1.

Съгласно член 343 ДФЕС Европейският съюз се ползва на територията на държавите членки с привилегии и имунитети, необходими за изпълнението на неговите задачи, при условията, определени в Протокола за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз (наричан по-нататък „Протоколът“) ( 2 ). Член 1, трето изречение от Протокола предвижда, че собствеността и имуществото на Съюза не могат да бъдат подлагани на каквито и да било административни или правни ограничения без разрешение на Съда.

2.

Възможността за сезиране на Съда с оглед предоставяне на такова разрешение се използва редовно ( 3 ). В тези случаи е вън от съмнение, че като принудителна мярка срещу имущество на Съюза налагането на запор върху имущество, държано от органите на Съюза, може да стане само с разрешение на Съда.

3.

Съдът още не се е произнасял по въпроса дали това изискване за разрешение важи и когато бюджетните средства за изпълнението на целите на Съюза вече са били прехвърлени на държавите членки. Предположението, че е налице именно такова положение, е в основата на настоящото преюдициално запитване, което се отнася до подпомагане в рамките на Европейския социален фонд.

4.

За програмния период 2007—2013 г. общите и релевантни за настоящия случай разпоредби относно структурните фондове на Европейския съюз, към които се числи Европейският социален фонд (наричани по-нататък „структурните фондове“ или „фондовете“), се съдържат в Регламент (ЕО) № 1083/2006 ( 4 ). За програмния период 2014—2020 г. този регламент е заменен с Регламент (ЕС) № 1303/2013 ( 5 ).

5.

Съгласно член 9, параграф 1 от Регламент № 1083/2006 фондовете предоставят помощ, която допълва националните действия, като ги интегрира в приоритетите на Съюза. Съгласно член 11, параграф 1 целите на фондовете се осъществяват в рамките на тясно партньорство между Комисията и държавите членки.

6.

Член 14 от Регламент № 1083/2006 предвижда следното:

„1.   Бюджетът на Европейския съюз, отделен за фондовете, се изпълнява в рамките на поделено управление между държавите членки и Комисията в съответствие с [финансовите правила, приложими за общия бюджет на ЕС ( 6 )].

2.   Комисията поема отговорността си за изпълнението на общия бюджет на Европейския съюз по следните начини:

[…]“.

7.

Член 32 от Регламент № 1083/2006 гласи следното:

„1.   Дейностите на фондовете в държавите членки са под формата на оперативни програми […].

2.   Всяка оперативна програма се изготвя от държавата членка или всеки орган, определен от държавата членка […].

[…]

4.   Комисията оценява предложената оперативна програма, за да определи дали тя допринася за целите и приоритетите на националната стратегическа референтна рамка и за стратегическите насоки на Общността за сближаване. […]“.

8.

Член 56, параграф 3 от Регламент № 1083/2006 гласи:

„Разход е допустим за принос от фондовете, само когато е извършен за операции, за които е взел решение управителният орган на съответната оперативна програма или под негова отговорност в съответствие с определените […] критерии“.

9.

Съгласно член 60, буква б) от Регламент № 1083/2006 задача на управителния орган на държавата членка е: „б) да проверява, че съфинансираните продукти и услуги са доставени и че декларираните от бенефициерите разходи за операциите са действително извършени и са в съответствие с [релевантните] правила; […]“.

10.

Член 70 от Регламент № 1083/2006 гласи:

„1.   Държавите членки отговарят за управлението и контрола на оперативните програми, по-специално чрез следните мерки:

[…]

2.   Когато неправомерно платените на бенефициер суми не могат да бъдат възстановени, държавата членка отговаря за възстановяването на изгубените суми в общия бюджет на Европейските общности, когато се установи, че загубата е настъпила в резултат на грешка или на небрежност от нейна страна“.

11.

По отношение на плащанията на Комисията член 76, параграф 2 от Регламент № 1083/2006 предвижда следното:

„2.   Плащанията са под формата на префинансиране, междинни плащания и плащане на окончателното салдо. Те се извършват на посочения от държавата членка орган“.

