1.

Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) отново отправя до Съда преюдициално запитване относно тълкуването на Директива 2004/18/ЕО ( 2 ). В този случай съмненията му се отнасят до въпроса дали здравна публичноправна организация, действаща като възлагащ орган, е имала право пряко да възложи поръчка за предоставяне на определени услуги през 2015 г. на дружество, което е определено за спечелил оферент, с което преди това (2011 г.) друга подобна публичноправна организация е сключила еднотипно споразумение, квалифицирано от запитващата юрисдикция като „рамково споразумение“ по смисъла на посочената директива.

2.

Запитващата юрисдикция иска също така да се установи дали в същия контекст посочването в рамковия договор на количеството услуги, които възлагащите органи могат да претендират, ако сключат последващи споразумения, е задължително и ако е така, може ли тази информация да бъде предоставена посредством позоваване на критерия за техните „обичайни нужди“.

3.

Съгласно съображения 11, 15 и 36:

[…]

[…]

4.

Съгласно член 1, параграф 5:

„Рамково споразумение“ е споразумение между един или повече възлагащи органи и един или повече икономически оператори, чиято цел е да се определят условията на поръчките, които следва да бъдат възложени в рамките на определен период, по-специално относно цените и, при възможност — предвидените количества“.

5.

Член 2 гласи:

„Възлагащите органи третират икономическите оператори равнопоставено, недискриминационно и действат по прозрачен начин“.

6.

Член 9 предвижда:

„1.   Изчисляването на прогнозната стойност на обществена поръчка се базира на общата дължима сума без ДДС по оценка на възлагащия орган. При изчисляването се взема предвид прогнозната обща стойност, включително всякакви опции и подновявания на поръчката.

[…]

3.   Не се допуска разделяне на проект за строителство или на планирана покупка на определено количество доставки и/или услуги с цел заобикаляне прилагането на настоящата директива.

[…]

7.   При обществени поръчки за доставки или услуги, които са регулярни или са предназначени да бъдат подновявани в рамките на определен период от време, изчисляването на прогнозната стойност на обществената поръчка се базира на следното:

Изборът на метод за изчисляване на стойността на обществената поръчка не трябва да се използва с цел заобикаляне прилагането на настоящата директива.

[…]

9.   По отношение на рамковите споразумения и динамичните системи за покупки, стойността, която трябва да се вземе предвид, е максималната прогнозна стойност, без ДДС, на всички поръчки, предвидени за целия срок на действие на рамковото споразумение или динамичната система за покупки“.

7.

Член 32 гласи:

„1.   Държава членка може да предвиди възможност възлагащите органи да сключват рамкови споразумения.

2.   При сключване на рамково споразумение възлагащите органи следват процедурните правила, предвидени в настоящата директива, през всички етапи до възлагане на поръчките, които се основават на рамковото споразумение. Страните по рамковото споразумение се избират съгласно критериите за възлагане, определени в съответствие с член 53.

Поръчките, основаващи се на рамково споразумение, се възлагат в съответствие с процедурите, предвидени в параграфи 3 и 4. Тези процедури могат да бъдат прилагани само между възлагащите органи и икономическите оператори, които първоначално са били страни по рамковото споразумение.

Когато се възлагат поръчки, основаващи се на рамково споразумение, страните в никакъв случай не могат да правят значителни промени в условията, предвидени в това рамково споразумение, по-специално в случая по параграф 3.

Срокът на рамковото споразумение не може да надвишава четири години, освен в изключителни надлежно обосновани случаи, по-специално когато предметът на рамковото споразумение го оправдава.

Възлагащите органи не могат да използват неправомерно рамкови споразумения или за да препятстват, ограничават или нарушават конкуренцията.

3.   Когато се сключва рамково споразумение с един икономически оператор, поръчките, основаващи се на това споразумение, се възлагат в рамките на условията, предвидени в рамковото споразумение.

При възлагането на тези поръчки възлагащите органи могат да се обърнат писмено към икономическия оператор, страна по рамковото споразумение, с искане да допълни своята оферта, ако е необходимо.

4.   Когато рамковото споразумение се сключва с няколко икономически оператори, последните трябва да бъдат най-малко трима на брой, в случай че има достатъчен брой икономически оператори, които удовлетворяват критериите за подбор и/или достатъчно на брой приемливи оферти, които удовлетворяват критериите за възлагане.

