1

С жалбата си Европейската комисия иска отмяната на член 1, точки 1 и 4 от Регламент (ЕС) № 1289/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 година за изменение на Регламент (ЕО) № 539/2001 на Съвета за определяне на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза, когато преминават външните граници на държавите членки, както и тези, чиито граждани са освободени от това изискване (ОВ L 347, стр. 74), доколкото тези разпоредби предоставят на Комисията делегирано правомощие по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС, а не изпълнително правомощие по смисъла на член 291, параграф 2 ДФЕС.

2

Съгласно съображение 5 от Регламент (ЕО) № 539/2001 на Съвета от 15 март 2001 година за определяне на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза, когато преминават външните граници на държавите членки, както и тези, чиито граждани се освободени от това изискване (ОВ L 81, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 97), изменен с Регламент (ЕС) № 610/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. (ОВ L 182, стр. 1, наричан по-нататък „Регламент № 539/2001“):

„Определянето на онези трети страни, чиито граждани подлежат на изискването за виза, и на третите страни, чиито граждани са освободени от него, се ръководи от внимателна, подробна оценка на множество критерии, които се отнасят, наред с други неща, до нелегалната имиграция, държавната политика, обществената сигурност и до външните взаимоотношения на Европейския съюз с трети страни, като също така се отчита и принципите за регионална съгласуваност и реципрочност. Ако някоя от третите страни, които са включени в приложение II от настоящия регламент реши да въведе изискване за виза за гражданите на една или повече държави членки, следва да се вземат мерки за механизъм на Общността, който да позволи прилагането на този принцип за реципрочност“.

3

Член 1, параграфи 1 и 2 от Регламент № 539/2001 предвижда:

„1.   Гражданите на третите страни, които са изброени в списъка в приложение I, трябва да притежават виза при преминаване на външните граници на държавите членки.

[…]

2.   Граждани на трети страни, включени в списъка в приложение II, са освободени от изискването по параграф 1 при престой от не повече от 90 дни в рамките на всеки 180 дневен период.

[…]“.

4

В член 1, параграф 4 същият регламент е предвиждал механизъм за прилагане на принципа за реципрочност, който може да бъде задействан в отговор на въвеждането от трета страна, включена в списъка в приложение II към Регламента, на изискване за виза за граждани на държава членка.

5

Член 1, точка 1, буква а) от Регламент № 1289/2013 изменя член 1, параграф 4 от Регламент № 539/2001, както следва:

„Ако трета страна, включена в списъка в приложение II, прилага изискване за виза за граждани на поне една държава членка, се прилагат следните разпоредби:

[…]

[…]

[…]“.

6

Член 1, точка 4 от Регламент № 1289/2013 въвежда в Регламент № 539/2001 член 4б, където се уточняват условията, които уреждат правомощието на Комисията да приема делегирани актове, предоставено ѝ с член 1, параграф 4, буква е) от Регламент № 539/2001, изменен с Регламент № 1289/2013 (наричан по-нататък „измененият Регламент № 539/2001“). Съгласно член 4б, параграфи 2, 3 и 5 от изменения Регламент № 539/2001:

„2.   Правомощието да приема делегирани актове, посочено в член 1, параграф 4, буква е) се предоставя на Комисията за срок от пет години, считано от 9 януари 2014 г. Комисията изготвя доклад относно делегирането на правомощия не по-късно от девет месеца преди края на петгодишния период. Делегирането на правомощия се продължава с мълчаливо съгласие за срокове със същата продължителност, освен ако Европейският парламент или Съветът не възразят срещу подобно продължаване не по-късно от три месеца преди изтичането на всеки срок.

3.   Делегирането на правомощия, посочено в член 1, параграф 4, буква е), може да бъде оттеглено по всяко време от Европейския парламент или от Съвета. […]

[…]

5.   Делегиран акт, приет съгласно член 1, параграф 4, буква е), влиза в сила единствено ако нито Европейският парламент, нито Съветът не са представили възражения в срок от четири месеца след нотифицирането на акта на Европейския парламент и Съвета, или ако преди изтичането на този срок и Европейският парламент, и Съветът са уведомили Комисията, че няма да представят възражения. Този срок се удължава с два месеца по инициатива на Европейския парламент или на Съвета“.

7

Комисията иска от Съда:

8

При условията на евентуалност, в случай че Съдът приеме, че цитираните разпоредби са неотделими от останалата част на Регламент № 1289/2013, Комисията иска от Съда да отмени изцяло посочения регламент.