12.

Член 77, параграф 1 от Регламент № 1083/2006 гласи следното:

„1. Междинните плащания и плащането на окончателното салдо се изчисляват, като се приложи процентът на съфинансирането, определен в решението за съответната оперативна програма за всяка приоритетна ос спрямо допустимите разходи, посочени за тази приоритетна ос във всеки отчет за разходите, сертифициран от сертифициращия орган“.

13.

Член 80 от Регламент № 1083/2006 предвижда:

„Държавите членки се уверяват, че институциите, отговорни за извършването на плащанията, гарантират, че бенефициерите получават общата сума на публичното участие възможно най-бързо и в пълен размер. Не се приспада или удържа каквато и да е сума и не се начислява специална такса или друга такса с еквивалентен ефект, която би намалила тези суми за бенефициерите“.

14.

Член 98 от Регламент № 1083/2006 предвижда следното:

„1.   Държавите членки носят отговорност на първо място да разследват нередностите, да действат при доказателства за голяма промяна, която засяга естеството на условията за изпълнението или контрола на операциите или оперативните програми, както и да извършват необходимите финансови корекции.

2.   Държавата членка извършва[…] необходимите финансови корекции във връзка с отделни или системни нередности, установени в операциите или оперативните програми. […]

Освободените по този начин средства от фондовете могат да бъдат повторно използвани от държавата членка до 31 декември 2015 г. за съответната оперативна програма в съответствие с предвидените в параграф 3 разпоредби. […]“.

15.

И накрая, член 99, параграфи 1—3 от Регламент № 1083/2006 гласи:

„1.   Комисията може да извърши финансови корекции, като анулира цялото или част от участието на Общността в оперативната програма […]

2.   Комисията основава финансовите си корекции на отделни установени случаи на нередовност, като взема предвид системния характер на нередността с цел да определи дали трябва да приложи корекция с фиксирана стойност или екстраполирана стойност.

3.   При вземането на решение относно размера на корекцията Комисията взема предвид характера и сериозността на нередността и степента и финансовите последици на установените недостатъци в съответната оперативна система“.

16.

Г‑н Dell’Acqua e титуляр на вземане срещу дружеството Eurocom s.r.l. (наричано по-нататък „Eurocom“), което от своя страна е титуляр на вземане срещу Regione Lombardia (италианският регион Ломбардия). За да събере вземането си, г‑н Dell’Acqua сезира Tribunale di Novara (Районен съд Новара, Италия) с молба за образуване на производство за налагане на изпълнителен запор върху имущество, държано от трето задължено лице, с цел запориране на съответната сума от имуществото на регион Ломбардия. В образуваното производство за налагане на изпълнителен запор встъпват и други кредитори на Eurocom.

17.

В хода на производството за налагане на изпълнителен запор Regione Lombardia потвърждава, че Eurocom има вземане срещу него, като посочва обаче, че вземането е за суми, принадлежащи на Европейския социален фонд. Ставало въпрос за средства, конкретно предназначени за развитие и подпомагане на заетостта, с които Regione Lombardia можел да се разпорежда само в полза на бенефициера. Поради това претендираното от г‑н Dell’Acqua вземане не подлежало на принудително изпълнение съгласно член 80 от Регламент № 1083/2006.

18.

С оглед на това Tribunale di Novara се основава на явно неоспорвания досега в националното производство факт, че вземането на г‑н Dell’Acqua е за суми, принадлежащи на Европейския социален фонд. Приема се, че към момента на сезирането на Tribunale di Novara те вече са били прехвърлени на националния разплащателен орган, за да бъдат преведени на бенефициера.

19.

В този контекст Tribunale di Novara иска да установи дали съгласно член 132 от Регламент № 1303/2013, който съответства на член 80 от Регламент № 1083/2006, както и съгласно член 1 от Протокола, за въпросните суми важи „относителна несеквестируемост“, поради която за налагането на запор е необходимо предварително разрешение от Съда. Ето защо той поставя на Съда следния преюдициален въпрос:

„Необходимо ли е предварителното разрешение по член 1, последно изречение от Протокола относно привилегиите и имунитетите на Европейския съюз […], когато в производство за принудително изпълнение върху имущество, намиращо се у трето лице, запорираните суми вече не са у съответния орган на Европейск[ия съюз], а са прехвърлени на националните разплащателни агенции?“.

20.

В производството пред Съда писмени становища представят Италия и Европейската комисия.

21.

От изложеното от запитващата юрисдикция, от Италия и от Комисията не става ясно към кой програмен период (2007—2013 г. или 2014—2020 г.) трябва да се отнесе вземането на Eurocom срещу Regionе Lombardia. Затова не става ясно дали е релевантен Регламент № 1083/2006 или Регламент № 1303/2013.

22.

На въпрос на Съда в този смисъл Италия отговаря, че въпросното вземане следва да се отнася към регионалната оперативна програма 2007—2013 г., Покана № 643 „Продължаващо обучение фаза 2“. От своя страна Комисията отговаря, въз основа на информация от Regionе Lombardia от 11 май 2017 г. ( 7 ), че изпълнените от Eurocom проекти спадат към оперативната програма с референтен номер CCI 2007 IT 052 PO 006, приета с решение на Комисията C(2007) 5465 от 6 ноември 2007 г. ( 8 ) на основание член 32, параграф 5 от Регламент № 1083/2006.

23.

Въз основа на получената от Regionе Lombardia информация Комисията обаче посочва още, че до изтичането на срока за подаване на искания за плащания за програмния период 2007—2013 г. на 31 март 2013 г. Италия не е поискала финансиране от Съюза за разглежданите в главното производство суми. В информацията, която Комисията прилага, служителка на Regionе Lombardia действително посочва, че всички суми, които Eurocom е получило от Европейския социален фонд в рамките на регионалната оперативна програма CCI 2007 IT 052 PO 006 за програмния период 2007—2013 г., вече са изплатени и поради това за тях вече не може да бъде подадено искане за налагане на изпълнителен запор върху имущество, държано от трето задължено лице. Ето защо претендираните в главното производство вземания срещу Regionе Lombardia били изцяло за национални разходи, а не за разходи, за които ще се поиска финансиране от Европейския социален фонд за програмния период 2007—2013 г. и които поради това биха могли да получат съфинансиране от Съюза.

24.

С въпроса си запитващата юрисдикция иска да установи дали в положение като това в главното производство е необходимо предварителното разрешение на Съда по член 1, трето изречение от Протокола, когато се иска запориране на суми, които първоначално са принадлежали на Европейския съюз, но към момента на подаването на искането за запориране вече са били прехвърлени на национален орган.

25.

Посочената по-горе информация от Regionе Lombardia ( 9 ) дава обаче основание за съмнения в точността на фактите, на които се основава въпросът на запитващата юрисдикция. Така например тази информация по-специално поставя под въпрос факта, че Regionе Lombardia дължи на Eurocom сумите, чието запориране се иска в главното производство, в рамките на програма, финансирана от Европейския социален фонд, тоест със средства на Европейския съюз. Очевидно Regionе Lombardia вече е изплатил на бенефициера най-малкото всички суми, свързани с проекти, които Eurocom е изпълнило в рамките на финансираната от Европейския социален фонд оперативна програма CCI 2007 IT 052 PO 00. Следователно за тях вече не могат да бъдат правени искания към Regionе Lombardia в качеството на трето задължено лице.

26.

Ако точното определяне, въз основа на разпоредби от националното право, на естеството на сумите, чието запориране се иска в главното производство, е от значение за решението на запитващата юрисдикция, то нейна задача е, с оглед на получената в хода на настоящото производство нова информация и евентуално на допълнителна проверка, да установи за какъв вид суми в крайна сметка става въпрос.

27.

Що се отнася обаче до правото на Съюза, а оттам и до отправения до Съда преюдициален въпрос, не е необходимо да се изяснява дали г‑н Dell’Acqua иска запориране на имущество на Regionе Lombardia във връзка със суми, които този регион дължи на Eurocom за изпълнението на проекти, финансирани от Европейския социален фонд и следователно със средства на Съюза, или става въпрос за други претенции на Eurocom срещу Regionе Lombardia.

28.

Както Комисията правилно посочва още в първоначалното си становище, всъщност и в първата хипотеза не би ставало въпрос за „имущество на Съюза“ по смисъла на член 1, трето изречение от Протокола. Това е видно както от текста (A), така и от телеологичното тълкуване (Б) на тази разпоредба.

29.

Най-напред, сравнително очевидно е, че текстът на член 1, трето изречение от Протокола не е в подкрепа на застъпената в настоящото производство от Италия теза, че разглежданите в главното производство суми, които по мнение на запитващата юрисдикция и на Италия произхождат от средства на Европейския социален фонд, са „имущество на Съюза“. Щом веднъж имущество на Съюза бъде прехвърлено на трети лица, вече не става въпрос за „имущество на Съюза“ за целите на налагането на изпълнителен запор. Така например, ако Съюзът е изплатил на служител на Съюза заплатата му или е платил фактурата на доставчик, очевидно е трудно да си представим, че тези лица биха могли да се позоват на гарантираната в правото на Съюза несеквестируемост на „имуществото на Съюза“, за да се противопоставят на искания за запор, предявени от техни кредитори или от кредитори на техните кредитори.

30.

Както посочва Италия, разбирането, че средства, които Съюзът в рамките на подпомагането от структурните фондове е прехвърлил на национален разплащателен орган, запазват качеството си на „имущество на Съюза“, всъщност не се основава на текста, а на теологичното тълкуване на член 1, трето изречение от Протокола.

31.

Всъщност целта на тази разпоредба била да се избегне създаването на пречки за функционирането и независимостта на Съюза ( 10 ). Такива пречки можело по-специално да възникнат в резултат от принудителни мерки, които засягат финансирането на общите политики или изпълнението на програми за действие на Съюза ( 11 ).

32.

В това отношение средствата от Европейския социален фонд били „с конкретно предназначение“, доколкото трябвало да се използват за изпълнението на политиките на Съюза. Това „конкретно предназначение“ отпадало едва с пълното осъществяване на преследваната от Съюза цел и следователно едва когато съответните суми са преминали в собственост на бенефициера. Поради това налагането на запор върху суми, които са предназначени за бенефициери, можело да накърни финансирането на общата структурна политика. Ето защо такива суми следвало да се ползват с предвидената в правото на Съюза защита срещу принудително изпълнение, независимо от това дали все още се намират у органите на Съюза или вече са у националните разплащателни органи.

33.

Това било така на още по-силно основание предвид факта, че при разпределянето на средствата от Европейския социален фонд националните разплащателни органи бездруго действали само като администратори на европейски средства и по този начин съдействали на органите на Съюза при упражняването на техните правомощия. Затова като „продължение на Комисията“ в този контекст те изпълнявали не „собствена“, а „европейска“ функция.

34.

При по-обстоен анализ на тези доводи, които на пръв поглед изглеждат приемливи, се установява, че те почиват на погрешно разбиране за функционирането на европейските структурни фондове, поне в случай като този в главното производство. По-конкретно не е правилно да се изхожда от възгледа, че в този контекст държавите членки и техните органи имат само „посредническа функция“, която се състои единствено в „предаване“ на бенефицерите на отпуснати от Съюза средства. Напротив, при прилагането на структурната политика на Съюза държавите членки имат съществена свобода на преценка. В съответствие с това компетентните органи на държавите членки носят основната отговорност за успешното изпълнение на проектите, подпомагани в рамките на програмите на структурните фондове.

35.

От правната уредба на Съюза относно прилагането на политиката на структурните фондове произтича следното разпределение на задълженията между Комисията и държавите членки: Комисията следи за това предлаганите от държавите членки оперативни програми, както и тяхното изпълнение да отговарят на целите на политиката на структурните фондове и следи за правилното функциониране на системите за управление и контрол, които държавите членки следва да въведат ( 12 ).

36.

За сметка на това отговорността за същинското изпълнение на финансираните от структурните фондове на Съюза оперативни програми носят определените от държавите членки за тази цел органи ( 13 ). Те не само определят конкретните проекти, които да бъдат изпълнени в рамките на оперативните програми ( 14 ), но и отговарят за контрола на изпълнението им и за направените от бенефициерите разходи ( 15 ).

37.

Действително тези разходи се отчитат и пред Комисията със съответни документи ( 16 ). Комисията обаче проверява отделни проекти само на случаен принцип и само в рамките и за целите на проверката на правилното функциониране на внедрените от държавите членки системи за управление и контрол. Ако няма данни за нередовности на тези системи, Комисията може впрочем да се основава на отчетите на държавите членки. Освен това нейните проверки са пропорционални на съфинансирането от Съюза и варират в зависимост от размера на това съфинансиране ( 17 ). Следователно Комисията не извършва плащанията си въз основа на проверка дали са верни документите на получателя на плащането относно разходите, а въз основа на отчетите и декларациите за разходите, подадени от държавите членки ( 18 ).

38.

В съответствие с това евентуалните финансови корекции спрямо бенефициерите, на които е възложено изпълнението на конкретните проекти, съвсем не се извършват от Комисията, а от държавите членки ( 19 ). Последните могат да използват възстановените суми повторно в рамките на същата оперативна програма ( 20 ), но също така отговарят за изгубените по тяхна вина суми ( 21 ).

39.

За сметка на това финансовите корекции на Комисията се състоят в намаляване с фиксирана или екстраполирана стойност на предоставените от Съюза средства за определена оперативна програма ( 22 ). Тези корекции нямат за цел да отстранят недостатъци в изпълнението на равнището на бенефициера, а да санкционират нередовностите при функционирането на националните системи за управление и контрол и пропуска на държавата членки да ги отстрани.

40.

При извършваната от нея оценка на оперативните програми на държавите членки Комисията освен това проверява в каква степен са изразходвани средствата, ефективността и ефикасността на програмирането на фондовете, както и социално-икономическото въздействие. Тази оценка се извършва с цел да се направят изводи за политиката относно икономическото и социалното сближаване ( 23 ).

41.

Ето защо в рамките на тази система не отговаря на реалността разбирането, че с плащанията на Комисията пряко се възстановяват разходи за изпълнението на отделни, финансирани от социалните фондове проекти, като държавите членки прехвърлят средствата без промяна на отговорните за тези проекти бенефициери. Напротив, с плащанията от бюджета на Съюза се превежда определена твърда сума, с която той участва в цялостния бюджет на държавата членка за съответната оперативна програма, като държавата членка е компетентна да разпредели тази сума за конкретни проекти ( 24 ).

42.

От изложеното по-горе следва, че в хипотезата, в която кредитор на даден бенефициер подава искане за запориране на имущество, държано от националния разплащателен орган — какъвто е случаят в главното производство — е неправилно съответните суми да се квалифицират като „имущество на Съюза“, дори при теологично тълкуване на член 1, трето изречение от Протокола.

43.

Както бе посочено по-горе, целта на тази разпоредба всъщност е да се избегне създаването на пречки за функционирането на Съюза, които може да възникнат и в резултат от принудителни мерки, засягащи финансирането на общите политики или изпълнението на програми за действие на Съюза ( 25 ). Също така е вярно, че конкретните проекти, които държавите членки са избрали за финансиране от структурните фондове, по естеството си участват в прилагането на структурната политика и в изпълнението на създадените за нейните цели програми за действие на Съюза. Това става ясно още от обстоятелството, че държавите членки трябва да дадат публичност на подпомагането от структурните фондове ( 26 ).

44.

Все пак връзката между съфинансирането от Съюза и изпълнението на конкретните проекти е твърде опосредствана, за да може да се приеме, че за сумите, които органите на държавите членки дължат на бенефициерите за изпълнението на тези проекти, е необходимо да се прилага предвидената за имуществото на Съюза защита срещу принудително изпълнение по смисъла на Протокола с цел да се избегне създаването на пречки за функционирането и независимостта на Съюза.

45.

Всъщност в рамките на системата на структурните фондове и в съответствие със залегналия в основата на тази система принцип на субсидиарност защитата срещу принудително изпълнение по смисъла на Протокола по отношение на суми, които се дължат на бенефициер за изпълнението на проект ( 27 ), не би била подходящият инструмент, за да се гарантира изпълнението на политиките на Съюза, дори при широко тълкуване на смисъла и целта на тази разпоредба. Напротив, в тази система на първо място е задача на държавите членки да преценяват доколко конкретните проекти допринасят за изпълнението на политиките и програмите за действие на Съюза и дали в рамките на тези проекти за разходите на бенефициера трябва да се поиска съфинансиране от Съюза или да се коригира вече поискано съфинансиране.

46.

Следователно в този контекст задача на държавите членки е да проверят дали налагането на запор върху суми, които се дължат на бенефициерите за изпълнението на техните проекти, би създало пречки за изпълнението на политиките и програмите на Съюза. За сметка на това Комисията би могла да упражни контрол върху тази преценка на държавите членки само в рамките на проверката на предоставените от тях отчети за изпълнението на оперативните програми, както и евентуално в рамките на упражнявания от нея контрол върху системите за контрол и управление на държавите членки.

47.

В този контекст трябва да се има предвид, че и в държавите членки публичното имущество по принцип не може безусловно да бъде предмет на принудителни мерки ( 28 ). Ето защо трябва да се изходи от схващането, че искане на трето лице за налагане на запор върху суми, които се дължат на бенефициер в рамките на финансиран със средства от структурните фондове проект и които се намират у национален орган, най-вероятно следва да се одобри от национален съд, който трябва да прецени доколко налагането на запор би попречило на изпълнението на публичните задачи. Като се спазват принципите на равностойност и ефективност, при тази преценка трябва също така да се претеглят интересът на държавите членки и на Съюза от изпълнение на проекта, от една страна, и необходимостта от защита на кредитора на бенефициера, от друга.

48.

Както Комисията правилно отбелязва, това произтича и от практиката на Съда по отношение на посоченото от Regionе Lombardia, от запитващата юрисдикция и от Италия задължение на държавите членки да гарантират, че бенефициерите получават общата сума на публичното участие възможно най-бързо и в пълен размер и че от нея не се приспада или удържа каквато и да е сума и не се начислява специална такса с еквивалентен ефект, която би намалила тази сума за бенефициерите ( 29 ).

49.

Както Съдът вече е постановил по отношение на подобни разпоредби в областта на поделеното управление, целта на тези разпоредби всъщност е да се избегне държавите членки да правят приспадания от въпросните суми, които са пряко и неразделно свързани с изплатените суми, например да налагат такси за услугите на разплащателния орган ( 30 ). Тези разпоредби обаче нямат за предмет да ограничават различните производства за събиране на задължения, предвидени в националните правни уредби. Все пак установената за тази цел практика не може да накърнява правилното функциониране на съответната политика на Съюза и ефективността на правото на Съюза ( 31 ).

50.

С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Tribunale di Novara (Италия) въпрос, както следва:

„В случай, в който срещу национален орган в качеството му на трето задължено лице е образувано производство за налагане на изпълнителен запор върху суми, които този орган дължи на бенефициер за изпълнението на проект, финансиран в рамките на оперативна програма на Европейския социален фонд и със средства на Европейския съюз, не е необходимо предварително разрешение от Съда по член 1, трето изречение от Протокола относно привилегиите и имунитетите на Европейския съюз. Задължение на националната юрисдикция е в рамките на националното производство за налагане на изпълнителен запор и при спазване на принципите на равностойност и ефективност да прецени дали разпоредбите от правото на Съюза допускат искания запор или евентуално налагането на запор би накърнило правилното функциониране на политиката на Съюза за укрепване на икономическото, социалното и териториалното сближаване“.