Поръчки, основаващи се на рамкови споразумения, сключени с няколко икономически оператори, могат да бъдат възложени:

8.

Член 35 предвижда:

„[…]

2.   Възлагащи органи, които желаят да възложат обществена поръчка или рамково споразумение чрез открита или ограничена процедура или съгласно условията, определени в член 30, чрез процедура на договаряне с публикуване на обявление за поръчка или съгласно условията, определени в член 29, чрез състезателен диалог, оповестяват своите намерения с обявление за поръчка.

[…]

4.   Възлагащите органи, които са възложили обществена поръчка или са сключили рамково споразумение, изпращат обявление за резултатите от процедурата на възлагане не по-късно от 48 дни след възлагането на поръчката или сключването на рамковото споразумение.

Когато рамково споразумение е сключено в съответствие с член 32, възлагащите органи не са задължени да изпращат обявление за резултатите от процедурата на възлагане за всяка поръчка, основаваща се на това споразумение.

[…]“.

9.

Съгласно член 36, параграф 1:

„Обявленията съдържат информацията, посочена в приложение VII А и, когато е приложимо, всяка друга информация, която се счита за полезна от възлагащия орган, под формата на стандартните формуляри, приети от Комисията в съответствие с процедурата, посочена в член 77, параграф 2“.

10.

Приложение VII A урежда „[и]нформация[та], която трябва да бъде включена в обявленията за обществени поръчки“, както следва:

„[…]

Обявления за поръчки

[…]

[…]

[…]

18. При рамково споразумение: броя, а когато е подходящо, и предложения максимален брой икономически оператори, които могат да бъдат страни по него, срок на действие на рамковото споразумение, като се указват, ако е подходящо, и причините, когато срокът на действие е над четири години.

[…]“.

11.

Законодателен декрет № 163 от 12 април 2006 г. ( 3 ), действащ към момента на настъпването на фактите, транспонира Директива 2004/18 в италианското законодателство. Член 3, параграф 13 от него определя понятието „рамково споразумение“ по същия начин, както член 1, параграф 5 от Директива 2004/18.

12.

Член 59 от посочения законодателен декрет възпроизвежда член 32 от Директива 2004/18, с изключение на забраната, че срокът на рамковото споразумение не може да надвишава четири години, освен в изключителни случаи. Той не съдържа и изрична забрана възлагащите органи да използват неправомерно рамкови споразумения или за да препятстват, ограничават или нарушават конкуренцията.

13.

Член 1, параграф 449, последно изречение от Закон № 296 от 27 декември 2006 г. ( 4 ) установява за службите на Servizio Sanitario Nazionale (Национална здравна служба, наричана по-нататък „SSN“) задължението да придобиват стоки и услуги посредством централни органи за възлагане на обществени поръчки.

14.

Член 1, параграф 12 от Декрет-закон № 95 от 6 юли 2012 г. ( 5 ) допуска с цел спестяване на средства по-късно да се уговорят по-добри условия от предвидените в договора, сключен в резултат на процедурата за възлагане на обществена поръчка, без да се провежда нова процедура за възлагане.

15.

Член 15, параграф 13, буква b) от Декрет-закон № 95 от 2012 г. предвижда прекратяване на договор за доставка на стоки или услуги, чието изпълнение е станало прекалено скъпо, и ново сключване на договор, без да се провежда нова процедура за възлагане на поръчка, като условията на договора се определят въз основа на сключен с други държавни органи договор, който е в процес на изпълнение.

16.

Aziende socio sanitarie territoriali (териториални обществени здравни заведения, наричани по-нататък „ASST“) са регионални публичноправни организации, които осигуряват обслужването на гражданите в обхвата на дейността на SSN. Не се спори относно качеството им на възлагащи органи по смисъла на Директива 2004/18.

17.

По свързани с балансирането на бюджета съображения и като мярка за ограничаване на разходите италианският законодател задължава службите на SSN, освен в редки случаи, да придобиват съвместно стоки и услуги посредством централните органи за възлагане на обществени поръчки.

18.

В този контекст с Наредба № 828 от 4 ноември 2011 г. ASST di Desenzano del Garda — на мястото на което встъпва ASST del Garda— възлага на временното обединение на предприятия, състоящо се от Markas Srl и Zanetti Arturo & C. Srl, поръчка за услуги по почистване на сгради, събиране и обезвреждане на отпадъци след провеждане на ограничена процедура ( 6 ). Срокът на действие на договора е 108 месеца, считано от 1 декември 2011 г.

19.

В спецификацията на поръчката ASST di Desenzano del Garda предвижда клауза, озаглавена „Разширяване на обхвата на договора“ ( 7 ), въз основа на която се допуска възможност за „по-късно встъпване по договора“ от определени ASST, които преди това са сключили споразумение ( 8 ) за съвместно придобиване на стоки и услуги.

20.

В тази клауза, съдържаща се в т. 2.5 от специалните условия (приложение 3), са направени следните уточнения:

21.

В договора са изброени поименно осемнадесет „aziende ospedaliere/sanitarie“ (болнични и здравни заведения), които биха могли да се възползват от клаузата за разширяване на обхвата. Сред тях е Azienda Sanitaria Locale della Valcamonica — Sebino, (наричано понастоящем „Azienda Socio-Sanitaria Territorialedella Valcamonica (ASST)“), което е ответник в главното производство.

22.

С Решение № 1158 от 30 декември 2015 г. ASST della Valcamonica упражнява предвиденото в посочената клауза право на встъпване по договора за периода от 1 февруари 2016 г. до 15 февруари 2021 г. В резултат на това за посочения срок то сключва договор за възлагане на услуги за почистване с Markas, без да провежда друга процедура по възлагане на обществена поръчка след първоначално проведената от ASST di Desenzano del Garda.

23.

Посоченото решение е обжалвано с две жалби пред Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Регионален административен съд Ломбардия, Италия), подадени съответно от дружеството, който до този момент предоставя услугата, Coopservice Soc. coop. arl (наричан по-нататък „Coopservice“), и от Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato — Antitrust (орган за защита на конкуренцията и пазара, наричан по-нататък „AGCM“).

24.

След като първоинстанционният съд отхвърля и двете жалби, жалбоподателите се обръщат към Consiglio di Stato (Държавен съвет), който отправя преюдициалното запитване.

25.

Въпросите на запитващата юрисдикция са следните:

26.

Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 24 април 2017 г. Писмени становища представят Coopservice, Markas, австрийското, чешкото, финландското и италианското правителство, както и Комисията.

27.

В проведеното на 12 юли 2018 г. съдебно заседание се явяват Markas, италианското правителство и Комисията.

28.

Coopservice отбелязва, най-напред, че Consiglio di Stato (Държавен съвет) е обявил спорната клауза за разширяване на обхвата за нищожна в рамките на обжалване във връзка с друга възложена въз основа на нея поръчка (от ASST Carlo Poma).

29.

Според Coopservice преюдициалният въпрос е недопустим, тъй като: a) срокът на действие на разглежданото рамково споразумение надвишава предвидения в член 32 от Директива 2004/18 четиригодишен срок, б) спорната клауза вече е обявена от запитващата юрисдикция за нищожна и в) не са изпълнени другите правни условия, които биха позволили процедура по възлагане като спорната в главното производство да бъде квалифицирана като рамково споразумение.

30.

При условията на евентуалност Coopservice предлага да бъде отговорено отрицателно на двата поставени въпроса, тъй като според него не само не е посочено количеството на услугите, но и не са изпълнени условията, за да се приеме, че е налице рамково споразумение.

31.

Markas оспорва релевантността на първия въпрос с мотива, че е неточно да се твърди, че включените в клаузата за разширяване на обхвата ASST не са участвали при сключването на рамковото споразумение. Рамковото споразумение е резултат от съгласувано от самото начало действие.

32.

При всички случаи според Markas на първия въпрос трябва да бъде отговорено утвърдително. Процедурата за възлагане на обществена поръчка с клауза за разширяване на обхвата представлява форма на договаряне с възможност за по-късно прегрупиране, която има много сходства с процедурата за възлагане на обществена поръчка от централни органи за покупки. И двете процедури се провеждат дълго време с етап на подбор на изпълнител, който се извършва само от един възложител, действащ като (потенциално) многочислен възлагащ орган, и по-късен етап, на който е възможно да встъпят и други органи. Единствената разлика, която според Markas няма значение, се състои в това, че централният орган за покупки действа само като такъв, без самият той да използва придобитите от него услуги чрез рамковото споразумение.

33.

По отношение на втория въпрос Markas счита, че предварителното определяне на точните количества, които могат да варират в зависимост от конкретните нужди на органите, не е задължително. В настоящия случай е достатъчно ASST del Garda да посочи стойността на поръчката, предвидена да удовлетвори собствените му нужди, без да е длъжно да включва и стойността на поръчките при евентуално по-късно встъпване.

34.

Италианското правителство, което не приема, че е налице рамково споразумение по смисъла на член 32 от Директива 2004/18, изразява становище в подкрепа на недопустимостта на преюдициалното запитване. При условията на евентуалност твърди, че на първия въпрос трябва да бъде отговорено отрицателно, тъй като отсъствието на елементите, позволяващи да се уточни предметът на последващите услуги (тоест на услугите, чието предоставяне може да бъде поискано чрез възлагането на последващи поръчки за изпълнение), не е съвместимо с института на рамковото споразумение.

35.

Според италианското правителство на следващия въпрос също трябва да бъде отговорено отрицателно. Становището му, което съвпада с това на австрийското и на чешкото правителство, е, че общото позоваване на „нуждите“ на възлагащите органи е недостатъчно, като се има предвид неопределеният характер на думата, и че става въпрос за променливо понятие в рамките на определен период.

36.

Австрийското правителство предлага двата въпроса да бъдат разгледани заедно. Според него не са изпълнени условията, предвидени в Директива 2004/18 и Директива 2014/24, за да може да се говори за рамково споразумение. Дори да се приеме, че то е налице по смисъла на правото на Съюза, подходът в този случай все пак би бил незаконосъобразен.

37.

Незаконосъобразността се дължи, от една страна, на обстоятелството, че страните не са обозначени от самото начало, както се изисква и от двете директиви. Доколкото оферентът може да откаже встъпването на други възлагащи органи, не е налице синалагматичен договор с всички възложители, които се ползват от клаузата за разширяване на обхвата. От друга страна, подходът на ASST del Garda и на ASST, които са се възползвали от посочената клауза, би лишил от съдържание разпоредбите относно изчисляването на прогнозната стойност на поръчките и на рамковите споразумения.

38.

Чешкото правителство поддържа, че правото на Съюза не допуска рамково споразумение, по което възлагащите органи, които могат да се възползват от него въз основа на клауза за разширяване на обхвата като разглежданата, не са страни от самото начало. Освен това поне важните елементи от съдържанието на услугата трябва да се определят още в процедурата по сключването на рамковото споразумение. Само така може да се даде възможност на потенциалните оференти да решат дали имат интерес от поръчката и да се определи прогнозната ѝ стойност, която зависи от максималната прогнозна стойност на всички договори за поръчки, предвидени за целия срок на действие на рамковото споразумение.

39.

По отношение на първия въпрос финландското правителство твърди, че Директива 2004/18 допуска рамково споразумение, при което възлагащ орган: а) действа от свое име и от името на други изрично посочени възлагащи органи, които обаче пряко не са страна по посоченото рамково споразумение, и б) не е определен обемът на услугите, които неподписалите възлагащи органи могат да поискат да бъдат предоставени, ако сключат предвидените в рамковото споразумение последващи споразумения. Необходимо е обаче целият срок на рамковото споразумение да е определен в съответствие с изискванията на Директивата и отделните последващи поръчки, взети заедно, да не го надвишават.

40.

По отношение на втория въпрос финландското правителство изтъква, че в много случаи обемът на доставките и услугите може да се определи въз основа на обичайните нужди на възлагащите органи. Достатъчно е възлагащият орган да вземе предвид обема на покупките за предходните години, коригиран, при възможност, в съответствие с прогнозата за възможната му промяна. Тази информация би трябвало да се съдържа в документацията за поръчката, тъй като в противен случай предишните спечелили оференти биха били поставени в по-благоприятно положение. Финландското правителство счита, че ако се окаже, че това не е така, на въпроса би следвало да бъде отговорено отрицателно.

41.

След като отбелязва, че Директива 2014/24 не е приложима ratione temporis, Комисията изтъква също, че срокът на действие на спорното рамково споразумение надвишава предвидения в Директива 2004/18 четиригодишен срок. Тъй като въпросите на запитващата юрисдикция не се отнасят до това обстоятелство и не е възможно да се установи дали то е разглеждано в главното производство, Комисията не повдига формално възражение за недопустимост на преюдициалното запитване.

42.

По същество Комисията посочва, че член 32, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/18 не изисква възлагащите органи, които „първоначално“ са били страни по рамковото споразумение, да са го подписали. Достатъчно е само да са обозначени като органи, които могат да се ползват от него, от датата на сключването му, като е достатъчно изричното им посочване в документите за поръчката или в спецификацията.

43.

Що се отнася до обема на услугите, Комисията счита, че изразът „при възможност“ (член 1, параграф 5 от Директива 2004/18) не означава, че посочването е факултативно. С него се указва, че при определени последващи поръчки може да е невъзможно да се посочат предвидените количества, както е при доставката на резервни части за превозни средства, предназначени за общински транспортни услуги. Това не е така при услугите като разглежданата по това дело, при която общият обем на услугата би трябвало да бъде изрично посочен в рамковото споразумение или в спецификацията, дори ако не е възможно да се представи точната стойност на всяка една от последващите поръчки. Така „обичайните нужди“ биха могли да бъдат приемлив параметър, при условие че са определени достатъчно ясно, точно и прозрачно.

44.

Въпреки че в преюдициалните въпроси се споменава както Директива 2004/18, така и Директива 2014/24, споделям мнението на Комисията, че не следва да се дава тълкуване на Директива 2014/24 поради нейната неприложимост ratione temporis, а само на Директива 2004/18.

45.

Всъщност според акта за преюдициално запитване както първоначалното възлагане на поръчката (Декрет от 4 ноември 2011 г.), така и встъпването по нея (Декрет от 30 декември 2015 г.) са осъществени преди изтичането на срока за транспониране на Директива 2014/24, тоест преди 18 април 2016 г.

46.

Един от доводите, които Coopservice изтъква в подкрепа на недопустимостта на преюдициалното запитване, е, че срокът на първоначалния договор надвишава четиригодишния срок, предвиден в член 32, параграф 2, четвърта алинея от Директива 2004/18 ( 12 ), поради което не може да се квалифицира като „рамков договор“ по смисъла на посочената директива. Без да повдига формално възражение за недопустимост на преюдициалното запитване, Комисията също отбелязва този факт.

47.

В отговор на искането на Съда да изложи причините, поради които, въпреки сключването му за срок от девет години, договорът би могъл да се квалифицира като рамково споразумение по смисъла на член 1, параграф 5 от Директива 2004/18, Consiglio di Stato (Държавен съвет) изтъква, че заинтересованите страни не са посочили срока му като възможно основание за обявяването му за нищожно. Запитващата юрисдикция посочва, че с оглед на принципа на диспозитивното начало, който е в основата на правораздаването ѝ, не би могла да го разгледа служебно, тъй като не представлява достатъчно тежък порок, за да се обяви споразумението за нищожно ( 13 ). Според запитващата юрисдикция от обстоятелството, че член 32 от Директива 2004/18 допуска по изключение срокът на действие да е над четири години, следва, че неспазването на този срок не представлява порок, водещ до нищожност ( 14 ).

48.

Запитващата юрисдикция твърди, че при всички случаи „с оглед на предмета му, а именно да се осигури правилното функциониране на няколко болници, спорното споразумение би могло да попада в посоченото изключение“ ( 15 ).

49.

Съгласно постоянната съдебна практика Съдът може да откаже да се произнесе по преюдициален въпрос само ако е очевидно, че исканото тълкуване или исканата преценка на валидността на норма от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси ( 16 ).

50.

Както с възражението на Coopservice във връзка със срока на първоначалния договор, така и спазоваването на неизпълнението на други условия, необходими да бъде квалифицирано като „рамково споразумение“ — повдигнато също от австрийското и италианското правителство — всъщност се оспорва правилността на направената от запитващата юрисдикция квалификация.

51.

Consiglio di Stato (Държавен съвет) не е поставил въпрос на Съда относно правното естество на възложената през 2011 г. поръчка. Нещо повече, като приема, че представлява рамково споразумение по смисъла на член 1, параграф 5 от Директива 2004/18, неговите съмнения се отнасят само до възможността тази директива да допуска сключването му при условията, при които това е направено (а именно неподписването му от всички възлагащи органи и без точно определяне на количествата на услугите, които след това неподписалите го могат да претендират).

52.

Съгласен съм с Комисията, че преюдициалното запитване трябва да се сведе до тези два конкретни въпроса и че запитващата юрисдикция, в качеството си на съд, който разглежда фактите, и който пръв тълкува приложимото право, трябва да прецени — предвид особеностите на делото — необходимостта от преюдициално заключение, за да може да постанови решението си, и релевантността на въпросите, които поставя на Съда ( 17 ).

53.

В настоящия случай тези въпроси се основават на предположението, че принципно е налице рамково споразумение по смисъла на Директива 2004/18. По този начин недвусмислено го тълкува запитващата юрисдикция с оглед на обстоятелствата по делото.

54.

Важно е да се отбележи обаче, че това предположение би могло да бъде поставено под въпрос в хода на главното производство, ако след приключване на съответните прения между страните или поради служебно преразглеждане на първоначалната си преценка ( 18 ) запитващата юрисдикция приеме, че въпросното споразумение поражда въпроси, свързани със спазването на Директива 2004/18, различни от тези, поради които е отправила настоящото преюдициално запитване.

55.

Третото от възраженията за недопустимост, повдигнато от Coopservice (запитващата юрисдикция е обявила клаузата за встъпване за нищожна по друго дело), също не може да бъде прието. Само запитващата юрисдикция може да прецени дали това е станало и ако е така, какво отражение би имало това върху делото, в хода на което е избрала да отправи настоящото преюдициално запитване.

56.

Двата въпроса на Consiglio di Stato (Държавен съвет) се основават като отправна точка на предположението, че е налице „рамково споразумение, при което възлагащ орган действа от свое име и от името на изрично посочени други възлагащи органи, които обаче не са участвали пряко в подписването на рамковото споразумение“.

57.

Тъй като съмненията на запитващата юрисдикция не обхващат този въпрос, ще се въздържа от изразяването на резервите ми относно това дали използваната в договора от ноември 2011 г. формулировка наистина отговаря на профила на рамковото споразумение по смисъла на Директива 2004/18.

58.

При всички положения трябва да подчертая, че ако Consiglio di Stato (Държавен съвет) запази квалификацията си, трябва да прецени дали предвид особените му характеристики това рамково споразумение не води до „[…] препятства[не], ограничава[не] или нарушава[не] на конкуренцията“ (член 32, параграф 2 от Директива 2004/18) ( 19 ).

59.

Следователно предположението е, че е налице първоначално рамково споразумение, по което активна „страна“ са възлагащите органи, които макар да са посочени в него, не са участвали пряко в подписването му. Това обстоятелство поражда въпроса дали член 1, параграф 5 и член 32 от Директива 2004/18 допускат сключването на рамково споразумение, без да е подписано от всички възлагащи органи, които след това поискат да се възползват от клаузите му.

60.

Вторите параграфи на двата въпроса съвпадат и по същество, а именно определянето на „количеството услуги, които могат да претендират неподписалите възлагащи органи, когато сключат предвидените в посоченото рамково споразумение последващи споразумения“. Въпросът е двоен:

61.

Съгласно член 32, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/18 поръчките, основаващи се на рамково споразумение, трябва да се възлагат в съответствие с процедури — предвидените в параграфи 3 и 4 от посочения член — които „могат да бъдат прилагани само между възлагащите органи и икономическите оператори, които първоначално са били страни по рамковото споразумение“.

62.

От граматическа гледна точка би могло да се приеме, че предвид мястото му във фразата наречието „първоначално“ се отнася само до икономическите оператори, но не и до възлагащите органи. В подкрепа на това тълкуване могат да се посочат редица съображения, от които вероятно най-важното е допълнителното му потвърждение от съответната разпоредба от Директива 2014/24 ( 20 ).

63.

Така или иначе, каквото и да е тълкуването на член 32, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/18, считам, че ако бъде разгледан отделно, и възлагащите органи, участващи активно в рамково споразумение, трябва да са страна по него. По своето естество „рамково споразумение“ по смисъла на член 1, параграф 5 от Директива 2004/18 е договореното „между един или повече възлагащи органи и един или повече икономически оператори“ с цел „да се определят условията на поръчките, които следва да бъдат възложени“.

64.

Отделен е въпросът дали това качество може да се припише само на пряко участвалия в подписването на рамковото споразумение, или и на възлагащ орган, който, „без да е участвал пряко в подписването му“, е обозначен в него. До това се свежда първият преюдициален въпрос.

65.

Не е задължително ползващият се от качеството на страна по рамково споразумение да го е подписал или да е участвал пряко при сключването му. Както изтъква Consiglio di Stato (Държавен съвет) ( 21 ), гражданскоправните норми относно представителството и воденето на чужда работа без пълномощие дават право на едно лице (в случая ASST) да сключи обвързващо други лица споразумение, когато те са му поверили тази задача или впоследствие са го одобрили.

66.

Считам, че когато посочва, че „други възлагащи органи […] не са участвали пряко в подписването на рамковото споразумение“, запитващата юрисдикция няма предвид „подписването“, разбирано като действието, изразяващо се във формалното сключване на правна сделка, а по-скоро „подписването“ като сключването на споразумение, в чието създаване се участва и вследствие на което се придобива качеството на страна.

67.

Качеството на страна обаче може да се придобие, без да се подписва рамковото споразумение и дори без да се участва пряко в сключването му: достатъчно е само този, който претендира, че го притежава, да е изразил съгласието си да се обвърже с уговореното в това споразумение ( 22 ).

68.

Важното е възлагащите органи, различни от подписалия рамковото споразумение, да са обозначени като „органи, които могат да се ползват от него“ ( 23 ), още при сключването му и да са запознати със съдържанието му. Ако преди сключването на рамковото споразумение е взето колективно решение от няколко възлагащи органи да придобиват съвместно определени стоки или услуги, това предварително колективно решение може да се използва като основание за рамково споразумение, подписано само от един от тези органи от името (или със съгласието) на всички.

69.

Между самото рамково споразумение и последващите договори, сключени въз основа на предвидените в него условия, има приемственост и зависимост. Тези договори не се сключват за първи път или от нищото, а при предвидените в рамковото споразумение условия, които трябва да бъдат съобразени с изискванията на Директива 2004/18. Изпълнението на тези изисквания е предпоставка за законосъобразността на посочените договори като съобразени с правната уредба на Съюза в областта на обществените поръчки.

70.

Тясната връзка между рамковите споразумения и сключените въз основа на тях договори за поръчки предполага органите, които възлагат тези поръчки, да са посочените в рамковите споразумения дори когато не са ги подписали лично. Считам, че това е най-правилното тълкуване на член 32, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/18.

71.

Ето защо в крайна сметка е важно в рамковото споразумение да е обозначено кои възлагащи органи единствено могат да встъпят по сключените въз основа на него договори за обществени поръчки. Не е задължително обозначаването им, което при всички случаи трябва да е точно и ясно, да се съдържа в самия текст на рамковото споразумение, а може да се включи в клауза от спецификацията, каквато има в разглежданата в главното производство.

72.

Така на първия въпрос може да се отговори, че член 1, параграф 5 и член 32, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/18 допускат рамково споразумение, при което възлагащ орган, който не е участвал пряко при сключването му, нито го е подписал, може да встъпи по основаващите се на това рамково споразумение договори, при условие че този възлагащ орган е посочен в самото рамково споразумение или във включен в спецификацията документ в съответствие с изискванията на Директива 2004/18.

73.

Запитващата юрисдикция иска да се установи дали рамково споразумение, в което не е отразено „количеството услуги“, които неподписалите го възлагащи орган могат да претендират, ако сключат произтичащи от него последващи договори, е в съответствие с Директива 2004/18.

74.

Съгласно член 1, параграф 5 от Директива 2004/18 сред условията на поръчките, които следва да бъдат възложени за срока на действие (ограничен във времето) на рамково споразумение, са по-специално тези „относно цените и, при възможност — предвидените количества“.

75.

Според мен вметнатият израз „при възможност“ не придава на посочването на „предвидените количества“ факултативен характер. Напротив, по самата си същност то е задължително условие, независимо от това, че степента на точност на обема, който може да се предвиди в самото рамково споразумение, зависи от естеството на услугите, съставляващи обекта на последващите поръчки.

76.

Ако този израз бъде тълкуван по друг начин, това би означавало, че първоначалните условия на рамковото споразумение биха били опорочени от прекомерна неопределеност на едни от най-важните му елементи с двойна и неблагоприятна последица: от една страна, поради неясния обект на поръчката биха били обезсърчени да участват евентуално заинтересованите икономически оператори, които поради неопределеността на предмета на поръчката биха се въздържали от участие в процедурата; от друга страна, би се обезсмислила забраната „да не се правят значителни промени в условията, предвидени в това рамково споразумение“, когато се възлагат поръчки (член 32, параграф 2, трета алинея от Директива 2004/18).

77.

В точка 6, буква в) от приложение VII A към Директива 2004/18, чрез препращане към член 36, параграф 1 от нея, се съдържа информацията, която трябва да бъде включена в обявленията за обществени поръчки преди сключването на рамково споразумение. По-специално, следва да се включи „общата прогнозна стойност на услугите за целия срок на действие на рамковото споразумение[ ( 24 )] и, доколкото това е възможно, стойността и честотата на поръчките, които възлагащият орган предвижда да възложи“.

78.

Следователно в рамковото споразумение следва да бъде посочена общата стойност на всички поискани услуги. Задължително трябва да съдържа прогнозна стойност на последващите договори, чрез които се възлагат отделно и последователно различните части, на които са разделени всички поискани услуги. Само така, повтарям, се следват принципите на прозрачност и равнопоставеност между операторите, които са заинтересовани да участват в рамковото споразумение и в произтичащите от него договори. Ако общият обем на (прогнозните) услуги не бъде посочен или ако основата за изчисляването им е хипотетична, кандидатите трудно могат да преценят дали наддаването е оправдано ( 25 ).

79.

Считам, че изразът „доколкото това е възможно“ не изключва изпълнението на това задължение. Ако последното се игнорира, няма да е възможно да се изчисли общата стойност на всички поискани услуги за целия срок на рамковото споразумение. Посоченият израз обаче дава възможност за определена гъвкавост при уточняването на броя на поръчките, на които се предвижда да бъдат разделени всички услуги по рамковото споразумение, тоест при предварителното определяне на „честотата“ на възлагането им, от което зависи обемът на услугите, съставляващи обекта им във всеки отделен случай.

80.

Consiglio di Stato (Държавен съвет) иска също така да се установи дали количеството на услугите по последващите договори би могло да се изчисли въз основа на „обичайните нужди“ на възлагащите органи.

81.

Моето становище, което съвпада с това на финландското правителство и на Комисията, е, че нищо не пречи това позоваване да се използва, при условие че тези нужди са определени точно и ясно в самото рамково споразумение или в съответната спецификация. Те следва да са формулирани разбираемо за всички евентуални заинтересовани страни.

82.

В този смисъл могат да бъдат „обичайни нужди“ тези, които могат да бъдат предположени въз основа на обема на покупките за предходните години. Обратното, не могат да бъдат такива представяните неочаквано по време на срока на действие на рамковото споразумение, без да са подкрепени с тези данни за минали периоди. В противен случай би съществувала неяснота, което е в противоречие с принципите на равнопоставеност, недискриминация и прозрачност, закрепени в член 2 от Директива 2004/18.

83.

Съгласно тези принципи информацията — която е задължителна — за стойността на услугите следва да е еднакво достъпна за всички икономически оператори, а ако не може да е точна, то поне трябва да е приблизителна. При определяне на прогнозната стойност на тези услуги с оглед на удовлетворяваните от възлагащия орган нужди през минал период информацията, въз основа на която е установена (действителната и точна) стойност на тези минали нужди с необходимото ѝ актуализиране и коригиране, трябва да се съдържа (като приблизителна стойност) в съпътстващите рамковото споразумение документи. В противен случай, повтарям, „обичайните нужди“ всъщност биха били тайна за всички икономически оператори, с изключение на оферентите, спечелили предходни поръчки за същите услуги.

84.

Ето защо предлагам член 1, параграф 5 и член 32 от Директива 2004/18 да се тълкува в смисъл, че допускат количеството услуги, които може да претендира възлагащ орган, който не е участвал при сключването на рамково споразумение, нито го е подписал, но по което несъмнено е страна от самото начало, да се определя въз основа на обичайните му нужди, при условие че те могат да бъдат установени от ясна, точна и прозрачна информация за удовлетворяваните от възлагащия орган нужди през минал период.

85.

С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) по следния начин:

„Член 1, параграф 5 и член 32 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки трябва да се тълкуват в смисъл, че: