програмата за закупуване на обезпечени с активи ценни книжа („asset-backed securities purchase programme“ или „ПЗОАЦК“) и третата програма за закупуване на обезпечени облигации („covered bond purchase programme“ или „ПЗОО3“). Решението за създаване на четвъртата подпрограма, програмата за закупуване от корпоративния сектор („corporate sector purchase programme“ или „ПЗКС“) е взето на 10 март 2016 г. (вж. Решение (ЕС) 2016/948 на ЕЦБ от 1 юни 2016 година относно изпълнението на програмата за закупуване от корпоративния сектор (ЕЦБ/2016/16), ОВ L 157, 2016 г., стр. 28).
7 Член 3, параграф 1 от Решение 2015/774.
8 Член 3, параграф 3 от Решение 2015/774.
9 Член 5 от Решение 2015/774. Ограничението за закупуване се повишава на 50 % за облигациите на международни организации и многостранни банки за развитие.
10 Член 3, параграф 2 от Решение 2015/774. За облигациите на държави членки, за които действа програма за финансова помощ, се прилагат специални правила.
11 Член 6 от Решение 2015/774.
12 Вж. встъпителното изявление на председателя на ЕЦБ от 22 януари 2015 г. и прессъобщението на ЕЦБ от същата дата, както и прессъобщението на ЕЦБ от 10 март 2016 г. за разширяването на ПЗА с ПЗКС и за измененията в ПЗА.
13 ОВ L 169, 2016 г., стр. 14.
14 Вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 14 и 16).
15 Вж. в този смисъл решения от 10 декември 2002 г., British American Tobacco (Investments) и Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, т. 40), и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 29).
16 Вж. в този смисъл решение от 22 октомври 2002 г., National Farmers’ Union (C‑241/01, EU:C:2002:604, т. 37 и цитираната съдебна практика).
17 Решение от 17 юли 1997 г., SAM Schiffahrt и Stapf (C‑248/95 и C‑249/95, EU:C:1997:377, т. 46). Вж. също решение от 1 октомври 2009 г., Gaz de France — Berliner Investissement (C‑247/08, EU:C:2009:600, т. 49).
18 Решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 102).
19 Решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 66).
20 Вж. в този смисъл решение от 15 декември 1995 г., Bosman (C‑415/93, EU:C:1995:463, т. 65), и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 28).
21 Решение от 6 октомври 2015 г., Târşia (C‑69/14, EU:C:2015:662, т. 14). Вж. също решения от 26 февруари 2013 г., Melloni (C‑399/11, EU:C:2013:107, т. 29), и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 25).
22 Курсивът е мой.
23 Позицията на ЕЦБ в полза на разпределяне на загубите между националните централни банки, ограничено до 12 % от извършените покупки, е обявена във встъпителното изявление на председателя на ЕЦБ от 22 януари 2015 г. и публикувана в прессъобщението от същата дата. Това разпределяне по-късно дори е било намалено на 10 % поради промяна в съотношението на покупките (вж. прессъобщение на ЕЦБ от 10 март 2016 г. и изменението на член 6 от Решение 2015/774, извършено с член 1 от Решение 2016/702).
24 Курсивът е мой.
25 Вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 95).
26 Решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 97).
27 Решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 109).
28 Решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 102 и 115).
29 Вж. в този смисъл Wilsher, D. Ready to Do Whatever it Takes? The Legal Mandate of the European Central Bank and the Economic Crisis. — Cambridge Yearbook of European Legal Studies, vol. 15, 2012—2013, 510—536, р. 514.
30 Решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 96).
31 ОВ L 332, 1993 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 1, стр. 27.
32 Вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 106).
33 Така от протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по въпросите на паричната политика от 21 и 22 януари 2015 г. се установява, че ПЗА „ще започне през март 2015 г. и ще се отнася до месечни покупки на стойност 60 милиарда евро до края на септември 2016 г., и във всеки случай докато Управителният съвет констатира устойчива корекция на тренда на инфлацията, който да е в съответствие с целта му за доближаването на инфлацията до нива под, но близки до 2 %“ (стр. 21 от текста на френски език; вж. също прессъобщението на ЕЦБ от 22 януари 2015 г.). Протоколите от следващите заседания потвърждават „[р]ешителността и способността на [Управителния съвет] да действа, ако е необходимо, като използва всички инструменти, с които разполага в рамките на своите правомощия, и по-конкретно, гъвкавостта на програмите за закупуване на активи при корекциите на техния мащаб, съдържание и продължителност“ (протокол от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 2 и 3 септември 2015 г., стр. 19 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France; курсивът е мой). Вж. също протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 2 и 3 декември 2015 г., и по-специално стр. 18—20 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France, или протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 7 и 8 септември 2016 г., в което се казва, че е „от значение да се потвърди, че предвид настоящата несигурност, Управителният съвет ще продължи да следи внимателно за тренда на перспективите за ценова стабилност и ще действа, като използва всички инструменти, с които разполага в рамките на правомощията си, ако това е необходимо за постигане на неговата цел“ (стр. 15 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France).
34 Член 2, параграф 2 от Насоките за ПЗАПС.
35 Като се има предвид, че Гърция е изключена поради изискванията за кредитно качество. Въз основа на тези гаранции централните банки от Евросистемата не са закупили гръцки облигации от публичния сектор в рамките на ПЗАПС (вж. Решение 2016/1041). Относно тези условия вж. точки 86 и 87 от настоящото заключение.
36 В някои случаи този таван е ограничен до 25 % (член 5, параграф 1, буква б) от Решение 2015/774). Той впрочем е определен на 50 % за облигациите, емитирани от международни организации и многостранни банки за развитие (член 5, параграф 1, буква а) от Решение 2015/774).
37 Таванът по критерия емитент е 50 %, когато емитенти са международни организации или многостранни банки за развитие (член 5, параграф 2, буква а) от Решение 2015/774).
38 Член 4, параграф 3 от Насоките за ПЗАПС във връзка с точка 5 от приложението към тях.
39 Вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 106 и 107).
40 Член 9 от Насоките за ПЗАПС във връзка с точка 6 от приложението към тях.
41 Информацията е дадена от ЕЦБ в рамките на преюдициалното производство (т. 89 от писменото становище на ЕЦБ). Освен това следва да се отбележи уточнението на ЕЦБ, че срокът, който реално изтича между емитирането на облигациите на първичния пазар и покупката им на вторичните пазари, обикновено е по-дълъг от наложения ограничителен период. Това „фактическо“ удължаване на ограничителния период засилва несигурността на операторите във връзка с препродажбата на придобитите на първичния пазар облигации на публичния сектор и формирането на цена, съответстваща на пазарната.
42 Вж. встъпителното изявление на председателя на ЕЦБ от 22 януари 2015 г. и прессъобщението на ЕЦБ от същата дата. Измененията на ПЗАПС също са оповестявани редовно (вж. по-специално прессъобщенията на ЕЦБ от 10 март 2016 г. относно решенията по паричната политика и за измененията в ПЗА и от 8 декември 2016 г. относно решенията по паричната политика).
43 В този смисъл вж. по-специално Krishnamurthy, A. et Vissing-Jorgensen, A. Тhe Effects of Quantitative Easing on Interest Rates: Channels and Implications for Policy. — Brookings Papers on Economic Activity, 2011, 215—287; Bauer, M. D. et Rudebusch, Gl. D. The Signaling Channel for Federal Reserve Bond Purchases. — International Journal of Central Banking, 2014, 233—289.
44 Член 8, параграф 1 от Решение 2015/774.
45 Член 8, параграф 2 от Решение 2015/774.
46 Точка 118 от това решение.
47 В този смисъл вж. решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 118).
48 Член 12, параграф 2 от Насоките за ПЗАПС.
49 Точка 16 от писменото становище на германското правителство.
50 Вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 125).
51 Вж. прессъобщение на ЕЦБ от 19 януари 2017 г. относно детайлите за покупките на активи по ПЗА с доходност, по-ниска от лихвения процент по депозитното улеснение.
52 Вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 96).
53 Вж. също член 119, параграф 2 ДФЕС. Съображение 6 от Решение 2015/774 изрично се позовава на принципа за отворена пазарна икономика при свободна конкуренция.
54 Вж. точка 63 от настоящото заключение.
55 Според ЕЦБ това представлява една осма от обема на облигациите в обръщение в рамките на ПЗАПС.
56 Твърдението официално е оспорено от редица държави членки в отговорите на поставените от Съда писмени въпроси. В писмения си отговор на поставените ѝ от Съда въпроси Deutsche Bundesbank (Федерална банка на Германия) потвърждава, че макар през 2016 г. да е имало индикации, че германските държавни облигации се срещат рядко на пазара, все пак германските държавни облигации винаги са били налични в достатъчно количество.
57 Вж. в този смисъл решение от 22 октомври 2002 г., National Farmers’ Union (C‑241/01, EU:C:2002:604, т. 37 и цитираната съдебна практика).
58 Вж. в този смисъл решения от 5 октомври 1994 г., Crispoltoni и др. (C‑133/93, C‑300/93 и C‑362/93, EU:C:1994:364, т. 43)a и от 12 юли 2001 г., Jippes и др. (C‑189/01, EU:C:2001:420, т. 84).
59 Съображение 4 от Решение 2015/774.
60 Съображение 4 от Решение 2015/774.
61 Вж. точки 131—142 от посоченото заключение и заключението ми по дело Coman и др. (C‑673/16, EU:C:2018:2, бележка под линия 25).
62 Заключение на генералния адвокат Bobek по дело Confédération paysanne и др. (C‑528/16, EU:C:2018:20, т. 140).
63 Вж. Решение 2015/2101.
64 Вж. Решение 2015/2464.
65 Протокол от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 2 и 3 декември 2015 г., стр. 18 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France.
66 Вж. в този смисъл във връзка с ОПТ решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 117).
67 ОВ L 240, 2014 г., стр. 28.
68 Изключването на гръцките облигации от ПЗАПС потвърждава ефикасността на тази гаранция (вж. Решение 2016/1041).
69 Вж. в този смисъл изявлението на В. Cœuré (протокол от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 9 и 10 март 2016 г., стр. 8 от текста му на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France).
70 В съответствие с Препоръка на Комисията от 23 май 2018 година за отмяна на Решение 2009/414/ЕО относно наличието на прекомерен дефицит във Франция (вж. Решение на Комисията COM(2018) 433 окончателен).
71 Става въпрос за Испания.
72 Вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 41).
73 Вж. в този смисъл решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 53), и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 42).
74 Курсивът е мой.
75 Курсивът е мой.
76 Вж. в този смисъл решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 55), и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 46).
77 Вж. в този смисъл решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 56), и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 52).
78 Вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 59).
79 Вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 66).
80 Решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 69).
81 Така в съображение 2 от Решение 2015/2464 ЕЦБ уточнява, че „на 3 декември 2015 г. Управителният съвет реши да измени някои от съставните характеристики на ПЗАПС, за да осигури устойчива корекция в тренда на инфлацията към нива, които са под, но близо до 2 %“. Вж. също съображение 2 от Решение 2016/702 и съображения 3 и 4 от Решение 2017/100. Съгласно текста на решение на Управителния съвет на ЕЦБ, прието през 1998 г., ценовата стабилност се определя като годишно нарастване на хармонизирания индекс на потребителските цени под 2 %. Като потвърждава това решение, на 8 май 2003 г. Управителният съвет взема решение, че в рамките на преследването на целта за ценова стабилност има предвид да поддържа процента на инфлация на равнище, близо до 2 % в средносрочен план. По този начин ЕЦБ възнамерява да осигури достатъчен гаранционен марж срещу риска от дефлация (вж. прессъобщение на ЕЦБ от 8 май 2003 г. относно стратегията на паричната политика на ЕЦБ.
82 Вж. прессъобщение на ЕЦБ от 14 юни 2018 г. относно решенията по паричната политика.
83 Вж. в този смисъл Antonin, C., Blot, Chr., Le Bayon, St., Péléraux, H., Rifflart, Chr. et al. Banques centrales dernier rempart contre la déflation: Perspectives économiques 2014—2015 pour l’économie mondiale. — Revue de l’OFCE — Analyse et prévisions, 2014, 11—51.
84 За връзката между паричната политика и единството при прилагане на ПЗАПС във всички държави членки от еврозоната, вж. Adamski, D. Economic Constitution of the Euro Area After the Gauweiler Preliminary Ruling. — Common Market Law Review, vol. 52, 2015, 1451—1490, р. 1488, nt. 122. В решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400), Съдът приема, че сам по себе си фактът, че ОПТ е ограничена конкретно до държавните облигации на определени държави членки, не може да означава, че използваните от ЕСЦБ инструменти не попадат в обхвата на паричната политика (т. 55). Това е така, a fortiori, и когато липсва такава селективност.
85 Точка 117 от преюдициалното запитване.
86 Вж. в този смисъл Martucci, Fr. La Cour de justice face à la politique monétaire en temps de crise de dettes souveraines: l’arrêt Gauweiler entre droit et marché. — Cahiers de droit européen, 2015, 493—534, р. 513—514. Авторът говори за „порьозност“ между, от една страна, областите на компетентност по паричната политика, и от друга страна, по икономическата политика.
87 Вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 56—59).
88 Вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 68). Курсивът е мой.
89 Вж. в този смисъл, по повод контрола върху дейността на законодателя на Съюза в икономическата област, решение от 11 януари 2017 г., Испания/Съвет (C‑128/15, EU:C:2017:3, т. 46), или в научната област, решение от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 150).
90 Решение от 21 юни 2018 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑5/16, EU:C:2018:483, т. 150). В този смисъл вж. също решения от 22 ноември 2001 г., Нидерландия/Съвет (C‑301/97, EU:C:2001:621, т. 135), и от 8 юли 2010 г., Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, т. 28).
91 Вж. в този смисъл Martucci, Fr. La Cour de justice face à la politique monétaire en temps de crise de dettes souveraines: l’arrêt Gauweiler entre droit et marché. — Cahiers de droit européen, 2015, 493—534, р. 509; Classen, Cl. D. Funktionsadäquate checks and balances statt richterliche Vollkontrolle unter demokratischem Vorwand. — Europarecht, 2015, vol. 4, 477—486; Herrmann, Chr. et Dornacher, C. Grünes Licht vom EuGH für EZB-Staatsanleihenkäufe — ein Lob der Sachlichkeit! — Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2015, 579—583, и Hinarejos, A. Gauweiler and the Outright Monetary Transactions Programme: The Mandate of the European Central Bank and the Changing Nature of Economic and Monetary Union. — European Constitutional Law Review, vol. 11, 2015, 563—576, р. 575. Някои от тези автори подчертават и необходимостта от независимост на ЕЦБ, за да оправдаят ограничения характер на контрола, който Съдът трябва да упражни.
92 Вж. в това отношение Halberstam, D. Constitutional Heterarchy: The Centrality of Conflict in the European Union and the United States. — In:Dunoff, J. et Trachtman, J. (eds.), Ruling the World? Constitutional, International Law and Global Government, Cambridge University Press, 2009, 326—355. Вж. също относно прилагането на теорията на D. Halberstam към решенията, приети от Европейския съюз в борбата срещу финансовата криза, Fabbrini, F. The Euro-Crisis and the Courts: Judicial Review and the Political Process in Comparative Perspective. — Berkeley Journal of International Law, vol. 32:1, 2014, 64—123, р. 116 sq.
93 Решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 110).
94 Вж. в този смисъл решение от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 57).
95 Във връзка с това условие вж. точки 86 и 87 от настоящото заключение.
96 Член 2, параграф 2 от Насоките за ПЗАПС.
97 Припомням, че даден акт е опорочен поради злоупотреба с власт, „ако въз основа на обективни, относими и непротиворечиви доказателства изглежда, че е бил приет с единствената или поне определяща цел да постигне различни от изложените в него цели или да се избегне процедура, специално предвидена от Договора, за да се противодейства на конкретните обстоятелства“ (решение от 22 ноември 2001 г., Нидерландия/Съвет, C‑301/97, EU:C:2001:621, т. 153).
98 Решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 66).
99 Вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 68).
100 Решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 69).
101 Вж. по-специално Antonin, C., Blot, Chr., Le Bayon, St., Péléraux, H., Rifflart, Chr. et al. Banques centrales dernier rempart contre la déflation: Perspectives économiques 2014—2015 pour l’économie mondiale. — Revue de l’OFCE — Analyse et prévisions, 2014, 11—51.
102 Вж. точка 117 от преюдициалното запитване.
103 Вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 70).
104 Протокол от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 21 и 22 януари 2015 г., стр. 4 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France.
105 Протокол от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 21 и 22 януари 2015 г., стр. 7 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France.
106 Протокол от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 21 и 22 януари 2015 г., стр. 8 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France.
107 Вж. протокола за заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 21 и 22 януари 2015 г., стр. 9 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France.
108 Протокол от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 21 и 22 януари 2015 г., стр. 16 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France.
109 Протокол от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 21 и 22 януари 2015 г., стр. 17 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France.
110 Протокол от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 21 и 22 януари 2015 г., стр. 17 и 18 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France.
111 Протокол от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 21 и 22 януари 2015 г., стр. 19 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France. В писменото си становище ЕЦБ уточнява, че е прибягнала до множество иконометрични модели, за да оцени приблизителните обеми на покупките, необходими за достигане на исканото ниво на инфлация (вж. т. 22 от споменатото становище).
112 Във връзка с това вж. изложението на Р. Praet и дискусията по този въпрос по време на заседанието на Управителния съвет, отразени в протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 2 и 3 декември 2015 г., и по-специално стр. 6, 11 и 12 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France.
113 Вж. протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 2 и 3 декември 2015 г., и по-специално на стр. 15—17 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France.
114 По-конкретно спадът на цените на енергоносителите и промените в обменния курс. Вж. протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 9 и 10 март 2016 г., и по-специално стр. 12 и 22 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France
115 В частност стр. 15 от текста на френски език на споменатия протокол, който текст е достъпен на уебсайта на Banque de France.
116 Вж. протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 9 и 10 март 2016 г., и по-специално стр. 17 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France
117 Вж. протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 9 и 10 март 2016 г., и по-специално стр. 19 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France
118 Относно вземането предвид на реализирания напредък и неговата недостатъчност вж. също дискусията в рамките на Управителния съвет на ЕЦБ (протокол от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 7 и 8 декември 2016 г., и по-специално стр. 9 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France).
119 Протокол от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 7 и 8 декември 2016 г., и по-специално стр. 6 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France.
120 По-специално стр. 13 и 14 от текста на френски език на споменатия протокол, който текста е достъпен на уебсайта на Banque de France
121 Вж. протокола от заседанието на Управителния съвет на ЕЦБ по паричната политика от 7 и 8 декември 2016 г., стр. 12 от текста на френски език, достъпен на уебсайта на Banque de France.
122 Член 2, параграф 2 от Насоките за ПЗАПС.
123 Решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 75).