9

Парламентът и Съветът искат от Съда да отхвърли жалбата и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски. В случай че Съдът отмени отчасти или изцяло Регламент № 1289/2013, при условията на евентуалност Съветът иска от Съда да остави в сила последиците от отменените разпоредби и от всички актове, приети въз основа на тях, до влизането в сила, в разумен срок, на нов акт, чиято цел е да ги замени.

10

Чешката република е допусната да встъпи в подкрепа на исканията на ответниците.

11

В подкрепа на жалбата си Комисията излага само едно основание —нарушение на членове 290 ДФЕС и 291 ДФЕС. Според Комисията член 1, параграф 4, буква е) от изменения Регламент № 539/2001 неправилно ѝ предоставя делегирано правомощие. Доколкото петитумът на жалбата цели отмяна и на член 4б от въпросния регламент, според Комисията това искане следва от неотделимата връзка между цитирания член, където се уточняват условията, които уреждат делегираното правомощие, предоставено на Комисията с член 1, параграф 4, буква е) от Регламента, от една страна, и последната разпоредба, от друга.

12

Съветът твърди недопустимост на изложения за първи път в писмената реплика довод на Комисията, че дори да се предположи, че законодателят на Съюза има свобода на преценка, когато определя дали дадена мярка представлява „изменение“ на съответния законодателен акт по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС, предоставянето на делегирано правомощие на Комисията в член 1, параграф 4, буква е) от изменения Регламент № 539/2001 се дължало на явна грешка.

13

Както следва от член 127, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда, в хода на производството не могат да се въвеждат нови основания, освен ако те не почиват върху правни или фактически обстоятелства, установени в производството. Същевременно обаче довод, който представлява доразвитие на основание, което е изложено по-рано, пряко или имплицитно, в исковата молба или жалбата, следва да бъде допуснат (вж. в този смисъл решения Италия/Комисия, C‑66/02, EU:C:2005:768, т. 85 и 86 и Naipes Heraclio Fournier/СХВП, C‑311/05 P, EU:C:2007:572, т. 58 и 59).

14

Доводът, развит от Комисията в писмената ѝ реплика, е свързан с изложеното в жалбата основание — нарушение на членове 290 ДФЕС и 291 ДФЕС — и доразвива това основание. Всъщност целта на въпросния довод е да подкрепи това основание, което поставя под въпрос законосъобразността на член 1, параграф 4, буква е) от изменения Регламент № 539/2001, доколкото тази разпоредба предоставя на Комисията делегирано правомощие по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС. Следователно посоченият довод не може да се счита за ново основание.

15

Ето защо направеното от Съвета възражение за недопустимост трябва да бъде отхвърлено.

16

Комисията твърди, че член 1, параграф 4, буква е) от изменения Регламент № 539/2001 нарушава членове 290 ДФЕС и 291 ДФЕС, тъй като неправилно ѝ предоставя делегирано правомощие.

17

В това отношение тя твърди, на първо място, че актът, приет въз основа на член 1, параграф 4, буква е) от цитирания регламент, не допълва този регламент. Един такъв акт бил част от изпълнението на същия регламент. Всъщност с него се прилагали към конкретно положение правила, вече залегнали в съответния законодателен акт. В тази насока Комисията акцентира на факта, че тази разпоредба ѝ предоставя просто съвсем слаба, дори несъществуваща, свобода на преценка.

18

Ако актът, приет въз основа на член 1, параграф 4, буква д) от изменения Регламент № 539/2001, е признат за мярка за изпълнение на този законодателен акт, то по аргумент на по-силното основание визираният в член 1, параграф 4, буква е) от същия регламент акт трябвало да се квалифицира по същия начин. Всъщност при произнасянето си въз основа на член 1, параграф 4, буква д) от Регламента Комисията имала известна свобода на преценка, която, изглежда, не била налице, когато приема делегирания акт по член 1, параграф 4, буква е) от цитирания регламент.

19

На второ място, приетият въз основа на последната разпоредба акт не изменял законодателния акт по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС.

20

Според Комисията изменението на законодателен акт предполага, че елементите, предмет на това изменение, вече фигурират в този акт. Изменението по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС имало за резултат промяна на нормативното съдържание на законодателния акт. Приемането на даден акт въз основа на член 1, параграф 4, буква е) от изменения Регламент № 539/2001 обаче не водело до заличаването на съответната трета страна от приложение II от въпросния регламент и включването ѝ в приложение I от него. Последното изменение на законодателния акт трябвало в съответствие с член 1, параграф 4, буква з) от същия регламент да се извърши по обикновената законодателна процедура. В допълнение, измененият Регламент № 539/2001 изобщо не съдържал списък на третите страни в положение на суспендиране, делегираният акт по член 1, параграф 4, буква е) от цитирания регламент на който да променя нормативното съдържание. Напротив, тези страни следвало да бъдат индивидуализирани чрез прилагане на критериите, определени в посочения регламент. Делегираният акт, който въз основа на тези критерии суспендира за ограничен период прилагането на освобождаването от изискването за виза, просто привеждал в действие съответния законодателен акт, без да го допълва, нито да го изменя.

21

Дори ако вмъкването на бележка под линия в законодателен акт по принцип представлявало изменение, което може да бъде предмет на делегиран акт, според Комисията в настоящия случай вмъкването на бележката под линия, предвидено от споменатата разпоредба, е чисто технически инструмент, използван неправомерно с цел актът за изпълнение да се „преправи“ на делегиран акт.

22

В допълнение, вмъкването на бележката под линия било в разрез и с желанието на механизма за прилагане на принципа за реципрочност да бъде придаден автоматизъм, и щяло да породи редица трудности за конкретното функциониране на този механизъм. Така, в предвидената от член 1, параграф 4, буква е), трета алинея от изменения Регламент № 539/2001 хипотеза на представяне на законодателно предложение от Комисията тази разпоредба не уточнявала как трябва да се извърши предвиденото там изменение на бележката под линия и как тази бележка следва да бъде заличена, ако законодателното предложение бъде безрезултатно. Също така в случая, визиран в член 1, параграф 4, буква й) от същия регламент, на премахване на изискването за виза от съответната трета страна споменатият регламент не уточнявал процедурата, по която вмъкнатата въз основа на член 1, параграф 4, буква е) от Регламента бележка под линия трябва да бъде заличена.

23

На трето място, в писмената си реплика Комисията изтъква, че дори да се предположи, че законодателят на Съюза има свобода на преценка, когато определя дали дадена мярка представлява „изменение“ на разглеждания законодателен акт по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС, предоставянето на делегирано правомощие на Комисията в член 1, параграф 4, буква е) от Регламент № 539/2001 е следствие от явна грешка.

24

В тази насока тя обяснява, първо, че политическата чувствителност или тежестта на акта, приет въз основа на цитираната разпоредба, няма отношение към въпроса дали този акт изменя съответния законодателен акт по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС.

25

Второ, с оглед на факта, че член 1, параграф 4, буква е) от изменения Регламент № 539/2001 предоставя на Комисията само ограничена, дори несъществуваща, свобода на преценка, възниквал въпросът каква може да е целта на правото на възражение, с което законодателят на Съюза разполага съгласно член 290 ДФЕС. В настоящия случай посоченото право на възражение наподобявало право на вето върху мярка за изпълнение — нещо, което противоречало на целта на член 290 ДФЕС.

26

Трето, Комисията напомня, че съгласно член 4б, параграфи 2 и 3 от Регламента срокът на разглежданото делегиране на правомощия е ограничен и че това делегиране може да бъде оттеглено. Доколкото обаче приемането на делегирания акт, предвиден в член 1, параграф 4, буква е) от същия регламент, е неразделна част от цялостния механизъм за прилагане на принципа за реципрочност, въведен с член 1, параграф 4 от изменения Регламент № 539/2001, Комисията твърди, че посоченият механизъм не би могъл да продължи да функционира след изтичането на срока на споменатото делегиране или неговото оттегляне.

27

Според Парламента и Съвета, подпомагани от Чешката република, член 1, параграф 4, буква е) от Регламент № 539/2001 предоставя на Комисията правомощието да изменя същия регламент по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС. Следователно законодателят на Съюза нито допуснал явна грешка, нито действал неразумно, като предоставил делегирано правомощие на Комисията. Напротив, той останал в пределите на дискреционната си власт.

28

От съдебната практика следва, че законодателят на Съюза разполага с дискреционна власт, когато решава да предостави на Комисията делегирано правомощие съгласно член 290, параграф 1 ДФЕС или изпълнително правомощие съгласно член 291, параграф 2 ДФЕС (решение Комисия/Парламент и Съвет, C‑427/12, EU:C:2014:170, т. 40). Тази дискреционна власт обаче трябва да се упражнява, като се спазват условията, предвидени в членове 290 ДФЕС и 291 ДФЕС.

29

Що се отнася до предоставянето на делегирано правомощие, от член 290, параграф 1 ДФЕС следва, че законодателен акт може да делегира на Комисията правомощието да приема незаконодателни актове от общ характер, които допълват или изменят някои несъществени елементи от законодателния акт. Съгласно втората алинея от същата разпоредба делегиращият законодателен акт трябва изрично да определя целите, съдържанието, обхвата и продължителността на делегирането. Това изискване предполага, че делегираното правомощие е предоставено с цел да се приемат правила, които се вписват в регулаторната рамка, установена с основния законодателен акт (решение Комисия/Парламент и Съвет, C‑427/12, EU:C:2014:170, т. 38).

30

Колкото до предоставянето на изпълнително правомощие, член 291, параграф 2 ДФЕС прогласява, че правно обвързващите актове на Съюза предоставят такова правомощие на Комисията или, в някои специфични и надлежно обосновани случаи, както и в случаите, предвидени в членове 24 ДЕС и 26 ДЕС, на Съвета, когато са необходими еднакви условия за изпълнение на тези актове. При упражняването на изпълнителното правомощие, което ѝ е предоставено, съответната институция следва да уточни съдържанието на законодателния акт, за да гарантира, че същият се изпълнява при еднакви условия във всички държави членки (вж. решение Комисия/Парламент и Съвет, C‑427/12, EU:C:2014:170, т. 39).

31

От практиката на Съда също така следва, че когато упражнява изпълнително правомощие, Комисията не може нито да изменя, нито да допълва законодателния акт, дори не и несъществените му елементи (решение Парламент/Комисия, C‑65/13, EU:C:2014:2289, т. 45).

32

Обратно на твърдяното от Комисията, нито наличието, нито обхватът на дискреционната власт, предоставена ѝ със законодателния акт, са релевантни при проверката дали актът, който трябва да бъде приет от Комисията, спада към тези по член 290 ДФЕС или към тези по член 291 ДФЕС. От текста на член 290, параграф 1 ДФЕС всъщност следва, че законосъобразността на решението на законодателя на Съюза да предостави делегирано правомощие на Комисията, зависи само от това дали актовете, които тази институция следва да приема въз основа на посоченото овластяване, са от общ характер и дали допълват или изменят несъществени елементи от законодателния акт.

33

В настоящия случай Комисията не спори, че член 1, параграф 4, буква е) от изменения Регламент № 539/2001 ѝ предоставя правомощието да приема актове от общ характер, които се отнасят само до несъществени елементи от законодателния акт. Също така ответниците не отричат правилността на довода на Комисията, че тези актове не могат да допълнят разглеждания законодателен акт по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС.

34

При това положение следва да се провери дали законодателят на Съюза е останал в рамките на дискреционната си власт, припомнена в точка 28 от настоящото решение, доколкото в член 1, параграф 4, буква е) от цитирания регламент е възложил на Комисията правомощието да „изменя“ по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС нормативното съдържание на същия регламент (вж. в този смисъл решение Комисия/Парламент и Съвет, C‑427/12, EU:C:2014:170, т. 40 и 52).

35

В този аспект следва да се припомни, че съгласно съображение 5 от Регламент № 539/2001 целта на последния е да създаде механизъм, който да позволи прилагането на принципа за реципрочност, ако някоя от третите страни, включени в приложение II от този регламент, реши да въведе изискване за виза за гражданите на една или повече държави членки. По същество този механизъм съдържа три етапа.

36

Член 1, параграф 4, буква д) от изменения Регламент № 539/2001 предвижда, като първи отговор на Съюза на действието на съответната трета страна, приемането от Комисията на акт за изпълнение, суспендиращ за период от шест месеца, който може да бъде продължаван за нови шестмесечни периоди, освобождаването от изискването за виза за някои категории граждани на съответната трета страна.

37

Член 1, параграф 4, буква е) от изменения Регламент № 539/2001 се отнася до втория етап от механизма за прилагане на принципа за реципрочност. Когато въпреки избирателното суспендиране на освобождаването от виза, което следва от приетия въз основа на член 1, параграф 4, буква д) от същия регламент акт за изпълнение, съответната трета страна запази изискването си за виза за гражданите на поне една държава членка, член 1, параграф 4, буква е) от споменатия регламент предвижда, че Комисията приема делегиран акт, който суспендира за всички граждани на тази трета страна, за период от дванадесет месеца, освобождаването от изискването за виза, произтичащо от включването на въпросната страна в приложение II от същия регламент, и който вмъква в това приложение „бележка под линия, в която се отбелязва, че освобождаването от изискването за виза се суспендира за [посочената] трета страна, и се посочва периодът на това суспендиране“.

38

Третият етап от механизма за прилагане на принципа за реципрочност се отнася до възстановяването за постоянно на изискването за виза и следователно до прехвърлянето на съответната трета страна от приложение II от изменения Регламент № 539/2001 в приложение I от него — нещо, за което се използва обикновената законодателна процедура. Така член 1, параграф 4, буква з) от Регламента предвижда, че ако в срок от шест месеца от влизането в сила на делегирания акт въпросната трета страна не е отменила изискването за виза, Комисията може да представи законодателно предложение за изменение на този регламент с оглед на прехвърлянето. Ако Комисията е поела подобна законодателна инициатива, периодът на суспендиране, който следва от акт, приет въз основа на член 1, параграф 4, буква е) от същия регламент, се удължава с шест месеца.

39

Следователно механизмът за прилагане на принципа за реципрочност се характеризира с мерки с нарастващи тежест и политическа чувствителност, на които съответстват инструменти от различно естество.

40

Обратно на твърдяното от Комисията, само по себе си обстоятелството, че актът, приет в рамките на първия етап от механизма за прилагане на принципа за реципрочност, е квалифициран като мярка за изпълнение, няма как да води до това, че приетият в рамките на втория етап от този механизъм акт също трябва да бъде квалифициран като акт за изпълнение.

41

Колкото до въпроса дали член 1, параграф 4, буква е) от изменения Регламент № 539/2001 предоставя на Комисията правомощието да изменя по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС този регламент, следва да се припомни, че съгласно член 1, параграф 1 от Регламент № 539/2001 гражданите на третите страни, които са изброени в списъка в приложение I към него, трябва да притежават виза при преминаване на външните граници на държавите членки. Съгласно член 1, параграф 2 от Регламента гражданите на третите страни, включени в списъка в приложение II към него, са освободени от такова изискване при престой от не повече от 90 дни в рамките на всеки 180-дневен период.

42

Актът, приет въз основа на член 1, параграф 4, буква е) от изменения Регламент № 539/2001, води до повторното въвеждане — за период от дванадесет или осемнадесет месеца — на изискване за виза за всички граждани на трета страна, включена в списъка в приложение II към този регламент, за престоите, които съгласно член 1, параграф 2 от споменатия регламент са освободени от такова изискване. Следователно за всички тези граждани актът, приет въз основа на член 1, параграф 4, буква е) от същия регламент, изменя, дори само временно, нормативното съдържание на разглеждания законодателен акт. С изключение на временния си характер, всъщност последиците от акта, приет въз основа на тази разпоредба, съвпадат във всички аспекти с последиците от формалното прехвърляне на въпросната трета страна от приложение II към изменения Регламент № 539/2001 в приложение I към него.

43

Както отбелязва генералният адвокат в точка 64 от заключението си, предвиденото от тази разпоредба вмъкване в приложение II към споменатия регламент на бележка под линия до името на съответната трета страна свидетелства за желанието на законодателя на Съюза да включи акта, приет въз основа на тази разпоредба, в самия текст на изменения Регламент № 539/2001.

44

При това положение законодателят на Съюза е предоставил на Комисията правомощието да изменя нормативното съдържание на посочения законодателен акт по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС.

45

Този извод не се опровергава от довода на Комисията за евентуалните трудности, които произтичат от необходимостта от последваща промяна на бележката под линия, включена в приложение II към Регламент № 539/2001, или които се дължат на характеристики, присъщи на делегирането на правомощия, като ограничения му период, възможността за оттегляне и правото на възражение на Парламента и на Съвета.

46

Всъщност подобни трудности са ирелевантни за въпроса дали правомощието, предоставено на Комисията в член 1, параграф 4, буква е) от изменения Регламент № 539/2001, цели да измени нормативното съдържание на този законодателен акт по смисъла на член 290, параграф 1 ДФЕС — изменение, което, видно от припомнената в точка 31 от настоящото решение съдебна практика, може да бъде направено само при упражняването на делегирано правомощие.

47

Ето защо твърдението, че единственото основание, изложено от Комисията в подкрепа на жалбата ѝ, е налице, трябва да се отхвърли като неоснователно.

48

Следователно жалбата трябва да бъде отхвърлена.

49

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Парламентът и Съветът са поискали Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски и същата е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски. В съответствие с член 140, параграф 1 от този правилник, съгласно който държавите членки, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски, Чешката република следва да понесе направените от нея съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши: